RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON Bygningsvedlikehold - organisering og rutiner HAMMERFEST KOMMUNE

Transkript

1 RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2008 Bygningsvedlikehold - organisering og rutiner HAMMERFEST KOMMUNE

2

3

4

5 INNHOLD 0. SAMMENDRAG MÅLSETTING FOR PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER ANBEFALINGER INNLEDNING BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Formål PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER Utvalgte kriterier Utdyping av revisjonskriterier og utledning av underproblemstillinger METODE OG AVGRENSNING Metode Avgrensning av undersøkelsen Dataenes gyldighet og pålitelighet BAKGRUNNSOPPLYSNINGER BYGNINGSVEDLIKEHOLD Funksjoner og roller i kommunal eiendomsforvaltning Planmessig vedlikehold Bygningsvedlikehold i kommuneregnskapet HAR HAMMERFEST KOMMUNE EN HENSIKTSMESSIG ORGANISERING AV EIENDOMSFORVALTNINGEN? FAKTABESKRIVELSE Nåværende organisering Ny organisering VURDERINGER KONKLUSJON HAR HAMMERFEST KOMMUNE ET PLANMESSIG VEDLIKEHOLD? FAKTABESKRIVELSE VURDERINGER KONKLUSJON HVORDAN ER DE ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSENE FOR VEDLIKEHOLD I HAMMERFEST KOMMUNE? FAKTABESKRIVELSE VURDERINGER KONKLUSJON AVSLUTTENDE KOMMENTARER ANBEFALINGER KILDER: VEDLEGG 1: RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG 2: TABELL TIL FIGUR

6 FIGURER: Figur 1: Sammenhengen mellom planmessig vedlikehold og årskostnader. 8 Figur 2: Nåværende organisering 9 Figur 3: Ny organisering av eiendomsforvaltningen 10 Figur 4: Brutto driftsutgifter, Kommunal eiendomsdrift i kroner pr. innbygger. 15 TABELLER: Tabell 1: Budsjett bygningsvedlikehold Tabell 2: VRI-midler i budsjett 16 Tabell 3: Regnskap bygningsvedlikehold Tabell 4: VRI-midler i regnskapet 17 Tabell 5: Lønnsutgifter til vedlikeholdsarbeidere 17 Tabell 6: Sum kostnader bygningsvedlikehold Tabell 7: Beregnede kostnader til vedlikehold per kvadratmeter 18 Tabell 8(tall til figur 4): Brutto driftsutgifter, kommunal eiendomsdrift i kroner per innbygger 21

7 0. SAMMENDRAG 0.1 Målsetting for prosjektet Målsettingen med prosjektet har vært å undersøke hvordan Hammerfest kommune ivaretar behovet for vedlikehold av kommunale bygninger, herunder hvordan eiendomsforvaltningen er organisert, hvordan bygningsvedlikeholdet planlegges og hvordan de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold er. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Har Hammerfest kommune en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? Hammerfest kommune vedtok i juni 2007 en ny organisering av eiendomsforvaltningen. Både i eksisterende og ny organisering finner vi rollene som eier, forvalter og bruker, og oppgavene forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold, men de blir ivaretatt på ulik måte i de to organisasjonsformene. Den nye organiseringen innebærer ingen endring i rollene som eier og brukere av de kommunale byggene. Kommunen ved kommunestyret vil fortsatt stå som eier av byggene. Brukerne vil også være de samme som før organisasjonsendringene. Det er i rollen som forvalter det vil skje endringer ved at ansvaret for forvaltningen og utviklingen av byggene blir flyttet til det kommunale foretaket Hammerfest Eiendom KF. Det betyr at forvaltningen av de kommunale eiendommene får et mer selvstendig og foretningsmessig preg, og at ansvar flyttes til foretakets styre og daglige leder. Disse må imidlertid styre innenfor de formål, vedtekter, budsjett og andre viktige vedtak som kommunestyret fastsetter. Rådmannens innflytelse reduseres til et utsettende veto i viktige saker. Organiseringen legger i større grad enn tidligere opp til et skille mellom forvaltning og utvikling på den ene siden, og drift og vedlikehold på den andre. Mens teknisk sektor tidligere hadde ansvaret for alle disse oppgavene, vil sektoren etter den nye modellen kun ha ansvar for drift og vedlikehold. Vi har ikke her tatt stilling til hva som er en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, men viser til Eiendomsforvaltningsutvalget som i sin utredning hevder at organisering med foretak legger bedre til rette for en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen enn en kommunal etat. De påpeker imidlertid at en hensiktsmessig organisering omfatter godt samarbeid og gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekanten eier, forvalter og bruker. Det gjenstår å se hva effektene av den vedtatte organiseringen blir. Omorganiseringen er per april 2008 ikke iverksatt, og en eventuell evaluering av den nye modellen vil tidligst kunne gjøres om ett eller to år. Har Hammerfest kommune et planmessig vedlikehold? Hammerfest kommune har ikke et planmessig vedlikehold etter de kriteriene vi har lagt til grunn. Det utarbeides årlig en liste over prioriterte vedlikeholdstiltak basert på rapportering fra vaktmestere og vedlikeholdsledere, men det foreligger ingen fullstendig oversikt over bygningenes tilstand. Kommunen har heller ikke oversikt over kostnadene til vedlikehold ved de ulike byggene. Det er derfor ikke utarbeidet langtidsplaner for vedlikehold og utvikling av byggene. 1

8 Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Hammerfest kommune? De økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Hammerfest kommune har blitt vesentlig bedre fra 2004 til Kommunen bruker mer til kommunal eiendomsdrift per innbygger enn sammenlignbare kommuner, og ligger nå godt over FOBEs anbefalinger for kroner per kvadratmeter til bygningsvedlikehold. Det er imidlertid vanskelig å vurdere om de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold er tilstrekkelig til å oppettholde standarden på bygningene. Det har blant annet betydning hvor stort etterslepet på bygningsvedlikehold er. 0.3 Anbefalinger På bakgrunn av funnene i undersøkelsen vil revisjonen gi følgende anbefalinger: Det bør utarbeides overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Det bør utarbeides oversikter over kostnader og inntekter relatert til hvert bygg. Bygningenes tilstand og behovet for vedlikehold bør kartlegges. Det bør utarbeides langsiktige og årlige planer for bygningsvedlikehold. Det bør rapporteres jevnlig til kommunestyret om planlegging og gjennomføring av bygningsvedlikehold. 2

