RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON Bygningsvedlikehold ALTA KOMMUNE

Transkript

1 RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2008 Bygningsvedlikehold ALTA KOMMUNE

2 ii

3 FORORD Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kommunestyret i Alta 24. oktober 2005 (sak 0081/05). Av planen framgår det at det skal gjøres en forvaltningsrevisjon av bygningsvedlikehold. Prosjektgruppa har bestått av forvaltningsrevisor Yngve Engkvist, som har vært prosjektleder, fagansvarlig forvaltningsrevisjon Bente Willumsen, og revisjonssjef Tove Mathisen, som har kvalitetssikret rapporten til slutt. Kontaktperson i kommunen har vært avdelingsleder ved avdeling Bygningsdrift, John Suhr. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta, Tove Mathisen revisjonssjef Yngve Engkvist forvaltningsrevisor iii

4 iv

5 INNHOLD 0. SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER ANBEFALINGER INNLEDNING PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Formål PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER Rammeverk for kriterier Utdyping av revisjonskriterier UTLEDNING AV UNDERPROBLEMSTILLINGER METODE Datainnsamling Avgrensning av undersøkelsen Dataenes gyldighet og pålitelighet BYGNINGSVEDLIKEHOLD BAKGRUNN Funksjoner og roller i kommunal eiendomsforvaltning Planmessig vedlikehold Bygningsvedlikehold i kommuneregnskapet HAR ALTA KOMMUNE EN HENSIKTSMESSIG ORGANISERING AV EIENDOMSFORVALTNINGEN? FAKTABESKRIVELSE Hvordan ivaretas rollene som eier, forvalter og bruker av de kommunale bygningene? Hvordan er ansvaret for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold plassert i kommunens eiendomsforvaltning? VURDERINGER KONKLUSJON HAR ALTA KOMMUNE ET PLANMESSIG VEDLIKEHOLD AV DE KOMMUNALE BYGNINGENE? FAKTABESKRIVELSE Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? VURDERINGER KONKLUSJON HVORDAN ER DE ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSENE FOR BYGNINGSVEDLIKEHOLD I ALTA KOMMUNE? FAKTABESKRIVELSE Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene til eiendomsdrift i Alta kommune i forhold til andre kommuner? Hvordan har kommunens kostnader til bygningsvedlikehold utviklet seg de tre siste årene? Hvordan er kostnadene til vedlikehold sammenlignet med normtall i bransjen? VURDERINGER KONKLUSJON AVSLUTTENDE KOMMENTARER ANBEFALINGER KILDER: v

6 FIGUROVERSIKT: Figur 1: Sammenhengen mellom planmessig vedlikehold og årskostnader. 8 Figur 2: Plassering av bygningsforvaltning 10 Figur 3: Organisering av avdeling Bygningsdrift 11 Figur 4: Organisering FDV 11 Figur 5: Eksempel på forslag til rammeendring på driftsutgifter 17 Figur 6: Brutto driftsutgifter, kommunal eiendomsdrift i kroner per innbygger 19 Figur 7: Vedlikehold for kommunal eiendomsdrift i prosent av brutto driftsutgifter 19 TABELLER: Tabell 1: Oversikt, kommunale bygg 14 Tabell 2: Kostnader framkommet gjennom tilstandsanalyse på fire bygg 15 Tabell 3: Regnskap bygningsvedlikehold Tabell 4: Samlede kostnader bygningsvedlikehold Tabell 5: Beregnede kostnader til vedlikehold per kvadratmeter 21 Tabell 4 (tall til figur 6): Kommunal eiendomsdrift i kroner per innbygger 26 Tabell 5 (all til figur 7): Vedlikehold til kommunal eiendomsdrift i prosent av brutto driftsutgifter 26 VEDLEGG: Rådmannens kommentarer Tabeller med KOSTRA-tall til figur 6 og 7 Kostnadsoverslag av tilstandsanalyse på fire bygg vi

7 0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan Alta kommune ivaretar behovet for vedlikehold av kommunale bygninger, herunder hvordan eiendomsforvaltningen er organisert, hvordan bygningsvedlikeholdet planlegges og hvordan de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold er. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Har Alta kommune en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? Vi har ikke her tatt stilling til om Alta kommune har en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, men har belyst at det finnes ulike måter å organisere eiendomsforvaltningen på. Eiendomsforvaltningsutvalget hevdet at jo større grad av økonomisk autonomi eiendomsforvaltningen får gjennom måten den er organisert på, dess bedre vil det ligge til rette for et optimalt vedlikehold. Blant annet anbefalte utvalget kostnadsdekkende husleie. Alta kommune har valgt å legge drift og vedlikehold av utleieboligene til en kommunal boligstiftelse, der leietakerne betaler husleie. På grunn av bestemmelser i vedtektene er imidlertid ikke husleien fult ut kostnadsdekkende i forhold til optimalt vedlikehold. Forvaltningen av den resterende boligmassen er lagt til avdeling Bygningsdrift i Drift- og utbyggingssektoren, og er integrert i kommunens løpende økonomi. Har Alta kommune et planmessig vedlikehold av de kommunale bygningene? I henhold til eiendomsforvaltningsutvalget er planmessig vedlikehold tiltak som tar sikte på å opprettholde kvaliteten eller forsinke forringelsen av de tekniske egenskapene som er nødvendig for at bygningsdelene skal kunne funksjonere som forutsatt. Etter NS 3454 er vedlikehold å forstå som periodisk vedlikehold, og derfor per definisjon planmessig. På bakgrunn av disse kriteriene kan vi konkludere med at Alta kommune til dels har et planmessig vedlikehold, men ikke helt etter de definisjonene som her er satt. Kommunen har oversikt over bygningsmassen og planer for gjennomføring av vedlikeholdstiltak, men ikke en fullstendig oversikt over bygningenes tilstand eller langsiktige planer etter vedtatte mål. Kartlegging av bygningenes tilstand må imidlertid vurderes opp mot økonomiske rammer. Det er kanskje ikke formålstjenlig å bruke ressurser på omfattende tilstandskartlegginger dersom det er uklart om det vil bli avsatt midler til gjennomføring av nødvendig tiltak. På den annen side forutsetter god og langsiktig planlegging av vedlikehold på et riktig nivå kunnskaper om bygningsmassen. Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Alta kommune? De økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Alta kommune ser ut til å ha blitt noe bedre de siste tre årene. Tall fra KOSTRA viser at kommunen brukte mer per innbyger til eiendomsdrift i 2007 enn i 2005, og at en litt større andel av driftsutgiftene gikk til bygningvedlikehold i 2007 enn i Kommunens regnskaper viser også en økning i de samlede kostnadene til bygningsvedlikehold i perioden. Kommunen ligger imidlertid lavere enn sammenlignbare kommuner både når det gjelder kostnader til eiendomsdrift per innbygger og andelen av driftsutgiftene som går til bygningvedlikehold, og langt under FOBEs anbefalinger til kroner per kvadratmeter til bygningsvedlikehold. Kommunen har ikke gjort beregninger av etterslep på bygningsvedlikehold, men dersom man sammenligner forbruket til vedlikehold de tre siste årene med FOBE sine normtall er det grunn til å tro at det vil være et betydelig vedlikeholdsetterslep. 1

