Hvordan gir strategifaget mening i staten? Åge Johnsen, professor i offentlig politikk

Transkript

1 Hvordan gir strategifaget mening i staten? Åge Johnsen, professor i offentlig politikk

2 Oversikt Hvorfor studere strategi i offentlig sektor? Hva er strategi? Hva er strategifaget? Hva er strategi i staten? Hva er god og dårlig strategi? Hva skjer i forskningen? Hvordan kan strategi gi mening i staten? 2

3 Hvorfor studere strategisk ledelse i offentlig virksomhet? Ewan Ferlie (Handbook of Strategy and Management 2002) Offentlig virksomhet er et viktig anvendelsesområde for strategi Mye omstillingsarbeid (jf. «ny offentlig styring») Offentlig virksomhet er likevel fortsatt stor Utviklingstrekk Mer langsiktig tenkning Mer fristilling og økt handlingsrom for ledelse Mindre planlegging og mer markedseksponering Større vekt på resultater Fra produktorientering til bruker- og markedsorientering Fra forvaltning til styring og ledelse Fra opprettholde til fornye 3

4 Kan offentlig og privat sektor lære strategi av hverandre? Strategifaget har noe å lære ledelse i offentlig virksomhet Kvasi-strategi: Offentlig virksomhet tilpasser og bruker noen av modellene/verktøyene i strategifaget, noe som reduserer forskjellene mellom offentlig og privat sektor Strategifaget kan lære fra offentlig virksomhet Teoretisk Små stegs metode (Lindblom 1959) Båstenkning (Janis 1972) Iverksettingsproblemer (Pressman og Wildavsky 1973) Makt og påvirkning (Pfeffer og Salancik 1978) Empirisk Offentlig virksomhet er ofte åpen for teorier og verktøy Mange i offentlig virksomhet er faglig interesserte Finne ut om strategisk tenkning er velutviklet i offentlig virksomhet gjennom andre begreper og teorier enn det strategifaget bruker Lære hvordan private aktører handler Lære å regulere, samarbeide med eller konkurrere med andre/private aktører 4

5 Drucker (1964) om strategi og resultater Analyser egen virksomhet Bygg på styrke Se etter muligheter heller enn problemer Legg vekt på oppnåelige resultater heller enn farer som skal unngås Lag programmer, strukturer og planer Skap forpliktelse og iverksetting 5

6 Freedman (2013) om strategi i krigføring, næringsliv og politikk Strategi brukes om alt, og alle må ha det Forbindes ofte med en plan for å kontrollere noe, for å nå bestemte mål Bedre å se strategi som en vedvarende tilpasning for å komme bedre ut enn en ellers ville ha gjort 6

7 Hva er strategi? Vanlig språkbruk Strategi er en rekke planlagte tiltak fastsatt på forhånd, og som blir vedtatt for å nå et bestemt formål (Roos, von Krogh og Roos 2010) Fagspråk Foretaksstrategi (def.): Tilpasning mellom organisasjonens interne muligheter og dens eksterne forbindelser (Kay 1993) Konkurransestrategi (def.): Valg av foretakets posisjon i forhold til dets konkurrenter i det markedet foretaket har valgt å operere i (Kay 1993) Lærebokdefinisjon Strategi er organisasjonens langsiktige retningsvalg og nedslagsfelt som skaper en fordelaktig posisjon i omskiftelige omgivelser gjennom sammensetningen av ressurser og kompetanser som oppfyller behov i markedene og interessentenes forventninger (Johnson, Scholes og Whittington (2005) Exploring Corporate Strategy, i Roos, von Krogh og Roos (2010) Felles for strategi i både privat og offentlig sektor Skaper verdier 7

8 Hvordan definere strategi? Plan (utformings- og planleggingsskolen) Tilsiktet eller utilsiktet Fremspringende Realisert eller urealisert Mønster (kognisjons- og læringsskolen) Kritikk av rasjonalitet og overdreven formalisert planlegging Henry Mintzbergs hjertebarn Posisjon (posisjonerings- og konfigurasjonsskolen) Michael Porters teorier om allmenne konkurransestrategier (kostnadslederskap, kostnadsfokusering, nisje) Miles og Snows teori om strategisk innhold (stillinger og tiltak) relevant i offentlig sektor Perspektiv (entreprenør- og kulturskolen) Peter Drucker: Strategi er organisasjonens «teori om virksomheten» Peter Drucker: «Kultur spiser strategi til frokost» Spill (makt- og omgivelsesskolen) Interessentanalyser og omdømmestyring Svært relevant i offentlig strategi Henry Mintzbergs 5 definisjoner 8

