Temanotat 5/2009. Ressursutvikling i videregående opplæring

Transkript

1 Temanotat 5/2009 Ressursutvikling i videregående opplæring

2 Temanotat 5/2009 Ressursutvikling i videregående opplæring Utarbeidet i avdeling for utredning juni 2009 Saksansvarlig: Jan Mønnesland Foto omslag: Ole Walter Jacobsen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet, Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf post@utdanningsforbundet.no

3

4

5 Ressurssituasjonen i videregående opplæring er tidligere omtalt i Temanotat 2005/10, Temanotat 2006/1 og Temanotat 2007/5. Herværende notat oppdaterer de foregående og beskriver utviklingen fram til Temanotat 2005/10 gikk grundig gjennom datasituasjonen i sektoren, som i perioden fram til 2004 var i en svært dårlig forfatning. Resultatet var bl.a. at offisiell statistikk ga et for høyt anslag for ressursutviklingen i sektoren, noe som i stor grad ble (mis)brukt politisk til å benekte en reell svekkelse av ressursutviklingen per elev. I Temanotat 2006/1 kunne vi konstatere at situasjonen hadde bedret seg. De historiske registreringsfeilene er ikke rettet opp. Dataseriene hadde imidlertid fått en større grad av realisme for årgangene 2004 og Tallene for 2006, samt revisjoner av 2005-tallene, ble sterkt preget av definisjonsendringer og endret innrapporteringspraksis. Det førte til at tidsseriene for lærerårsverk, for lærertimer, og for helårsekvivalentene ga et misvisende bilde av den faktiske utviklingen i sektoren for disse årenes del. Samtidig førte endringene til en del forbedringer i statistikkdekningen som bar håp om en bedre datasituasjon videre framover. Etter hvert som en får håndtert tidligere problemområder dukker det opp nye registreringsproblemer. Dette har i sin tur ført til nye tilpasninger i statistikkhåndteringen. Et eksempel er tall for lærertimer, som en begynte å registrere i 2005, men ga opp i 2008 pga. elendig kvalitet i innrapporteringen. Det viktigste problemet nå er at de som mottar voksenundervisning i stadig mindre grad fanges opp av elevinnrapporteringen. Det medfører at statistikken gir en sterkere svekkelse av elevtallsutviklingen enn hva realiteten tilsier. Samtidig er lærerressursene og kostnadene fullt ut med i innrapporteringen, slik at forholdet mellom ressursinnsats og elev viser en bedre utvikling enn en ville fått med en mer komplett elevstatistikk. Tallmaterialet i notatet er basert på endelig versjon av elevstatistikk og Kostra-oppgaver per 2008, siste Kostra-publisering per

6 Antall personer i alderen år har økt kraftig de senere årene. Økningen begynte fra skoleåret 2001/02, og vil vare fram til Deretter vil antallet stabiliseres en ti års tid, før det igjen forventes å øke videre framover. Det er veksten i aldersgruppen år som brukes som grunnlag når inntektssystemets kostnadsnøkler skal fordele rammetilskudd mellom fylkeskommunene, og når Teknisk beregningsutvalg for kommunesektoren skal anslå ressursbehovet for sektoren fra år til år. Nå er det imidlertid ikke slik at alle er ferdige med videregående i løpet av tre år. En stor andel av 19-åringene er fortsatt innenfor videregående opplæring (13 % for skoleåret ), og i tillegg kommer elever i høyere aldersgrupper. Som figur 1 viser er veksten i de aktuelle befolkningsgrupper noe sterkere og varer noe lengre fram i tid om også 19-åringene innregnes. Kilde: SSB befolkningsstatistikk samt befolkningsframskriving (middelalternativet). Tall per 1. januar Den sterke veksten i ungdomskullene har generert en tilsvarende sterk vekst i søkningen til videregående opplæring. Faktisk har elevveksten vært enda sterkere enn veksten i ungdomskullene. Det har vært en økning i andelen av personer i alderen som deltar i videregående opplæring (inkl. lærlinger) fra 88,3 % i 2001 til 91,3 % i Deretter har andelen gått noe ned, til 90,8 % i Når elevtallsveksten finner sted i en periode med stramme fylkeskommunale budsjetter, er økende ressursknapphet en naturlig følge.