8 0.3 Anbefalinger På bakgrunn av undersøkelsen og tilgjengelig dokumentasjon om bygningsvedlikehold generelt, vil vi gi følgende anbefalinger: Det bør utarbeides overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Bygningenes tilstand og behovet for vedlikehold bør kartlegges på et hensiktsmessig nivå i forhold til økonomiske rammebetingelser Det bør rapporteres til kommunestyret om planlegging og gjennomføring av bygningsvedlikehold i henhold til vedtatte mål 2

9 1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten er at kommunestyret i Alta den vedtok en toårig plan for forvaltningsrevisjon (sak 0081/05). Av planen framgår det at det skal gjennomføres en forvaltningsrevisjon av bygningsvedlikeholdet i kommunen. Årsaken var en uttrykt bekymring knyttet til om vedlikehold av kommunale bygg ble tilfredsstillende vedlikeholdt innenfor tildelte rammer og ressurser. 1 Etter at planen ble vedtatt har kommunen fått en betydelig økning i bygningsmassen Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan Alta kommune ivaretar behovet for vedlikehold av kommunale bygninger, herunder hvordan eiendomsforvaltningen er organisert, hvordan bygningsvedlikeholdet planlegges og hvordan de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold er. 1.2 Problemstillinger Undersøkelsen har følgende problemstillinger: 1. Har Alta kommune en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? 2. Har Alta kommune et planmessig vedlikehold av de kommunale bygningene? 3. Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Alta kommune? 1.3 Revisjonskriterier Rammeverk for kriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriterier kan blant annet hentes fra lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, administrative retningslinjer, statlige føringer, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn. Når det gjelder bygningsvedlikehold er lovgivningens betydning for vedlikehold av eksisterende byggverk begrenset. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Norges offentlige utredninger (NOU) 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle om eiendomsforvaltningen i kommunesektoren. Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 (Kommuneloven) Norsk standard (NS) 3454 Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) rapport (2006), Kartlegging av kommunenes utgifter til vedlikehold av sine bygninger 1 Se for eksempel årsberetningen til Alta kommune

10 1.3.2 Utdyping av revisjonskriterier NOU 2004: 22 I 2003 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle gjennomgå eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner. Resultatet av arbeidet til Eiendomsforvaltningsutvalget var NOU 2004: 22. I rapporten fastslår utvalget at organisering av eiendomsforvaltning i kommunen bør ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker av eiendommen 2. Eieren fastsetter de målene, prioriteringene og rammene som eiendomsforvaltningen skal styres etter. Forvalteren forestår drift og vedlikehold av bygningene så langt det er eierens ansvar. Brukerrollen ivaretas av virksomheten som bruker bygningene og vedkommendes fagadministrasjon. Utvalget slår fast at eiendomsforvaltning omfatter: 3 - ervervelse (gjennom kjøp, ekspropriasjon og bygging) - forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) - avhending (ved salg, bortfeste, gave eller overførsel av eiendom) - riving, gjenbruk og deponering. Oppmerksomheten i denne undersøkelsen vil i hovedsak være avgrenset til strekpunkt to (FDVU), med særlig fokus på bygningsvedlikehold. Kriterier for god eiendomsforvaltning listes opp slik: 4 1. Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen 2. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen 3. Generelle delkriterier: 3.1. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov 3.2. Effektiv arealutnyttelse 3.3. Godt, verdibevarende vedlikehold 3.4. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning 3.5. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter 3.6. En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen 3.7. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter 4. Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt Oppmerksomheten i denne undersøkelsen vil i hovedsak være rettet mot punkt 3.3, et godt og verdibevarende vedlikehold, men vi vil også se på punkt 2 (et rasjonelt system for planlegging) og punkt 3.6 (en hensiktsmessig organisering). Når det gjelder punkt 3. 6, en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, mener utvalget at eiendomsforvaltningen bør ivaretas gjennom egne organisatoriske enheter. Det hevdes at jo større grad av økonomisk autonomi eiendomsforvaltningen kan få gjennom måten den blir organisert på, desto bedre vil det ligge til rette for et optimalt vedlikehold. Utvalget vurderte følgende alternativer for organisering av eiendomsforvaltningen: Kommunal etat Kommunalt foretak (KF) Aksjeselskap (AS) Interkommunalt selskap (IKS) 2 NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s. 13 4