9 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål Bakgrunn Det framgår av Plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt av kommunestyret i Hammerfest den 3. november 2005 (sak 77/05), at det skal gjøres en undersøkelse av bygningsvedlikehold i kommunen. Bakgrunnen var kutt i budsjettrammer, og spørsmål knyttet til organisering og planlegging av kommunens bygningsvedlikehold. Området er svært vesentlig for kommunen, både fra et økonomisk perspektiv og et brukerperspektiv. Da planen for forvaltningsrevisjon ble vedtatt var kommunen i en annen økonomisk situasjon enn i dag. I 2004 var kommunen på ROBEK-lista, 1 og hadde lite økonomisk handlingsrom. Etter dette har de økonomiske rammebetingelsene endret seg, særlig gjennom økte inntekter fra eiendomsskatt. 2 Rammene for vedlikehold er også endret gjennom vedtak om ny organisering av eiendomsforvaltningen. 3 En del grunnleggende forhold knyttet til planlegging av vedlikehold er imidlertid fortsatt aktuelt Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan Hammerfest kommune ivaretar behovet for vedlikehold av kommunale bygninger, herunder hvordan eiendomsforvaltningen er organisert, hvordan bygningsvedlikeholdet planlegges og hvordan de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold er. 1.2 Problemstillinger 1. Har Hammerfest kommune en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? 2. Har Hammerfest kommune et planmessig vedlikehold av kommunale bygninger? 3. Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Hammerfest kommune? 1.3 Revisjonskriterier Utvalgte kriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriterier kan hentes fra lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, administrative retningslinjer, statlige føringer, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn. Når det gjelder bygningsvedlikehold er lovgivningens betydning for 1 Register om betinget godkjenning og kontroll. 2 Eiendomsskatt fra Melkøya har bidratt til at Hammerfest kommune i 2006 var den 13. rikeste kommunen i landet målt, etter inntekter fra eiendomsskatt. (Kilde: Kommunal rapport, ) 3 Vedtatt

10 vedlikehold av eksisterende byggverk begrenset. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 (Kommuneloven) Norges offentlige utredninger (NOU) 2004:22, Velholdte bygninger gir mer til alle om eiendomsforvaltningen i kommunesektoren. Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) rapport (2006), Kartlegging av kommunenes utgifter til vedlikehold av sine bygninger Norsk standard (NS) Utdyping av revisjonskriterier og utledning av underproblemstillinger Har Hammerfest kommune en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? I 2003 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle gjennomgå eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner. Resultatet av arbeidet til Eiendomsforvaltningsutvalget var NOU 2004: 22. I rapporten fastslår utvalget at organisering av eiendomsforvaltning i kommunen bør ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker av eiendommen 4. Eieren fastsetter de målene, prioriteringene og rammene som eiendomsforvaltningen skal styres etter. Forvalteren forestår drift og vedlikehold av bygningene så langt det er eierens ansvar. Brukerrollen ivaretas av virksomheten som bruker bygningene og vedkommendes fagadministrasjon (jf. kap 1.5.1) Vi vil her fokusere på rollene som eier og forvalter. Kriterier for god eiendomsforvaltning kan listes opp slik: 5 1. Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen 2. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen 3. Generelle delkriterier: 3.1. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov 3.2. Effektiv arealutnyttelse 3.3. Godt, verdibevarende vedlikehold 3.4. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning 3.5. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter 3.6. En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen 3.7. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter 4. Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt Når det gjelder punkt 3. 6, en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, mener utvalget at eiendomsforvaltningen bør ivaretas gjennom egne organisatoriske enheter. Det hevdes at jo større grad av økonomisk autonomi eiendomsforvaltningen kan få gjennom måten den blir organisert på, desto bedre vil det ligge til rette for et optimalt vedlikehold. Utvalget har vurdert følgende alternativer for organisering av eiendomsforvaltningen: Kommunal etat Kommunalt foretak (KF) Aksjeselskap (AS) Interkommunalt selskap (IKS) Utvalget mener at de tre siste modellene legger best til rette for de økonomiske rammebetingelsene som utvalget anbefaler, blant annet med innføring av kostnadsdekkende husleie og regnskap etter regnskapslovens bestemmelser. 6 4 NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s. 18 4

11 Utvalget slår videre fast at eiendomsforvaltning omfatter: 7 - ervervelse (gjennom kjøp, ekspropriasjon og bygging) - forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) - avhending (ved salg, bortfeste, gave eller overførsel av eiendom) - riving, gjenbruk og deponering. Oppmerksomheten i denne undersøkelsen vil i hovedsak være avgrenset til strekpunkt to (FDVU), med et særlig fokus på bygningsvedlikehold. I vurderingen av om kommunen har en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen (problemstilling 1), og ut fra kriteriene over, har vi sett nærmere på følgende sider av eiendomsforvaltningen: Hvordan ivaretas rollene som eier, forvalter og bruker av de kommunale bygningene? Hvordan er ansvaret for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold fordelt i kommunens eiendomsforvaltning? Har Hammerfest kommune et planmessig vedlikehold av kommunale bygninger? I NOU 2004: 22 brukes begrepet planmessig vedlikehold om tiltak som tar sikte på å opprettholde kvaliteten eller forsinke forringelsen av de tekniske egenskapene som er nødvendig for at bygningsdelene skal kunne funksjonere som forutsatt. 8 Det vil si at vedlikeholdet skal forlenge den tekniske levetiden til bygget og bevare estetiske verdier som ellers ville bli forringet. Utvalget har vurdert at planmessig vedlikehold på et faglig riktig nivå er lønnsomt og over tid vil føre til at forvaltningskostnadene blir lavere enn ellers. Det hevdes at når planmessig vedlikehold blir forsømt, øker risikoen for uforutsett vedlikehold, reparasjoner og investeringer. Etter NS 3554 Livssynskostnader for byggverk- Prinsipper og struktur er vedlikehold å forstå som periodisk vedlikehold og utskiftninger. Vedlikehold er derfor per definisjon planmessig. Andre tiltak som ikke skjer planmessig, for eksempel tiltak for å stoppe skadeutvikling som er observert (for eksempel en taklekkasje) er da en reparasjonskostnad, men regnes likevel som vedlikehold. Regelmessig ettersyn og renhold er imidlertid driftskostnader. I følge NOU 2004:22 innebærer en god eiendomsforvaltning at det eksisterer et rasjonelt (målrettet) system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Blant annet bør følgende informasjon foreligge i et målrettet system for planlegging: 9 o Eiendoms- og bygningsregister med arealer. o Kostnader og inntekter relatert til hvert bygg i henhold til NS o Eiendommens verdi. o Oversikt over brukerne. o Brukernes langsiktige planer for virksomheten. o Eiendommens tilstand; teknisk, innemiljø, fysisk tilgjengelighet I kommunelovens bestemmelser om årsbudsjettets innhold ( 46) heter det at Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i budsjettåret Et realistisk budsjett forutsetter at både inntekter og utgifter er så godt kjent som mulig. I forhold til bygningsvedlikehold vil det derfor være viktig at behovet for vedlikehold blir kartlagt, dokumentert og rapportert til bevilgende myndighet. 7 NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s NOU 2004: 22 s. 39 5

