Konsekvenser av utsatt vedlikehold i kommunale skoler og barnehager

Transkript

1 TRONDHEIM KOMMUNE Konsekvenser av utsatt vedlikehold i kommunale skoler og barnehager februar 2005

2 Innholdsfortegnelse Forord Bakgrunn Formål og problemstilling Vurderingskriterier Hva koster etterslepet i vedlikehold Trondheim kommune? Hvilke konsekvenser har utsatt vedlikehold for brukerne? Utvalg, metode og begrepsavklaringer Utvalg Metode Begrepsavklaringer Roller i eiendomsforvaltningen i Trondheim kommune Den bygningsmessige tilstanden Beskrivelse av bygningsmassen i Trondheim kommune Bygningmessig standard i kommune-norge Bygningmessig standard i Trondheim kommune Skolene Barnehagene Typer bygningsmessige mangler Utsatt vedlikehold økonomiske konsekvenser for Trondheim kommune Vedlikeholdsinnsats i Trondheim kommune Kostnader knyttet til vedlikeholdsetterslepet Andre kostnader ved utsatt vedlikehold Revisjonens vurdering Utsatt vedlikehold - konsekvenser for brukerne i skoler og barnehager Er lokalene og uteområdet utformet og innredet slik at forskriftens formål ivaretas? Revisjonens vurdering Er det muligheter for aktivitet og hvile på virksomheten? Revisjonens vurdering Er inneklima, luftkvalitet, temperaturregulering og ventilasjon tilfredstillende på virksomheten? Revisjonens vurdering Er belysningen av virksomhetens lokaler og uteområde tilfredstillende? Revisjonens vurdering Blir sikkerhetsmessige forhold ivaretatt ved virksomheten? Revisjonens vurdering Er lydforholdene i virksomhetens lokaler og uteområde tilfredsstillende? Revisjonens vurdering Er de sanitære forholdene i virksomheten tilstrekkelig? Revisjonens vurdering Fremmer det fysiske arbeidsmiljøet ved virksomheten helse, trivsel og læring? Revisjonens vurdering

3 8.9 Har virksomhetens eier påsett at det er etablert et internkontrollsystem? Revisjonens vurdering Er det en tydelig husleiekontrakt som tilfredstiller leietakers behov? Revisjonens vurderinger Dagens eiendomsforvaltning i Trondheim kommune Sentralisering av eiendomsforvaltningen Styringssystemer Økt bevissthet blant de folkevalgte Tydelige overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen Konklusjoner Hva koster vedlikeholdsetterslepet i Trondheim kommune? Hvilke konsekvenser har utsatt vedlikehold for brukerne? Høringsuttalelser Høringsuttalelse Rådmannen Høringsuttalelse Trondheim eiendom Revisjonens kommentarer til høringsuttalelsene Referanser Vedlegg Vedlegg 1: Kilder til revisjonskriteriene Vedlegg 2: Ansvarsfordeling mellom leier og utleier Vedlegg 3: NS Livssykluskostnader for byggverk kostnadsoppstilling Vedlegg 4: Arealnormer skole og barnehage Tabeller og figurer Figur 1: Roller i eiendomsforvaltningen i Trondheim kommune 14 Tabell 1: Beskrivelse av bygningsmassen til kommunale skoler og barnehager (2004) 16 Tabell 2: Fordeling av antall bygg etter når bygningene ble oppført 16 Figur 2: God/tilfredsstillende eller meget bra tilstandsvurdering (andel av kommuner) 18 Tabell 3: Beregnet teknisk standard etter NS 3424 i 2003 (Gjennomsnitt per funksjonsbygg) 19 Figur 3: Vedlikeholdsinnsatsen pr m 2 på skoler og barnehager i perioden Tabell 5: Fordeling av kostnader knyttet til vedlikeholdsetterslep etter funksjonsbygg 23 Tabell 6: Prosentvis fordeling av kostnader knyttet til vedlikeholdsetterslep etter type mangel 24 2

4 Forord I de siste årene har det vært stor offentlig oppmerksomhet rettet mot manglende vedlikehold av den offentlige bygningsmassen. Manglende vedlikehold har over tid ført til forfall ved flere av kommunens bygninger. Situasjonen i dag er at store deler av bygningsmassen har et betydelig rehabiliteringsbehov for å tilfredsstille økte krav fra brukere, tilsynsmyndigheter og samfunnet generelt. På bakgrunn av den bygningsmessige situasjonen i Trondheim kommunen, ble revisjonen bedt om å sette i gang et prosjekt for å undersøke hvilke økonomiske konsekvenser utsatt vedlikehold av kommunale skoler og barnehager har for Trondheim kommune. Det var også et ønske om å få undersøkt hvilke konsekvenser utsatt vedlikehold har for brukerne av disse formålsbyggene. Prosjektgruppen har bestått av Magnar Andersen og Hans Petter Wollebæk (prosjektleder). I forbindelse med prosjektet ble en referansegruppe opprettet. Gruppen bestod av representanter fra Trondheim eiendom, Trondheim byggservice og rådmannens fagstab. Det er gjennomført et møte med referansegruppen. Vi takker referansegruppen for nyttige innspill til prosjektet. Trondheim, 8. februar 2005 Per Olav Nilsen Direktør Hans Petter Wollebæk Forvaltningsrevisor 3