11 Utvalget mener at de tre siste modellene legger best til rette for de økonomiske rammebetingelsene som utvalget anbefaler, blant annet med innføring av kostnadsdekkende husleie og regnskap etter regnskapslovens bestemmelser. 5 Utvalget mener videre at en god eiendomsforvaltning innebærer at det eksisterer et rasjonelt (målrettet) system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Blant annet bør følgende foreligge i et målrettet system for planlegging: 6 o Eiendoms- og bygningsregister med arealer. o Kostnader og inntekter relatert til hvert bygg i henhold til NS o Eiendommens verdi. o Oversikt over brukerne. o Brukernes langsiktige planer for virksomheten. o Eiendommens tilstand; teknisk, innemiljø, fysisk tilgjengelighet Begrepet planmessig vedlikehold brukes om tiltak som tar sikte på å opprettholde kvaliteten eller forsinke forringelsen av de tekniske egenskapene som er nødvendig for at bygningsdelene skal kunne funksjonere som forutsatt. 7 I følge NOU 2002: 22 skal riktige økonomiske rammebetingelser legge til rette for rasjonelle beslutninger i et langsiktig perspektiv. Eiendomsvirksomheten må kunne langtidsplanlegge og bør kunne bygge opp kapital for å ta større vedlikeholds og rehabiliteringsoppgaver. Kommuneloven I kommunelovens bestemmelser om årsbudsjettets innhold ( 46) heter det at Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i budsjettåret Et realistisk budsjett forutsetter at både inntekter og utgifter er så godt kjent som mulig. I forhold til bygningsvedlikehold vil det derfor være viktig at behovet for vedlikehold blir kartlagt, dokumentert og rapportert til bevilgende myndighet. Norsk standard 3454 Norsk Standard 3454 omhandler livssykluskostnader for byggverk, og har definisjoner på ulike typer kostnader, herunder forvaltningskostnader, 8 driftskostnader, 9 utviklingskostnader og vedlikeholdskostnader. Vedlikeholdskostnader defineres som kostnader som er nødvendig for å opprettholde byggverket på et fastsatt kvalitetsnivå og derved gjøre det mulig å bruke det til sitt tiltenkte formål innenfor en gitt brukstid. Utviklingskostnader defineres som kostnader til utvikling av byggverket for å opprettholde dets verdi over tid i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter. I standarden skilles det også mellom periodisk/planlagt vedlikehold og utskiftninger. Planlagt vedlikehold er arbeid som må utføres for å hindre forfall som følge av jevn og normal slitasje. Dette vedlikeholdet har en preventiv virkning og forebygger skader. Et eksempel på planlagt vedlikehold kan være maling. Utskiftinger innebærer utskiftinger av bygningsdeler og tekniske installasjoner som har kortere levetid enn selve byggverket. 5 NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s Kostnader som påløpet byggverket i form av kommunale skatter og avgifter, forsikringer og administrasjon. 9 Kostnader til løpende drift, renhold, vakt, energi osv. 5

12 Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) har i en rapport fra 2006 kommet fram til at et normtall på kr/kvadratmeter burde kunne gi velholdte bygninger ut fra opprinnelig standard, dersom dette ressursnivået er disponibelt over tid, og det ikke er tilstede et vedlikeholdsetterslep. Dersom en bygning over tid får mindre vedlikehold enn nødvendig, vil standarden på bygget bli dårligere enn opprinnelig. For å få bygget tilbake til opprinnelig standard vil det da være behov for ekstra midler til vedlikehold. 1.4 Utledning av underproblemstillinger På bakgrunn av kriteriene over har vi utledet noen underproblemstillinger til de tre hovedproblemstillingene. 1. Har Alta kommune en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? Underproblemstillinger: Hvordan ivaretas rollene som eier, forvalter og bruker av de kommunale bygningene? Hvordan er ansvaret for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold plassert i kommunens eiendomsforvaltning? 2. Har Alta kommune et planmessig vedlikehold av de kommunale bygningene? Underproblemstillinger: Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? 3. Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Alta kommune? Underproblemstillinger: Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene til eiendomsdrift i Alta kommune i forhold til andre kommuner? Hvordan har kommunens kostnader til bygningsvedlikehold utviklet seg de tre siste årene? Hvordan er kostnadene til vedlikehold sammenlignet med normtall i bransjen? 1.5 Metode Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju og dokumentanalyse. Vi har gjennomført to intervju med avdelingsleder John Suhr ved avdeling Bygningsdrift, og i tillegg fått opplysninger per telefon og e-post. Vi har også mottatt en del skriftlig dokumentasjon fra avdelingen. Det viktigste har vært: - oversikt over kommunale bygninger med opplysninger om blant annet byggeår, areal, bygningstype og eventuelle utbedringer som er gjennomført. - oversikt over planlagte vedlikehold angitt for hvert bygg med registrering, planlagt tidspunkt for gjennomføring, ansvar, budsjett og regnskap for det enkelte tiltak 6

13 - oversikt over behov for utvendig malearbeid - oversikt over stipulerte kostnader til investeringsprosjekter som følge av tilstandskartlegginger. I tillegg har vi sett på virksomhetsplaner, årsmeldinger, årsregnskap og KOSTRA-tall Avgrensning av undersøkelsen Tidsmessig er undersøkelsen avgrenset til årene 2005 til Vi har bare sett på bygninger som avdeling Bygningsdrift har hatt vedlikeholdsansvar for, og kun på vedlikehold som er ført i driftsregnskapet Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Det vil si at dataene skal være relevante for problemstillingene i undersøkelsen. Vi mener vi har relevante data til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være klar over at vi ikke har undersøkt alle sider ved kommunens bygningsvedlikehold, bare forhold som har vært relevante for problemstillingene i undersøkelsen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved at hovedinformanten har verifisert opplysninger fremkommet i intervju, og ved intern kvalitetskontroll av innsamlet data. 1.6 Bygningsvedlikehold bakgrunn Funksjoner og roller i kommunal eiendomsforvaltning I NOU 2004: er det slått fast at organisering av eiendomsforvaltning bør ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker. Eierrollen ivaretar eiendomsretten og de strategiske funksjonene som knytter seg til eierskapet av bygningene. Eieransvaret omfatter blant annet økonomisk og rettslig ansvar ovenfor de ulike aktørene som kan ha interesser i en eiendom, for eksempel kreditorer eller offentlige myndigheter. For kommunale eiendommer er kommunestyret ansvarlig eier og ivaretar eierrollen og eieransvaret på et overordnet nivå. Forvalterrollen omfatter å forestå løpende drift og vedlikehold av bygningen så langt dette er eierens (og ikke brukerens) ansvar. Forvalterrollen innebærer også å betale skatter og avgifter og å følge opp eierens plikter og rettigheter etter inngåtte avtaler overfor brukerne. Brukerrollen ivaretas av vedkommende brukervirksomhet på stedet, men også av den sentrale fagadministrasjonen og kommunestyret som ansvarlig for tjenestetilbudet. Kommunestyret vil derfor kombinere rollene som eier og bruker på et overordnet, strategisk nivå og ha det overordnede ansvaret som følger med begge rollene. Forholdet mellom kommunens ulike organer og rollene som eier, forvalter og bruker kan enten løses ved å ha en integrert organisasjon, hvor funksjoner og ansvar fordeles etter vanlige administrative prinsipper, eller etter en mer markedsorientert modell. 10 NOU 2004: 22 s

