ULLENSAKER KOMMUNE VALG AV ANSKAFFELSESSTRATEGI FOR ALGARHEIM BARNESKOLE

Transkript

1 ULLENSAKER KOMMUNE VALG AV ANSKAFFELSESSTRATEGI FOR ALGARHEIM BARNESKOLE Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS Org nr: C.J. Hambros Plass 2 D NO-0164 Oslo, Postboks 7086 St. Olavs Plass, NO-0130 Oslo Tlf: Fax:

2 Innhold 1 PROBLEMSTILLINGER OG ANBEFALINGER Innledning Valg av leiemodell forholdet til skatte- og avgiftsmessige forhold Nærmere om de avgiftsmessige forhold Nærmere om de skattemessige forhold Adgangen til forhandlet konkurranse Tomt/regulering Fremdriftsplan for anskaffelsen 6 2 FAKTISKE FORUTSETNINGER FOR GJENNOMFØRING AV KONKURRANSEN 6 3 ANSKAFFELSESRETTSLIGE PROBLEMSTILLINGER Klassifisering av kontrakten Anskaffelsesprosedyre Forhandlet konkurranse Forhandlet konkurranse eller konkurransepreget dialog? Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Kvalifikasjonskrav Tildelingskriterier 11 4 VALG AV LEIEMODELL I DAGENS MARKED Innledning Særtrekk ved finansiell og operasjonell leie De økonomiske forskjellene mellom leiemodellene Innledning Effekter av forskjellige prismodeller Erfaring med de forskjellige prisalternativer Særlig om utfordringer tilknyttet merverdiavgiftsmessig håndtering av prosjektene Dagens finansielle utfordringer i markedet og betydningen for valg av OPS-modell Dagens situasjon Betydningen av finansiering av OPS-prosjekt med fremmedkapital fra bank Betydningen av finansiering av OPS-prosjekter med fond eller livselskaper 19 5 HVILKEN OVERORDNET RISIKO HAR ULLENSAKER KOMMUNE VED GJENNOMFØRING AV DEN PLANLAGTE LEIEKONTRAKTEN? Risiko ved valg av leiemodell Risiko for konkurs hos OPS-leverandøren Kommunens risiko i fasen frem til leieperioden starter (Prosjekterings- og byggefasen) 20 2

3 5.4 Kommunens risiko i leieperioden 21 3

4 1 PROBLEMSTILLINGER OG ANBEFALINGER 1.1 Innledning Tema for dette dokumentet er å klarlegge følgende forhold for Ullensaker kommune i forbindelse med planleggingen av ny barneskole på Algarheim: 1) Valg av leiemodell og håndtering av skatte- og avgiftsmessige forhold (operasjonell og finansiell leie), se punkt 4.4 2) Ullensaker kommunes risiko ved gjennomføringen av OPS-prosjekt, se punkt 5. 3) Valg av anskaffelsesprosedyre: Adgangen til å anvende forhandlet konkurranse, se punkt ) Gjennomføringen av konkurransen, valg av kvalifikasjonskriterier, tildelingskriterier og fremdriftsplan, se punkt 3.3. Våre hovedkonklusjoner og anbefalinger følger i punktene 1.2 til Valg av leiemodell forholdet til skatte- og avgiftsmessige forhold Nærmere om de avgiftsmessige forhold Valg av OPS som gjennomføringsmodell reiser spørsmål tilknyttet den skatte- og avgiftsmessige håndteringen av prosjektet. Skatte- og avgiftsmessige forhold vil kunne få veldig store økonomiske konsekvenser for prosjektet dersom dette ikke håndteres korrekt. For å være en konkurransedyktig modell bør OPS modellen tilrettelegges slik at de ikke får noen skatte- og avgiftsrettslige ulemper i forhold til egenregi prosjektene. Pr i dag er situasjonen slik at valg av finansiell leiemodell medfører en ikke ubetydelig usikkerhet i forhold til om OPS-selskapene vil få fradrag for inngående merverdiavgift på sine byggekostnader. Det avgjørende spørsmålet er om slike leieavtaler avgiftsmessig skal anses som en ordinær leieavtale eller en avtale om kjøp på kreditt. Siden kjøp og salg av fast eiendom ikke er en avgiftspliktig tjeneste, er OPS-selskapet ikke fradragsberettiget for inngående merverdiavgift på sine kostnader dersom leieavtalen klassifiseres som en kjøpsavtale (på kreditt). Ny praksis fra skatteetaten fra desember 2015 har skapt en stor usikkerhet om dette spørsmålet. Tidligere har det avgiftsmessig vært lagt til grunn at finansielle leieavtaler skal likestilles med operasjonelle leieavtaler, med den konsekvens at OPS-selskapet/utleier kunne frivillig registrere seg og således kreve fradrag for inngående merverdiavgift. Skatteetatens praksisendring fra 2015 innebærer nå at de finansielle leieavtalene skal anses som kredittkjøpsavtaler, med den konsekvens at OPS selskapet ikke får registrert seg for sin utleievirksomhet. Konsekvensen er at merverdiavgiften blir en nettokostnad for OPS-selskapet som vil bli belastet byggekostnaden og dermed kommunen. Kommunen har som et utgangspunkt ikke mulighet til å få kompensert noe av merverdiavgiften fra staten, slik at prosjektet kan blir 25 % dyrere enn forutsatt. Vi gjør oppmerksom på at skatteetatens praksisendring foreløpig kun er uttalt i de tilfeller hvor det er liten eller ingen tvil om at leieavtalen er å anse som finansiell. Det vil si i de tilfeller hvor kommunene har en rett til å 4