9 Hva er strategifaget? Henry Mintzberg (1990): 10 skoleretninger innen strategitenkning Disse fire skolene ser på strategi som noe som kommer fra én leder Disse skolene ser på strategi som noe som kommer fra flere steder/ aktører 3 normative skoler Utformingsskolen: Strategi er en uformell formuleringsprosess Planleggingsskolen: Strategi er en formell prosess Posisjoneringsskolen: Strategi er en analytisk prosess 6 beskrivende skoler Entreprenørskolen: Strategi er en visjonær prosess Kognisjonsskolen: Strategi er en mental prosess Læringsskolen: Strategi er en fremspringende prosess Maktskolen: Strategi er en forhandlingsprosess Kulturskolen: Strategi er en fellesskapsprosess Omgivelsesskolen: Strategi er en reaktiv prosess 1 både normativ og beskrivende skole Konfigureringsskolen: Strategi er en gjentakende tilpasningsprosess 9

10 Hva er offentlig strategi? Geoff Mulgan (2009): Kunsten å drive offentlig strategi: Mobilisering av makt og kunnskap for det felles beste Offentlig strategi (def.): den systematiske bruken av offentlige ressurser og makt av offentlige virksomheter for å nå offentlige mål «Offentlig» innebærer både for folket og om en stats formelle autoritet Strategi er av og til umulig eller ubrukelig; vanskelig når omgivelsene er ustabile og uforutsigbare Mindretalls- og koalisjonsregjeringer Korttidsansettelser Organisasjonskulturer med fokus på (gårs)dagens nyheter Paradoks: Planlegging handler om lange tidshorisonter, men jo nærmere maktsentrum en kommer dess kortere er tidshorisonten De beste strategiene er klare på hva de vil oppnå og hvordan; det er dette som gir makt til å oppildne/mobilisere En praktisk strategilærdom: mye utbrodering og kompleksitet fører til dårlige beslutninger 10

11 Er strategi i privat og offentlig sektor lik? Strategilitteraturen, særlig om krigføring og markedskonkurranse, gir visse bidrag Fienders og konkurrenters tenkesett og atferd Kritiske ressurser Moral og motivasjon Oppfatninger og realiteter Endringsledelse Tilpasning til makt og omgivelser Offentlige virksomheter har ofte særegne utfordringer Forskjellige begrensninger (folkemeningen, politiske inndelinger, beskatningsrett) Forskjellige verktøy (lov, skatter og regulering) Mange mål Mye kompleksitet og tvetydighet Vil utforme omgivelsene så vel som tilpasse seg til dem Sammensatte personlige motiver (fellesskap og egeninteresser) 11

12 Er strategi i privat og offentlig sektor lik? (forts.) Noen spørsmål er allmenne svarene er ikke Store konsulentselskaper tilbyr samme løsninger til alle Like metoder kan løse «andre-rekke problemer» (organisasjonsutforming, teknologiutvikling, iverksetting, prosjektstyring og arbeidsplanlegging) «Første-rekke problemer» (spesialistkunnskap og offentlige kjerneoppgaver som legitimitet, offentlig verdiskaping, og for politikerne gjenvalg) krever egne løsninger Vurdering av tid er forskjellig Diskontering og nåverdiberegning vanlig, men offentlig sektor må ofte tenke formuesbevaring og bærekraft Rettferdighet, likebehandling og forutsigbarhet påvirker offentlige løsninger Privat strategi begynner ofte med ressurser og muligheter og velger deretter mål offentlig strategi begynner ofte med mål 12

13 Hvorfor bruke strategisk ledelse i offentlige virksomheter? Offentlig virksomhet er utsatt for tvetydighet om både mål og midler Tvetydigheten skaper rom for ledelse Ledelsen har ofte betydelig handlefrihet til å tolke og forbedre Strategi kan hjelpe ledere i å se virksomheten i et lengre og mer allment perspektiv, enn bare daglig drift, nåværende problemer og neste års budsjett 13

14 Hvordan arbeide strategisk overfor politikere? (Joyce 2012) Mange begynner strategisk planlegging og styring med å formulere en strategisk visjon, men politiske ledere mer vante med å begynne med prioriteringer Prioriteringer for valgte politikere kan tilsvare formål, visjoner og hovedresultatområder i privat sektor Arbeide med politikere Brukernes behov Lav Høy Politisk interesse (prioritet) Høy Lav Gi råd om at tjenesten ikke trengs Gi råd om å fjerne tjenesten Gi råd om å videreføre tjenesten Gjør oppmerksom på viktigheten av tjenesten 14