7 Når veksten i ungdomskullene midlertidig faser noe ut de nærmeste årene vil en lett kunne avvise krav om ressursøkning ved å henvise til stabiliteten i elevtallene. Det vil i så fall innebære at en aksepterer som en varig nivåendring den svekkelsen i ressurser per elev som har funnet sted siden 2001 i fasen med sterk elevtallsvekst.

8 Antall elever i videregående skoler har økt år for år fra 2001/02 og fram til 2007/08. Siste skoleår, 2008/09, var første år med redusert elevtall. Som en ser av figur 2, er siste års elevtallsreduksjon noe som ikke reflekterer utviklingen i ungdomskullene. Det er derfor grunn til å spørre seg om denne nedgangen siste året er reell, eller om den avspeiler en svikt i registreringsrutinene. Det er gode grunner for å tro at elevtallsveksten de to siste årene undervurderes i statistikken. En rekke fylkeskommuner har gradvis sluttet å innregistrere voksenelevene som skoleelever, samtidig som lærerressursene som brukes i voksenundervisningen fortsatt inngår i Kostra-tallene. Tabell 1. Elevtallsutviklingen fra oktober 2005 til oktober 2008 etter alder Endring fra året før 2006/ / /09 t.o.m. 19 år år f.o.m. 25 år Sum personer år ved årets utgang: Tabell 1 viser hvordan den avtakende elevtallsveksten, som siste året ble en faktisk reduksjon, fordeler seg på aldersgrupper. Tendensen har samme retning for alle aldersgruppene i tabellen, men er relativt sett mer markert for elevgruppene over 19 år.

9 Veksten for gruppen 20 år og over var samlet på 1757 fra høsten 2004 til høsten 2005, ble svekket til en vekst på 148 fra høsten 2005 til høsten 2006, så en nedgang på 1820 elever fra høsten 2006 til høsten 2007 og en nedgang siste år på 3203 elever. Det virker lite rimelig å anta at det faktiske antallet voksenelever har blitt så kraftig svekket, i en periode hvor rettigheten til voksenopplæring er blitt styrket. Denne nedgangen må derfor i stor grad skyldes rene registreringsendringer, at fylkeskommunene i stadig mindre grad tar slike elever med i innrapporteringen av sine elevtall. Også for aldersgruppene under 20 år har elevtallsveksten gått markert tilbake, samtidig som veksten i ungdomskullene har fortsatt med om lag samme tempo som før. Her er det grunn til å anta at endringer i registreringsatferd får en mindre betydning enn for voksenelevenes del. Tabell 2. Elevtallsutviklingen fra oktober 2005 til oktober 2008 etter ettårig alder år Endring fra året før 2006/ / /09 Elever: t.o.m. 16 år år år år Årskullene: 16 år år år år Som vist i tabell 2 har det hele tiden vært en parallell utvikling i elevtall og årskull for 16-åringenes del. Det er altså ikke rekrutteringen til videregående opplæring i ungdomsgruppene som svikter. For 17-åringene var det en svakere vekst i elevtallene i 2007/08 enn i årskullet, og parallell utvikling for 2008/09. For 18-åringene er det begge de to siste årene en markert svakere vekst i elevtallene enn i årskullet, og 19-åringene har siste året fått en kraftig nedgang i elevtallene samtidig som årskullsveksten er høy. En opplever m.a.o. ikke svikt i rekrutteringen, men en sviktende gjennomføring (økende frafall) i løpet av ungdomsårene. Når samtidig årskullsveksten avtar for 16-åringene og videreføres for årskullene over 16 år, blir resultatet svekket elevtall for gruppen år. At en stor gruppe elever tar igjen sin utdanning på et senere tidspunkt, avspeiles ikke i statistikken når voksenelevene ikke medregnes i samme grad som tidligere.