5 overta leieobjektet vederlagsfritt etter endt leieperiode. Utfallet er p.t. mer usikkert dersom kommunen gis en rett til å overta leieobjektet til en pris tilsvarende markedspris eller andel av prosjektprisen. Hvor grensen går, er imidlertid vanskelig å uttale seg konkret om. Dersom leieavtalene anses som finansielle medfører dette som nevnt at OPS-selskapet ikke kan kreve fradrag for påløpt merverdiavgift. OPS-selskapet opparbeider seg imidlertid en såkalt justeringsrett som kommunen i henhold til gjeldende regelverk kan overta fra OPS-selskapet per overtakelse. Resultatet av kommunens overtakelse av justeringsrettighetene er at kommunen hvert år kan kreve kompensert av staten 1/10 av det totale mva.-beløpet over en 10 års periode. En slik løsning innebærer imidlertid at kommunen må finansiere OPS-selskapets merverdiavgift i byggeperioden samt i 10-års-perioden etter overtakelse hvor kommunen vil motta en lineær tilbakebetaling av merverdiavgiften. Isolert sett vil denne løsningen for prosjekter i størrelsesorden MNOK 250 påføre kommunen en merkostnad på ca. MNOK 10 i finansieringskostnader. På bakgrunn av ovennevnte situasjon anbefaler vi kommunen å avvente nye OPS konkurranser før de merverdiavgiftsrettslige sidene av prosjektene er nærmere avklart. Det må forventes at det foreligger en avklaring på innsendt anmodning om forhåndsuttalelse til Skatteetaten i god tid før sommerferien. I tillegg vil vi sterkt anbefale at kommunen ved dagens politiske ledelse tar opp spørsmålet om behandlingen av merverdiavgift i OPS-prosjekter direkte med dagens Finansminister. Den nye praksisen strider klart mot regjeringens ønske om å anvende OPS som virkemiddel for realisering av offentlige behov. Forholdet kan enkelt avklares ved at Stortinget fatter vedtak om særbestemmelse på området. Da først og fremst ved å endre dagens lov om merverdiavgiftskompensasjon. Slike særbestemmelser er tidligere behandlet rekordraskt ved OPS veiprosjekter Nærmere om de skattemessige forhold Dersom de finansielle leieavtalene avgiftsmessig blir ansett som kjøpsavtaler, vil leieavtalene med sikkerhet også skattemessig bli ansett som kjøpsavtaler. De skattemessige konsekvenser av dette er først og fremst at OPS-selskapet må føre en eventuell gevinst til beskatning. Kjøpesummen vil tilsvare sum leasingleie, inklusive eventuell restverdi, som kommunen plikter å betale i leieperioden. Foreligger det skattemessig grunnlag for utskillelse av renteelementet (selgerkreditten), anses rentedelen opptjent etter hvert. Av denne grunn er det også viktig at det avklares hvem av partene som skal dekke kostnaden ved en eventuell gevinst ved salget. OPS-selskapet vil heller ikke ha rett til avskrivinger på leieobjektet siden eierskapet går over til kommunen per overtakelse. Ved de operasjonelle leieavtalene var det OPS-selskapet som skattemessig var eier, og således også hadde krav på avskrivninger. Hvem som skal bære kostnaden for manglende avskrivninger må også avklares forutfor prosjektet. Kommunen på sin side må som eier balanseføre leieobjektet. Uoppgjort del av kjøpesummen (selgerkreditten) føres som langsiktig gjeld. I disse tilfeller må kommunen påse at låneopptaket og avdragsprofil ikke kommer i konflikt med kommunelovens Adgangen til forhandlet konkurranse Det er adgang til å kunne gjennomføre anskaffelsen som en forhandlet konkurranse. Anskaffelsen kompleksitet med hensyn til mulighetene for samlet prisfastsettelse gjør det i 5

6 dette tilfellet nødvendig med en forhandlet konkurranse. Dette innebærer at konkurransen må gjennomføres i to trinn der kommunen i første trinn gjennomfører en kvalifisering av egnede leverandører. På bakgrunn av forhåndsdefinerte kvalifikasjonskrav bør kommunen velge ut minimum tre og maksimum fem leverandører som inviteres til å være med i konkurransen. 1.4 Tomt/regulering Den nye skolen skal lokaliseres ved eksisterende skole på Algarheim. Vi forstår det slik at kommunen skal erverve tilleggsarealer. Dette må være gjennomført før kunngjøring av anskaffelsen. Kommunen har igangsatt arbeidet med grunnerverv og planprosess. Status i reguleringssaken er at det er avholdt et oppstartsmøte, varsling om igangsetting av detaljreguleringsarbeid for gnr/bnr 111/51, 52 og 112 Algarheim skole, og tilliggende eiendommer gnr/bnr 111/111 og 111/1-3 er utsendt, det er kunngjort oppstart av detaljreguleringsarbeid, samt at møte med grunneiere er og ØRP som driver med regulering av boligområdet er avholdt. Hovedutvalget for overordnet planlegging har 5. april 2016 vedtatt at arbeidet med grunnerverv og planprosess intensiveres. Arbeidet vil pågå parallelt med utarbeidelse av konkurransegrunnlaget for bygging, drift og vedlikehold av skolen. All reguleringsrisiko må være avklart i god tid før leverandørenes tilbudsfrist. 1.5 Fremdriftsplan for anskaffelsen Gjennomføring av konkurranse for anskaffelse av OPS-avtale tar normalt 10 til 12 måneder fra kunngjøringstidspunktet. Det er planlegat kunngjøringen av konkurransen i januar 2017 og oppstart kontraktsarbeider kunne finne sted i mars Dette er en realistisk og nokså romslig fremdriftsplan. Det er planlagt oppstart leieperiode for skole med andel utomhus til skolestart i august Riving av eksisterende skole og fullføring utomhus skal være ferdigstilt november Det er utarbeidet en detaljert gjennomføringsplan for konkurransen. som er vedlagt dette notatet som vedlegg 1. 2 FAKTISKE FORUTSETNINGER FOR GJENNOMFØRING AV KONKURRANSEN Ullensaker kommune planlegger å anskaffe ny barneskole på Algarheim med plass til antatt 525 elever (inntil 750 elever) + 75 elever (tre klasseroms tospråklig senter) med følgende rammebetingelser for prosjektet: Prosjektet er vedtatt gjennomført som OPS-prosjekt hvor kommunen skal inngå langvarig leieavtale (25-40 år) med privat utbygger. Planlagt oppstart leieperiode er sommeren 2019 (senest til skolestart august 2019). 6

7 Utbygger skal forestå design, utbygging, finansiering og FDVS, herunder drift, service og vedlikehold av bygg og utomhusanlegg, vaktmestertjenester og renhold av skoleanlegget i leieperioden. Tomt skal erverves og eies av kommunen og er planlagt festet ut til OPS-selskapet i leieperioden. Tomten skal ha tilstrekkelig areal for fremtidig utvidelse av skole. Skolen skal bygges etter kravene nedfelt i teknisk forskrift (TEK-2010) herunder også miljømessige krav. Ny skole skal ha flerbrukshall med håndballflate og muligheter for en mindre teleskoptribune eller nedfellbar tribune. Eksisterende skole forutsettes å være i drift i plan- og byggeperioden Eksisterende svømmebasseng ved skolen opprettholdes i prosjektet rundt nytt skolebygg. Kommunen ønsker å tilknytte seg en utbygger tidlig i prosjektet, og leverandørene i konkurransen vil bli utfordret på å lage et skisseprosjekt. Utvalgte leverandører skal konkurrere om leiepriser basert på utarbeidet skisseprosjekt. Den valgte leverandør skal i samarbeid med kommunen bearbeide skisseprosjektet videre i et forprosjekt hvor partene blir endelig enige om leieobjektets detaljløsninger. Anskaffelse av leiekontraktene overstiger EØS terskelverdien på MNOK 44 ekskl. mva. og må følge anskaffelsesforskriftens del III. 3 ANSKAFFELSESRETTSLIGE PROBLEMSTILLINGER 3.1 Klassifisering av kontrakten Det kan reises spørsmål ved om et OPS-prosjekt av denne typen skal klassifiseres som en tjeneste- eller som en bygg- og anleggskontrakt ettersom anskaffelsen er sammensatt av både byggeaktiviteter og tjenesteytelser (leie/drift). Konklusjonen vil bero på en helhetsvurdering av kontraktens karakter og oppdragsgivers formål med anskaffelsen. I lys av leieperiodens varighet, oppdragsgivers mulighet til å påvirke utformingen av bygget, leverandørens risiko for faktiske byggekostnader, samt oppdragsgivers opsjon til å overta bygget, legges det til grunn at anskaffelsen som en helhet er å betrakte som et bygg- og anleggsarbeid. 3.2 Anskaffelsesprosedyre Forhandlet konkurranse Oppdragsgiver står i dette tilfellet står foran en kompleks anskaffelse hvor det forutsettes et langvarig kontraktsforhold med leverandøren. Organisering, gjennomføring og finansiering av prosjektet lar seg i liten grad detaljspesifisere, og noe av konseptet er at prosjektet skal videreutvikles gjennom et samspill mellom oppdragsgiver og leverandør. Situasjonen utløser behov for forhandlinger med ulike aktuelle leverandører. Behovet for forhandlinger er særlig knyttet til klarlegging av leverandørens finansiering av leveransen. Problemet er imidlertid at hovedregelen over terskelverdiene er anbudskonkurranse og at konkurranse med forhandling krever oppfyllelse av en unntakshjemmel. Vi anser anbudsinstituttet som uegnet til klarlegging og fordeling av de enkelte finansielle risikoene. 7