12 For å vurdere om Hammerfest kommune har et planmessig vedlikehold (problemstilling 2), og ut fra kriteriene over, har vi derfor sett etter følgende: Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold i Hammerfest kommune? I følge NOU 2004: 22 skal riktige økonomiske rammebetingelser legge til rette for rasjonelle beslutninger i et langsiktig perspektiv. Eiendomsvirksomheten må kunne langtidsplanlegge og bør kunne bygge opp kapital for å ta større vedlikeholds og rehabiliteringsoppgaver. I utredninger om utgifter til bygningsvedlikehold benyttes ofte begrepet normtall. Dette er beregninger av utgifter til vedlikehold fordelt på antallet kvadratmeter som skal vedlikeholdes. Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) har i en rapport 10 fra 2006 kommet til at et normtall på kr/kvadratmeter burde kunne gi velholdte bygninger ut fra opprinnelig standard dersom dette ressursnivået er disponibelt over tid, og det ikke er tilstede et vedlikeholdsetterslep. 11 Norsk Standard 3454 omhandler livssykluskostnader for byggverk, og har definisjoner på ulike typer kostnader, herunder forvaltningskostnader, 12 driftskostnader, 13 utviklingskostnader og vedlikeholdskostnader. Vedlikeholdskostnader defineres som kostnader som er nødvendig for å opprettholde byggverket på et fastsatt kvalitetsnivå og derved gjøre det mulig å bruke det til sitt tiltenkte formål innenfor en gitt brukstid. Utviklingskostnader defineres som kostnader til utvikling av byggverket for å opprettholde dets verdi over tid i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter. Sistnevnte vil være en investering. For å vurdere de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold (problemstilling 3), og ut fra kriteriene over, har vi sett på følgende: Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene til eiendomsdrift i Hammerfest kommune i forhold til andre kommuner? Hvordan har kommunens økonomiske rammebetingelser til vedlikehold utviklet seg de siste årene? Hvordan er kostnadene til vedlikehold sammenlignet med normtall i bransjen? 1.4 Metode og avgrensning Metode Metode er samlebetegnelsen på fremgangsmåtene som brukes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Fremgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju, dokumentanalyse og analyse av statistisk materiale og regnskapstall. 10 FOBE-rapport (2006) Kartlegging av kommunens utgifter til vedlikehold av sine bygninger 11 Dersom en bygning over tid får mindre vedlikehold enn nødvendig, vil standarden på bygget bli dårligere enn opprinnelig. For å få bygget tilbake til opprinnelig standard vil det da være behov for ekstra midler til vedlikehold, slik at etterslepet ikke blir enda større. 12 Kostnader som påløpet byggverket i form av kommunale skatter og avgifter, forsikringer og administrasjon. 13 Kostnader til løpende drift, renhold, vakt, energi osv. 6

13 Intervjuene og dokumentinnsamlingen er gjennomført både før og etter at kommunen vedtok å omorganisere eiendomsforvaltningen (juni 2007). Hovedinformantene har vært sektorleder ved teknisk drift Torbjørn Næss og tidligere virksomhetsleder for vaktmestertjenesten Roy Karlsen. 14 Det er gjort to intervjuer med hver av informantene. Vi har også mottatt opplysninger fra nåværende virksomhetsleder Terje Mauseth. Kommunen har lite skriftlig dokumentasjon vedrørende bygningsvedlikehold. De mest relevante dokumentene var tiltakslister(årsplaner) for vedlikehold, og en intern rapport for teknisk sektor. Vi har imidlertid sett etter informasjon om bygningsvedlikehold i budsjetter, økonomiplaner, regnskap, årsmeldinger og tertialrapporter. I tillegg har vi hentet statistiske data fra KOSTRA Avgrensning av undersøkelsen Tidsmessig er undersøkelsen avgrenset til årene 2004 til Vi har bare sett på bygninger som teknisk sektor har hatt vedlikeholdsansvar for før omorganiseringen. Det er kun sett på vedlikehold som er ført i driftsregnskapet Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Det vil si at dataene skal være relevante for problemstillingene i undersøkelsen. Vi mener vi har relevante data til å svare på problemstillingene, selv om det har vært lite skriftlig dokumentasjon vedrørende vedlikehold. Det er likevel viktig å være klar over at vi ikke har undersøkt alle sider ved kommunens bygningsvedlikehold, men bare de forholdene som har vært relevante for problemstillingene i undersøkelsen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved at informantene har verifisert opplysninger fremkommet i intervju, og ved intern kvalitetskontroll av innsamlet data. 1.5 Bakgrunnsopplysninger bygningsvedlikehold Funksjoner og roller i kommunal eiendomsforvaltning I NOU 2004:22 15 er det slått fast at organisering av eiendomsforvaltning bør ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker. Eierrollen ivaretar eiendomsretten og de strategiske funksjonene som knytter seg til eierskapet av bygningene. Eieransvaret omfatter blant annet økonomisk og rettslig ansvar ovenfor de ulike aktørene som kan ha interesser i en eiendom, for eksempel kreditorer eller offentlige myndigheter. For kommunale eiendommer er kommunestyret ansvarlig eier og ivaretar eierrollen og eieransvaret på et overordnet nivå. Forvalterrollen omfatter å forestå løpende drift og vedlikehold av bygningen så langt dette er eierens (og ikke brukerens) ansvar. Forvalterrollen innebærer også å betale skatter og avgifter og å følge opp eierens plikter og rettigheter etter inngåtte avtaler overfor brukerne. Brukerrollen ivaretas av vedkommende brukervirksomhet på stedet, men også av den sentrale fagadministrasjonen og kommunestyret som ansvarlig for tjenestetilbudet. Kommunestyret vil 14 Frem til juni NOU 2004:22 s