10 Tabell 3. Elever og lærlinger Endring fra året før 2006/ / /09 Elever Lærlinger Sum Elevtallene inkluderer ikke lærlinger. Også antallet lærlinger har økt langsommere de siste skoleårene, slik at den samlede veksten for elever og lærlinger svekkes antallsmessig sterkere enn elevveksten alene, se tabell 3. Fram til skoleåret 2003/04 kom hele elevtallsveksten i de yrkesfaglige studieretningene. Elevtallet i de allmennfaglige retningene gikk svakt tilbake. Deretter hadde de to hovedretningene en parallell utvikling det neste året, fram til 2004/05. Deretter har veksten vært sterkest i de allmennfaglige (studieforberedende) retningene. Fra 2005/06 av har det vært en klar nedgang i antall elever på de yrkesfaglige linjene. En mulig forklaring på dette trendskiftet kan være at flere fylkeskommuner reduserer tilbudet i de mer kostbare studieretningene, noe som rammer det yrkesfaglige tilbudet sterkest. Samtidig er det ofte her en finner det sterkeste frafallet.

11 Tabell 4. Elevtall i offentlige og private skoler 2005/ / / /09 Offentlige skoler Private skoler Sum Endring: 2005/ / / /09 Offentlige skoler Private skoler Sum Antall elever i private skoler har vært stabilt på rundt 8700 elever helt fram til forrige skoleår. Deretter økte omfanget markert de to neste årene, mens det stabiliserte seg siste skoleår. Skoleåret 2007/08 var elevtallsveksten i private skoler større enn samlet elevtallsvekst, slik at de offentlige skolene fikk en nedgang. Siste skoleår har som nevnt elevtallet i de private skolene vært stabilt, mens elevtallet har gått markert ned i de offentlige skolene. Tabell 5. Antall skoler etter eierskap 2002/ / / / / / /09 Antall skoler: Fylkeskommunale Andre offentlige Private I alt Elever per skole: Fylkeskommunale Private I alt Elever i teknisk fagskole er inkludert i tallene Samtidig som elevtallene har økt siden 2002 helt fram til siste skoleår, har det vært en langsiktig reduksjon i antall skoler. Denne reduksjonen fortsatte siste år, nå med reduksjon i elevtallene. Det er de fylkeskommunale skolene som reduseres i antall fra år til år. Utviklingen er mer ujevn for de private skolene, her har trenden over tid vært økende men med mer stabilt nivå de siste årene. Den sterke økningen i antall elever per skole i fylkeskommunene skyldes dels økt antall elever fram til forrige skoleår, og dels nedlegging av mindre skoler og sammenslåing til større enheter. Flere steder skyldes det også rene administrative sammenslåinger som ikke har noe fysisk motstykke, hvor de tidligere enhetene opererer som før men under felles administrasjon.

12 Fram til 2004 registrerte en lærerårsverk som årsverk av pedagogisk utdannet personale. Det innebærer at en registreres som lærerårsverk selv om en er ansatt i pedagogiske lederstillinger. Fra 2006 av gikk en over til å registrere antall årsverk i lærerstillinger og årsverk i lederstillinger separat. Denne endringen ble tilbakedatert med registreringer også for Dessverre var tilbakedateringen slik at en mistet årsverk for noen av de lærerne som i mellomtiden hadde sluttet i sine stillinger. Skal en generere en lengre tidsserie, er dette nå bare mulig for kategorien lærerårsverk pluss lederårsverk. Denne serien vil da få et knekkpunkt i 2005 pga. underregistreringen dette året. Samtidig vil serien overvurdere endringen i lærerårsverk fra 2004 til 2006, siden en nå får med ansatte i lærerstillinger uten godkjent utdanning 1. Det er mulig at sistnevnte aspekt ikke er av så stor betydning, siden en også tidligere kan ha fått med mange av disse i tallene for lærerårsverk selv om det ikke var i tråd med en streng tolkning av registreringsprosedyren. Mens elevtallet har vist en sterk vekst hvert eneste år siden 2001, har antall lærerårsverk stått nærmest stille i størstedelen av perioden. Resultatet er en markert svekkelse av lærertettheten. Lærerårsverkene har vist en svak nedadgående tendens hele perioden fra høsten 2001 fram til høsten Dette ble så avløst av en svak årlig økning de etterfølgende årene 2. Resultatet er at en per høsten 2008 ligger helt marginalt over ressursnivået per I de årene en hadde økning i elevtallene medførte dette en markert svekkelse i lærertettheten. I de siste årene, hvor fylkeskommunene i økende grad underrap- 1 De fleste som er i lærerstillinger uten utdannelse er ansatt på vilkår, som ofte betyr at en er i ferd med å 2 Endringer i statistikkføringen medførte en underrapportering av lærerårsverk høsten 2005

