Hva sier forskningen om strategi i offentlig sektor?

Transkript

1 Hva sier forskningen om strategi i offentlig sektor? Åge Johnsen, professor i offentlig politikk Fagkonferanse om styring og ledelse, En strategisk offentlig sektor?, HiOA, 18. oktober 2012

2 Er strategifaget nyttig? Richard Whittington: Strategifaget trenger en ny retning (FT ) Strategi har lenge vært et viktig fag på handelshøyskolene Bringer mange andre fag sammen til en helhet Viktig grunnlag for mange studenters karriere som konsulenter og ledere Høy status, på linje med finans Strategifagets plass er nå nå truet Hvorfor? 2

3 Hvorfor er strategifaget i ferd med å bli unyttig? Tradisjonell definisjon av strategi: hvordan bedrifter oppnår konkurransefordel for å maksimere profitt Forskning med mange analyseenheter Undervisning i mange rammeverk og verktøy Dette begrenser strategifagets nytte Mange selskaper er lite opptatt av profittmaksimering Mange selskaper er familieeid eller offentlig eid Strategiene til disse selskapene er drevet av andre hensyn enn profitt, som familieinteresser og staters makt Mange markeder er lite konkurranseutsatte Disse trekkene er særlig utbredte i mange voksende økonomier 3

4 Hvordan oppnå mer nytte? Stor og liten strategi Tre grep for å øke nytten av strategifaget Mange interesser er styrende, ikke bare profitt Mange forhold kan gi konkurransefortrinn Studere mer i dybden og fra innsiden av selskaper Strategifaget må legge mindre vekt på liten strategi Finansielle resultater, typisk for selskaper i konkurranseutsatte markeder Strategifaget må legge mer vekt på stor strategi Viktighet, virkninger av og formål for organisasjoner langt ut over selskapenes finansielle resultater Størrelse, selskaper med mye makt og stor innflytelse Offentlig politikk, som har med makro-forhold å gjøre 4

5 Hva er strategi? Vanlig språkbruk Strategi er en rekke planlagte tiltak fastsatt på forhånd, og som blir vedtatt for å nå et bestemt formål (Roos, von Krogh og Roos 2010) Fagspråk Foretaksstrategi (def.): Tilpasning mellom organisasjonens interne muligheter og dens eksterne forbindelser (Kay 1993) Konkurransestrategi (def.): Valg av foretakets posisjon i forhold til dets konkurrenter i det markedet foretaket har valgt å operere i (Kay 1993) Lærebokdefinisjon Strategi er organisasjonens langsiktige retningsvalg og nedslagsfelt som skaper en fordelaktig posisjon i omskiftelige omgivelser gjennom sammensetningen av ressurser og kompetanser som oppfyller behov i markedene og interessentenes forventninger (Johnson, Scholes og Whittington (2005) Exploring Corporate Strategy, i Roos, von Krogh og Roos (2010) Felles for strategi i både privat og offentlig sektor Skaper verdier 5

6 Mintzbergs fem definisjoner Strategi er en plan (planleggingsskolen) Tilsiktet eller utilsiktet Fremspringende Realisert eller urealisert Strategi er et mønster av konsistent atferd over tid (læringsskolen) Kritikk av rasjonalitet og overdreven formalisert planlegging Henry Mintzbergs hjertebarn Strategi er en posisjon (posisjoneringsskolen) Siviløkonomenes strategifag er sterkt preget av Michael Porters teorier om allmenne konkurransestrategier Strategisk innhold (stillinger og handlinger) relevant i offentlig sektor Strategi er et perspektiv (entreprenørskolen) Peter Drucker (1970): Strategi er organisasjonens «teori om virksomheten» Strategi er et spill (maktskolen) Svært relevant i offentlig strategi 6

7 Mintzbergs 10 strategiskoler Disse fire skolene ser på strategi som noe som kommer fra én leder Disse skolene ser på strategi som noe som kommer fra flere steder/ aktører 3 normative skoler Utformingsskolen: Strategi er en uformell formuleringsprosess Planleggingsskolen: Strategi er en formell prosess Posisjoneringsskolen: Strategi er en analytisk prosess 6 beskrivende skoler Entreprenørskolen: Strategi er en visjonær prosess Kognisjonsskolen: Strategi er en mental prosess Læringsskolen: Strategi er en fremspringende prosess Maktskolen: Strategi er en forhandlingsprosess Kulturskolen: Strategi er en fellesskapsprosess Omgivelsesskolen: Strategi er en reaktiv prosess 1 både normativ og beskrivende skole Konfigureringsskolen: Strategi er en episodisk transformasjonsprosess 7

8 Strategitenkning i offentlig sektor (N=35) Planleggingsskolen Utformingsskolen Maktskolen Læringsskolen Omgivelsesskolen Kulturskolen Mindre viktig Viktig Posisjoneringsskolen Kognisjonsskolen Entreprenørskolen

