Eiendomsforvaltning i Vestfold fylkeskommune

Transkript

1 Arkivsak Arkivnr. E: 610 Saksbehandler Helen Rany Olsen Saksgang Møtedato Sak nr. Fylkesutvalget /11 Fylkestinget /11 Eiendomsforvaltning i Vestfold fylkeskommune Fylkesrådmannens innstilling Eiendomsforvaltningen i Vestfold fylkeskommune videreføres som en del av den fylkeskommunale organisasjonen. Tønsberg Egil Johansen fylkesrådmann Åshild Egerdal direktør Vedlegg:

2 Innledning Fylkestinget fattet følgende vedtak i sak 23/10 Helhetlig eiendomsforvaltning i Vestfold fylkeskommune 1. Eiendomsforvaltningen blir gjennomgått for å oppnå en helhetlig eiendomsforvaltning, og fylkestinget får fremlagt en sak i løpet av høsten Dette innebærer en kartlegging av tilstand og risiko knyttet til miljø, helse- og sikkerhet i alle fylkeskommunens eiendommer. Prosjektrammen kr. 2 mill finansieres ved belastning av disposisjonsfondet (bufferfondet). Fylkesrådmannen ønsker å besvare dette ved fremlegg av to saker. I denne saken fremlegges vurderinger av overordnet organisering for å oppnå en helhetlig eiendomsforvaltning. I egen sak fremlegges foreløpige resultater av kartlegging av tilstand og risiko knyttet til miljø-, helse- og sikkerhet i eiendomsmassen. Saksutredning Det er utført omfattende forskning og utredninger om tema eiendomsforvaltning i offentlig sektor. I NOU 2004:22. Velholdte bygninger gir mer for alle legges det frem kriterier som bør tilfredsstilles for at den kommunale eiendomsforvaltningen kan karakteriseres som god: 1. Det forligger overordnete politisk bestemte mål for eiendomsforvaltning. 2. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. 3. Generelle delkriterier: a. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov. b. Effektiv arealutnyttelse. c. Godt verdibevarende vedlikehold. d. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning. e. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter. f. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter. 4. Lovpålagte krav overfor eiere og brukere blir ivaretatt. God eiendomsforvaltning kan defineres som det å gi gode og effektive bygninger til lavest mulig kostnad. Det handler om å skape best mulig rammevilkår for brukenes virksomhet over tid. For å utøve en god eiendomsforvaltning må det foreligge overordnede politiske mål, og at det etableres et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Vedlikeholdet bør styres i forhold til de politiske målene for eiendomsforvalting og kravene til den enkelte bygningen. Noen mål for eiendomsforvaltningen som er fremhevet Verdien av eiendommene skal ikke forringes (forebyggende vedlikehold). Eiendommene er tilpasset brukernes behov og være tilrettelagt for fremtidige endringer. Det er etablert langsiktig, planmessig og forebyggende vedlikehold. På sikt vil det føre til en forutsigbarhet i forhold til vedlikeholdsutgifter og mindre behov for akutte og uforutsette utgifter. Ressurser utnyttes optimalt. Det utøves en profesjonell og helhetlig eiendomsforvaltning. Klar ansvarsfordeling av FDV oppgaver mellom eier og bruker. Krav fra tilsynsmyndighetene blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Virksomhetene får mer tid og ressurser til primæroppgavene. 2