8 Spørsmålet er om vilkårene i dette tilfellet er oppfylt for forhandlet konkurranse jf. forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 14-3 og I forhold til denne type leieavtaler er det særlig unntaket i FOA 14-3 bokstav b) som er aktuelt. Unntaket omfatter de tilfellene der arbeidets karakter eller risiko ikke tillater en samlet prisfastsettelse på forhånd. Det følger av EUs praksis at vilkårene for forhandlet konkurranse skal fortolkes strengt. I departementets veileder til reglene om offentlige anskaffelse punkt er unntaket beskrevet på følgende vis: «Det er ikkje tilstrekkeleg at oppdragsgivaren subjektivt finn det vanskeleg å fastsetje ein pris. Det følgjer av ordlyden i føresegna at det berre er i unntakstilfelle føresegna kan brukast. Det typiske bruksområdet blir særleg komplekse anskaffingar.» Hvorvidt leieavtaler under oppføring faller inn under unntaket, må vurderes konkret. Det er imidlertid grunn til å påpeke at FOA 14-3 (b) langt på vei viderefører tidligere FOA 4-2 (b). KOFA-praksis knyttet til sistnevnte bestemmelse, viser at anskaffelser av OPS-prosjekter av typen prosjektering-bygging-finansiering-drift, kan gjennomføres som forhandlet konkurranse. Spørsmålet er om rettstilstanden har endret seg i og med at 2006-forskriften har åpnet for anskaffelsesprosedyren konkurransepreget dialog. Adgangen til å benytte de respektive anskaffelsesprosedyrene og forholdet dem imellom, er ikke klarlagt. I lys av uttalelsene i FADs veileder er bruksområdet for begge bestemmelser «særlig komplekse anskaffelser». Det sentrale kriteriet for å gjennomføre en forhandlet konkurranse er imidlertid hvorvidt anskaffelsens kompleksitet «ikke tillater en samlet prisfastsettelse på forhånd», jf. FOA 14-3 bokstav b. For en nærmere forståelse av bestemmelsen vises til KOFA sak 2008/140, hvorfra premiss 44 hitsettes: «Forutsetningen for at unntaket i bokstav b skal få anvendelse er at det ikke kan skje en prisfastsettelse på forhånd på grunn av anskaffelsens art eller tilknyttede risiko. Klagenemnda har i sin praksis ikke hatt oppe saker om dette unntaket. I litteraturen kan vises til Sue Arrowsmith om tolkningen av Direktiv 2004/18 art 30 (1) bokstav b, som tilsvarer forskriftens 14-3 bokstav b, «The Law of Public and Utilities Procurement» (2. utg 2005) på s. 566: «Thus the appropriate interpretation of «overall pricing» is that it refers to whether or not it is possible to establish a single pricing structure (or payment mechanism) when the award phase commences. Clearly the ground will apply when it is not possible to establish a detailed pricing mechanism at that time. It may also, arguably apply, when a detailed pricing mechanism can be set, but there is broad scope for proposing variations to the mechanism suggested. 8

9 KOFA konkluderer på denne bakgrunn at det sentrale spørsmål var hvorvidt det kunne etableres en prismekanisme på forhånd. Mulighetene for å etablere en slik prismekanisme på forhånd må vurderes opp mot prosjektets art og anskaffelsens kompleksitet. Fra prosjektets ståsted vil det i dette tilfelle ikke være mulig med en samlet prisfastsettelse i forkant. Hovedårsaken til dette er at slik denne konkurransen er tilrettelagt vil fastsettelsen av tilbudte leiepriser i stor grad være avhengig av hvilken finansieringsmodell tilbyderne velger. Et sentralt skille vil være valget mellom operasjonell eller finansiell leasing. Hvilke av disse to hovedmodeller som gir mest optimal løsning for oppdragsgiver kan ikke avklares før tilbyderne har inngitt sine tilbud og de nærmere forutsetninger for leverandørens prising er avklart. Videre vil oppdragsgivers valg av hvordan leieperioden skal avsluttes få stor innvirkning på fastsettelse av leieprisen. Eksempelvis om oppdragsgiver skal overta bygget vederlagsfritt (finansiell leasing) eller til markedspris (operasjonell leasing), om leieavtalen skal forlenges for angitte nye år eller om leieforholdet skal opphøre og oppdragsgiver flytter ut av leieobjektet. Leverandørenes vurderinger av annenhåndsverdien/restverdien (markedsverdien) vil få stor betydning for fastsettelsen av leien. Videre vil den enkeltes leverandørs finansieringssituasjon, herunder skattemessige posisjon få stor betydning. Om leverandøren har til hensikt å prosjektfinansiere leieobjektet eller ta det på "flåtefinansieringen" vil også få betydning. Det vil videre være av stor betydning for leiesummen om oppdragsgiver kan sikre leverandøren inntektsstrømmen på kapitalleien uten eksempelvis rett til tilbakehold. For å optimalisere leien vil det være nødvendig med dialog med leverandørens finansieringskilder for å avklare hvor de eventuelt har lagt inn risikopåslag på finansieringen. Disse risikopåslagene er markedsavhengige og nærmest umulig for oppdragsgiver å avklare uten forhandlinger. De ulike alternative finansieringsformer og risikoplassering nødvendiggjør på ovennevnte grunnlag etter vår vurdering en forhandlet konkurranse. EU-kommisjonen gir i sin «Grønnbok» av 30. april 2004 uttrykk for det samme. Det som er sentralt i denne vurderingen er blant annet prosjektets kompleksitet, varighet (byggetid/driftstid), risiko og alternative gjennomføringsmodeller, og ikke minst hvordan prosjektets miljøkrav skal prises. Her vil det være et utall av muligheter som med stor sannsynlighet vil får stor innvirkning på hvordan leverandørene vil prise leiekontraktene. Ut fra vår vurdering vil det ikke være mulig å få sammenlignbare priser uten at Ullensaker kommune innleder forhandlinger med leverandørene. På ovennevnte grunnlag finner vi å legge til grunn at det foreligger grunnlag for å gjennomføre anskaffelsen etter prosedyren forhandlet konkurranse Forhandlet konkurranse eller konkurransepreget dialog? Regelverket åpner for anskaffelsesprosedyren konkurransepreget dialog, jf. FOA Konkurransepreget dialog reguleres av relativt detaljerte prosedyreregler i forskriften. Konkurransepreget dialog kan benyttes ved særlig komplekse anskaffelser hvor oppdragsgiver ikke er i stand til å foreta en nærmere spesifisering og detaljering av ytelsen eller presisering av de kommersielle vilkår. I alminnelighet benyttes OPS-kontrakter som et eksempel som faller innenfor bestemmelsens anvendelsesområde. 9