13 porterer voksenelever, gir tallene et inntrykk av en stabil og etter hvert økende lærertetthet. Dette kan som nevnt være et resultat av underrapporteringen av elevtallene. De to siste skoleårene, dvs. fra 2006/07 til 2008/09 som er den eneste perioden hvor vi har pålitelige tall for utviklingen i lærer- og lederårsverk separat, har lærerårsverkene økt med 2,3 prosent. Lederårsverkene økte i samme periode med 10,9 prosent. Det innebærer at veksten i rene lærerårsverk (eks. pedagogiske lederstillinger) har økt svakere de siste årene enn figur 4 gir inntrykk av. Tabell 6. Ulike mål for lærertetthet 2001/ / / / / / / /09 Elever per: lærer+lederårsverk 6,78 6,98 7,16 7,46 8,01 7,90 7,80 7,52 lærerårsverk 8,82 8,78 8,75 8,44 Merk: tallene for 2005/06 er for høye pga. for lave tall for lærerårsverk. Teknisk fagskole er inkludert i tallene, siden denne undervisningen benytter samme lærerpersonale som videregående opplæring Tabell 6 viser utviklingen av lærertettheten, målt ved hhv. elever per lærer + lederårsverk (som er den eneste serien som kan følges tilbake til 2001/02), og elever per rene lærerårsverk. Som nevnt har elevtallene de siste årene hatt en økende underregistrering, noe som gjør elevtallene per lærerårsverk for lave. Like fullt ser vi av tabell 6 at selv med denne underregistreringen står en fortsatt igjen med en klar svekkelse av lærertettheten sammenliknet med 2001/02, det året elevtallsveksten startet opp. I grunnskolen måles lærertettheten ved gjennomsnittlig gruppestørrelse, som er beregnet som elevtimer per lærertime. Tallene for elevtimer i videregående opplæring har blitt registrert helt siden Kostra-systemet ble etablert i Registreringen har imidlertid vært upålitelig, med den følge at elevtimeanslagene (kalt helårsekvivalenter) i stor grad endret seg fra år til år helt uavhengig av den faktiske elevutviklingen 3. Registreringen var så hinsides virkeligheten at f.o.m har en sluttet å beregne de økonomiske indikatorene per helårsekvivalent, nå regnes de utelukkende per elev. Antall lærertimer ble forsøkt innhentet fra 2004 av, og ga tilforlatelige anslag for det året og for I 2006 ble imidlertid registreringen såpass langt unna enhver rimelighet at en ikke kunne bruke tallene til å lage indikatorer. En ga deretter opp, tall for lærertimer er ikke utgitt etter dette. Resultatet er at en ikke har datagrunnlag for å beregne elevtimer per lærertimer i videregående opplæring. En pekepinn om hva dette innebærer, kan en få ved å se på tallene fra grunnskolen. Mens ordinær gruppestørrelse (elevtimer per lærertime) er på 13,70 høsten 2008, og på 16,84 om spesialundervisning etc. holdes utenom, er elever per lærerårsverk 11,48 4. Det er m.a.o. en markert differanse mellom elever per lærerårsverk og den lærertettheten elevene faktisk møter i undervisningstimene. 3 Se nærmere omtale i tidligere temanotater referert i innledningskapitlet. 4 Dersom en bare regner undervisningsdelene av lærerårsverkene (noe som heller ikke registreres i videregående opplæring), får grunnskolen 12,05 elever per undervisningsårsverk.

14 Det er vanskelig å se noen saklig grunn til at en skal ha såpass dårlig datakvalitet for videregående opplæring. Både tall for elevtimer og lærertimer burde være sentrale styringsparametre, og det burde være en selvsagt ting at slike data var tilgjengelige for så vel skoleeiere og for allmennheten. Det må skyldes manglende interesse samt manglende statistisk oppfølging fra SSB og Kostra-gruppene at en slik situasjon har fått utvikle seg og fått lov til å vedvare.