5 Sammendrag Formål og problemstilling Formålet med denne undersøkelsen er todelt. For det første ønsker vi å undersøke hvilke økonomiske konsekvenser utsatt vedlikehold av kommunale skoler og barnehager har for Trondheim kommune. For det andre ønsker vi å undersøke hvilke konsekvenser utsatt vedlikehold har for brukerne av disse formålsbyggene. Selv om denne kostnaden kan være vanskelig å beregne, gir den seg ofte utslag i form av sykdom, dårlige prestasjoner, mistrivsel og mangel på motivasjon for de som har sitt daglige virke i bygg med store vedlikeholdsmessige mangler. Undersøkelsen består av to problemstillinger: 1. Hva koster vedlikeholdsetterslepet i Trondheim kommune? 2. Hvilke konsekvenser har utsatt vedlikehold for brukerne? Del en av undersøkelsen er basert på estimerte kostnader utført av Trondheim eiendom (Te) for å tilbakeføre bygningene til god stand. Beregningene er basert på funn gjort i Tilstandsanalysen 2003 og annet erfaringsmateriell. Del to er basert på lover og forskrifter som regulerer det fysiske miljøet i skoler og barnehager. Hensikten med den kvalitative delen av undersøkelsen er å undersøke brukernes opplevelse av den bygningsmassen de tilhører i forhold til kriterier gitt i lov og forskrift. Vi mener brukernes erfaringer med bygningsmassen kan være vel så viktig som fysisk målbare indikatorer. Vurderingskriterier For å belyse problemstilling 1 har vi benyttet nøkkeltall fra Holteprosjekt på anbefalt ressursinnsats pr. m 2 for skoler og barnehager. For å belyse problemstilling 2 har vi benyttet kriterier fra forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Utvalg og metode Utvalget i undersøkelsen er skole- og barnehagebygg. Denne bygningsmassen er blitt valgt med bakgrunn i at det etter innføring av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler i 1996 er blitt rettet spesielt oppmerksomhet mot denne bygningsmassen. Utvalget i den kvalitative delen av undersøkelsen er et tilfeldig utvalg av 5 barnehager og 6 grunnskoler på Byåsen. Byggene i utvalget er representative overfor de øvrige barnehagene og skolene i kommunen når det gjelder den bygningsmessige standarden. På hver av skolene ble det gjennomført to intervju. Et intervju med enhetsleder og eventuelt en byggansvarlig og et med ansatte (hovedsakelig tillitsvalgte) og elevene (hovedsakelig elevrådsrepresentanter). I barnehagene ble det gjennomført et felles intervju med enhetsleder, eventuelt byggansvarlig og ansattrepresentant(er). I tillegg til intervju ute på enhetene er det gjennomført dokumentgjennomgang og samtaler med representanter fra Trondheim eiendom, Miljøavdelingen og rådmannens fagstab. Konklusjoner Kostnadene for lukking av bygningsmessige feil og mangler ved skoler, barnehager og sykehjem, det som betegnes som vedlikeholdsetterslepet, er beregnet til 346 millioner. 257 millioner kr av disse er knyttet til skolebygg, 58 millioner kr til barnehager og 31 millioner kr til sykehjem. Pr kvadratmeter utgjør vedlikeholdsetterslepet mellom kroner i barnehager og skoler. Lukking av bygningsmessige feil og mangler ved kommunale boliger, boligstiftelsen, administrative bygg, idrettsbygg/anlegg er beregnet til 337 millioner. Det 4

6 totale vedlikeholdsetterslepet for den kommunale bygningsmassen er beregnet til 683 millioner kroner. Beregningene er basert på funn gjort i Tilstandsanalysen 2003 og annet erfaringsmateriell. Vedlikeholdsetterslepet synliggjør at vedlikeholdet av bygningsmassen over mange år har blitt gitt lav prioritet. Utsatt vedlikehold akkumuleres over tid. Dette fremtvinger enten større renoveringsprosjekter eller kondemnering av bygg. Te s vedlikeholdsplan viser at nesten halvparten av vedlikeholdsetterslepet i kommunen har ført til større rehabiliteringsprosjekter eller nybygging for å erstatte gamle bygg. Dagens vedlikeholdsinnsats i skole- og barnehagebygg tilfredsstiller ikke anbefalt vedlikeholdsnivå pr. m 2 for skoler og barnehager. Nøkkeltall fra Holteprosjekt på anbefalt ressursinnsats ligger i 2005 på kr 115,- pr m 2 for skolebygg og kr 146,- pr m 2 for barnehagebygg. For skolene er det i dag et avvik på kr 21,- pr m 2 og for barnehagene kr 59,- pr m 2. I forhold til budsjettert vedlikehold i 2005, er avviket fra anbefalt vedlikeholdsnivå på 9 millioner kroner for skolebygg og 2,25 mill kr for barnehagebygg. For hele bygningsmassen har Te beregnet et avvik fra anbefalt vedlikeholdsnivå på 18 mill.kr (Trondheim eiendom). Vi ser det imidlertid som positivt at Te de siste to årene har gjort grep som har økt vedlikeholdsinnsatsen pr. m 2 for skoler og barnehager. Dagens vedlikeholdsinnsats vil ikke bidra til å redusere det økonomiske vedlikeholdsetterslepet i kommunen. Te s mål om å redusere vedlikeholdsetterslepet blir derfor ikke ivaretatt. Det er behov for å styrke vedlikeholdet for å hindre ytterligere akkumulering av etterslepet. Vi vil påpeke at det i forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er antatt at virksomhetens økonomi i forbindelse med et aktuelt pålegg bare er relevant i helt ekstreme tilfeller. Strengt fortolket betyr dette at kommunens økonomiske situasjon ikke skal ha betydning for vedlikeholdsinnsatsen på skoler som ikke er blitt godkjente. Vi mener at dette prinsippet ikke er fulgt opp. Det er fortsatt 22 av totalt 54 skoleanlegg som har et eller flere bygg som ikke er blitt godkjent og 13 skoleanlegg der hele skoleanlegget ikke er godkjent. Forskriften trådde i kraft 1. januar Regnskapsmessig bidrar det lave vedlikeholdet til å skjule de reelle driftskostnadene. Som det ble poengtert i revisjonsrapporten Klassifisering og bokføring av drifts- og investeringsutgifter (2003) vil en feilklassifisering av driftutgifter på investeringsregnskapet medføre at driftsregnskapet viser et bedre resultat enn det som faktisk er tilfellet (Trondheim kommune 2003). Det er et vilkår i standard for god kommunal regnskapsskikk at for å kunne betrakte en rehabilitering som investering, må det klart fremkomme at utgiften ikke gjelder utsatt vedlikehold. Lånefinansiering av driftsutgiftene strider mot standarden for god kommunal regnskapsskikk. Vi betrakter dagens håndtering av vedlikeholdet av kommunale skoler og barnehager som ikke å være i overensstemmelse med prinsippene for god kommunal regnskapskikk (GKRS). Vi mener avgrensningene mellom driftsrelaterte anskaffelser og investeringer ofte er uklar. Vi mener dagens vedlikeholdsinnsats i skoler og barnehager er et brudd på prinsippet om formuesbevaring i kommunal forvaltning. Prinsippet er nedfelt i både forskriftene til kommuneloven og i ny standard for god kommunal regnskapsskikk (GKRS - Foreløpig standard nr 4.). 5