10 Som nevnt over, synes den nærmere avgrensningen mellom anvendelsesområdet til de to anskaffelsesprosedyrer ikke å være fastlagt i praksis. Vi kan ikke uten videre se at innføringen av anskaffelsesprosedyren konkurransepreget dialog i seg selv skulle innebære at hjemmelen for å benytte forhandlet konkurranse skal fortolkes innskrenkende. Det avgjørende må etter vår vurdering være om den konkrete anskaffelsen oppfyller vilkårene for å benytte forhandlet konkurranse slik bestemmelsen er fortolket og gjengitt ovenfor. Det kan på denne bakgrunn heller ikke utelukkes at oppdragsgiver for en gitt anskaffelse både kan benytte anskaffelsesprosedyren forhandlet konkurranse og konkurransepreget dialog. Ettersom vi har konkludert med at oppdragsgiver har adgang til å benytte forhandlet konkurranse, har vi ikke tatt stilling til om vilkårene for konkurransepreget dialog også skulle være oppfylt. Dette er imidlertid trolig. I valget mellom de to prosedyrene er det etter vår vurdering en forhandlet konkurranse som i størst grad ivaretar oppdragsgivers interesser i denne anskaffelsen. Ettersom formålet med konkurransepreget dialog er å identifisere og fastslå hvordan oppdragsgivers behov best kan oppfylles, vil det i alminnelighet være adgang til å foreta endringer i konkurransegrunnlaget i dialogfasen. Den samme friheten har oppdragsgiver ikke ved konkurranse med forhandling. Vi kan imidlertid ikke se at regelverket eller KOFA-praksis hindrer oppdragsgiver fra å foreta ikke-vesentlige endringer i forhandlingsfasen. Tvert i mot er det flere avgjørelser som åpner for en slik adgang. Oppdragsgiver har følgelig en viss adgang til å gjøre justeringer i konkurransegrunnlaget i forhandlingsfasen dersom behovet skulle oppstå. Baserte på våre erfaringer fra tidligere prosjekter, vil dette behovet uansett være begrenset slik at forhandlingene konsentreres rundt selve innholdet i de respektive tilbud. I en forhandlet konkurranse har oppdragsgiver på den annen side en viss fleksibilitet med hensyn til hvordan forhandlingsfasen tilrettelegges. I en konkurransepreget dialog er oppdragsgiver i større grad låst til detaljerte prosedyreregler. I forlengelsen av ovennevnte, er det dessuten vår antagelse at en konkurransepreget dialog generelt er mer ressurskrevende å gjennomføre sett i forhold til en forhandlet konkurranse. Endelig er det vår erfaring at de fleste byggeprosjekter som per dags dato er gjennomført som OPS-prosjekter i Norge, er anskaffet gjennom forhandlede konkurranser. Dette er således en anskaffelsesprosedyre som bransjen har god kjennskap til og som er gjennomført med stort hell i tidligere prosjekter. 3.3 Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Kvalifikasjonskrav Prekvalifiseringen skal anvendes til å velge ut tre til fem leverandører som er egnet til å utføre oppdraget. Kommunen bør ta stilling til hvilke kjernekvalifikasjoner som leverandøren må være i besittelse av. Kommunen bør ha hovedfokuset på å finne frem til egnede eiendomsutviklere og eiendomsbesittere som kan vise til gode langvarige leieforhold med fornøyde leietakere. 10

11 Foruten økonomisk soliditet bør det fokuseres på relevante referanser og kompetanse fra lignende prosjekter. Dokumentasjonen av tekniske og faglige kvalifikasjoner skal være relatert til utførelse av eiendomsutviklings-, bygge-, og FDVU-prosjekter som i størrelse og kompleksitet er på nivå med foreliggende prosjekt. Det må utarbeides et eget prekvalifiseringsdokument som redegjør nærmere for anskaffelsen og kvalifikasjonskravene Tildelingskriterier Ullensaker kommune skal avklare kriteriene for tildeling av kontrakt samt kriterienes relative vekting. Relevante kriterier for denne anskaffelsen kan være: 1) Tilbudt leiepris (kapitalkostnad og FDVU-kostnad) på ulike leiealternativer: a) Ved opphør av leieavtalen tilfaller bygningene leietaker vederlagsfritt. (finansiell leie). b) Ved opphør av leieavtalen har leietaker rett til å kjøpe bygningene til markedsverdi (operasjonell leie). 2) Prosjektkvaliteter/bygningstekniske løsninger: a) Funksjonalitet og fleksibilitet b) Kvalitet, herunder byggeprosessen for å oppfylle energi og miljøkrav c) Estetikk/arkitektur d) Miljø 3) Tilbudt nøkkelpersonell og oppgaveforståelse: a) Kompetanse og erfaring hos tilbudt personell b) Oppgaveforståelse 4 VALG AV LEIEMODELL I DAGENS MARKED 4.1 Innledning Tema for denne del av notatet er å gi en presentasjon av de mest aktuelle leiemodellene som Ullensaker kommune kan velge mellom for OPS-prosjektet Ny Algarheim barneskole, herunder økonomiske forskjeller samt hvordan dagens finansmarked vil være styrende for dette valget. Vi oppfatter det slik at Ullensaker kommune har til hensikt å inngå en leieavtale på år med OPS-leverandør som skal ha ansvaret for å prosjektere, bygge, finansiere og drifte skoleanlegget. Vi oppfatter det videre slik at kommunen ønsker å ha muligheten til å overta skoleanlegget etter utløp av leieperioden. Kommunen kan da ved utløpet av leieperioden enten velge å eie skoleanlegget selv eller videreselge bygget med kommunen som leietaker. Som følge av ovennevnte situasjon står kommunen overfor følgende to hovedvalg med hensyn til valg av leiemodell: (1) Leieavtale hvor kommunen overtar skoleanlegg vederlagsfritt etter 25 år, såkalt finansiell leie, eller (2) Leieavtale hvor kommunen har rett til å overta skoleanlegg til avtalt markedspris etter 25 år, såkalt operasjonell leie (ordinær leieavtale). (Markedsprisen kan forhåndsdefineres og knyttes opp mot prosjektkostnaden.) 11