9 Hva er strategi egentlig? Rasjonell analyse Usikkerhet om fremtid og andres atferd Langsiktighet Helhetsorientert Handler om kritisk forhold Tar valg (fokuserer og velger viktige mål) Utnytter overraskelse (mange har ingen strategi) Tar hensyn til styrke, svakhet og makt Sammenhengende tiltaksplan Praktisk handling (organisasjonsutforming, produktutvikling, resultatmåling) (Rumelt 2011; Diesen 2012) 9

10 Hva er gode og dårlige strategier? Gode strategier Finner viktigste utfordringer Tenker nytt om styrke og svakhet Utformer måter å løse problemene på Har en logisk struktur (kjerne) med diagnose, retningslinjer og samordnede tiltak Dårlige strategier Har mange luftige ord Beskriver mye ønsker (mål) og lite tiltak Overser problemer og viktige detaljer Overser viktigheten av valg og fokus Søker å tilfredsstille et utall av motstridende ønsker og interesser 10

11 Hva er strategisk styring i offentlig sektor? Geoff Mulgan: Kunsten å drive offentlig strategi: Mobilisering av makt og kunnskap for det felles beste Offentlige myndigheters strategier har stor påvirkning på folks liv Å handle strategisk er verken naturlig eller enkelt for myndigheter Offentlige strategiers formål Øke (makt, innflytelse, territorium, trygghet, vekst, velstand, rettferdighet, kunnskap, tillit, lykke) Minske (forurensing, sykdom, fattigdom, urettferdighet, avmakt, hat) Offentlig strategi bygger på deltakelse og eierskap, og forankring i toppledelsen og i daglig drift 11

12 Utvikling av effektiv strategi 1. Bestem formålet: hvorfor handle? 2. Velg omgivelsene: hvor skal målene nås? 3. Velg retningslinjene: hvilke formål og mål skal oppnås? 4. Velg handlingene: hvordan skal målene nås? 5. Oppnå læring: hvilke systemer trengs for å lære av mistak såvel som seiere? Dette gir offentlig verdiskaping Strategien må omdanne ønsker til resultater gjennom å mobilisere makt og kunnskap 12

13 Hva er offentlig strategi? «Offentlig» innebærer både for folket og om en stats formelle autoritet Offentlig strategi (def.): den systematiske bruken av offentlige ressurser og makt av offentlige virksomheter for å nå offentlige mål Strategi kommer fra gresk strategos, en general, et ord som binder sammen stratos (noe utstrakt) med agos (lederskap) Strategi er av og til umulig eller ubrukelig; vanskelig når omgivelsene er ustabile og uforutsigbare Mindretalls- og koalisjonsregjeringer Korttidsansettelser Organisasjonskulturer med fokus på (gårs)dagens nyheter Paradoks: Planlegging handler om lange tidshorisonter, men jo nærmere maktsentrum en kommer dess kortere er tidshorisonten De beste strategiene er klare på hva de vil oppnå og hvordan; det er dette som gir makt til å oppildne/mobilisere En praktisk strategilærdom: mye utbrodering og kompleksitet fører til dårlige beslutninger 13

14 Er strategi i privat og offentlig sektor lik? Strategilitteraturen, særlig om krigføring og markedskonkurranse, gir visse bidrag Fienders og konkurrenters tenkesett og atferd Kritiske ressurser Moral og motivasjon Oppfatninger og realiteter Endringsledelse Tilpasning til makt og omgivelser Offentlige virksomheter har ofte særegne utfordringer Forskjellige begrensninger (folkemeningen, politiske inndelinger, beskatningsrett) Forskjellige verktøy (lov, skatter og regulering) Mange mål Mye kompleksitet og tvetydighet Vil utforme omgivelsene så vel som tilpasse seg til dem Sammensatte personlige motiver (fellesskap og egeninteresser) 14

15 Er strategi allmenn på tvers av sektorer? Noen spørsmål er allmenne svarene er ikke Store konsulentselskaper tilbyr samme løsninger til alle Like metoder kan løse andre-rekke problemer (organisasjonsutforming, teknologiutvikling, iverksetting, prosjektstyring og arbeidsplanlegging) Første-rekke problemer (spesialistkunnskap og offentlige kjerneoppgaver som legitimitet, offentlig verdiskaping, og for politikerne gjenvalg) krever egne løsninger Vurdering av tid er forskjellig Diskontering og nåverdiberegning vanlig, men offentlig sektor må ofte tenke formuesbevaring og bærekraft Rettferdighet, likebehandling og forutsigbarhet påvirker offentlige løsninger Privat strategi begynner ofte med ressurser og muligheter og velger deretter mål offentlig strategi begynner ofte med mål 15

16 Hva er strategisk ledelse i offentlig virksomhet? Mark H. Moore «Det strategiske triangelet» Vil formålet få politisk og rettslig støtte? Skaper formålet offentlige verdier? Er formålet administrativt og driftsmessig mulig? 16

17 Tester av om ledelsesideene er nyttige Lederne er vellykkede på det personlige plan, og oppnår godt rykte og god karriere Lederne oppnår å bygge store, varige og sterke virksomheter Lederne lykkes i å få antatt og iverksatt sine foretrukne mål Lederne lykkes med initiativ til og omforming av offentlige virksomheter på en måte som øker deres verdi for offentligheten både på kort og lang sikt 17