14 Eiendomsutvalget skisserer fire alternative organiseringer av eiendomsforvaltningen. En kommunal etat, som er integrert i kommunens løpende økonomi. Et kommunalt foretak, som er en mer frittstående enhet, men likevel en del av kommunen som juridisk person, og i hovedsak omfattet av de samme lover, forskrifter og avtaler som gjelder for kommunen. 11 Det pekes på at den økonomiske langsiktigheten til et foretak vil være sårbar i kommuner med anstrengt økonomi. De to siste organisasjonsformene er aksjeselskap og interkommunale selskap, som er egne rettsubjekter og omfattet av en annen lovgivning. Modellene har større autonomi, og er mer uavhengig av kommunens økonomi, men gir eierne mulighet til å trekke ut ressurser i en grad som kan svekke langsiktigheten i eiendomsforvaltningen Planmessig vedlikehold Figur 1: Sammenhengen mellom planmessig vedlikehold og årskostnader. 13 Figuren over viser de totale årskostnadene (y-aksen) knyttet til planmessig vedlikehold av bygninger (x-aksen). Årskostnadene kan deles inn i tre hoveddeler: årskostnadene til vedlikehold (som øker proporsjonalt med omfanget av planmessig vedlikehold), andre årskostnader som ikke er avhengige av vedlikeholdet og kostnader til reparasjon og utbedringer av følgeskader. De sistnevnte kostnadene har en sammenheng med planmessig vedlikehold, og det antas at disse kostnadene vil avta med økt vedlikeholdsinnsats, men ikke nødvendigvis proporsjonalt med vedlikeholdet. Et planmessig vedlikehold opp til et visst nivå vil føre til redusert skadehyppighet og skadeomfang. Vedlikehold som ligger under det optimale vil føre til økte kostnader på øvrige områder, mens et vedlikehold som ligger høyt over det optimale vil føre til økte årskostnader, fordi reduksjonen i forhold til andre risikoer minker etter at vedlikeholdet har passert det optimale nivået. Et vedlikehold over det optimale kan imidlertid være økonomisk lønnsomt, dersom dette gir økte leieinntekter over tid eller mer stabile leieforhold Bygningsvedlikehold i kommuneregnskapet Vedlikeholdskostnader er definert som kostnader som er nødvendig for å opprettholde byggverket på et fastsatt kvalitetsnivå, mens kostnader til utvikling av byggverket i forhold til 11 Bestemmelsene om kommunale foretak framkommer av Kommuneloven kap NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s. 28 8

15 nye krav fra brukere, marked og myndigheter vil være en investering. Bygninger som forfaller blir enten revet eller de gjennomgår rehabilitering. Ved rehabilitering blir bygningene ofte bygget om og oppgradert i forhold til nye brukerbehov og/eller offentlige krav. I sammenheng med slike oppgraderinger tas også forsømt vedlikehold igjen. Forutsetningen for at dette skal føres under bygningsvedlikehold er at formålet med investeringene er at bygget skal få en standard tilsvarende det den opprinnelig har vært. Dersom bygget oppgraderes til en bedre standard en det som har vært tidligere regnes det som en påkostning (investering). Regnskapsteknisk kan det noen ganger være vanskelig å bestemme om en kostnad skal føres som vedlikehold i driftsbudsjettet eller som en påkostning i investeringsbudsjettet. Dette er en diskusjon vi ikke vil gå inn på her. Vi vil ta utgangspunkt i utgifter til bygningsvedlikehold som er ført i kommunens driftsregnskap. 2. HAR ALTA KOMMUNE EN HENSIKTSMESSIG ORGANISERING AV EIENDOMSFORVALTNINGEN? 2.1 Faktabeskrivelse Hvordan ivaretas rollene som eier, forvalter og bruker av de kommunale bygningene? Kommunen ved kommunestyret står som eier av alle de kommunale byggene, mens rollen som forvalter er delt mellom Alta kommune og Stiftelsen Utleieboliger. Alta kommune overførte etter kommunestyrevedtak av driften av kommunale utleieboliger til Stiftelsen Utleieboliger i Alta (UBA). 14 Driftsavtalen fra 1999 ble evaluert i 2005 og ny driftsavtale og nye vedtekter ble godkjent av kommunestyret I driftsansvaret inngår løpende vedlikehold av boligene. Kostnadene til drift og vedlikehold skal dekkes av husleie som betales av leieboerne. Det framgår av vedtektene at stiftelsen har som formål å skaffe boliger for tidsbegrenset utleie uten eget økonomisk formål. Det skal leies ut til nødvendige formål vedtatt av Alta kommune eller hjemlet i lovpålagte oppgaver. Det vil si at det ikke kan opereres med en markedsregulert husleie. Stiftelsen har i flere årsmeldinger rapportert om at vedlikeholdsplaner må strekkes over lang tid for å klare å opprettholde den sosial profilen på husleien. Stiftelsen betaler en årlig leie til kommunen for eiendommene som består av 40 prosent av leieinntektene for ordinære boliger og 90 prosent av leieinntektene for kombinasjonsbygg. 15 I 2007 stod stiftelsen for utleie, drift og vedlikehold av 296 boenheter. I denne rapporten har vi fokusert på den delen av bygningsmassen der Alta kommune selv har forvaltningsansvaret. Det vil i hovedsak si barnehager, skoler, kulturbygg, helsebygg og administrasjonsbygg. Forvaltningsoppgavene i tilknytning til disse byggene, herunder drift og vedlikehold, er lagt til avdeling Bygningsdrift i Drifts- og utbyggingssektoren. 14 En stiftelse er egen juridisk person. Forskjellen på et aksjeselskap og en stiftelse er at et aksjeselskap har eiere mens en stiftelse er eierløs. 15 Ved kombinasjonsbygg (boliger/institusjoner) besørger UBA fakturering og inkasso av husleie for boenhetene, mens Alta kommune har drifts og vedlikeholdsansvaret. 9