14 derfor kombinere rollene som eier og bruker på et overordnet, strategisk nivå og ha det overordnede ansvaret som følger med begge rollene. Forholdet mellom kommunens ulike organer og de ulike rollene kan enten ivaretas gjennom en integrert organisasjon, hvor funksjoner og ansvar fordeles etter vanlige administrative prinsipper, eller det kan gjøres etter en markedsorientert modell med bestiller og utfører. Utvalget skisserer fire alternative organiseringer av eiendomsforvaltningen. En kommunal etat, som er integrert i kommunens løpende økonomi. Et kommunalt foretak, som er en mer frittstående enhet, men likevel en del av kommunen som juridisk person, og i hovedsak omfattet av de samme de lover, forskrifter og avtaler som gjelder for kommunen. 16 Det pekes på at den økonomiske langsiktigheten til et foretak vil være sårbar i kommuner med anstrengt økonomi. De andre organisasjonsformene er Aksjeselskap og Interkommunale selskap som er egne rettsubjekter, og omfattet av en annen lovgivning. Modellene har større autonomi, og er mer uavhengig av kommunens økonomi, men gir eierne mulighet til å trekke ut ressurser i en grad som i følge utvalget kan svekke langsiktigheten i eiendomsforvaltningen Planmessig vedlikehold Figur 1: Sammenhengen mellom planmessig vedlikehold og årskostnader. 18 Figuren over viser de totale årskostnadene (y-aksen) avhengig av planmessig vedlikehold (xaksen). Årskostnadene består av tre hoveddeler: årskostnadene til vedlikehold (som øker proporsjonalt med omfanget av planmessig vedlikehold), andre årskostnader som ikke er avhengige av vedlikeholdet og kostnader til reparasjon og utbedringer av følgeskader. De sistnevnte kostnadene har en sammenheng med planmessig vedlikehold, og det antas at disse kostnadene vil avta med økt vedlikeholdsinnsats, men ikke nødvendigvis proporsjonalt med vedlikeholdet. Figuren viser at et planmessig vedlikehold opp til et visst nivå vil føre til redusert skadehyppighet og skadeomfang. Vedlikehold som ligger under det optimale vil føre 16 Bestemmelsene om kommunale foretak framkommer av Kommuneloven kap NOU 2004: 22 s Kilde NOU 2004: 22 s. 28 8

15 til økte kostnader på øvrige områder, mens et vedlikehold som ligger høyt over det optimale vil føre til økte årskostnader, fordi reduksjonen i forhold til andre risikoer minker etter at vedlikeholdet har passert det optimale nivået. Et vedlikehold over det optimale kan likevel være økonomisk lønnsomt, dersom det gir økte leieinntekter eller mer stabile leieforhold Bygningsvedlikehold i kommuneregnskapet Vedlikeholdskostnader er definert som kostnader som er nødvendig for å opprettholde byggverket på et fastsatt kvalitetsnivå, mens kostnader til utvikling av byggverket i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter vil være en investering. Bygninger som forfaller blir enten revet eller de gjennomgår rehabilitering. Ved rehabilitering blir bygningene ofte bygget om og oppgradert i forhold til nye brukerbehov og/eller offentlige krav. I sammenheng med slike oppgraderinger tas også forsømt vedlikehold igjen. Forutsetningen for at dette skal føres under bygningsvedlikehold er at formålet med investeringene er at bygget skal få en standard tilsvarende det den opprinnelig har vært. Dersom bygget oppgraderes til en bedre standard en det som har vært tidligere regnes det som en påkostning (investering). Regnskapsteknisk kan det noen ganger være vanskelig å bestemme om en kostnad skal føres som vedlikehold i driftsbudsjettet eller som en påkostning i investeringsbudsjettet. Dette er en diskusjon vi ikke vil gå inn på her. Vi vil ta utgangspunkt i utgifter til bygningsvedlikehold som er ført i kommunens driftsregnskap. 2. HAR HAMMERFEST KOMMUNE EN HENSIKTSMESSIG ORGANISERING AV EIENDOMSFORVALTNINGEN? 2.1 Faktabeskrivelse Figur 2: Nåværende organisering I løpet av undersøkelsesperioden har kommunen vedtatt en omorganisering av eiendomsforvaltningen. Vi vil derfor beskrive både eksisterende og ny organisering Nåværende organisering Forvaltningen av kommunale bygg og boliger har siden 2003 vært delt mellom sektor for teknisk drift og det kommunale foretaket Hammerfest Eiendom KF. Hammerfest Eiendom KF har ansvaret for trygde- og omsorgsboligene, og en del andre bygg hvor kommunen er leietaker. Sektor for teknisk drift forvalter den resterende delen av bygningsmassen, herunder skoler, barnehager, institusjoner og administrasjonsbygg. Sektoren har en egen virksomhet for vaktmester og vedlikehold. I tillegg til bygningsvedlikehold har sektoren også ansvar for renhold og vedlikehold av utearealer og veier. 9

16 Både det kommunale foretaket og sektor for teknisk drift har hatt ansvar for alle delene ved forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU), men dette har blitt løst på ulike måter. Mens sektor for teknisk drift har stått for den praktiske gjennomføring av drift og vedlikehold, har det kommunale foretaket ivaretatt denne delen gjennom bestillinger og ved å kostnadsregulere husleien ved de byggene foretaket har hatt ansvar for Ny organisering Figur 3: Ny organisering av eiendomsforvaltningen Etter å ha blitt forelagt en utredning med syv ulike organisasjonsmodeller fattet kommunestyret i Hammerfest den (sak 59/07) vedtak om organisering av eiendomsforvaltningen, slik figuren over viser. Omorganiseringen innebærer at Hammerfest Eiendom KF vil få forvaltningsansvaret for samtlige kommunale bygninger, en bygningsmasse på til sammen litt over m 2. Alt ansvar for forvaltning og utvikling (FU) blir lagt til det kommunale foretaket, mens sektor for teknisk drift får et rendyrket ansvar for drift og vedlikehold (DV). Omorganiseringen var et resultat av flere ønsker og skisserte utfordringer: 19 - Kommunen ønsker gjennom klart avgrensende ansvarsområder å få en bedre oversikt over faktiske kostnader ved eiendomsdrift og utvikling. - Kommunen ønsker mer nøyaktig informasjon vedrørende bygningenes tilstand og behov for fremtidig vedlikehold. - Det skal være et klarere skille mellom bestiller og utfører av tjenester knyttet til drift og vedlikehold. 19 Saksfremlegg til kommunestyremøte