18 Hva er offentlig verdiskaping? Offentlige ledere skal bidra til offentlig verdiskaping Nytten av offentlig ressursbruk (og autoritet) skal overstige alternativkostnadene Ved private goder kan informerte valg i frie markeder skape effektive løsninger I offentlig virksomhet bestemmes institusjoner, ressursbruk og fordeling gjennom representativt demokrati og politikk Offentlige ledere må derfor vurderes i forhold til vurderingene i det politiske markedet 18

19 Hvorfor bruke strategi i offentlige virksomheter? Offentlig virksomhet er utsatt for tvetydighet om både mål og midler Tvetydigheten skaper rom for ledelse Ledelsen har ofte betydelig handlefrihet for å tolke og forbedre Strategi kan hjelpe ledere i å se virksomheten i et lengre og mer allment perspektiv, enn bare daglig drift, nåværende problemer og neste års budsjett 19

20 Hva er nytten av det strategiske trianglet? Det strategiske trianglet hjelper lederne til å se Utover, mot verdien av virksomhetens produksjon Oppover, mot den politiske definisjonen av verdi Nedover, mot virksomhetens nåværende resultater Innover, mot virksomhetens nåværende kultur og kompetanse 20

21 Finnes strateger og strategisk tenkning i offentlig virksomhet? «De nasjonale strateger» (Slagstad 1998): Individer og beslutninger har betydning Reformstrategier i forhold til reformpress i offentlig sektor (Pollitt og Bouckaert 2004) Opprettholde Fornye Markedsrette Minimere Empirisk forskning (Andrews mfl 2006) viser at offentlige virksomheters strategiske stilling har betydning Utfordrer Forsvarer Etternøler Planlegging og styringsverktøy har betydning 21

22 Hvorfor studere strategisk ledelse i offentlig virksomhet? Mye omstillingsarbeid (jf. «ny offentlig styring») Offentlig virksomhet er likevel fortsatt stor Utviklingstrekk Mer langsiktig tenkning Mer fristilling og økt handlingsrom for ledelse Mindre planlegging og mer markedseksponering Større vekt på resultater Fra produktorientering til bruker- og markedsorientering Fra forvaltning til ledelse Fra opprettholde til fornye Ewan Ferlie Offentlig virksomhet er et viktig anvendelsesområde for strategi (Handbook 2002) 22

23 Læring på tvers av sektorene Strategifaget har noe å lære ledelse i offentlig virksomhet Kvasi-strategi: Offentlig virksomhet tilpasser og bruker noen av modellene/verktøyene i strategifaget, noe som reduserer forskjellene mellom offentlig og privat sektor Strategifaget kan lære fra offentlig virksomhet Teoretisk Inkrementalisme og små stegs metode (Lindblom 1959) Gruppetenkning (Janis 1972) Iverksettingsproblemer (Pressman og Wildavsky 1973) Makt og påvirkning (Pfeffer og Salancik 1978) Empirisk Offentlig virksomhet er ofte åpen for teorier og verktøy Mange i offentlig virksomhet er faglig interesserte Finne ut om strategisk tenkning er velutviklet i offentlig virksomhet gjennom andre begreper og teorier enn det strategifaget bruker Lære hvordan private aktører handler Lære å regulere, samarbeide med eller konkurrere med private aktører 23

24 Forskningsfronten I: Fører strategisk planlegging i offentlig sektor til bedre resultater? (Boyne 2010) Planlegging er forsøk på å forbedre resultatene gjennom å fremskrive endringer i organisasjonen og dens omgivelser, formulere mål og utvikle strategier for å nå disse målene Styringshjul med formelle mål, analyser av organisasjonen og omgivelser, resultatkrav og formaliserte planer Høye forventninger, men mye kritisert. Virker det? Klare mål trolig bra Analyser liten virkning på organisasjonsresultater Resultatkrav/mål forbedrer resultater, men usikkert hvordan antall krav/mål påvirker Krav/mål koplet til politiske prioriteringer og ambisiøse krav ingen virkning på resultater, men eierskap til kravene/målene positivt for resultater Formaliserte planer (i skoler) øker resultater, men resultatene er ulikt fordelt (mellom elevene) 24

25 Forskningsfronten II: Hvordan forbedre strategisk planlegging og resultatstyring i offentlig sektor? (Poister PAR 2010) Endre styringen fra strategisk planlegging til strategisk styring Mindre periodisk planlegging og mer løpende styring av viktige saker Mindre vekt på formulering og mer vekt på iverksetting Endre resultatstyringen Mindre resultatmåling Mer resultatledelse Bedre samkjøring av strategi og resultatstyring Strategien skal forbedre organisasjonens overordnede resultater Resultatstyringen skal støtte strategiarbeidet 25

26 Hvorfor er strategisk styring og ledelse viktig?...spiller det noen rolle? Gir retning, men kan lede galt og for raskt av sted Fokuserer anstrengelser, men kan resultere i vanetenkning Klargjør organisasjonen, men kan overforenkle Lager konsistens, men kan gi et galt bilde og forhindre nyskaping 26