16 Figur 2: Plassering av bygningsdrift Drift- og utbyggingssjef Avdeling Brann og beredskap Avdeling Utbygging Avdeling Bygningsdrift Avdeling VVA Avdeling Bygningsdrift har vært en av fire avdelinger i Drift- og utbyggingssektoren. Kommunen har våren 2008 gjennomført en stor omorganisering, der noen sektorer og avdelinger har blitt slått sammen. Blant annet har Drift- og utbyggingssektoren fra fått nytt organisasjonskart, og navnet på avdelingen der bygningsdriften er plassert heter nå Bygg og eiendom. Vi velger imidlertid å vise hvordan organiseringen var i den reviderte perioden. Kommunestyret utøver rollen som eier ved å sette de økonomiske rammene for drift og vedlikehold av de byggene som forvaltes av avdeling Bygningsdrift. Når det gjelder de byggene som forvaltes av Stiftelsen Utleieboliger utøver kommunen ved kommunestyret sin eierrolle gjennom å vedta vedtekter og driftsavtale. 16 Brukerrollen ivaretas av den enkelte virksomhet på stedet (barnehager, skole, sykehjem osv), men også av de enkelte fagadministrasjonene og kommunestyret som ansvarlig for tjenestetilbudet. I tilknytning til daglig drift og gjennomføring av vedlikehold vil brukerne oftest være representert av en virksomhetsleder, som for eksempel rektorer ved skolebygninger Hvordan er ansvaret for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold plassert i kommunens eiendomsforvaltning? På kommunens hjemmesider er det gitt følgende beskrivelse av ansvarsområdene: Avdeling Bygningsdrift har forvaltnings-, drifts-, vedlikeholds- og utviklingsansvaret for kommunens bygninger, samt bistå brukerne ved behov. Avdelings primæroppgave er ivaretakelse av kommunens verdier knyttet til bygningene, og drive de slik at de ansatte kan yte tiltenkt service til kommunens befolkning. Forvaltning: Å ivareta eiendomsinformasjon og eiendomsøkonomi Drift: Å sørge for at funksjonen til eiendommen opprettholdes, slik at brukerne kan drive primærtjeneste Vedlikehold: Å sørge for at eiendommen opprettholder sin tekniske standard Utvikling: Å endre eiendommens standard som følge av endrede behov hos eier/bruker, og sørge for at eiendommen er i samsvar med lover og forskrifter Service (bruker): Å bistå brukeren i hans daglige virksomhet, for eksempel reparasjon av pulter, reoler og annet utstyr 16 Det er delegert til formannskapet å velge styre til stiftelsen. 10

17 I følge avdelingsleder ved avdeling Bygningsdrift ligger ansvaret for utviklingsoppgavene hos de respektive sektorene, men avdeling Bygningsdrift deltar i mindre prosjekt når oppgavene skal gjennomføres. De deltar også i større prosjekter der utbyggingsavdelingen gjennomfører prosjektene. Avdelingsleder ved avdeling Bygningsdrift har det overordnede ansvaret for alle de skisserte ansvarsområdene, og det daglige ansvaret for oppgaver knyttet til forvaltning av bygningsmassen. Typiske forvaltningsoppgaver er overordnet planlegging, oppfølging av serviceavtaler og andre administrative oppgaver knyttet til eiendomsinformasjon og eiendomsøkonomi. Figur 3: Organisering av avdeling Bygningsdrift Avdelingsleder avdeling Bygningsdrift Seksjon FDV Seksjon renhold Avdeling Bygningsdrift er delt inn i to seksjoner, FDV og renhold. Vi vil her bare se på avdeling FDV, som har ansvaret for drifts og vedlikeholdsoppgavene. Figur 4: Organisering FDV Seksjonsleder FDV Driftsingeniør (Drift) Vedlikeholdsleder (Vedlikehold) Alta helsesenter driftsbase (10 ansatte) Alta ungdomsskole (4 ansatte) Distriktene (5 ansatte) Vedlikehold Øyra (6 ansatte) Det daglige ansvaret for drifts- og vedlikeholdsoppgavene ligger hos seksjonslederen ved seksjon FDV. Fra 1. juli 2007 har ansvaret for drift og vedlikehold vært organisatorisk atskilt. Før dette utførte alle ansatte både drifts- og vedlikeholdsoppgaver. Formålet med den nye organiseringen var å få en klarere ansvarsfordeling, samt å rendyrke både driftsoppgaver og vedlikeholdsoppgaver. Driftspersonellet har ansvaret for drift og løpende vedlikehold, slik at funksjonene til eiendommene opprettholdes. Dette innebærer også ansvar for å drifte fyringsanlegg og elektriske installasjoner. Arbeidet ledes av en driftsingeniør, som også er operativ innenfor arbeidsfeltet. Til sammen har denne underavdelingen 21 ansatte, inkludert leder. 11 ansatte er lokalisert ved Alta helsesenter, 4 ved Alta ungdomsskole og 5 ved skoler ute i kommunens distriktsområder. 11

18 Underavdeling for vedlikehold har ansvaret for det planmessige vedlikeholdet og mer omfattende vedlikeholdsoppgaver, slik at eiendommene opprettholder sin tekniske standard. Avdelingen er lokalisert på Øyra, og har 7 ansatte inkludert vedlikeholdsleder. Ved siden av drifts- og vedlikeholdsoppgaver er det uttalt at alle ansatte har et ansvar for å yte service. Service innebærer å tilrettelegge for brukernes ønsker, som for eksempel å ha vaktmestere tilgjengelig på kveldstid, eller å bistå brukerne i deres daglige virksomhet. En del av disse prinsippene ble nedfelt gjennom OU prosjektet Brukertilpasset renholds- og vaktmestertjeneste som ble gjennomført i Avdeling bygningsdrift har også hatt ansvaret for gjennomføring av utviklingsprosjekter, men ansvaret for initiering og framskaffelse av finansiering til utviklingsprosjektene ligger hos den enkelte sektor. Utviklingsoppgaver er tiltak som utføres for å heve standarden på byggene i tråd med nye behov, krav eller standarder. Det framkommer av intervju at det er lite rom for utvikling av byggene innenfor de økonomiske rammene avdelingen disponerer. Det har vært foretatt tilstandsanalyser av noen bygg for å kartlegge hva som må til for å utvikle byggene til dagens behov, krav og standarder (jf. kap. 3). Disse analysene viser at det må utføres så omfattende tiltak at det må gjennomføres som investeringsprosjekter. 2.2 Vurderinger Hvordan ivaretas rollene som eier, forvalter og bruker av de kommunale bygningene? I henhold til NOU 2004: 22 bør organiseringen av eiendomsforvaltningen ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker (jf. kap ). Utvalget satte videre som et kriterium for god eiendomsforvaltning at det foreligger overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Det er kommunen ved kommunestyret som er eier av den kommunale bygningsmassen, og som må fastsette de målene, prioriteringene og rammene som eiendomsforvaltningen skal styres etter. Dette forutsetter at det foreligger informasjon om eiendommenes tilstand og bruk, som kan inngå i et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Vi er ikke kjent med at det er vedtatt noen overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen i Alta kommune. Kommunestyret utøver sin eierrolle ved å bevilge penger til drift og vedlikehold av de kommunale bygningene som forvaltes av kommunens administrasjon, og ved å vedta vedtekter og driftsavtaler for Stiftelsen Utleieboliger. I følge NOU 2004: 22 bør forvaltningen av kommunale eiendommer ivaretas gjennom egne organisatoriske enheter. Utvalget mener at jo større grad av økonomisk autonomi eiendomsforvaltningen får gjennom måten den blir organisert på, dess bedre vil det ligge til rette for et optimalt vedlikehold. Utvalget har vurdert organisering av eiendomsforvaltningen i en kommunal etat, et kommunalt foretak, et interkommunalt selskap eller et aksjeselskap, og konkluderer med at de tre siste modellene legger best til rette for de økonomiske rammebetingelsene utvalget anbefaler, med kostnadsdekkende husleie og regnskap etter regnskapslovens bestemmelser. Alta kommune har overført drift- og vedlikehold av kommunale utleieboliger til en stiftelse. Stiftelser som organisasjonsform var ikke vurdert av eiendomsforvaltningsutvalget, men stiftelser har mange likheter med aksjeselskap. En stiftelse er i likhet med et aksjeselskap en egen juridisk person, som ledes av et styre og styres av vedtekter. Stiftelsen skiller seg imidlertid fra et aksjeselskap ved at den er en selveiende institusjon, i motsetning til et selskap som eies av aksjonærene. Stiftelsen opererer med kostnadsdekkende husleie og regnskap etter regnskapslovens bestemmelser slik utvalget anbefaler. Det framgår imidlertid av flere årsmeldinger fra stiftelsen at det er en vanskelig balansegang å opprettholde den sosiale profilen på husleien og samtidig klare å dekke kostnadene til vedlikehold. 12