17 2.2 Vurderinger Hvordan ivaretas rollene som eier, forvalter og bruker av de kommunale bygningene? I henhold til NOU 2004: 22 bør organiseringen av eiendomsforvaltningen ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker (jf kap 1.3.2). Eierrollen vil ikke bli endret ved den vedtatte omorganiseringen av eiendomsforvaltningen i Hammerfest kommune. Kommunen ved kommunestyret vil fortsatt stå som eier av byggene selv om eiendommene forvaltes av et kommunalt foretak. Foretaket kan bare opptre som eier innenfor de rammene kommunestyret setter. Brukerne vil også være de samme som før organisasjonsendringene. Det er i rollen som forvalter det vil skje endringer ved at ansvaret for forvaltningen og utviklingen av byggene blir flyttet til det kommunale foretaket Hammerfest Eiendom KF. Det kommunale foretaket vil få ressurser til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling, og vil overføre midler til sektor for teknisk drift ut i fra drifts- og vedlikeholdsoppdrag som foretaket bestiller. Foretaket vil også ha mulighet til å benytte eksterne aktører til drift og vedlikehold, men planen er at det skal lages avtaler, slik at teknisk drift ikke skal komme i en situasjon der de ikke får oppdrag. I praksis betyr det at eiendomsforvaltningen blir en mer frittstående del av kommunens forvaltning. Foretaket kan innføre kostnadsdekkende husleie, og ha bedre økonomisk grunnlag for vedlikeholdet. Overføring av oppgaver til det kommunale eiendomsforetaket vil ikke nødvendigvis tilføre mer ressurser til vedlikehold, men kan gi en mer forutsigbar situasjon. Foretaket er likevel en del av kommunen som juridisk person, 20 og kan ikke selv ha rettigheter og plikter. Det er kommunen som er part i foretakets avtaler, og som hefter for forpliktelsene foretaket pådrar seg. Kommunestyret utøver sin styring av foretaket gjennom fastsetting av vedtekter og budsjett, og gjennom valg av styre. 21 Mens rådmannen tidligere hadde et overordnet ansvar for å overholde mål og økonomiske rammer som kommunestyret hadde satt for eiendomsforvaltningen, vil dette ansvaret nå ligge hos foretakets styre og daglige leder. Det betyr også at rådmannen får mindre mulighet enn tidligere til å utøve styring over byggforvaltningen. Rådmannen kan ikke instruere daglig leder innenfor styrets myndighetsområde, men kan føre tilsyn med foretaket på vegne av kommunestyret og utsette iverksettelse av saker til de har vært behandlet av kommunestyret 22. Hvordan er ansvaret for forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold fordelt i kommunens eiendomsforvaltning? I forhold til tidligere organisering blir oppgavene til sektor for teknisk drift forenklet, ettersom det kommunale foretaket vil få ansvaret for forvaltning og utvikling, mens teknisk sektor vil få et rendyrket ansvar for vedlikehold og drift på oppdrag fra det kommunale foretaket. Organiseringen i et foretak gjør det lettere å synliggjøre kostnader til drift og vedlikehold ved at et økt behov for vedlikehold kan ivaretas ved at husleien til byggene settes opp Ved gjennomføringen av den nye organiseringen av eiendomsforvaltningen går kommunen fra en integrert eiendomsforvaltning til en mer markedslignende modell, med et klarere skille mellom bestiller og utfører. Det innebærer at sektor for teknisk drift ikke lengre får ansvar for prioriteringer knyttet til bygningsvedlikehold, da det er oppgaver som forvalteren må ta 20 I motsetning til et aksjeselskap 21 Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 kap. 12, 63, 65 og Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107, kap. 12, 72 11

18 ansvar for. Det vil imidlertid være kommunestyret som må fastsette de overordnede målene, prioriteringene og rammene. 2.3 Konklusjon Både i tidligere og ny organisering finner vi rollene som eier, forvalter og bruker, og oppgavene forvaltning, utvikling, drift og vedlikehold, men de blir ivaretatt på ulik måte i de to organisasjonsformene. Den nye organiseringen vil ikke innebære noen endring i rollene som eier og brukere av de kommunale byggene, men rollen som forvalter flyttes fra teknisk sektor til det kommunale foretaket. Det betyr at forvaltningen av de kommunale eiendommene får et mer selvstendig og foretningsmessig preg, og at ansvar for prioriteringer av vedlikehold blir flyttet til foretakets styre og daglige leder. Disse må imidlertid styre innenfor de formål, vedtekter, budsjett og andre viktige vedtak som kommunestyret fastsetter. Rådmannens innflytelse reduseres til et utsettende veto i viktige saker. Organiseringen legger i større grad enn tidligere opp til et skille mellom forvaltning og utvikling på den ene siden, og drift og vedlikehold på den andre. Mens teknisk sektor tidligere hadde ansvaret for alle disse oppgavene, vil sektoren etter den nye modellen kun ha ansvar for drift og vedlikehold. Vi tar ikke her stilling til hva som er en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, men viser til eiendomsforvaltningsutvalget som i sin utredning hevder at organisering med foretak legger bedre til rette for en hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen enn en kommunal etat. De påpeker imidlertid at en hensiktsmessig organisering omfatter godt samarbeid og gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekanten eier, forvalter og bruker uansett organisasjonsform. Det gjenstår å se hva effektene av den vedtatte organiseringen blir. Omorganiseringen er per april 2008 ikke iverksatt, 23 og en eventuell evaluering av den nye modellen vil tidligst kunne gjøres om ett eller to år. 3. HAR HAMMERFEST KOMMUNE ET PLANMESSIG VEDLIKEHOLD? 3.1 Faktabeskrivelse Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? Kommunen har et eiendomsregister, og teknisk sektor har et register med arealer for hvert enkelt bygg. Kommunen har også en oversikt over brukerne av byggene. Det foreligger imidlertid ikke noen oversikter over bygningenes tilstand eller tekniske verdi. Det finnes heller ikke oversikter over kostnader og inntekter knyttet til de ulike byggene. Det framkommer av intervju at kjennskap til vedlikeholdsbehovet i de ulike byggene har vært basert på signaler fra vaktmestere og brukere ved byggene. Meldinger om vedlikeholdsbehov har kommet til virksomhetsleder ved vaktmestertjenesten som skriftlige avviksmeldinger, og via e-post og telefon. Det har ikke vært gjennomført noen tilstandsanalyse, eller grundigere kartlegging av bygningenes tilstand. 23 I følge kommunens årsrapport for 2007 vil en ny organisasjon trolig ikke være operativ før i