3 Eiendomsforvaltning. Eiendomsforvaltning omfatter i prinsippet alle faser i livssyklusen til bygget, fra planlegging, bygging, drift, og avhending eller sanering. Forvaltning av eiendommer er et langsiktig og systematisk arbeid for å utbedre og vedlikeholde bygningene og omfattes av begrepene forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) Forvaltning (F): Omfatter ledelse, planlegging, organisering og kontroll av det totale FDVU-arbeidet. Utvikling av planer, budsjetter og kalkyler. Leietakeradministrasjon. Oppretting, oppfølging og oppfylling av avtaler, forsikringer, lover og forskifter. Administrasjon av personell og Arealdisponering, planer, og behov Drift (D): Omfatter alle oppgaver og rutiner som er nødvendig for at bygningen skal fungere som planlagt både funksjonelt, teknisk og økonomisk. Hovedaktiviteter er drift og ettersyn, rengjøring og energi. Vedlikehold (V): Omfatter de aktiviteter som er nødvendig for å opprettholde bygningen og de tekniske installasjonene på et fastsatt kvalitetsnivå, og dermed gjøre det mulig å bruke bygget til sitt tiltenkte formål innenfor en gitt brukstid. Løpende eller akutt vedlikehold er ikke planlagt aktivitet som må utføres for å rette opp uforutsette skader eller mangler. Planlagt vedlikehold er arbeider knyttet til utbedring av normal slitasje for å hindre forfall. Utskiftinger er kostnader knyttet til utskifting av bygningsdeler som har kortere levetid enn selve bygningen. Utvikling (U): Tiltak som opprettholder byggets verdi over tid, og som dermed tar hensyn til nye funksjonskrav, endrede markedsvilkår, eller nye lover og forskifter. Utviklingskostnadene vil i motsetning til ordinære vedlikeholdskostnader heve bygningens kvalitet utover opprinnelig fastsatt nivå. Lover og forskrifter En rekke lover og forskrifter regulerer forvaltningen av eiendommene og stiller i sum store krav til kompetanse, opplæring, organisering, ansvarsfordeling, samt etablering av avviks- og oppfølgingssystemer: 3

4 Lov / forskrift Internkontrollforskriften Opplæringsloven Forskrift for miljørettet helsevern i barnehager og skoler Forskrift for miljørettet helsevern (Kap 3a- Legionella) Arbeidsmiljøloven Byggherreforskriften Forurensingsloven Lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr Lov om brann og eksplosjonsvern Bygningsloven (PBL) Teknisk forskrift (TEK) Forskrift om årsbudsjett Forskrift om årsregnskap og årsberetning Universell utforming ihht Bygningsloven (PBL) og lov om offentlig anskaffelse 6 Tema Eier skal selv kontrollere og dokumentere at lover og regler følges i virksomheten Kapittel 9a i Opplæringsloven. Fysisk og psykisk arbedsmiljø i skolen Krav til inneklima, støyforhold, hygiene, lysforhold og luftkvalitet Krav til forebygging Krav til fysisk arbeidsmiljø for alle ansatte i kommunal virksomhet Krav til helse, miljø og sikkerhet for alle leverandører kommunen engasjerer Helsefarlige stoffer Asbest, PCB, kjemikalier m.m. Brann og el-sikerhet Krav om system for regelmessig kontroll og tilsyn. Eier skal selv kontrollere og dokumentere at lover og regler følges i virksomheten Bygningens sikkerhet mot brann og trygge rømningsveier. Krav om system for regelmessig kontroll og tilsyn. Eier skal selv kontrollere og dokumentere at lover og regler følges i virksomheten Byningsteknikk i forbindelse med nybygg, ombygging og rehabilitering Formuesbevaring (Vedlikehold skal finansieres over driftsbudsjettet) Bidra til at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta i samfunnet på linje med andre. Forskrift om offentlige anskaffelser Krav til konkurranseutsetting og dokumentasjon av innkjøpsprosessen I de senere år har eiendomsforvaltningen fått økt ansvar ift. tilsynsmyndighetene. I dag omfatter eieransvaret at det er laget avviks- og oppfølgingssystemer som fortløpende avdekker mangler og avvik ift. lover og forskrifter. Eier skal på denne bakgrunn planlegge når og hvordan avviket skal håndteres. Dette innebærer at tilsynsmyndighetene har fokus på kontroll av de etablerte styringssystemene og i mindre grad på å avdekke konkrete mangler. Noen områder som vi må forvente får en økende grad av tilsyn: Miljørettet helsevern inkl. risikokartlegging Brannforebygging Byggherreforskriften 4