19 Forvaltningen av resten av boligmassen ivaretas av en kommunal etat, og er integrert i kommunens løpende økonomi (jf. kap. 4). Der er derfor mindre synlig hvorvidt de tildelte rammene er tilstrekkelig til å gi et godt vedlikehold. Vi har her hatt fokus på eier og forvalter av den kommunale bygningsmassen, og ikke på brukerne. Kommunen er imidlertid selv også bruker av byggene, som ansvarlig for de ulike virksomhetene som utøves i bygningene. Som eier har kommunen gjerne et økonomisk perspektiv på eiendomsforvaltningen (blant annet i forhold til kostnadseffektivitet), men som bruker vil fokuset være på at bygningene er funksjonelle og tilfredsstillende for de brukeraktivitetene som utføres i bygningene. Kommunestyret må her kombinere rollen som eier og bruker på et overordnet nivå. Eiendomsforvaltningsutvalget understreker at en hensiktsmessig organisering uansett organisasjonsform forutsetter godt samarbeid og gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekanten eier, forvalter og bruker. Hvordan er ansvaret for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold plassert i kommunens eiendomsforvaltning? I Norsk Standard 3454 er det definert hva som skal regnes for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold ved å oppgi hvilke kostnader som hører inn under de enkelte begrepene. Alta kommune har også definert på sine hjemmesider hvilke oppgaver og ansvarsområder som sorterer under hvert av begrepene. Organisatorisk er ansvaret for forvaltningen av boligmassen delt mellom Stiftelsen Utleieboliger og avdeling Bygningsdrift. I tillegg er drifts- og vedlikeholdsoppgavene som ligger under FDV-seksjonen i bygningsdriftavdelingen organisatorisk atskilt. 2.3 Konklusjon Vi har ikke her tatt stilling til om Alta kommune har en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, men har belyst at det finnes ulike måter å organisere eiendomsforvaltningen på. Eiendomsforvaltningsutvalget hevdet at jo større grad av økonomisk autonomi eiendomsforvaltningen får gjennom måten den er organisert på, dess bedre vil det ligge til rette for et optimalt vedlikehold. Blant annet anbefalte utvalget kostnadsdekkende husleie. Alta kommune har valgt å legge drift og vedlikehold av utleieboligene til en kommunal boligstiftelse, der leietakerne betaler husleie. På grunn av bestemmelser i vedtektene er imidlertid ikke husleien fult ut kostnadsdekkende i forhold til optimalt vedlikehold. Forvaltningen av den resterende boligmassen er lagt til avdeling Bygningsdrift i Drift- og utbyggingssektoren, og er integrert i kommunens løpende økonomi. Et annet moment i forhold til valg av organisasjonsform er graden av politisk styring og kontroll. Det er større mulighet for politisk styring og kontroll over forvaltningen av bygningsmassen som forvaltes av en kommunal etat, der også rådmannen har et ansvar for å følge opp politiske vedtak, enn i en frittstående organisasjonsform som en stiftelse eller et selskap, som bare styres gjennom vedtekter og valg av styre. Når det gjelder den interne organiseringen av avdeling Bygningsdrift, med deling av drift og vedlikehold i egne enheter, framstår det som et hensiktsmessig grep. Ordningen har imidlertid ikke fungert mer enn knapt ett år, og eventuelle fordeler og ulemper må evalueres med de ansatte og brukerne. 13

20 3. HAR ALTA KOMMUNE ET PLANMESSIG VEDLIKEHOLD AV DE KOMMUNALE BYGNINGENE? 3.1 Faktabeskrivelse Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? Undersøkelsen viser at avdeling Bygningsdrift har oversikt over den kommunale bygningsmassen. I avdelingens oversikt over alle bygningene framkommer blant annet opplysninger om gårds- og bruksnummer, virksomhet, areal, byggeår, siste ombygging, type bygg og adresse. Alle opplysningene er registrert i et regneark (exel). Oversikten viser at kommunens samlede bygningsmasse utgjør kvadratmeter. 17 Bygningene er kategorisert i følgende typer bygg: barnehager, helsebygg, kulturbygg, skoler, administrasjonsbygg, næringsbygg, kommunale boliger og andre bygninger. 18 Tabell 1: Oversikt over kommunale bygg Type Antall virksomheter Areal i kvadratmeter Barnehager Helsebygg Kulturbygg Skoler Administrasjonsbygg Næringsbygg Kommunale boliger Andre SUM: Kommunens bygningsmasse er relativt ny, det eldste bygget er registrert med byggeår 1957 (rådhuset) og gjennomsnittsalderen på byggene er 26 år. 21 av bygningene er registrert med ombygginger, 19 av disse er utført i 1990 eller senere. Behovet for vedlikehold kartlegges gjennom observasjon fra ansatte ved drifts- og vedlikeholdsavdelingen når de utfører arbeid ute på byggene. Feil og mangler noteres parallelt med at løpende vedlikehold gjennomføres, og rapporteres inn til leder for bygningsdrift. Noen ganger rapporterer også virksomhetslederne ved bygningene direkte til leder for bygningsdrift. Meldinger om vedlikeholdsbehov noteres fortløpende, og tiltak vurderes når vedlikeholdsplanen skal utarbeides. I 2006 ble det gjennomført en systematisk kartlegging av behovet for maling/utvendig vedlikehold av kommunens bygninger. I kartleggingen er de ytre arealene beskrevet i detalj, antallet vinduer er telt opp og det er oppgitt arealer på veggene i kvadratmeter. Det er stipulert kostnader for vedlikeholdet, og det er satt opp tidspunkter for når vedlikeholdsarbeidet bør være gjennomført. Det kvadratmeter dersom man inkluderer Finnmarkshallen. Kommunen har imidlertid bare ansvar for forsikringer på hallen, ikke drift og vedlikehold. 18 Følger samme inndeling som i KOSTRA. 19 Kulturbygg inneholder både kultur- og idrettsbygg. Fra 2008 skal idrettsbygg skilles ut som en egen kategori. 20 For eksempel lagerbygninger 14