19 I følge tidligere virksomhetsleder har avdelingen i løpet av hans periode aldri hatt en reell oversikt over vedlikeholdsbehovet ved de ulike byggene i kommunen. Han forklarer dette med at mangel på personell og lave budsjett har gjort det vanskelig å gjennomføre nødvendige kartleggings- og planleggingsoppgaver. Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? På grunnlag av meldinger fra vaktmestere og brukere har avdeling for vaktmester og vedlikehold satt opp en liste over nødvendige vedlikeholdstiltak ved ulike bygg, med en stipulering av kostnadene for hvert tiltak. Etter at kommunestyret har gjort rammetildelinger i budsjettet har virksomhetsleder avholdt et møte med vaktmesterne der de ulike tiltakene i lista har blitt diskutert, og det er foretatt prioriteringer ut i fra hva som har blitt ansett som mest nødvendig. Lista over prioriterte tiltak har fungert som en årsplan. Tidligere virksomhetsleder sier imidlertid at selv om det er satt opp en årsplan, kan andre faktorer påvirke prioriteringen av vedlikeholdet, og at de som har ropt høyest ofte har fått gjennomført vedlikeholdstiltak først. Han gir videre uttrykk for at de har kommet i en dårlig sirkel i forhold til kartlegging og gjennomføring av vedlikehold. Avdelingen har hatt behov for mer midler til vedlikehold, men for å få disse midlene må det først kartlegges og dokumenteres hvor store de reelle behovene er. Ettersom avdelingen ikke har klart å sette av ressurser til kartlegging, har de heller ikke hatt grunnlag for dokumentere det reelle vedlikeholdsbehovet eller lage langsiktige planer. Leder for teknisk sektor mener at vedlikeholdsbehovet antageligvis større enn det som fremkommer av lista over tiltak, og han sier at han ser det som et problem at sektoren ikke har klart å bygge opp kapasitet for langsiktig planlegging. Det framkommer av intervju at tildeling av midler til vedlikehold gjøres på grunnlag av bygningenes arealer. I budsjettet settes det av driftsmidler (inklusive bygningsvedlikehold) til hvert av de kommunale bygningene regnet ut i fra bygningenes størrelse i kvadratmeter. Teknisk sektor har flere ganger rapportert i tertialrapportene om behov for mer midler til drift og vedlikehold. Det skjedde blant annet i tertialrapport for 1.tertial «Dersom virksomheten vaktmester/vedlikehold ikke får tilført mer driftsmidler kan det i ytterste konsekvens føre til en total innkjøpsstopp som igjen vil føre til store konsekvenser ikke minst for brukerne av kommunale bygg. Virksomheten mangler midler til ordinær vaktmesterdrift, Vi har personellet, men har ikke driftsmidler til å drive tjenesten på en god måte. Det samme gjelder for den bygningsmessige siden. Vi snakker her om ordinært vedlikehold, ikke rehabiliteringsprosjekter, som er ivaretatt i investeringsbudsjettet. Av disse grunner ser vi oss nødt til å be om tilleggsbevilgninger.» Etter denne rapporteringen ble det i revidert budsjett vedtatt en økning på kr ,- på vedlikeholdsmidler til vaktmester, og kr ,- til bygningsmessig vedlikehold. 3.2 Vurderinger Har kommunen oversikt over bygningsmassen og de ulike bygningenes tilstand? En god eiendomsforvaltning innebærer at det eksisterer et rasjonelt og målrettet system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Et målrettet system for planlegging 13

20 forutsetter informasjon om bygningsmassen, bygningens verdi, kostnader og inntekter relatert til hvert bygg, brukere og deres planer, og ikke minst eiendommenes tekniske tilstand. 24 Undersøkelsen viser at kommunen i liten grad har oversikt over bygningsmassens tilstand og det reelle vedlikeholdsbehovet. Det er gjort noen vurderinger knyttet til vedlikeholdstiltak og kostnader ved disse tiltakene, men det er ikke gjennomført noen systematisk kartlegging av samtlige bygg og tilstanden på disse. Uten denne grunnleggende informasjonen blir det vanskelig å planlegge på lengre sikt. Mangelen på kartlegging gjør at tiltakslistene som utarbeides i liten grad gjenspeiler de reelle behovene for bygningsvedlikehold. Det er derfor grunn til å tro at flere av kommunens bygninger kan ha vedlikeholdsbehov som er langt større enn det kommunen har oversikt over. Er det utarbeidet planer for vedlikehold, og finnes det noen oversikt over kostnader knyttet til vedlikehold av bygningene? Hammerfest kommune har ikke utarbeidet planer for bygningsvedlikehold de senere år. Det er bare laget årlige tiltakslister basert på meldinger fra vaktmestere og brukene av byggene. Kommunen har heller ingen oversikt over kostnader til vedlikehold av bygningsmassen, eller det reelle vedlikeholdsbehovet til bygningene. Det er derfor stor usikkerhet knyttet til hvor stort vedlikeholdsetterslepet er. Budsjettrammene til vedlikehold er ikke fastsatt på bakgrunn av kjente inntekter og utgifter, men etter bygningenes areal. En årsak kan være at det ikke foreligger dokumentasjon som synliggjør reelt vedlikeholdsbehov. Mangelen på dokumentasjon og planlegging kan ha hatt konsekvenser i forhold til bygningenes tilstand og verdi. 3.3 Konklusjon Hammerfest kommune har ikke et planmessig vedlikehold etter de definisjonene som her er satt. Kommunen utarbeider årlig en liste over prioriterte vedlikeholdstiltak. Det mangler imidlertid en fullstendig oversikt over bygningenes tilstand og dermed grunnleggende informasjon å planlegge etter. Kommunen har heller ikke oversikt over kostnadene til vedlikehold ved de ulike byggene. Det er derfor ikke utarbeidet langtidsplaner for vedlikehold og utvikling av byggene. 4. HVORDAN ER DE ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSENE FOR VEDLIKEHOLD I HAMMERFEST KOMMUNE? 4.1 Faktabeskrivelse Hvordan er kostnadene til eiendomsdrift i Hammerfest kommune i forhold til andre kommuner? Kommunal eiendomsdrift omfatter langt mer enn vedlikehold av bygninger, selv om dette er et viktig ledd i eiendomsforvaltningen. Eiendomsforvaltning er både forvaltningen av eiendommen som fysisk objekt og forvaltningen av eiendomsretten til eiendommen. Forvaltningen av eiendommen som fysisk objekt omfatter utnyttelsen av eiendommen til bestemte bruksformål, løpende drift, tilsyn og vedlikehold, reparasjoner, utbedring og utvikling av bygningen ut fra endrede brukskrav, estetiske eller tekniske premisser. 24 NOU 2004: 22 s