12 Vi vil i det følgende gjøre kort rede for de to hovedmodellene (punkt 4.2). I punkt 4.3 vil vi vise de økonomiske forskjellene mellom modellene og i punkt 4.4 vil vi gi en kort overordnet beskrivelse av dagens situasjon i finansmarkedet og dens betydning for valg av leiemodell. Valg av leiemodell vil også få betydning for kommunens adgang til å oppnå merverdiavgiftskompensasjon. Ved operasjonell leiemodell vil kommunen oppnå slik kompensasjon på husleien. Ved finansiell leiemodell er situasjonen noe mer uklar. Vilkårene for merverdiavgiftskompensasjon bør avklares før konkurransen kunngjøres. 4.2 Særtrekk ved finansiell og operasjonell leie Det skilles mellom finansiell og operasjonell leie, men den nøyaktige definisjonen av disse kan ofte være flytende. Hovedkriteriet for klassifisering av en leiekontrakt som finansiell eller operasjonell leie, er om eierskapet til leieobjektet som finansieres overføres fra utleieren til leietakeren. Den av partene som tar den finansielle risikoen er med å definere hvem som faktisk har eierskapet til objektet, uavhengig av om hvem som står som formell eier. Ved finansiell leie er det leietakeren som har den finansielle risikoen, mens det ved operasjonell leie er utleieren. Hvilken klassifisering den enkelte benytter for en leiekontrakt, er ikke nødvendigvis i samsvar med hva som regnskapsmessig betegnes som finansiell eller operasjonell leie. Leiekontrakter der utleier påtar seg vedlikehold, service og andre kostnader for objektet betegnes ofte av selskapene som operasjonell leie, men kan likevel regnskapsmessig klassifiseres som finansiell leie. For eksempel vil en avtale om at leietaker skal kjøpe leieobjektet ved leiekontraktens utløp i Norge kunne føre til at avtalen klassifiseres som en finansiell leie. For å kunne klassifiseres som en operasjonell leie, er det flere vilkår som må være tilstede. Kjøpesummen må blant annet settes ut fra markedsmessige betingelser. Regnskapsmessig behandles operasjonell leie som en kostnad og ikke en investering, noe som gjør at leien (som i prinsippet består av rente og avdrag) kan utgiftsføres i sin helhet. Imidlertid kan ikke leieobjektet aktiveres i regnskapet, noe som gjør at man mister muligheten til avskrivninger. Ettersom objektet hverken kan eller skal aktiveres i regnskapet, velger ofte norske kommuner denne finansieringsformen. En aktivering ville medføre redusert handlefrihet for kommunen siden det ville øke gjeldsgraden og dermed muligheten til å finansiere andre objekter. For OPS-selskapet innebærer operasjonell leie at leieobjektet regnes som et aktivum og kan avskrives i leieperioden (2 % per år). Dette medfører en skattemessig fordel som kommunen, som leietaker, kan nyte godt av i form av redusert årlig husleie. Ved finansiell leie regnes leieobjektene derimot som aktiva for leietaker og kan avskrives. For aksjeselskap betyr avskrivning av et objekt mulighet for redusert skatt. Denne muligheten har ikke kommunene da kommunen ikke er et skattesubjekt. 4.3 De økonomiske forskjellene mellom leiemodellene Innledning Forskjellige prismodeller vil ha forskjellige kontantstrømsprofiler, - altså forskjellige størrelse på de beløpene som betales til OPS-leverandøren gjennom kontraktsperioden. 12

13 Det er en rekke faktorer som til sammen bestemmer det endelige nivået på leien, - herunder markedsforhold, konkurransesituasjonen og gjennomføringen av prosessen, forutsetninger om justeringer av rentebetingelser eller justering av leiebeløp med relevante indekser, og ikke minst det enkeltes leverandørs vurderinger av prosjektet med hensyn til risiko, prosjektets attraktivitet med videre. Følgende redegjørelser må derfor betraktes som illustrasjon på isolerte effekter av de enkelte forhold på årlig leiebeløp for de forskjellige prismodeller, og ikke en ramme eller endelig nivå på leiebeløpene for OPS-prosjektet. I denne sammenhengen benyttes prosjektkostnad som uttrykk for samlet kostnad for bygging og prosjektering, frem til driftsperioden starter Effekter av forskjellige prismodeller Avdragsprofil I en OPS-kontrakt nedbetales skolen gjennom prosjektets levetid. Prismodellene legger til grunn forskjellige forutsetninger for hvordan dette skjer. Modell 1: Ved vederlagsfri overtakelse etter leieperiodens utløp, vil OPS-selskapet sørge for at en del av skolen betales tilbake hvert år av leieperioden. I tillegg det beløpet som skal til for å dekke årlige rentekostnader og avkastning, vil det årlige beløpet altså i prinsippet dekke 1/25 av den totale prosjektkostnaden i en 25-årskontrakt. Følgende eksempel må som nevnt oppfattes som en illustrasjon på hvordan kontantstrømmene i prinsippet vil variere med forskjellige prismodeller. Under de svært forenklede forutsetningene at det legges til grunn en prosjektkostnad på MNOK 260, og en finansieringskostnad på 5 %, vil kontantstrømmen for Modell 1 se ut som i figuren nedenfor, med et årlig beløp for kapitalleien på om lag MNOK 18,5. I denne figuren er det også vist en FDVS-kostnad for å synliggjøre at dette er et element som kommer i tillegg til kapitalleien. Betalingsprofil, nominelle kontantstrømmer Kapitalleie FDVS-kost Figur 1: Årlig kapitalleie dekker prosjektkostnad og finansieringskostnad. Kontantstrømmene i illustrasjonen er nominelle og det ligger her en forutsetning om en indeksregulert årlig vekst i FDVS-kostnad. 13