15 Utgiftstallene i SSBs Kostra-registrering relaterer seg til fylkeskommunenes driftsutgifter i sektoren videregående opplæring 5, fordelt etter funksjoner og art. Lokaler/forvaltning er en egen funksjon, mens de rene undervisningsfunksjonene er oppdelt i artene lønnskostnader og materiell. De senere årene har noen av fylkeskommunene skilt ut deler av aktiviteten i egne selskaper. Dette gjelder hovedsakelig for lokaler, men i noen grad også for materiell. Selv om selskapene eies i sin helhet av fylkeskommunene medfører selskapsstrukturen at de regnskapsmessig ikke regnes som fylkeskommunale driftskostnader. Fra og med 2006 har en derfor, i tillegg til å videreføre den tradisjonelle registreringsrutinen, innført en ny registrering hvor utgifter påløpt i egne foretak samt interkommunale selskaper inngår i utgiftstallene. Det er bare etter 2004 at utskillingen av deler av utgiftene i egne selskaper har hatt et merkbart omfang. Det er ikke registrert hvor mye dette betyr for utgiftsnivået i Tallene for materiell og lokaler, forvaltning er derfor interpolert mellom 2004 og Korrigerte brutto driftsutgifter er utgiftene til fylkeskommunal drift, uavhengig av gjesteelevoppgjør etc. Tallene er korrigert for endret momsføring fra 2004 av og er for hele perioden regnet eks. skysskostnader. Kostra regner f.o.m skysskostnadene under samferdsel og ikke under videregående opplæring. I 2003 ble avgiften som virksomhetene betalte til SPK økt fra 10 til 15 prosent av lønnsutgiftene. Dette hadde intet med faktiske pensjonsutgifter å gjøre, det var en del av et opplegg for å utvikle SPK mer i retning av en inntektsbasert og ikke en statsfinansiert virksomhet. Kostnadene ble fullt ut kompensert 5 Det innebærer at teknisk fagskole ikke er med verken i utgifts- eller i elevtallene.

16 med økte frie midler, og fikk dermed ingen netto utgiftsøkende effekt for kommuner og fylkeskommuner. Ser en isolert på utgiftene alene, vil en imidlertid få en utgiftsvekst som ikke reflekterer noen reell utgiftsøkning i faktisk drift. Satsen ble nedjustert til 13 prosent i For en reell beskrivelse av faktisk utgiftsutvikling for perioden før 2004 er en derfor nødt til å justere for denne føringsendringen. Som figur 5 viser, har faktiske kostnader per elev blitt redusert hvert eneste år f.o.m. regnskapsåret 2002 og fram til Dette var perioden med markert elevtallsvekst. De to siste årene har faktisk elevtallsvekst fortsatt, men samtidig har fylkeskommunene i stadig mindre grad registrert elevtall for voksenundervisningen. Registrert elevtall har dermed stagnert i 2007 og gått klart tilbake i 2008 primært pga. endret registreringsatferd. Dermed vil utgiftene per registrert elev øke, siden fylkeskommunenes faktiske undervisningsaktivitet fortsatt inkluderer utgiftene til den voksenopplæringen som ikke reflekteres i elevtallene. Figur 6 viser at trass i stagnerende registrert elevtall fra 2006 til 2007 fortsetter lønnsutgiftene per elev å synke. Siden faktisk elevtall neppe stagnerte på linje med registrert elevtall, innebærer det at lønnsutgiftene per faktisk elev må ha blitt redusert sterkere enn figur 6 antyder. Det er økende utgifter til materiell, lokaler og forvaltning, og ikke stagnerende elevtall alene, som er årsaken til at samlede utgifter per registrert elev øker fra 2006 til Materiellutgiftene per registrert elev har blitt redusert årlig fram til De siste årene har materiellutgiftene per registrert elev vist økning, noe som bl.a. kan tilskrives reformen med gratis læremidler. Utgiftene til forvaltning og lokaler har vist en stigende tendens i hele perioden, med klarest økning fra 2006 til 2007.