21 Brutto driftsutgifter til eiendomsdrift sier noe om hvordan eiendomsdrift (herunder også bygningsvedlikehold) prioriteres i kommunen. Figur 4: Brutto driftsutgifter, Kommunal eiendomsdrift i kroner pr. innbygger Hammerfest Alta Sør- Varanger Vadsø Gruppe 12 Tall fra KOSTRA viser at brutto driftsutgifter til kommunal eiendomsdrift per innbygger har økt både i Hammerfest, Alta, Sør-Varanger og Vadsø og gjennomsnittet for KOSTRA-gruppe de fire siste årene, men økningen er størst i Hammerfest. Tallene viser videre at Hammerfest har brukt mer til eiendomsdrift per innbygger enn sammenligningskommunene og gjennomsnittet for KOSTRA-gruppen. 26 (jf. tabell 8, vedlegg 2, side 21). Hvordan har kommunens økonomiske rammer og kostnadene til bygningsvedlikehold utviklet seg de siste årene? Hammerfest kommunene har budsjettert med følgende beløp på arter som er relatert til bygningsvedlikehold de fire siste årene. Tabell 1: Budsjett bygningsvedlikehold Art Bygningsmessig vedlikehold Art Vedlikeholdsmidler - vaktmester Art Vedlikeholdsmidler - bygninger SUM bygningsvedlikehold Budsjettet viser en betydelig økning i budsjettpostene relatert til bygningsvedlikehold fra 2004 til Det var særlig markert økning i 2005 og 2006, mens det gikk litt ned i 2007 i forhold til året før. 25 Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert alle landets kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Gruppe 12 består av 14 mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter. 26 KOSTRA- tallene for 2007 er ureviderte og kan inneholde feil. Det kan også påvirke gjennomsnittstallene dersom ikke alle kommunene har rapportert. Tallene for 2006 er imidlertid reviderte og viser samme tendensen 27 Endelig (regulert) budsjett 15

22 En årsak til økningen er at Hammerfest kommune de tre siste årene har budsjettert ekstra midler til vedlikehold, rehabilitering og investering, såkalte VRI-tiltak. Kommunen budsjetterte første gang med midler til VRI-tiltak i årsbudsjettet for Bevilgningen ble begrunnet slik: Vi ser nå at eiendomsskatten fra Melkøya kommer inn i kommunekassa, og ønsker derfor å synliggjøre at deler av disse pengene brukes til konkrete, fysiske tiltak som er merkbare både for de ansatte og brukerne av ulike tjenester. I verdigrunnlag og målsetninger til ny kommuneplan framholdes å ta vare på realverdier og å skape fine omgivelser. Vi ser det derfor som en utfordring å finne rom for å gjennomføre vedlikeholds- og opprustningstiltak. På denne bakgrunnen gjør vi derfor en ny vri i årets budsjett/økonomiplan. På tvers av sektorer og enheter samler vi ulike Vedlikeholds-/Rehabiliterings- og Investeringstiltak her i kapittel 13. Vi foreslår at 5 millioner av det årlige driftbudsjettet brukes til å finansiere disse tiltakene. 28 Tabell 2: VRI-midler i budsjett Budsjettert til VRI-tiltak i kroner I budsjettet for 2005 ble det bevilget kr ,- til VRI-tiltak, mens det i 2006 og 2007 ble bevilget henholdsvis kr ,- og kr , - i VRI-midler. I budsjettet for 2008 er det ikke satt av ekstraordinære midler til VRI-tiltak. VRI-midlene har vært postert under art Bygningsmessig vedlikehold i budsjettet, 30 noe som gir et misvisende bilde av de økonomiske rammebetingelsene til bygningsvedlikehold. Størstedelen av midlene til VRI-tiltak har gått til andre formål enn bygningsvedlikehold. Regnskapene viser at midlene blant annet er brukt til kjøp av inventar og utstyr til institusjoner, opprustning av fotballbaner, oppussing av Meridianstøtta, m.m. Noe er likevel brukt til bygningsvedlikehold, for eksempel til utskifting av vinduer på rådhuset. Regnskapstallene viser imidlertid det faktiske forbruket til bygningsvedlikehold. Tabell 3: Regnskap bygningsvedlikehold Art Bygningsmessig vedlikehold Art Vedlikeholdsmidler - vaktmester Art Vedlikeholdsmidler - bygninger SUM bygningsvedlikehold Selv om regnskapene gir et annet bilde enn budsjettene viser de at kommunen har hatt en markant økning i forbruket til bygningsvedlikehold fra 2004 til Noe av økningen skyldes VRI-midlene (jf. tabell 4). 28 Hammerfest kommunes økonomiplan og handlingsprogram , s Revidert budsjett 30 I 2005, 2006 og ved opprinnelig budsjett for 2007 var alle VRI-midlene postert under ansvar Ved revidering av budsjett for 2007 ble VRI-midlene fordelt på flere ansvarsområder, og det ble stående igjen bare kr under ansvar 6990 VRI-tiltak. 16

23 Tabell 4: VRI-midler i regnskapet VRI-midler totalt VRI-midler til bygningsvedlikehold Regnskapene viser at i 2005 ble cirka 1,2 millioner av VRI-midlene brukt til bygningsvedlikehold, og i 2006 ble det brukt nesten 2,7 millioner av VRI-midlene til bygningsvedlikehold. I 2007 er forbruket av VRI-midler til bygningsvedlikehold ubetydelig. For å få et fullstendig bilde av kostnadene til vedlikehold må vi også ta med lønnskostnadene. Kommunens egne beregninger av lønnsutgiftene er gjengitt i tabellen under. Tabell 5: Lønnsutgifter til vedlikeholdsarbeidere 31 Både antall stillinger til vedlikeholdsarbeid og andelen av stillingen som har vært benyttet til vedlikeholdsarbeid har økt i perioden, noe som har ført til økning i lønnsutgiftene i perioden. Ved å legge sammen kostnadene til bygningsvedlikehold (varer og tjenester) og lønnskostnadene til vedlikehold i de kommunale stillingene framkommer de totale kostnadene til bygningsvedlikehold i kommunen. Tabell 6: Sum kostnader bygningsvedlikehold Stillinger tilvedlikehold Lønnskostnader totalt Andel vedlikehold i prosent ,5 63 Andel vedlikehold SUM bygningsvedlikehold (fra tabell 3) Lønnsutgifter til vedlikehold (fra tabell 5) SUM kostnader bygningsvedlikehold Når vi tar med lønnskostnadene ser vi at økningen i kostnader til bygningsvedlikehold fra 2004 til 2007 er enda større enn tabell 3 viste. Hvordan er kostnadene til vedlikehold sammenlignet med normtall i bransjen? I flere utredninger om bygningsvedlikehold opereres det med normtall for kostnader til godt bygningsvedlikehold. Vi har her tatt utgangspunkt i normtall fra FOBE-rapporten om kommunenes utgifter til vedlikehold av sine bygninger der det er anslått at koner per kvadratmeter burde være tilstrekkelig til å gi velholdte bygninger dersom ressursnivået er disponibelt over tid, og det ikke er tilstede et vedlikeholdsetterslep Lønn faste stillinger, sykevikariater og overtid 32 Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) rapport (2006), Kartlegging av kommunenes utgifter til vedlikehold av sine bygninger 17