7 Kriterie 3: Er lokalene og uteområdet utformet og innredet slik at forskriftens formål ivaretas? Med utgangspunkt i utvalgets opplevelse av den bygningsmassen de til daglig benytter, mener vi at slik lokalene og uteområdet i dag er utformet og innredet ikke ivaretar forskriftens formål. Kriteriet er ikke ivaretatt. Vi begrunner det med at de fleste av barnehagene og skolene i utvalget for det første er lite fornøyde når det gjelder utforming og innredning av enhetene. Rådmannen har ikke sikret at arealnormen ivaretas på enhetene. Vi ser imidlertid positivt på at rådmannen nå er i ferd med å utarbeide en oversikt over kapasiteten til alle klasserom. For det andre mener mange av enhetene at dagens tilrettelegging for barn og elever i barnehager og skoler med funksjonshemninger er mangelfull. I tillegg til at dette bryter med forskriftens krav om ivaretakelse av funksjonshemmedes behov, stiller vi spørsmålstegn ved om de løsningene som er valgt på noen av enhetene er funksjonelle for brukerne. Manglende tilrettelegging vil også gå ut over ansatte, foreldre med funksjonshemninger og samtidig legge begrensninger på hvem som kan jobbe ved enhetene. For det tredje legger ikke dagens vedlikeholdsmessige standard til rette for et godt renhold (miljørenhold). Kriterie 4: Er det muligheter for aktivitet og hvile på virksomheten? Kravet om egnede rom for søvn og hvile er ikke tilfredsstilt ved alle enhetene. Det bryter med kravet om at det skal være muligheter for aktivitet og hvile samtidig på virksomheten. Kriteriet er ikke ivaretatt. Kriterie 5: Er inneklima, luftkvalitet, temperaturregulering og ventilasjon tilfredstillende på virksomheten? Forskriftens krav om inneklima, herunder luftkvalitet, temperaturregulering og ventilasjon er delvis ivaretatt på enhetene i utvalget. Undersøkelsen viser at ventilasjon og luftkvalitet er god i barnehagene, men ikke tilfredsstillende i skolene. Flere enheter har ikke etablert egne ventilerte rom for særskilte forurensingskilder (kopimaskin, skriver, faks), rom for tørking av ytterklær og stellerom. Når det gjelder fuktsituasjonen ute på enhetene vurderer vi den som god. Vi stiller spørsmålstegn ved om forskriftens krav om at temperaturregulering og ventilasjon skal være tilpasset bruksområdet og årstidsvariasjoner blir ivaretatt. Det gjelder spesielt på skolene. Kriterie 6: Er belysningen av virksomhetens lokaler og uteområde tilfredstillende? Vår undersøkelse viser at belysningen i barnehagene og skolene stort sett oppfattes som gode av brukerne. Ut fra dette er kriteriet ivaretatt. Noen enheter har imidlertid svak belysning knyttet til korridorer og uteområder. Miljøavdelingen viser til slike mangler, spesielt etterlyser de bedre belysning for uteområdene som et sikkerhetstiltak. Det er viktig at de enhetene som i dag har dårlige lysforhold blir utbedret. Dårlige lysforhold går spesielt ut over barn, elev og/eller ansatte med nedsatt synsevne. Vi mener dette kravet må sees i sammenheng med forskriftens krav om ivaretakelse av funksjonshemmedes behov og Arbeidsmiljøloven 13. Kriterie 7: Blir sikkerhetsmessige forhold ivaretatt ved virksomheten? Vi ser at det ikke er mulig å gardere seg mot alle typer ulykker og skader. Det er en del av barnets utvikling å gjøre negative erfaringer som å falle, skli og få småkutt osv. Innen helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen ligger et såkalt føre-var-prinsipp som også gjelder for skolemiljøet. Det innebærer at man ikke skal vente til en eventuell ulykke eller en sykdom oppstår, men komme slike situasjoner i forkjøpet. Men de mangler ved det fysiske 6

8 arbeidsmiljøet som enhetene beskriver vurderer vi som et brudd på forskriftens krav om sikkerhetsmessige forholdene. Dårlig vedlikehold skal ikke være en trussel for barnas sikkerhet. Kriteriet er ikke ivaretatt. Kriterie 8: Er lydforholdene i virksomhetens lokaler og uteområde tilfredsstillende? Vi mener forskriftens krav om tilfredsstillende lydforhold ikke er ivaretatt. Det er ikke tilfredsstillende at noen av enhetene opplever at støy får direkte konsekvenser for læringssituasjonen. Aktiviteten på skoler og barnehager er ofte svært støyproduserende. Selv om det kan finnes organisatoriske løsninger på støyproblemet, bør lydgjennomgang i vegg og etasjeskillere samt lyddemping utbedres. Kriterie 9: Er de sanitære forholdene i virksomheten tilstrekkelig? Vi mener forskriftens krav om de sanitære forholdene er delvis ivaretatt. Undersøkelsen viser at både ledelsen og brukergruppene på skolene er mer fornøyde med de sanitære forholdene enn ansatte i barnehagene. Det er ikke tilfredstillende at flere av barnehagene opplever de sanitære forholdene som dårlige og at noen av brukergruppene i skolene opplever garderobeforholdene som dårlige. Kriterie 10: Fremmer det fysiske arbeidsmiljøet ved virksomheten helse, trivsel og læring? Vi mener forskriftens krav om at det fysiske arbeidsmiljøet ved virksomheten skal ivareta helse, trivsel og læring er delvis ivaretatt. Det er ikke tilfredsstillende at det er skoler i utvalget som mener det fysiske arbeidsmiljøet, både ute og inne, ikke ivaretar elevenes fysiske helse eller gir gode læringsbetingelser. At ledelsen ved alle barnehagene mener det fysiske miljøet ivaretar barnas fysiske helse og gir gode læringsbetingelser vurderer vi som positivt. Når det gjelder trivsel og holdninger er det flere faktorer som gir høy trivsel i skoler og barnehager. Et bedre fysisk arbeidsmiljø på mange av enhetene vil øke trivselen ytterligere. Det ville også gjøre det holdningsskapende arbeidet lettere. Kriterie 11: Har virksomhetens eier påsett at det er etablert et internkontrollsystem? Manglende kjennskap til innholdet og bruk av internkontrollsystemet er en svakhet ved dagens eiendomsforvaltning og et brudd på forskriften. Kriteriet er ikke ivaretatt. At kontrollog tilsynsfunksjonen også er mangelfull svekker dette ytterligere. Kriterie 12: Er det en tydelig husleiekontrakt som tilfredstiller leietakers behov? Det er en svakhet med eiendomsforvaltningen at flere av lederne på barnehager og skoler ikke er fornøyde med avtalene som i dag er benyttet. For det første er det relativ liten kjennskap til innholdet i avtalen. For det andre er husleieavtalen uklar både når det gjelder hvilke oppgaver som skal utføres og hvem som har ansvar for disse. De fleste enhetene mener avtalene i alt for stor grad er til gjenstand for fortolkninger og derfor har ført til hyppige diskusjoner enten mellom enheten og Te eller enheten og Tb. Slik husleieavtalen i dag foreligger blir den i liten grad brukt som styringsverktøy. 7