17 Det er lønnsutgiftene som klarest er relatert til undervisningsaktiviteten. Tallene i figur 5 og 6 er målt i faste 2008-kroner, hvor det er deflatoren for kommunal aktivitet som brukes til å inflasjonsjustere kroneverdien. Siden lønnskostnader er den viktigste kostnadskomponenten i kommunesektoren, vil lønnsutviklingen i liten grad påvirke tallene siden høyere lønnsvekst gir tilsvarende høyere deflator. Den nedadgående trenden i lønnskostnadene vil derfor i stor grad reflektere tilsvarende reduksjon i faktisk lærertetthet. Det er bare siste året, fra 2007 til 2008, vi ser en svak økning i lønnsutgiftene per registrert elev, noe som i stor grad må forklares ved endret registreringsatferd for voksenelever.

18 Gjennomgangen ovenfor gir et entydig bilde av en sektor hvor sterk og vedvarende elevtallsvekst for perioden ikke er blitt møtt med tilsvarende ressurstilgang, verken i form av undervisningspersonale eller i form av økonomiske ressurser generelt. Resultatet ble en tiltakende ressursknapphet som nødvendigvis måtte resultere i svekket undervisningskvalitet. De to siste årene markerer et brudd med denne trenden. Elevtallene var relativt stabile fra høsten 2006 til høsten 2007, og viste en reduksjon fra høsten 2007 til høsten Det er flere årsaker til dette trendbruddet. Dels har veksten i ungdomskullene avtatt. Veksten har imidlertid ikke stanset opp, det er fortsatt en vekst i ungdomskullene. Samtidig er det fortsatt slik at de aller fleste 16-åringer begynner i videregående opplæring. Det er m.a.o. ikke rekrutteringen fra ungdomskullene som skaper dette trendskiftet. Forklaringen er tosidig. Dels er det et sterkt og økende frafall i videregående opplæring, slik at elevtallene for åringer svekkes. Dels er det en økende tendens til at fylkeskommunene lar være å innregistrere voksenelever i statistikken. Det innebærer at det faktiske undervisningsomfang får en økende underregistrering. Det blir en svikt i registrert elevtall som ikke samsvarer med faktisk elevtall for de eldre aldersgruppenes del. Disse elementene er i mindre grad gjeldende for de private skolene. Dermed vil elevtallene i fylkeskommunale skoler vise raskere reduksjon enn samlet elevtall. Virkningen av sviktende elevtallsregistrering er ikke bare av statistisk art. Når elevtallene blir underregistrert blir lærertetthet (lærerårsverk per elev) tilsvarende overvurdert, det vil i statistikken se ut som om en får stadig økende lærertetthet også når dette ikke er tilfelle. Tilsvarende vil en få overvurdert indikatorer av typen utgifter per elev. Vi får m.a.o. en situasjon hvor de politiske miljøene vil forholde seg til SSB-indikatorer som gir inntrykk av en langt bedre ressursutvikling enn den som faktisk er en realitet på skolene. Det er derfor et akutt behov for å få forbedret den statistiske innrapporteringen fra sektoren, slik at en kan få et reelt statistisk bilde av situasjonen over tid. Alternativet er at en får et politisk press i retning av å underprioritere sektoren basert på tilgjengelige og dels misvisende indikatorer. Ikke minst i en situasjon hvor fylkeskommunene skal prioritere utdanning mot veivedlikehold vil dette lett kunne være av avgjørende betydning for budsjetteringsprosessen.

19 Publikasjoner fra avdeling for utredning hittil i 2009 Temanotat 2009/1 Jakten på barnehagens egenart 2009/2 Statsbudsjettet for 2009: Utdanningsforbundets høringsnotater og resultat av stortingsbehandlingen 2009/3 Education at a Glance - internasjonale indikatorer for lærerlønninger, arbeidstid og lærertetthet 2009/4 Stortingsvalget utdanningspolitikk i partiprogrammene Faktaark 2009:1 Lærerutdanning i Europa - lærerorganisasjonenes politikk 2009:2 Yrkesfaglæreren 2009:3 Nøkkeltall for grunnskolen skoleåret 2008/ :4 Likestilling i barnehage og skole 2009:5 Nytt om yrkesrettet opplæring 2009:6 Foreløpige nøkkeltall for barnehagen 2008 Alle publikasjoner kan lastes ned fra

20 Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, N-0134 Oslo Telefon Faks utdanningsforbundet.no