24 I følge teknisk sektor disponerte kommunen cirka kvadratmeter bygningsmasse frem til 2006, da bygningsmassen økte til cirka kvadratmeter. Ved å dele kostnadene til bygningsvedlikehold (inklusive lønnskostnader) på antall kvadratmeter bygningsmasse får vi en gjennomsnittssum for kostnader til bygningsvedlikehold per kvadratmeter som kan sammenlignes med FOBE sine normtall. Tabell 7: Beregnede kostnader til vedlikehold per kvadratmeter Kostnader bygningsvedlikehold (fra tabell 6) Kvadratmeter Sum, vedlikehold kr/ m Normtall FOBE kr/m² I 2004 lå Hammerfest kommune under de anbefalte normtallene til vedlikehold med kr 78 per kvadratmeter til vedlikehold. I 2005 og 2006 var kostnadene til vedlikehold henholdsvis kr 130 og kr 126 per kvadratmeter, og over de anbefalte normtallene. Dette skyldes delvis de tildelte VRI-midlene. I 2007 var det på nytt en markant økning til kr 173 per kvadratmeter. 4.2 Vurderinger Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene til eiendomsdrift i Hammerfest kommune i forhold til andre kommuner? Tall fra KOSTRA for årene 2004 til 2007 viser at Hammerfest har hatt bedre økonomiske rammebetingelser for kommunal eiendomsdrift enn sammenlignbare kommuner. Sammenligningen tar imidlertid ikke høyde for ulike måter å organisere på eller størrelsen på den samlede bygningsmassen. Både Alta og Hammerfest har faset ut uleieboliger i en egen enhet, henholdsvis en stiftelse i Alta og et kommunalt foretak i Hammerfest. Vi kjenner ikke organiseringen i de andre kommunene. Hvordan har kommunens økonomiske rammebetingelser til bygningsvedlikehold utviklet seg de tre siste årene? Budsjett og regnskap viser at kommunen har hatt en kraftig forbedring i de økonomiske rammene til bygningsvedlikehold fra 2004 til Dette har blant annet sammenheng med ekstra bevilgninger til VRI-tiltak, der noen av midlene har gått til bygningsvedlikehold, men mest med kommunens bedrede økonomiske situasjon generelt og dermed økte rammer til bygningsvedlikehold. Hvordan er kostnadene til vedlikehold sammenlignet med normtall i bransjen? I rapporten fra FOBE hevdes det at normtallet for et godt vedlikehold bør ligge på kroner/m 2, og at dette ressursnivået burde kunne gi velholdte bygninger ut fra opprinnelig standard dersom dette ressursnivået er disponibelt over tid, og det ikke er tilstede et vedlikeholdsetterslep. Regnskapene viser at kostnadene til bygningsvedlikehold i Hammerfest kommune lå under FOBEs anbefalte normtall for kroner per kvadratmeter til vedlikehold i 2004, men at kommunen fra 2005 har ligget over de anbefalte normtallene. Dette burde ut fra FOBEs beregninger være tilstekkelig til å gi velholdte bygninger. Ser man på tallene fra 2004 (og tidligere år) er det imidlertid grunn til å tro at kommunen kan ha opparbeidet seg et vedlikeholdsetterslep over tid. 18

25 Vi har her bare sett på kostnader til vedlikehold i driftsregnskapene. I sammenheng med rehabilitering (investeringsprosjekter), der bygningene blir bygget om og oppgradert i forhold til nye brukerbehov og/eller offentlige krav, tas imidlertid også forsømt vedlikehold igjen. I Hammerfest har flere bygninger, for eksempel mange skoler, vært gjenstand for omfattende rehabilitering de siste årene, og dermed har også vedlikeholdsetterslep blitt tatt i disse byggene. Det er vanskelig å beregne eksakt hvor mye ressurser som går med til vedlikehold i en kommune. Det er også vanskelig å vite hvordan vedlikeholdet av bygningene er på grunnlag av ressursforbruket. Det er bygningenes faktiske tilstand som forteller om vedlikeholdet er bra eller dårlig. En bedre metode for å vurdere om vedlikeholdet av bygningene er tilfredsstillende, enn å beregne kostnader per kvadratmeter, er derfor å kartlegge bygningenes tilstand, og la det være bestemmende for behovet. 4.3 Konklusjon Hammerfest kommune kommer godt ut sammenlignet med andre kommuner når det gjelder midler til eiendomsdrift, og de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold har blitt vesentlig forbedret de siste årene. Rammene til bygningsvedlikehold har økt siden 2004, og ligger nå godt over FOBEs anbefalinger for kroner per kvadratmeter. Det er likevel vanskelig å vurdere om de økonomiske rammebetingelsene for bygningsvedlikehold er tilstrekkelig til å oppettholde standarden på bygningene. Det har blant annet betydning hvor stort etterslepet på vedlikehold er. 5. AVSLUTTENDE KOMMENTARER Det er dokumentert gjennom flere ulike undersøkelser at mange av landets kommuner sliter med vedlikeholdsetterslep på kommunale bygninger. Det har vært påvist en viss sammenheng mellom økonomi og vedlikehold. 33 Det har også vært antatt at organisering og mangel på systemer for planmessig vedlikehold har betydning. 34 Situasjonen i Hammerfest har med andre ord ikke vært ulik situasjonen i andre kommuner. Det har vært utfordringer knyttet til administrative ressurser, planlegging og økonomiske rammebetingelser. Kommunen har nå vedtatt en omorganisering av eiendomsforvaltningen. I tillegg er de økonomiske rammebetingelsene vesentlig forbedret. Det er imidlertid ikke mulig å organisere eller budsjettere seg vekk fra behovet for planlegging. Det er kommunestyret som skal sette målene og rammene for det kommunale foretaket, og de bør forlange at bygningenes tilstand kartlegges, og at det lages konkrete og realistiske planer for vedlikehold. Kommunestyret bør også forlange en jevnlig rapportering i forhold til eventuelle vedtatt mål og planer for bygningsvedlikehold Det er ikke påvist at kommunenes andel av frie inntekter kan forklare variasjon i vedlikehold av bygninger. Det viser seg imidlertid at kommuner med høyt driftsresultat har ivaretatt vedlikehold bedre enn kommuner med lavt eller negativt driftsresultat 34 NOU 204: 22 s. 15,16 35 Fra og med 2008 er det nye krav til KOSTRA-rapportering, som blant annet innebærer at det skal rapporteres spesifikt for de ulike delene av eiendomsdriften i kommunene, som for eksempel forvaltning, drift og vedlikehold av kommunale bygninger. Det skal også rapporteres om sektorenes utvikling i areal, og på bygningenes tilstandsgrader. Kommuner som har skilt ut eiendomsforvaltningen i kommunale foretak må sikre at foretakene rapporterer til KOSTRA, og at rapporteringen skjer korrekt (riktig funksjon og art). Hovedveileder og endringslogg fra 2007 til 2008 finnes på 19