9 1. Bakgrunn I de siste årene har det vært stor offentlig oppmerksomhet rettet mot manglende vedlikehold av den offentlige bygningsmassen. Innføring av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler i 1996 har ført til at vedlikeholdsetterslepet innenfor oppvekstsektoren har fått spesiell oppmerksomhet. Kravet til tilfredsstillende bygninger har økt både fra brukere, tilsynsmyndigheter og samfunnet generelt. Dette gjelder både i forhold til generell standard, inneklima og funksjonalitet. Med et stort etterslep på vedlikeholdet og begrensede økonomiske rammer er dette en stor utfordring innenfor kommunal eiendomsforvaltning. Det er i dag utarbeidet en rekke forskningsrapporter og utredninger innenfor dette området. De aller fleste av disse gir en beskrivelse av den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen og/eller en vurdering rundt rammebetingelser og organisering av eiendomsforvaltningen. Det er nå godt dokumentert på nasjonalt nivå at midler avsatt til vedlikehold av bygningsmassen ikke er tilstrekkelig for å unngå forringelse av bygningsmassen. Samtidig blir det i noen av rapportene stilt spørsmålstegn ved om organiseringen av eiendomsforvaltningen er effektiv nok i forhold til de utfordringene man står overfor. I november 2003 nedsatte Kommunal- og regionaldepartementet et utvalg som skulle se nærmere på eiendomsforvaltningen blant landets kommuner og fylkeskommuner. I sin statusrapport konkluderer Eiendomsforvaltningsutvalget med at det er to grunner til manglende vedlikehold av den offentlige bygningsmassen. For det første ligger kommunenes årlige utgifter til vedlikehold langt under det som erfaringsmessig brukes til godt vedlikehold. På landsbasis ligger kommunenes årlige utgifter på omtrent kroner pr m 2. Det er drøyt halvparten av det som anbefales til vedlikehold pr m 2. For det andre er det en underliggende antagelse i de undersøkelsene som er blitt gjennomført at de midlene som blir bevilget til vedlikehold ikke utnyttes på en optimal måte. Trondheim kommune har en bygningsmasse på m 2 som de eier og forvalter (Trondheim kommune 2004). Som utøvende eier og forvalter av denne bygningsmassen har Trondheim eiendom i flere sammenhenger synliggjort overfor både den øvrige administrasjonen og de politiske miljøene at det gjennom flere år er blitt brukt for lite midler på vedlikehold av den kommunale bygningsmassen. Manglende vedlikehold har over tid ført til forfall ved flere av kommunens bygninger. Situasjonen i dag er at store deler av bygningsmassen har et betydelig renoveringsbehov for å tilfredsstille dagens krav til standard. Problemet er blant annet omtalt i rådmannens budsjettforslag 2004 og i vedlikeholdsplanen for Vedlikehold og oppgradering av skolebygg er et av Trondheim eiendoms hovedsatsningsområder. Te har derfor tydeliggjort at målet for eiendomsforvaltningen må være at det økonomiske etterslepet fra forsømt vedlikehold gjennom flere år tas igjen. Det innebærer at den økonomiske innsatsen må ligge på et høyere nivå enn det rent verdibevarende vedlikeholdet. Vedlikeholdsbudsjettet er styrket de siste to årene. Vedlikeholdsbudsjettet for skoler i 2004 var mer enn tre ganger høyere enn i Dette har Te gjort mulig ved blant annet å redusere kostnadene til drift. I tillegg til at manglende vedlikehold av den kommunale bygningsmassen gir dårlig kapitalforvaltning, vil det over tid resultere i en usunn kommuneøkonomi der driftsutgiftene ikke gjenspeiler de faktiske kostnadene ved driften. Det er også en risiko for at kommunen innenfor trange økonomiske rammer finansierer driftsutgifter med fremmedkapital (eksterne lån). Som det ble poengtert i revisjonsrapporten Klassifisering og bokføring av drifts- og investeringsutgifter (2003) vil en feilklassifisering av driftutgifter på investeringsregnskapet medføre at driftsregnskapet viser et bedre resultat enn det som faktisk er tilfellet (Trondheim 8

10 kommune 2003). Denne praksisen er da også i strid med prinsippet om formuesbevaring i kommunal forvaltning. Hensikten med dette prinsippet er at dagens generasjon skal overlevere kommunens realformue i samme forfatning til neste generasjon. Prinsippet er nedfelt i både forskriftene til kommuneloven og i ny standard for god kommunal regnskapsskikk (GKRS - Foreløpig standard nr 4.). 2. Formål og problemstilling Formålet med denne undersøkelsen er todelt. For det første ønsker vi å undersøke hvilke økonomiske konsekvenser utsatt vedlikehold av kommunale skoler og barnehager har for Trondheim kommune. For det andre ønsker vi å undersøke hvilke konsekvenser utsatt vedlikehold har for brukerne av disse formålsbyggene. Selv om denne kostnaden kan være vanskelig å beregne, gir den seg ofte utslag i form av sykdom, dårlige prestasjoner, mistrivsel og mangel på motivasjon for de som har sitt daglige virke i bygg med store vedlikeholdsmessige mangler. Undersøkelsen består av to problemstillinger: 1. Hva koster vedlikeholdsetterslepet i Trondheim kommune? 2. Hvilke konsekvenser har utsatt vedlikehold for brukerne? Del en av undersøkelsen er basert på estimerte kostnader utført av Te for å tilbakeføre bygningene til god stand. Beregningene er basert på funn gjort i Tilstandsanalysen 2003 og annet erfaringsmateriell. Del to er basert på lover og forskrifter som regulerer det fysiske miljøet i skoler og barnehager. Hensikten med den kvalitative delen av undersøkelsen er å undersøke brukernes opplevelse av den bygningsmassen de tilhører i forhold til kriterier gitt i lov og forskrift. Vi mener brukernes erfaringer med bygningsmassen kan være vel så viktig som fysisk målbare indikatorer. 3. Vurderingskriterier 3.1 Hva koster etterslepet i vedlikehold Trondheim kommune? Vedlikeholdsbehovet for bygningsmassen beregnes etter type og standard nøkkeltall. Vedlikeholdsnivået bør være slik at det stopper det generelle forfallet og reduserer behovet for store investeringer i framtida. I Trondheim kommune er det et uttrykt mål innenfor eiendomsforvaltningen å både ta vare på bygningsmassens verdi, men også sørge for at brukerne får tilfredsstillende bygninger/lokaler. For å oppnå tilfredsstillende vedlikehold på bygningsmassen er det fra HolteProsjekt anbefalt følgende ressursinnsats pr. m 2 for skoler og barnehager 1 : 1 HolteProsjekt har utarbeidet en FDV-nøkkel som angir både FDV-kostnader på et overordnet nivå for over 35 ulike byggtyper og detaljkostnader for drift- og vedlikeholdsaktiviteter med angivelse av materialkostnad og timeforbruk for ulike delytelser på NS 3420 nivå. HolteProsjekt deler FDV-kostnadene i 3 nivåer (lav, middels og høy) i forhold til standard på bygningsmassen. I sine beregninger av FDV-kostnadene har Te valgt å bruke middels standard. FDV-nøkkelen til HolteProsjekt blir benyttet av både offentlige og private instanser som grunnlag for blant annet utarbeidelse av detaljerte planer av ressursbehov for drift- og vedlikeholdsaktiviteter. Firmaet HolteProsjekt ble stiftet De har ekspertise innen planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter (se mer på 9