14 I eksempelet over vises hvordan årlig beløp fra kommunen dekker både prosjektkostnaden og finansieringskostnad til långiver og OPS-selskapets eiere. Dersom det legges til grunn at kapitalleien utvikler seg med generell prisstigning, eksempelvis gjennom en fast årlig økning av leiebeløpet, vil dette også påvirke profilen på kontantstrømmen. Den vil da initielt bli noe lavere, men så stige jevnt over kontraktsperioden med den avtalte økningen. Modell 2: Ved overdragelse til opprinnelig prosjektkostnad (nominelt) etter 25 år, vil OPSselskapet få utbetalt hele prosjektkostnaden ved leieperiodens slutt. Det innebærer at de årlige betalingene kun dekker årlige finansieringskostnad, men at det i år 25 påløper et betydelig engangsbeløp. Under de samme forenklede forutsetningene som for Modell 1 ovenfor, men med overdragelse til opprinnelig prosjektkostnad ved kontraktsperiodens utløp, vil kontantstrømmen se ut som i figuren nedenfor. Kapitalleien vil da i prinsippet kunne bli om lag MNOK 14 per år, og ved kontraktsperiodens utløp påløper opprinnelig prosjektkostnad som et engangsbeløp på MNOK 260. Betalingsprofil, nominelle kontantstrømmer Kapitalleie FDVS-kost Prosjektkostnad Figur 2: Årlig beløp dekker kun finansieringskostnad og er derved lavere. Prosjektkostnaden betales ved kontraktens utløp. Kontantstrømmene i illustrasjonen er nominelle og det ligger her en forutsetning om en viss årlig vekst i FDVSkostnad. Merk at prosjektkostnaden vil være forholdsmessig større enn de øvrige kontantstrømmene enn vist ovenfor, men er skalert ned for illustrasjonens skyld. Som illustrasjonen viser vil de årlige beløpene til kapitalleie bli mindre, samtidig som prosjektkostnaden påløper ved avslutning av kontraktsperioden. Isolert sett vil altså en prismodell basert på vederlagsfri tilbakeføring ved kontraktstidens utløp, medføre at de årlige betalingene blir høyere enn en prismodell hvor skolen overdras til prosjektkostnad ved leieperiodens slutt. Samtidig vil det være et større beløp som til enhver tid er finansiert, og det må derfor antas at de samlede kostnadene til renter og avkastning isolert sett kan bli noe høyere. Merk at det er vesentlig i denne sammenhengen hvordan OPS-leverandøren opplever usikkerheten ved leieobjektet. Dersom OPS-leverandøren ikke opplever leieobjektet som 14

15 kommersielt interessant etter leieperioden, og i tillegg opplever usikkerhet ved om kommunen vil overta det, vil leverandøren kunne prise kontrakten slik at årlig kapitalleie også i Modell 2 dekker nedbetaling av skolen Operasjonell versus finansiell leie I en leieavtale som klassifiseres som finansiell leie må leietaker føre leieobjektet og tilhørende gjeldsforpliktelse på balansen i sitt regnskap, og dette vil gi begrensninger på hvor mye mer lån man kan oppta. Modell 1 har karakteristika som en finansiell leieavtale fordi leietaker ved inngåelse av avtalen overtar det meste av økonomisk risiko og kontroll. Modell 2 har karakteristika som en operasjonell leieavtale, og fordi utleier da potensielt kan dra nytte av skattefradrag på avskrivningene kan dette gi lavere årlige betalinger til OPSselskapet. Betraktninger vedrørende operasjonell og finansiell leie er basert på generelle forhold, og det vil være tilbyderne i konkurransen som klassifiserer og priser avtalene etter gjeldende regler Erfaring med de forskjellige prisalternativer I tidligere gjennomførte OPS-anskaffelser, av omfang som tilsvarer det Ullensaker kommune står overfor i prosjektet for Ny Algarheim barneskole, er det innhentet priser for forskjellige prismodeller. Blant dem er de modellene som er skissert ovenfor. Tilbudene er vurdert på et detaljeringsnivå hvor oppdragsgiver har trygghet for at det som tilbudt er sammenlignbart tilbudene mellom, og at det som skal betales for leveransen er forutsigbart og gir sikkerhet for gjennomføring. Som beskrevet er de to modellene forventet å gi følgende effekter på kontantstrømmene: Skattemessige Avdragsprofil Totale renter forhold Prismodell 1, finansiell leie Høyere årlig leie Høyere årlig leie Lavere totalt beløp Prismodell 2, operasjonell leie Lavere årlig leie Lavere årlig leie Høyere totalt beløp Det er gjennomført OPS-anskaffelser av omfang som er sammenlignbart med det Ullensaker kommune står overfor med Ny Algarheim barneskole. Tidligere erfaring har vist at årlig leie første år har ligget i størrelsesorden 15 % lavere i Modell 2 enn i Modell 1, som illustrert nedenfor: 15

16 -15% Modell 1 - finansiell lease Modell 2 - operasjonell lease Figur 3: Totalt årlig leiebeløp for avtale etter Prismodell 1 og Prismodell 2 i gjennomført OPS-anskaffelse. Omfatter både kapitalkostnad og FDVS-kostnad, men hele forskjellen i leiebeløp tilskrives forskjell i kapitalleien. Leiebeløpet er gjenstand for årlig justering med 2,5 %. Betingelser for prismodell 1: 25 års kontraktsperiode, bygningen tilfaller Leietaker vederlagsfritt ved kontraktens utløp. Kapitalleien justeres opp med 2,5 % per år. Betingelser for Prismodell 2: 25 års leiekontrakt, Leietaker har rett til å kjøpe bygningen til 100 % av prosjektkostnad ved kontraktens utløp. Kapitalleien justeres opp med 2,5 % per år. I vurderingen av årlig leiebeløp er det svært viktig å være oppmerksom på at de to leiebeløpene ikke er direkte sammenlignbare fordi det i Modell 2 vil påløpe et større engangsbeløp ved leietidens slutt som ikke påløper i Modell 1. Den totale økonomien i prosjektet må derfor vurderes på bakgrunn av livssykluskostnadene. Livssykluskostnadene omfatter alle kostnader som påløper i prosjektet gjennom prosjektets levetid. For å vurdere kostnader over levetid må det tas i betraktning at noen kostnader påløper nært i tid og andre påløper lengre frem i tid. Effekten av dette på livssykluskostnadene vil avhenge av i hvilken grad kommunen verdsetter penger i dag i forhold til fremtiden. På grunn av mulighetene for alternativ anvendelse og usikkerhet, verdsettes vanligvis penger i dag høyere enn penger i fremtiden. Denne vurderingen vil påvirke den relative verdien av blant annet et engangsbeløp ved kontraktsperiodens slutt i forhold til jevne utbetalinger over levetiden. For å måle økonomiske størrelser mot hverandre over tid benyttes såkalt neddiskontert nåverdi. Slike vurderinger er sensitive for hvilken alternativkost (diskonteringsrate) som benyttes, spesielt for total livssykluskostnad, men også for forskjeller mellom de respektive modellene. Diskonteringssatsen representerer alternativkostnaden for investeringer, og det varierer hvilken diskonteringssats som benyttes. I denne illustrasjonen er det benyttet et avkastningskrav på 7 % som eksempel. Merk at det ikke er gjort en eksplisitt vurdering av neddiskonteringssatsen for dette tilfellet. 16