21 er til sammen beregnet kostnader for 1,2 millioner til dette arbeidet. Foreløpig er en systematisk kartlegging på innendørs arealer ikke igangsatt. For noen av kommunens bygninger er det utarbeidet utfyllende tilstandsrapporter. Årene 2004, 2005 og 2006 ble det laget tilstandsrapporter for seks bygninger. De seks bygningene var BULhallen (2004) og Altahallen (2005), samt Komsa skole, Bossekop skole, Øvre-Alta skole og Vertshuset eldresenter (2006). Byggene ble valgt ut på grunnlag av kjennskap til bygningenes tilstand og eventuelle behov for oppgradering. Byggene har hatt løpende vedlikehold, men trenger et løft for å tilfredsstille dagens standard. Tilstandsanalysene er utarbeidet av eksterne aktører på oppdrag fra kommunen, og viser at det er behov for omfattende rehabiliteringer av bygningene. Når det gjelder BUL-hallen viste det første kostnadsoverslaget fra tilstandsrapporten i 2004 en rammekostnad på tre millioner. Under kunngjøringen av konkurransen for prosjekterende i 2006 var prosjektkostnadene anslått til ni millioner. Etter at forprosjektet var ferdig var kostnadene beregnet til 21 millioner. 21 Per april 2008 er det bevilget 11,5 millioner til første trinn av renoveringen av BUL-hallen. 22 Tabell 2: Kostnader framkommet gjennom tilstandsanalyse på fire bygg Bygg Komsa skole Bossekop skole Øvre-Alta skole Vertshuset eldresenter Sum totalt inkl. mva Tilstandsanalysen av fire bygg i 2006 viste en samlet kostnad på 32,7 millioner. 23 Sammendrag fra tilstandsanalysen viser at det er behov for utbedringer både i forhold til ombygging og til oppgraderinger av diverse installasjoner. Per april 2008 er det bare bevilget midler til renovering av Øvre-Alta skole. På grunn av asbestsanering, gjenoppbygging og utskifting av teknisk anlegg kom prosjektkostnadene til Øvre-Alta skole på 25 millioner. 24 Prosjektet skal innarbeides i Økonomiplanen Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? Avdeling Bygningsdrift har en fireårig vedlikeholdsplan, som revideres hvert år. Planen er en oversikt over nødvendige tiltak for å opprettholde standarden på bygningene, der det første året er prioriterte tiltak og de tre neste er uprioriterte. Planen er bygd opp etter en oversikt over alle kommunens bygninger (i et regneark) der det framgår for hvert bygg hva slags tiltak som skal utføres, når behovet for vedlikehold er registrert, hvem som er ansvarlig for gjennomføring, og når tiltaket er planlagt gjennomført, samt budsjett og regnskap for hvert tiltak. Planlegging av bygningsvedlikehold gjøres ut fra rapportering fra ansatte ved FDV-seksjonen og brukere av byggene. Prioriteringen av de ulike vedlikeholdstiltakene gjøres av ledelsen ved avdeling Bygningsdrift på grunnlag av faglige vurderinger om hvor behovene anses å være mest akutte og ut fra den årlige budsjettrammen (jf. kap. 4). 21 Forprosjekt datert Vedtak av (sak 123/07) 23 For mer detaljert oversikt se vedlegg 3 24 Vedtak av (sak 20/08) 15

22 Avdelingsleder for bygningsdrift opplyser at cirka 50 prosent av tildelte ressurser går til planlagt vedlikehold og cirka 50 prosent til løpende vedlikehold. Planlagt vedlikehold er ofte litt større tiltak (kr ) som gjennomføres av vedlikeholdsavdelingen, mens løpende vedlikehold er mindre tiltak under kr som kan utføres av driftsavdelingen (jf. fig. 4). Avdelingen har en målsetting om en fordeling med 70 prosent til planlagt vedlikehold og 30 prosent til løpende vedlikehold. I planen revisjonen fikk utdelt i januar 2008, lå det inne planlagte tiltak for cirka 2,2 millioner. Avdelingsleder ved Bygningsdrift mener at avdelingen har gode rutiner for å registrere rapportert vedlikeholdsbehov, beregne kostnadene ved tiltakene og holde oversikt over gjennomføring og kostnader ved tiltakene. Dagens system (med et exel-ark) er imidlertid sårbart, og avdelingen planlegger innkjøp av et dataprogram for planlegging og oversikt av drift og vedlikehold ved bygninger. I tillegg til at ansatte ved FDV-seksjonen observerer behov for vedlikehold ved byggene, melder brukerne av byggene om behov og ønsker. I den forbindelse har avdeling Bygningsdrift utarbeidet en oversikt over hvilke drifts- og vedlikeholdsoppgaver som FDV-seksjonen har ansvar for og hvilke oppgaver som brukerne av byggene selv må ta ansvar og kostnader for. Det meste av oppgavene sorterer under FDV-seksjonen, mens noen oppgaver, særlig tilknyttet løse installasjoner og innretninger, er brukernes ansvar. Selv om avdeling Bygningsdrift har planer for vedlikehold, og oversikt over gjennomføringen av tiltak, er det i følge avdelingsleder noen utfordringer i tilknytning til å dokumentere bygningenes vedlikeholdsbehov og kostnadene knyttet til nødvendige oppgraderinger eller utskiftinger, og ikke minst til å opprettholde standarden på bygningene innenfor de tildelte rammene. Når det gjelder kartlegging og dokumentasjon av bygningenes vedlikeholdsbehov har det vært gjennomført systematisk kartlegging av behovet for maling/utvendig vedlikehold på alle bygg, og det er utført omfattende tilstansrapporter på seks bygg. Sistenevnte er gjennomført av eksterne konsulenter. Det vil si at det er tjenester kommunen må betale for. Avdelingen finner det ikke formålstjenlig å bestille flere slike rapporter så lenge det er usikkert om det vil bli bevilget midler til de vedlikeholdstiltak som dokumenteres i rapportene. Når det gjelder det vedlikeholdet som kartlegges løpende og legges inn i vedlikeholdsplanen må det tilpasses budsjettrammen. Utfordringen her er, i følge avdelingsleder, at de tildelte midlene ikke dekker det kartlagte behovet, og at det må foretas prioriteringer. Dette medfører at noe alltid må utsettes og at det opparbeides et vedlikeholdsetterslep. Ved utbygging eller bruksendringer som medfører økte driftsutgifter rapporterer administrasjonen til hovedutvalget for drift- og utbygging. Det utarbeides en endringsmelding der det føres beregnede kostnadsøkninger per kvadratmeter og i prosent. Kostnadene beregnes både for driftsutgifter og vedlikehold. Det er ikke alltid rapportering om økning i driftsutgifter følges opp med økning i sektorens budsjetter. Det meldes imidlertid om økninger i kostnader, slik at det i ettertid kan dokumenteres behov for økte tildelinger. 16