11 Kriterie 1: Skoler kr 115 pr. m 2 Kriterie 2: Barnehager kr 146 pr. m 2 Vedlikeholdsinnsatsen i Trondheim kommune vil bli vurdert i forhold til disse nøkkeltallene. 3.2 Hvilke konsekvenser har utsatt vedlikehold for brukerne? Verken Opplæringsloven eller Barnehageloven gir detaljerte krav til de enkelte miljøfaktorene (se mer om kildene i vedlegg 1). Kravene til det fysiske skolemiljøet reguleres mer i detalj i kommunehelsetjenestelovens forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2. I forskriftens 7 Generelle krav står det at: Virksomheter som omfattes av forskriften, skal være helsemessig tilfredsstillende. Forskriften sier at virksomhetene skal planlegges, bygges, tilrettelegges og drives slik at forskriftens bestemmelser om trivsel-, helse-, hygiene- og sikkerhetsmessige forhold oppfylles på en allment akseptert måte. Virksomheten må ha tilfredsstillende planer og rutiner for forvaltning, drift og vedlikehold av virksomheten. Med forvaltning menes blant annet drift og vedlikehold av areal og bygninger. Forskriftens generelle krav utfylles av bestemmelsene i forskriftens kapittel III, som omfatter spesifikke krav til det fysiske miljøet. Av totalt 16 spesielle bestemmelser er det 9 som er relevante i forhold til vår problemstilling. Det er punktene om ansvar for interkontroll ( 4), generelle krav ( 7), utforming og innredning ( 9), muligheter for aktivitet og hvile mv. ( 10), rengjøring og vedlikehold ( 13), inneklima/luftkvalitet ( 19), belysning ( 20), lydforhold ( 21) og sanitære forhold ( 23). I denne undersøkelsen vil følgende spesielle bestemmelser benyttes som revisjonskriterier: Kriterie 3: Kriterie 4: Kriterie 5: Kriterie 6: Kriterie 7: Kriterie 8: Kriterie 9: Kriterie 10: Kriterie 11: Kriterie 12: Er lokalene og uteområdet utformet og innredet slik at forskriftens formål ivaretas? Er det muligheter for aktivitet og hvile på virksomheten? Er inneklima, luftkvalitet, temperaturregulering og ventilasjon tilfredstillende på virksomheten? Er belysningen av virksomhetens lokaler og uteområde tilfredstillende? Blir sikkerhetsmessige forhold ivaretatt ved virksomheten? Er lydforholdene i virksomhetens lokaler og uteområde tilfredsstillende? Er de sanitære forholdene i virksomheten tilstrekkelig? Fremmer det fysiske arbeidsmiljøet ved virksomheten helse, trivsel og læring? Har virksomhetens eier påsett at det er etablert et internkontrollsystem? Er det en tydelig husleiekontrakt som tilfredstiller leietakers behov? Det eneste kriteriet som ikke bygger på forskriften er kriterie 12. Kriteriet er benyttet fordi husleiekontrakten i dagens organisering av eiendomsforvaltningen er et grunnleggende styringsinstrument i forholdet mellom leietaker og utleier. Kontrakten skal blant annet klargjøre ansvarsforhold og betingelser mellom partene. Det er derfor helt avgjørende at 2 Med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a er det gitt to forskrifter som er av særlig betydning når det gjelder kommunale bygninger. Det er den omtalte forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager, som er en særforskrift for disse virksomhetene, og den generelle forskriften om miljørettet helsevern. Hovedforskjellen mellom disse to er at den førstnevnte har en godkjennelsesordning, den andre bare pålegger virksomheten en meldeplikt. 10

12 partene har god kjennskap til innholdet i avtalene, at det er en tydelig ansvarsfordeling og at oppgavene er godt definerte. 4. Utvalg, metode og begrepsavklaringer 4.1 Utvalg Utvalget i undersøkelsen er skole- og barnehagebygg. Denne bygningsmassen er blitt valgt med bakgrunn i at det etter innføring av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler i 1996 er blitt rettet spesielt oppmerksomhet mot denne bygningsmassen. Utvalget i den kvalitative delen av undersøkelsen er et tilfeldig utvalg av 5 barnehager og 6 grunnskoler på Byåsen. Disse enhetene utgjør i overkant av 10 prosent av totalt antall skoler og barnehager i Trondheim kommune. De fleste hovedbyggene i utvalget ble bygd i tidsperioden Den nyeste skolen ble bygd i Utvalget omfatter ikke de aller nyeste skolene i kommunen. En barnehage har tilhold i en bygning fra Flere skoler har fått oppført tilbygg i forbindelse med 6-årsreformen. Byggene i utvalget er representative overfor de øvrige barnehagene og skolene i kommunen når det gjelder den bygningsmessige standarden. 4.2 Metode På hver av skolene ble det gjennomført to intervju. Et intervju med enhetsleder og eventuelt en byggansvarlig og et med ansatte (hovedsakelig tillitsvalgte) og elvene (hovedsakelig elevrådsrepresentanter). Hensikten med denne delingen var å unngå at noen av partene la føringer i selve intervjusituasjonen. På denne måten er eventuelle meningsforskjeller mellom skoleledelsen og de ansatte og elevene kommet fram i materialet. I barnehagene valgte vi å gjennomføre et felles intervju med enhetsleder, eventuelt byggansvarlig og ansattrepresentant(er). Årsaken er at det i barnehagene er innført en ny lederstruktur, noe som innebærer at ikke alle enhetslederne har kjennskap til den totale bygningsmassen de i dag har ansvar for og at barnehagene stort sett er langt mindre institusjoner enn skolene. De aller fleste av de i skole- og barnehageledelsen som vi var i kontakt med hadde god kjennskap til både ny og tidligere organisering av vedlikeholdsoppgavene. Svarene som er gitt i denne undersøkelsen holder derfor høy validitet. I tillegg til intervju ute på enhetene er det gjennomført dokumentgjennomgang og samtaler med representanter fra Trondheim eiendom, Miljøavdelingen og rådmannens fagstab. 4.3 Begrepsavklaringer Te Forkortelse av Trondheim eiendom Tb Forkortelse av Trondheim byggservice Skoleledelsen Fellesbetegnelse for enhetsleder og eventuelt andre på enheten med byggansvar. 11