15 Hvordan utvikle effektive strategier? 1. Bestem formålet: hvorfor handle? 2. Velg omgivelsene: hvor skal målene nås? 3. Velg retningslinjene: hvilke formål og mål skal oppnås? 4. Velg handlingene: hvordan skal målene nås? 5. Oppnå læring: hvilke systemer trengs for å lære av mistak såvel som seiere? Dette gir offentlig verdiskaping Strategien må omdanne ønsker til resultater gjennom å mobilisere makt og kunnskap 15

16 Hvordan lede for å skape verdier i offentlig virksomhet? Skaper formålet offentlige verdier? Vil formålet få politisk og rettslig støtte? Er formålet administrativt og driftsmessig mulig? Mark H. Moore (1995): «Det strategiske triangelet» hjelper lederne til å se Utover, mot verdien av virksomhetens produksjon Oppover, mot den politiske definisjonen av verdi Nedover, mot virksomhetens nåværende resultater Innover, mot virksomhetens nåværende kultur og kompetanse 16

17 Rumelt (2011): Hva er gode og dårlige strategier? Gode strategier Finner viktigste utfordringer Tenker nytt om styrke og svakhet Utformer måter å løse problemene på Har en logisk struktur (kjerne) med diagnose, retningslinjer og samordnede tiltak Dårlige strategier Har mange luftige ord Beskriver mye ønsker (mål) og lite tiltak Overser problemer og viktige detaljer Overser viktigheten av valg og fokus Søker å tilfredsstille et utall av motstridende ønsker og interesser 17

18 Finnes strateger og strategisk tenkning i offentlig virksomhet? Individer og beslutninger har betydning Strategifagets 10 skoler (Mintzberg 1990) Reformstrategier i forhold til reformpress i offentlig sektor (Pollitt og Bouckaert 2004) Opprettholde Fornye Markedsrette Minimere Empirisk forskning (Andrews mfl 2006) viser at offentlige virksomheters strategi (stilling og tiltak) har betydning Utfordrer Forsvarer Etternøler Deakin (2010): Posisjonering og konkurranse i høyere utdanning Tiltak som planlegging, organisasjonsutforming og bruk av styringsverktøy har betydning Hinderaker og Nikolaisen (2012): Strategisk planlegging i kommunene Slagstad (1998): «De nasjonale strateger» Johnsen (2014): Strategisk tenkning i norsk offentlig sektor Sørheim og Tollefsen (2012): Strategisk resultatstyring i TDB og strategisk atferd i høyere utdanning Wroldsen (2012): Integrert strategisk ledelse i Forsvaret 18

19 Hva er strategitenkning i norsk offentlig sektor ? (N=35) Planleggingsskolen Utformingsskolen Maktskolen Læringsskolen Omgivelsesskolen Kulturskolen Mindre viktig Viktig Posisjoneringsskolen Kognisjonsskolen Entreprenørskolen

20 Er strategiarbeid forskjellig mellom statlig og kommunal sektor? (N=35) Statlige organisasjoner Kommuner og fylkeskommuner Planleggingskolen 87 % 92 % Læringsskolen 57 % 25 % Maktskolen 57 % 50 % Kulturskolen 30 % 25 % Omgivelsesskolen 39 % 0 % Utformingskolen 17 % 25 % Posisjoneringsskolen 17 % 17 % Kognisjonsskolen 4 % 0 % Entreprenørskolen 4 % 0 % N

21 Fra sentralplanlegging til strategisk resultatstyring i høyere utdanning? Tildelingsbrevene for HiO og Høgskolen i Volda (Sørheim og Tollefsen 2012) Regelstyring Aktivitets- eller oppgavestyring Målstyring Resultatstyring Formålsstyring

22 Hvordan påvirker strategisk resultatstyring høyere utdanningsinstitusjoner strategiske atferd? Strategisk stilling i høyere utdanning (Sørheim og Tollefsen 2012) 22

23 Hvordan kan strategifaget gi mening i staten? Rasjonell analyse av komplekse, viktige problemstillinger Ta hensyn til usikkerhet om fremtid og andres atferd Langsiktighet Helhetsorientering Ta opp kritisk forhold Ta valg (fokusere og velge viktige mål) Utnytte overraskelse (mange har ingen strategi ) Ta hensyn til styrke, svakhet og makt Sammenhengende tiltaksplan Praktisk handling (organisasjonsutforming, produktutvikling, resultatmåling) (Diesen 2012; Rumelt 2011) 23