17 Erfaring fra tidligere prosjekter har vist, at dersom de to prismodellene sammenlignes med bruk av samme diskonteringssats avviker total netto nåverdi for de to prismodellene i liten grad fra hverandre. Dette er illustrert i figuren nedenfor, hvor samlet netto nåverdi over en livssyklus på 25 år har vist avvik i de to modellene med 1,7 % dersom det benyttes en diskonteringssats på 7 %. Samlet netto nåverdi Modell 1, 25 år vederlagsfritt Modell 2, 25 år tilbakekjøp (prosjektkost) Skole Figur 4: Sammenligning av livssykluskostnader for tilbud på samme prosjekt etter forskjellige prismodeller. Nediskonteringssats på 7 %. Merk at illustrasjonen viser nåverdiene av kostnader. Denne figuren viser hvordan livssykluskostnaden (representert ved nåverdi) har vært tilnærmet lik for forskjellige prismodeller for samme prosjekt. Dette resultatet er imidlertid sensitivt for valg av diskonteringssats. Dersom det benyttes en lavere diskonteringssats vil beløp langt frem i tid veie tyngre i nåverdibetraktningen enn ved høyere diskonteringssats, og Modell 2 vil få en relativt høyere nåverdi på total livssykluskost. 4.4 Særlig om utfordringer tilknyttet merverdiavgiftsmessig håndtering av prosjektene Valg av OPS som gjennomføringsmodell reiser spørsmål tilknyttet den skatte- og avgiftsmessige håndteringen av prosjektet. Skatte- og avgiftsmessige forhold vil kunne få veldig store økonomiske konsekvenser for prosjektet dersom dette ikke håndteres korrekt. For å være en konkurransedyktig modell bør OPS modellen tilrettelegges slik at de ikke får noen skatte- og avgiftsrettslige ulemper i forhold til egenregi prosjektene. Finansielle leieavtaler ble merverdiavgiftsrettslig frem til desember 2015 betegnet som leieavtaler hvilket ga utleier rett til frivillig registrering til utleievirksomhet og leietaker rett til merverdiavgift refusjon. Slik sett var finansielle leieavtaler avgiftsrettslig likestilt med egenregiprosjektene. 17

18 I desember 2015 fattet imidlertid Skatteetaten i to OPS skoleprosjekter bindende forhåndsuttalelser (BFU) om at det ikke er adgang til frivillig registrering for utleie ved finansielle leieavtaler. Disse avtalene skal også avgiftsrettslig behandles som kredittkjøp, og åpner da ikke for refusjon av merverdiavgift for verken utleier eller leietaker. Konkret innebærer dette at husleien for kommunen blir 25 % høyere. De to BFUene innebærer en ny praksis på området, og er svært kritisk for kommunens valg av gjennomføringsmodell. Da kommunen fikk kunnskap om den nye praksisen i forbindelse med Gystadmarka ungdomsskole ble det vurdert hvilke andre løsningsalternativer som forelå for å oppnå merverdiavgiftsrefusjon/kompensasjon. På dette tidspunktet var kontrakten med Veidekke tildelt, men ikke inngått ennå. Etter vurdering av flere valgmuligheter valgte kommunen å inngå en kontrakt med Veidekke der det frem til oppstart leieperioden i februar 2018 er åpnet for å tilpasse leieavtalen til det som fremstår som mest avgiftsmessig optimalt for kommunen. Dog slik at utleier må akseptere løsningsvalget. Det er foreløpig valgt en modell hvor kommunen overtar utleiers justeringsrett ved ferdigstillelse av leieobjektet. Kommunen vil da kunne oppnå merverdiavgiftskompensasjon i leieperioden og få kompensert merverdiavgiften over 10 år. Kommunen må midlertid finansiere merverdiavgiften overfor utleier i byggefasen og de 10 årene etter overtakelse. Dette innebærer en finansiell merkostnad i størrelsesorden MNOK 10. Kommunen har tilskrevet Skatteetaten for å få en forhåndsuttalelse av denne modellen. På bakgrunn av ovennevnte situasjon anbefaler vi kommunen å avvente nye OPS konkurranser før de merverdiavgiftsrettslige sidene av prosjektene er nærmere avklart. Det må forventes at det foreligger en avklaring på innsendte anmodning om forhåndsuttalelse til Skatteetaten i god tid før sommerferien. I tillegg vil vi sterkt anbefale at kommunen ved dagens politiske ledelse tar opp spørsmålet om behandlingen av merverdiavgift direkte med dagens Finansminister. Den nye praksisen strider klart mot regjeringens ønske om å anvende OPS som virkemiddel for realisering av offentlige behov. Forholdet kan enkelt avklares ved at Stortinget fatter vedtak om særbestemmelse på området. Da først og fremst ved å endre dagens lov om merverdiavgiftskompensasjon. 4.5 Dagens finansielle utfordringer i markedet og betydningen for valg av OPSmodell Dagens situasjon Valg av leiemodell får betydning for flere forhold ved den foreliggende konkurransen ut over skille mellom finansiell og operasjonell leie. Dagens finansmarked gjør isolert sett at det er gunstig å finansiere OPS kontraktene. Rentenivået er historisk lavt og påslagsprosentene blant finansinstitusjonen er lave. Dette gir samlet sett gunstige finansieringsvilkår både for byggelånsfinansiering og den langsiktige fremmedfinansieringen av OPS prosjektene Betydningen av finansiering av OPS-prosjekt med fremmedkapital fra bank Finansiering av OPS-prosjekter gjennom fremmedkapital fra bank vil normalt ha følgende særtrekk med hensyn til utforming av optimal OPS leiemodell: 18

19 Årlig husleie knyttes opp mot SWAP-renten med påslag. SWAP-renten bindes enten for hele leieperioden, eller for kortere perioder hvor kommunen tar risikoen for utviklingen av markedsrenten. Årlig husleie prisreguleres normal etter KPI eller fastsatt prosentsats, for eksempel 2 %. Bankene er ikke så sensitive for om årlig prisregulering gjenspeiler den generelle prisutviklingen. Normalt vil fast årlig prisregulering være å foretrekke før KPI regulering. Leieavtalen deles i to adskilte avtaler: (1) Leieavtalen som regulerer betaling av den finansielle leien (kapitalleien). Leieavtalen tilpasses slik at leietaker er forpliktet til å betale kapitalleien uavhengig av hvordan leieobjektet driftes og forvaltes. Leietaker har med andre ord ingen rett til tilbakehold eller reduksjon i kapitalleien. (2) Driftsavtalen (FDVS-avtalen) regulerer alle forhold vedrørende FDVS av leieobjektet, herunder leietakers rett til å holde tilbake og gjøre avkortninger i driftsleien ved eventuell mislighold fra utleier/drifter. Ønske om direkte betalingsstrøm fra kommunen. De kan da antagelig dra nytte av Ullensaker kommunes kredittrating. Restverdi/nedbetaling av lån i leieperioden er normalt uten betydning for bankene. Rett til tilbakehold av kapitalleien vil være veldig fordyrende. Det bør kunne akseptere mellomløsninger hvor det etableres egne vedlikeholdsfond etc. som ivaretar kommunens behov for trygghet for at leieobjektet oppfyller krav til tilstandsgrad ved avslutning av leieforholdet Betydningen av finansiering av OPS-prosjekter med fond eller livselskaper Finansiering av OPS-prosjekter gjennom livselskaper vil normalt ha følgende særtrekk med hensyn til utforming av optimal OPS leiemodell: Normalt en leieperiode på 25 til 30 år. Ønske om høyest mulig restverdi på bygget gjerne 100 % av prosjektkostnaden (markedsverdi), dvs. operasjonell leie. Ønske om direkte betalingsstrøm fra kommunen. De kan da antagelig dra nytte av Ullensaker kommunes kredittrating. Ønske om 100 % inflasjonsjustering, dvs. ikke fast årlig prisregulering, men enten 100 % KPI eller 80 % KPI. Dersom livselskapene ikke klarer å dra nytte av kommunens rating, vil de måtte vurdere dette som en ordinær eiendomsinvestering som må vurderes opp mot alternative investeringscaser. Det bør således tilrettelegges for avtalevilkår hvor de sikres betalingen dirkete fra kommunen. Før øvrig vil enhver risiko for reduksjon av innbetalinger av kapitalleien være fordyrende. Kommunen bør vurdere andre måter å sikre at leieobjektet blir forsvarlig vedlikeholdt, og oppfyller avtalt tilstandsgrad. 5 HVILKEN OVERORDNET RISIKO HAR ULLENSAKER KOMMUNE VED GJENNOMFØRING AV DEN PLANLAGTE LEIEKONTRAKTEN? 5.1 Risiko ved valg av leiemodell Valg av leiemodell (operasjonell eller finansiell leiemodell) innebærer, med unntak av forholdet til merverdiavgiftskompensasjon (se punkt 4.4), den samme risikoen for Ullensaker kommune. Forenklet er forskjellen i valg av leiemodell bare tilknyttet størrelsen på betaling av årlig husleie, 19