23 Figur 5: Eksempel på forslag til rammeendring på driftsutgifter Oppsettet viser at det er beregnet kostnader til driftsutgifter som forsikring, renhold, energi og renovasjon. Det er videre tatt med vedlikeholdsutgifter til planlagt -, fordelt - og uforutsett vedlikehold, til en samlet årlig sum på kr 95 per kvadratmeter. Administrasjonen har fra slutten av 2007 innført en ny saksbehandlingsrutine, der det i saksframlegg til investeringsprosjekter også synliggjøres hva økningen i driftsbudsjettet vil bli som følge av nybyggingen eller utbyggingen. Det innstilles på en økning i rammene for å dekke de økte kostnadene til drift, samtidig som det innstilles på tildeling av midler til selve innvesteringen. 3.2 Vurderinger Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? Eiendomsforvaltningsutvalget mente at et viktig kriterium for god eiendomsforvaltning var at det forelå et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Utvalget satte også noen krav til hva et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen burde inneholde, herunder eiendoms- og bygningsregister med arealer, kostnader og inntekter til hvert bygg, eiendommens verdi, oversikt over brukerne og eiendommens tilstand. (jf. kap ) Vår vurdering er at avdeling Bygningsdrift har god oversikt over bygningsmassen, når det gjelder arealer, driftsutgifter og brukere. Det framstår imidlertid som en utfordring å skaffe en dokumentert oversikt over bygningens tilstand. Det er gjennomført systematisk kartlegging av behovet for maling/utvendig vedlikehold på alle bygg, og det er utarbeidet tilstandsanalyser på seks bygg. Disse byggene hadde så store behov for renovering og oppgradering at det må gjennomføres som investeringsprosjekter, og det er uklart når det kan skje. Det er derfor kanskje ikke formålstjenlig å bruke ressurser på omfattende tilstandskartlegginger dersom det er uklart om det vil bli avsatt midler til gjennomføring av nødvendig tiltak. På den annen side forutsetter god og langsiktig planlegging av vedlikehold på et riktig nivå kunnskaper om bygningsmassen. 17

24 Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? I henhold til eiendomsforvaltningsutvalget er planmessig vedlikehold tiltak som tar sikte på å opprettholde kvaliteten eller forsinke forringelsen av de tekniske egenskapene som er nødvendig for at bygningsdelene skal kunne funksjonere som forutsatt. Etter NS 3454 er vedlikehold å forstå som periodisk vedlikehold, og derfor per definisjon planmessig. Andre tiltak som ikke skjer planmessig, som for eksempel å stoppe en observert skadeutvikling (for eksempel en taklekkasje) er en reparasjonskostnad, men regnes ofte som vedlikehold. Undersøkelsen viser at det utarbeides planer for vedlikehold på bakgrunn av observerte og rapporterte behov og innenfor den tildelte økonomiske rammen. Det er imidlertid bare halvparten av budsjettrammen som går til planlagt vedlikehold, og avdelingen har intensjoner om å vri mer av ressursbruken over på planlagt vedlikehold. Det finnes ikke noen overordnede mål eller langtidsplaner for vedlikehold. Den vedlikeholdsplanen som brukes i dag er mer en prioriteringsliste over nødvendige tiltak. Det gjøres kostnadsoverslag på alle planlagte tiltak, og kommunen har dermed en oversikt over kostnader til planlagt vedlikehold. Det finnes imidlertid ikke noen oversikt over hvor stort vedlikeholdsetterslepet er og eller kostnadene ved å ta igjen dette. 3.3 Konklusjon På bakgrunn av kriteriene fastsatt av eiendomsforvaltningsutvalget kan vi konkludere med at Alta kommune til dels har et planmessig vedlikehold, men ikke helt etter de oppsatte kriteriene. Det er vårt inntrykk at kommunen har oversikt over bygningsmassen med hensyn til arealer, verdier og driftskostnader. En har også oversikt over tiltak som bør gjøres for å utbedre slitasje, feil og mangler ved byggene. Det mangler imidlertid en fullstendig oversikt over bygningenes tilstand, og det mangler langtidsplaner for vedlikehold og utvikling av byggene. 4. HVORDAN ER DE ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSENE FOR BYGNINGSVEDLIKEHOLD I ALTA KOMMUNE? 4.1Faktabeskrivelse Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene til eiendomsdrift i Alta kommune i forhold til andre kommuner? Kommunal eiendomsdrift omfatter langt mer enn vedlikehold av bygninger, selv om dette er et viktig ledd i eiendomsforvaltningen. Eiendomsforvaltning er både forvaltningen av eiendommen som fysisk objekt og forvaltningen av eiendomsretten til eiendommen. Forvaltningen av eiendommen som fysisk objekt omfatter utnyttelsen av eiendommen til bestemte bruksformål, løpende drift, tilsyn og vedlikehold, reparasjoner, utbedring og utvikling av bygningen ut fra endrede brukskrav, estetiske eller tekniske premisser. Brutto driftsutgifter til eiendomsdrift per innbygger sier noe om hvordan eiendomsdrift (herunder også bygningsvedlikehold) prioriteres i kommunen. 18