5 Tilsyn av elektriske anlegg Universell utforming Branntilsyn Organisering av eiendomsforvaltningen: Eiendomsforvaltningen er i hovedsak organisert på følgende måte i kommunene og fylkeskommunene: Organisering Styring Selvstendighet 1. Den enkelte virksomhet forvalter sine Stor bygninger Administrativt 2. Sentral fagavdeling (skole, kultur etc.) forvalter sine bygninger Sektorstyrt 3. Egen eiendomsforvaltning innenfor kommunens sentraladministrasjon Sentral kontroll 4. Eget kommunalt eiendomsforetak (KF) Ansvarlig ovenfor Politisk / eierstyrt fylkesting 5. Kommunalt heleid/deleid aksjeselskap Autonom Alle styringsformene åpner for politisk styring av eiendomsforvaltningen. Ved administrative styringsformer vil politikerne ha direkte innflytelse gjennom fylkesrådmannen. Et fylkeskommunalt foretak vil rapportere direkte til fylkestinget, mens et aksjeselskap vil styres gjennom generalforsamlingsvedtak. En stor utfordring ved å velge en organisering utenfor den fylkeskommunale administrasjonen, er at drift og vedlikehold av bygninger er tett sammenvevd med forholdene og avveininger knyttet til å ivareta lover og forskrifter. Dette gjelder spesielt på HMS området inkl. brannforebygging hvor forskjellige tekniske løsninger medfører forskjellige krav til administrative tiltak. Synet på eiendomsforvaltning er endret slik at det nå ikke oppfattes å være en riktig løsning, men den tekniske løsningen må vurderes i et totalt perspektiv. I dag er eiendommene organisert slik det fremgår av alternativ 1. Virksomhetene har ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Sektorene får tilført midler til å ivareta disse oppgavene gjennom sine rammebudsjetter uten at det foreligger øremerking av budsjettene. Det er i dag registrert 150 personer i personalsystemet som direkte er knyttet til drift og vedlikehold av eiendommene på virksomhetene. I tillegg har virksomhetsledere og administrativt personale deler av sin arbeidstid knyttet til eiendommene uten at dette fremgår i personalsystemet. I tillegg kommer Eiendomsenheten som består av 4,8 årsverk underlagt økonomiseksjonen. Enheten har en viktig støtte- og rådgiverfunksjon når sektorene og virksomhetene ønsker bidrag innenfor drift og vedlikehold. Pr. i dag har enheten kun en rådgiverfunksjon og ikke ansvar eller myndighet i forvaltning av VFK`s eiendommer. Eiendomseneheten har prosjektlederansvar for enkelte investeringsprosjekter og enkelte prosjekteringsoppdrag på bestilling fra sektorene/virksomhetene. Fylkesrådmannens bemerkninger Et viktig formål med organiseringen av eiendomsforvaltningen er at forvaltningen av eiendommene sikrer realverdiene, et godt arbeidsmiljø og gode avviks-, kontroll- og oppfølgingssystemer i henhold til lover og forskrifter. Gjennom en langsiktig planlegging og forvaltning søkes oppnådd et kostnadseffektivt vedlikehold og drift slik at eiendommene forblir tilrettelagt for en effektiv tjenesteproduksjon. God eiendomsforvaltning vil også innebære en god forvaltning av realverdiene. 5