13 Brukergruppen Fellesbetegnelse for elev- og ansattrepresentant i skolen Barnehageledelsen Fellesbetegnelse for enhetsleder, eventuelt andre på enheten med byggansvar og ansattrepresentant. Det fysiske skole- og barnehagemiljøet I denne rapporten omfatter det fysiske skolemiljøet både skolenes og barnehagenes inne- og utemiljø. Det fysiske innemiljøet omfatter blant annet faktorer som luft, temperatur, lys, akustikk, sanitære forhold, funksjonalitet, areal og innemiljø 3. Utemiljøet omfatter blant annet lokalisering av uteareal med faktorer som støy, uteluft, utforming av utearealet, lekeapparater osv. Vedlikehold av bygningsmassen I følge NS 3454 er vedlikehold arbeid som er nødvendig for å opprettholde bygningen og de tekniske installasjoner på et fastsatt kvalitetsnivå og dermed gjøre det mulig å bruke bygget til sitt tiltenkte formål innenfor en gitt brukstid. Utskiftninger av bygningsdeler med kortere levetid enn resten av byggverket er også definert som vedlikehold. Slik vedlikehold/utskifting her er definert gjelder det også utvendige vedlikehold av veier, plasser, parkeringsareal og andre installasjoner 4. Utvikling av bygningsmasen I følge NS 3454 går utviklingskostnader til arbeid som er nødvendig for å utvikle bygget for å opprettholdet dets verdi i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter 5. Formålsbygg Dette er bygg som er tilpasset en spesiell virksomhet og som ikke er egnet til annen type virksomhet uten større ombygninger. Skoler og barnehager er definerte som formålsbygg. 5. Roller i eiendomsforvaltningen i Trondheim kommune I 1999 vedtok bystyret i Trondheim å sentralisere eiendomsforvaltningen i kommunen (sak 72/99). Vedtaket bygger på de anbefalinger som ble gitt av Noraudit Consulting i rapporten Modernisering av eiendomsfunksjonen i Trondheim kommune (1998). Omorganiseringen av eiendomsforvaltningen bygde på to hovedprinsipper: Innføring av en bestiller/utførermodell og en mer forretningsmessig eiendomsforvaltning gjennom etablering av Te og Tb (Bystyresak 0094/98 og 0072/99). Bakgrunnen for denne organisatoriske endringen var at det ble ansett som et problem at den tidligere eiendomsforvaltningen ikke ble organisert etter en bestiller/utførermodell 6. En annen 3 Se mer om inneklima på hjemmesiden til Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn. 4 I NS 3454 ligger utviklingskostnadene fra post 40 til 49. Se kostnadsoppstilling i vedlegg 3. 5 I NS 3454 ligger utviklingskostnadene fra post 50 til 59. Se kostnadsoppstilling i vedlegg 3. 6 I rapporten foreslo Noraudit Consulting to måter å organisere seg på innenfor en slik organisasjonsmodell. Det ene alternativet gikk ut på å rendyrke skillet mellom bestiller og utøver. I det andre alternativet ble det forelått at utførende nivå kunne ha fagkompetanse for bestilling, og at denne kompetansen kan benyttes av bestiller etter avtale. I det siste alternativet søkes å unngå at det bygges opp en dobbeltkompetanse i kommunen. 12

14 og like viktig begrunnelse var at forvaltning-, drift-, vedlikehold- og utviklingsoppgaver ble organisert slik at det kunne stilles spørsmål ved effektiviteten, både med hensyn til kvalitet og ressursbruk (Bystyresak 0094/98 og 0072/99). Med en bestiller/utførerorganisering av eiendomsforvaltningen var intensjonen å bedre organiseringen og ledelsen av de bygningsrelaterte tjenestene i kommunen. Ved å sentralisere driftstjenestene i ett driftsselskap ønsket man en profesjonalisering og en mer riktig bruk av fagkompetanse. Målet var at kvaliteten på de bygningsrelaterte tjenestene/driftstjenestene skulle bli bedre. I dag er det tre hovedaktører i eiendomsforvaltningen i Trondheim kommune. Det er bystyret/rådmannen, Te og brukerne/leietakerne. Bystyret/rådmannen er formell eier av all kommunal bygningsmasse. Eieransvaret og forvalteransvaret blir imidlertid ivaretatt av Trondheim eiendom. Brukerne/leietakerne inngår husleieavtale m/vedlegg om bruk av bygget. Disse rollene har ulike funksjoner og ansvar i forhold til eiendommen. Figur 1: Roller i eiendomsforvaltningen i Trondheim kommune Delegert eier- og forvalteransvar Bystyret/Rådmannen - eier Miljøenheten Tilsyns- og godkjennelsesmyndighet Eier Utvikling Ansvarlig tjenesteyter FDV - oppgaver Bruk og DV - oppgaver Trondheim eiendom - forvalter/utleier Avtaler Driftsavtale Tb-utfører Marked-utførere Husleieavtale m/vedlegg Enhetsleder bruker/leietaker Eier Det formelle eieransvaret for de kommunale byggene ligger i bystyret. Bystyret er ansvarlig eier og ivaretar eierollen og eieransvaret på et overordnet nivå. Bystyret har et betydelig ansvar overfor brukerne når det gjelder forvaltning av bygget. Rådmannen, som formell eier og ansvarlig for selve tjenesteytelsen, har ansvaret for all utvikling av bygningsmassen jmf. NS 3454 (se kapitel 4.3 Begrepsavklaringer). Eksempler på slike utviklingsoppgaver er ivaretakelse av fleksible bygg og arealnormen, tilrettelegging for funksjonshemmede (unntatt heis) og tilfredsstillende muligheter for stell av barn m.f. Rådmannen har altså ansvaret for å ivareta skolebyggenes fleksibilitet i forhold til enhetenes behov i forhold til nye krav fra brukere og myndighetene (læreplan, forskrift m.f.). Forvalter Som utøvende eier og forvalter har Te ansvar for å forestå løpende drift og vedlikehold av bygningen så langt dette er eierens og ikke brukernes ansvar. I internleiekontrakten mellom Te og leietakerne står det under punkt 9 at: uleier har ansvaret for alt bygningsmessig vedlikehold, samt fornyelse og utskifting av bygningens faste tekniske anlegg. Utleier vedlikeholder også uteareal. Vedlikeholdet skjer i henhold til oppsatt plan. 13

15 Det bygningsmessige vedlikeholdet Te har ansvaret for samsvarer med definisjonen av vedlikehold i NS 3454 (se kapitel 4.3 Begrepsavklaringer). Eksempler på slike oppgaver er alt arbeid som utføres for å forhindre forfall slik at bygget kan brukes til sitt tiltenkte formål. Andre oppgaver forvalteren skal ivareta for eieren er blant annet å følge opp eierens plikter og rettigheter etter inngått husleiekontrakt m/vedlegg. Utviklingskostnader ligger ikke innenfor Te s ansvarsområde. Utviklingskostnader forutsetter særskilte bevilgningstiltak. Te ivaretar brukerinitiert vedlikehold innenfor sine økonomiske rammer. Bestilling av innvendige og utvendige bygningsmessige driftstjenester er formalisert i en driftsavtale mellom Te og Tb. Avtalen omfatter alt løpende ettersyn av bygninger og uteområder, ordinært renhold og sentral driftskontroll, styring av energiforbruk i bygningsmassen. I avtalen er oppgaver og ansvar konkretisert. Ved kjøp av tjenester til gjennomføring av planlagt vedlikehold kan Te kjøpe disse av Tb eller ute i markedet. Nøkkeltall fra Te for 2003 og 2004 viser at andelen av de totale bestillingene fra Te til Tb er 27 prosent pr oktober 2004 mot 40 prosent i Volumet av slike tjenester har økt i perioden. Det betyr at Te i større grad bruker leverandører ute i markedet. Bruker/leietaker Brukerrollen ivaretaes av brukerne av bygget. I forhold til bygningsmassen har bruker/leietaker ansvaret for å ivareta oppgaver som ikke ligger innenfor eierens/forvalterens ansvarsområde (se vedlegg 2). Disse oppgavene bestilles av Tb eller andre leverandører i markedet. Brukerrollen innehar dermed også en bestillerfunksjon. Utfører(e) Tb leverer tjenester i tre kategorier til de kommunale enhetene: Tjenester som er nedfelt i driftsavtalen mellom Te og Tb, andre vedlikeholdstjenester bestilt av Te/rådmannen og avtaler som er direkte inngått med den enkelte enhet. Bestillinger av vedlikeholdstjenester er formelt Te sitt ansvar. Som nevnt blir også vedlikeholdstjenester bestilt hos leverandører i markedet. Miljøenheten I forbindelse med forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager har miljøenheten delegert tilsyns- og godkjennelsesmyndighet fra bystyret. Avvik fra forskrift rapporteres til Te som har ansvaret for lukking av disse. 14