20 og eventuell utkjøp av skoleanlegg ved leieperiodens slutt. Rent praktisk vil dette innebære at det vil trolig blir forskjellige budsjettmessige konsekvenser for kommunen. 5.2 Risiko for konkurs hos OPS-leverandøren Konkurs hos OPS-leverandøren kan inntre både i prosjekterings- og byggefasen samt i selve leieperioden. For å sikre seg mot konkurs, vil OPS-konkurransen for det første stille strenge krav til leverandørens økonomiske soliditet. Leverandørene må dokumentere god økonomisk soliditet og finansieringsevne. Det vil her bli gjennomført økonomiske analyser av leverandørene som klargjør om de er økonomisk i stand til å gjennomføre dette prosjektet i bygge- og driftsfasen. Særlig viktig er det for kommunen å sørge for at de har økonomisk evne til å gjennomføre byggeperioden. Foruten en grundig evaluering av leverandørens økonomiske soliditet i kvalifikasjonsfasen, vil det stilles krav til morselskapsgarantier for oppfyllelse av leverandørens forpliktelser i byggefasen. Dersom leverandøren skulle få økonomiske problemer med å gjennomføre utbyggingen, vil kommunen ha adgang til å gjøre gjeldende morselskapsgarantier fra leverandøren. En slik garanti er aktuell dersom leverandøren går konkurs og kommunen må engasjere andre leverandører til å sluttføre byggeprosjektet. Sammenlignet med et ordinært byggeprosjekt er kommunen i utgangspunktet bedre økonomisk sikret ved et OPS-prosjekt. For det første har kommunen ikke noen betalingsplikt til leverandøren før bygget er klart til overtakelse og leieperioden starter. Ved en tradisjonell gjennomføring vil kommunen måtte betale leverandøren suksessivt i henhold til avtalt fremdrift og betalingsplan. Dernest vil leverandøren ved tradisjonell modell kun være forpliktet til å stille en tredjemannsgaranti på 10 % av kontraktssummen for sine kontraktsforpliktelser. I OPS-avtalen skal det stilles en morselskapsgaranti for hele kontraktsforpliktelsen. Morselskapsgarantiens godhet avhenger imidlertid av at morselskapet er søkegod. I leie- og driftsperioden skal leverandøren stille en påkravsgaranti fra finansinstitusjoner for sine forpliktelser som tilsvarer to ganger årlig forvaltning, drifts- og vedlikeholdsleie (FDVS-leie). Ved mislighold eller eventuell konkurs, vil kommunen ha sikkerhet for å få dekket sitt økonomiske tap på inntil to ganger årlig FDVS-leie. I tillegg vil kommunen ha rett til å overta skoleanlegget mot å betale et vederlag for bebyggelsen. Vederlaget skal fastsettes ut fra en lineær avskrivning av bebyggelsen over 25 år basert på prosjektkostnaden. Eksempelvis dersom OPS-leverandøren går konkurs etter 12,5 år, vil kommunen, så fremt boet ikke vil overta bygget, kunne overta skoleanlegget til 50 % av opprinnelig prosjektkostnad. Om kommunen ikke ønsker å overta skoleanlegget, er det etter vår vurdering forbundet liten risiko med at det ikke vil være seriøse aktører i markedet som vil kjøpe kontrakten av boet og tre inn i OPS-leverandørens forpliktelser. På bakgrunn av ovennevnte anser vi kommunens risiko ved eventuell konkurs hos OPSleverandøren for å være liten og håndterbar. 5.3 Kommunens risiko i fasen frem til leieperioden starter (Prosjekterings- og byggefasen) OPS avtaleverket med OPS-leverandøren planlegges strukturert med en særskilt avtale som regulerer prosjekterings- og byggefasen. 20

21 I hovedtrekk vil OPS-leverandøren ha at samlet totalansvar for å sørge for at kommunen får oppfylt sin kravspesifikasjon. Risiko og ansvar som normalt påligger kommunen i prosjekteringsog byggefasen er: (1) Utformingen av kravspesifikasjonen for skoleanlegget. Eventuelle uteglemmelser og feil er kommunens risiko. (2) Forsinkelser og feil i reguleringsplanen. (3) Forsinkelser og feil i kommunal saksbehandling av byggesøknaden (leverandøren bærer risikoen for å utforme byggesøknaden korrekt). (4) Forsinkelser i kommunens beslutninger om utforming av skoleanlegget. (5) Skjerpede lovpålagte krav til skoleanlegget som leverandøren ikke kunne forutse på avtaletidspunktet. (6) Uforutsette grunnforhold, forminner og forurensning i grunnen. 5.4 Kommunens risiko i leieperioden I hovedtrekk vil OPS-leverandøren ha at samlet totalansvar (utvendig og innvendig drifts, renhold og vedlikeholdsansvar) for å sørge for at kommunen får et skoleanlegg som til enhver tid skal oppfylle kommunens kravspesifikasjon. Risiko og ansvar som normalt påligger kommunen i leieperioden er: (1) Betaling av årlig husleie. (2) Endringer i offentlige skatter og avgifter. (3) Faktisk energibruk til skoleanlegget og prisutviklingen på energi (OPS-leverandøren har normalt ansvaret for skoleanleggets teoretiske energibruk). (4) Faktiske renovasjon, vann- og avløpsavgifter. (5) Nye myndighetskrav. (6) Funksjonelle endringer. 21