6 Fylkesrådmannen vil fremheve at en god organisering innebærer at ansvar og oppgaver, prioriteringer og beslutningsgrunnlag er klart fordelt og akseptert mellom eier, forvalter og bruker av byggene. Dette skillet blir tydelig ved bruk av egne eiendomsselskaper. Som følge av stor selvstendighet er dette en av fordelene ved organisering i for eksempel et fylkekommunalt foretak. Foretaket blir fristilt med eget styre direkte underlagt Fylkestinget med eget resultatansvar. Budsjett og regnskap føres etter kommunale regler. Formålet med FKF er å gjøre virksomheten mer selvstendig, men Fylkestinget står fremdeles som eier. Dette gir økt politisk styring og kontroll, men fylkesrådmannens behov for vektlegging av tilpasning av bygningsmassen til tjenesteproduksjonen kan reduseres. Bruk av foretaksmodellen eller andre selskapsformer vil normalt innebære etablering av et husleieprinsipp. Det betyr at virksomhetene betaler en husleie ut fra leide arealer som dekker de FDVU oppgaver som foretaket har ansvar for. En viktig hensikt med å innføre internhusleie er å tydeliggjøre balansen mellom eierrollen og brukerrollen knyttet til fylkeskommunens eiendomsportefølje. For at husleieprinsippet skal fungere effektivt er det en forutsetning at den kalkulerte husleien avspeiler de rette kostnadene. Blir avviket mellom husleie og kostnader for stort vil legitimiteten til husleien falle bort. Erfaringene er at kostnadene ved å etablere og vedlikeholde slike husleiesystemer er betydelige. En forutsetning for at dette skal være hensiktsmessig er at ressursinnsatsen på drift og vedlikehold blir opprettholdt. Dette innebærer at gevinstene i form av mer effektiv arealbruk, mer profesjonell eiendomsforvaltning av foretaksstyret og mer nøkterne investeringer oppveier de betydelige driftskostnadene denne organiseringen innebærer. Det foreligger ikke omfattende undersøkelser på dette. Evalueringen i Oslo kommune av etableringen av kommunale eiendomsforetak viser til flere mulige positive effekter. Eksempler på dette er arealeffektivisering, bedre analyser av investeringer og bedre prioriteringer gjennom konkurranseutsetting. Totaleffekten er imidlertid ikke klar og entydig.(advokatfirmaet Selmer) I Vestfold vil det i liten grad være mulig å øke arealeffektiviteten som har vært en viktig effekt andre steder. Dette skyldes at de fleste skolene i dag har flere elever enn hva som var forutsetningen ved planlegging. En gjennomgang av øvrige bygg viser at det er små muligheter til å foreta justeringer på en slik måte at arealer kan leies ut eller selges. Fylkesrådmannen vurderer derfor at en mulig effekt av arealeffektivisering vil være begrenset. Videre er eiendomsforvaltningen begrenset til et minimum ved dagens organisering. Dette kan medføre at et eiendomsselskap også kan medføre økte administrative kostnader. I sum medfører dette at etablering av et eiendomsselskap både kan øke kostnadene samtidig som styringsmuligheten av produksjonsmidlene reduseres. Etter Fylkesrådmannens vurdering kan det være vanskelig i Vestfold fylkeskommune å oppnå positive økonomiske effekter som oppveier de økte kostnadene. I tillegg vil fylkesrådmannen fremheve at eiendommene er så sentral i tjenesteproduksjonen at disse bør tillegges fylkesrådmannen og ikke overføres til et eget selskap. Fylkesrådmannen ønsker derfor å høste erfaringene med videreutvikling av eiendomsforvaltningen underlagt Fylkesrådmannen. Fylkesrådmannen vil legge vekt på å etablere en klar ansvars- og myndighetsfordeling. Denne skal være klar og akseptert mellom eier, forvalter og bruker av byggene. Dette arbeidet vil omfatte bl.a.: Etablere sentrale systemer for ivaretakelse av lov og forskriftskrav Hvordan administrasjonen effektivt skal holde seg oppdatert på sentrale lover og forskrifter, forholdet til tilsynsmyndigheter Videreutvikling av avviks- og oppfølgingssystem Utfordringen knyttet til kortsiktige årsbudsjetter og eiendomsforvaltningens langsiktige karakter. I dette ligger risikoen for at vedlikeholdsposten reduseres i løpet av året når budsjettet må salderes. Dette kan medføre en opplevd uforutsigbar situasjon som gjør det vanskelig å planlegge og gjennomføre vedlikeholdsoppgaver Utarbeide langsiktige prioriterte vedlikeholdsplaner i samarbeid med sektorene som fremlegges årlig for politisk godkjenning. Iverksettelse av planlagt vedlikehold innefor avtalte rammer. 6

7 Etter en totalvurdering av ovenstående forhold mener Fylkesrådmannen at eiendommene bør fortsatt være en del av den fylkeskommunale administrasjonen og vil derfor ikke anbefale at det etableres et eiendomsforetak / eiendomsselskap. 7