16 6. Den bygningsmessige tilstanden 6.1 Beskrivelse av bygningsmassen i Trondheim kommune Den samlede bygningsmassen i Trondheim kommune utgjør 740 tusen m 2. Av dette utgjør skoler og barnehagene 46% av bygningsmassen. Tabell 1: Beskrivelse av bygningsmassen til kommunale skoler og barnehager (2004) Antall enheter Antall bygninger Areal kvm Gj.snitt alder Gj.snitt år etter siste rehabilitering Skoler år 32 år Barnehager år * 13 år Kilde: Trondheim eiendom * I beregningene er åtte bygg bygd før 1949 tatt ut av utvalget. Skolene består av 54 enheter, 120 bygninger og i areal disponerer de 42% av den kommunale bygningsmassen. Gjennomsnittlig alder for skolebyggene er 44 år etter byggeår. Etter siste rehabiliteringsår er gjennomsnittsalderen 32 år. Barnehagene består av 51 enheter, 62 byggninger og i areal disponerer de i overkant av 4% av den kommunale bygningsmassen. Blant barnehagebyggene er fem bygg bygd i år 1900 eller før. For å få et riktig bilde av gjennomsnittlig alder for den øvrige bygningsmassen er disse byggene samt bygg bygd før 1949 tatt ut av utvalget. Den gjenstående bygningsmassen har en gjennomsnittlig alder på 26 år etter byggeår. Etter siste rehabiliteringsår er gjennomsnittsalderen 13 år. Gjennomgang av byggeår for skole- og barnehagebygg viser følgende sammensetning. Tabell 2: Fordeling av antall bygg etter når bygningene ble oppført Antall skolebygg % - byggeår BHG % - byggeår - bygd før bygd mellom bygd mellom bygd mellom bygd mellom bygd mellom bygd mellom bygd etter SUM Kilde: Trondheim eiendom Tabell 2 viser når de ulike bygningene ble oppført første gang. De fleste skolebyggene er oppført i perioden , men med størst byggeaktivitet på 60-tallet i forbindelse med innføring av 9-årig skole i I denne perioden ble det oppført 32 skolebygg, det utgjør 27% av alle skolebyggene i kommunen. Nybygde skolebygninger på 90-tallet er konsentrert rundt 1996/97 og henger sammen med 6-årsreformen. De fleste barnehagene er bygd på 70- og 80-tallet, men enkelte barnehager har også tilhold i eldre bygg. Hovedsakelig er dette eldre bygårder som er gjort om til barnehagedrift. I en spørreundersøkelse gjennomført av ECON og Multiconsult i rapporten Vedlikehold av kommunale bygninger (2001), kom det frem at over halvparten av bygningsmassen er oppført i løpet av de siste 30 årene (fra 1970 og fram til i dag). Drøyt 30% er oppført i perioden , mens ca. 15% av bygningsmassen er fra perioden før Sammenlignet med denne undersøkelsen kan vi konkludere med at bygningsmassen i Trondheim kommune, spesielt når det gjelder skolebygg, er noe eldre enn den kommunale bygningsmassen i resten av landet. 15

17 De eiendommene som Te i dag forvalter har en bokført verdi på 4 milliarder kroner. Den reelle verdien er betydelig høyere jf Trondheim eiendoms vedlikeholdsplan I forbindelse med prosjektet har Te beregnet gjenanskaffelsesverdien for kommunens egen bygningsmasse 7. For skolene er denne beregnet til 5,6 milliarder kroner og kommunale barnehagene til 0,76 milliarder kroner. I sum utgjør gjenanskaffelsesverdien i overkant av 6,3 milliarder kroner for disse formålsbyggene. 6.2 Bygningmessig standard i kommune-norge Både tidligere forskning og eiendomsforvaltningsutvalget konkluderer med at en betydelig andel av den kommunale bygningsmassen blir mangelfullt vedlikeholdt og er i dårlig stand. Eiendomsforvaltningsutvalget konkluderer imidlertid med at bildet er svært nyansert, og at det finnes en rekke eksempler på kommuner som ivaretar sin eiendomsforvaltning på en tilfredsstillende måte. Deres spørreundersøkelse som er gjennomført blant den administrative ledelsen i kommunene, viser at 70 prosent mener at den bygningsmessige tilstanden for de ulike bygningstypene er tilfresstillende eller meget bra 8. Undersøkelsen viser imidlertid at det er betydelig variasjon i tilstanden for de ulike bygningskategoriene. Det er kommunenes øvrige bygninger (alle bygg unntatt skolebygg og helsebygninger) som får den dårligste tilstandsvurderingen, deretter kirkebygg og skolebygg. For skolebyggene, som kommer nest best ut, er det omlag 70 prosent som mener at tilstanden er god/tilfredsstillende eller meget bra. Helsebyggene (inkl. sykehjem) skiller seg klart ut med en bedre tilstandsvurdering. Rundt 90 prosent mener helsebyggene er i god/tilfredsstillende eller meget bra stand. Utvalget konkluderer med at det sannsynligvis har sammenheng med omfattende nybygg og ombygging innenfor eldreomsorgen i kommunene som følge av opptrappingsplanen for eldre som har foregått de siste årene, bygningsmassens alderssammensetning, påkjenninger som brukerfunksjonene påfører byggene, streng plankontroll av sentrale og regionale helsemyndigheter og politiske prioriteringer er forklaringer på de store forskjellene mellom ulike bygningskategorier. Med denne svarfordelingen konkluderer utvalget med at det i om lag en tredel av landets kommuner, rundt 150 kommuner, er et vedlikehold av bygningsmassen som er for dårlig og hvor et bygningsmessig forfall er et betydelig problem. I tillegg er det ytterligere en tredel av kommunene som ikke har et fullt ut tilfredsstillende vedlikehold av bygningsmassen. Undersøkelsen viser at kommuner fra Midt-Norge og de nordligste fylkene i gjennomsnitt har en noe dårligere tilstand på sine bygg enn landets øvrige kommuner. 7 Gjenanskaffelsesverdi er her lik nypris for bygging av tilsvarene bygg i 2004-priser. 8 Hensikten med denne undersøkelsen var at den skulle gi et totalbilde av hvordan kommunenes ansvarlige administrasjon selv vurderer den bygningsmessige tilstanden i kommunen. For å gjøre det mulig for en rådmann eller etatssjef å svare på undersøkelsen, ble det ikke spurt om tekniske tilstandsvurderinger slik de er definert i NS 3424 Tilstandsanalyse av byggverk. Teknisk personell eller brukerne av bygningsmassen var ikke en del av utvalget. Det innebærer at undersøkelsen bare gir en tilstandsvurdering av en mer overordnet karakter. 16

18 Figur 2: God/tilfredsstillende eller meget bra tilstandsvurdering (andel av kommuner) Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) Når det gjelder skolebygg vurderer 35 prosent av utvalget inneklimaet som lite tilfredsstillende eller svært dårlig. 33 prosent vurderer den bygningsmessige tilstanden som utilfredsstillende. Når det gjelder tilgjengelighet for funksjonshemmede vurderer 31 prosent den som utilfredsstillende. Kommunene er mest fornøyd med den funksjonelle tilstanden i byggene, bare 15 prosent anser tilstanden som utilfredsstillende. Det er gjort flere kostnadsberegninger på hva det vil koste å oppgardere den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen på nasjonalt nivå. Oppgraderingsbehovet er imidlertid anslått på ulike måter og med ulike forutsetninger 9. Det høyeste anslaget er gjort av Multiconsult i De har beregnet et oppgraderingsbehov på til sammen 120 milliarder kroner. For kommunale undervisningsbygg beregnet Multiconsult et oppgraderingsbehov på 55 milliarder kroner (ca kroner pr m 2 ). I en undersøkelse av kommunale eiendommer i Nord-Trøndelag har FOBE (2004) (Forum for offentlige bygg og eiendomsforvaltere) beregnet et gjennomsnittelig oppgraderingsbehov for skoler i Nord-Trøndelag på kr/m2 eks mva 10. Oppgraderingsbehovet varierer imidlertid fra 200 kroner pr m 2 til kroner pr m Ved å legge til merverdiavgiften blir det gjennomsnittelige oppgraderingsbehovet på ca kroner pr m 2. Multiplisert med den totale bygningsmassen i kommuner og fylkeskommuner, 30 millioner kvadratmeter, gir det en totalkostnad på ca. 45 milliarder kroner 12. I beregningene til FOBE ble det lagt til grunn at byggene skulle bringes opp på et akseptabelt nivå i forhold til alder. Dette er et lavere ambisjonsnivå for oppgradering enn den som ble benyttet av Multiconsult. Eiendomsforvaltningsutvalget (2004) mener det ikke er forsvarlig å gi et bestemt estimat for et samlet oppgraderingsbehov på et nasjonalt nivå. De foreslår imidlertid at statens tilskudd til kommuner og fylkeskommuner økes med 5 milliarder. Disse midlene fordeles med 1 milliard kroner pr år i en femårsperiode. Midlene skal gå til en målrettet innsats for å bringe den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen opp til en tilfredsstillende stand i forhold 9 Ved sammenligning av estimerte kostnader ved utsatt vedlikehold er viktig å være klar over om beregningene er eksklusive eller inklusive merverdiavgiften (MVA). 10 For å beregne etterslep av vedlikehold har FOBE brukt erfaringstall fra Norsk nettverk for Næringseiendom. Resultatene er dels basert på innhenting av regnskapstall fra kommuner i Nord-Trøndelag, dels på tilstandsanalyse av 20 skolebygg fra ulike kommuner i Nord-Trøndelag. 11 De skoler som har det største totale etterslepet i vedlikehold oppgis å tilhøre kommuner som har brukt minst midler til årlig vedlikehold. 12 Denne omregningene ble gjort av Eiendomsforvaltningsutvalget og ikke FOBE. 17

19 til lover og forskrifter. De mener videre at midlene skal utvikle eiendomsforvaltningen slik at den samsvarer med de kriteriene utvalget har foreslått. I utvalget var det en uenighet om hvordan midlene skal tilføres kommunene og fylkeskommunene, om de skal legges inn i form av frie inntekter eller som øremerket tilskudd. Flertallet i utvalget mener en øremerket finansiering er å anbefale. 6.3 Bygningmessig standard i Trondheim kommune Trondheim kommune ved Trondheim eiendom har i dag en rimelig god oversikt over tilstanden til den kommunale bygningsmassen. Den bygningsmessige standarden ble kartlagt våren og høsten 2003 av ingeniørstudenter på oppdrag for Trondheim eiendom. Totalt ble det registrert 3000 synlige bygningsmessige mangler. Disse ble registrert i en egen database. Registreringen av den bygningsmessige standarden følger NS Tilstandsanalyse for byggverk. I standarden opereres det med fire tilstandsnivåer. Disse er: Tilstandsgrad 0: ingen symptomer Tilstandsgrad 1: svake symptomer Tilstandsgrad 2: middels kraftige symptomer Tilstandsgrad 3: kraftige symptomer (omfatter også sammenbrudd og total funksjonssvikt) Tabell 3 viser resultatet av studentenes undersøkelser av bygningsmassen Vi vil understrek at studentene kun har kartlagt synlige mangler og ikke skjulte mangler som også kan forekomme. Det er for eksempel ikke tatt tekniske prøver av betong og fukt. Manglene er knyttet til visuelle og synlige forhold. Tilstandsvurderingene er gjort for henholdsvis teknisk tilstand, funksjon og innemiljø. Når det gjelder vurdering av funksjon, er vurderingen knyttet til selve bygget og ikke til den aktivitet som drives i bygget. For eksempel sier funksjon ingenting om bygningene er tilpasset nye krav som tjenesteprodusenten har til organisering av virksomhet, f eks om bygningene er tilpasset nye undervisningsformer i grunnskolen. Tabell 3: Beregnet teknisk standard etter NS 3424 i 2003 (Gjennomsnitt per funksjonsbygg) Teknisk tilstand Funksjon Innemiljø Snitt N (antall enheter) Skoler 1,31 1,24 1,43 1,33 54 Barnehager 0,77 0,81 0,94 0, Skolene Undersøkelsen omfatter 54 skoler. I snitt har skolene en tilstand lik 1,33 etter NS Skolene kommer best ut på funksjon og dårligst ut på innemiljø. Bak disse gjennomsnittstallene er det store variasjoner mellom skolene mht bygningsmessig tilstand. 6 skoler fikk tilstandsgrad 0 for både teknisk tilstand, funksjon og innemiljø, mens de øvrige skolene er registrert med små og store bygningsmessige mangler på flere områder. Av disse fikk rundt halvparten av skolene registrert flere mindre alvorlige bygningsmessige mangler (fra svake til middels kraftige symptomer), mens 1 av 3 skoler ble registrert med mer alvorlige bygningsmessige mangler (middels kraftige til kraftige symptomer). I den siste gruppen er det en betydelig andel skoler med relativt alvorlige bygningsmessige mangler. Totalt er det 6 skoler som må kunne sies å ha svært dårlig bygningsmessig tilstand der koden 3 er brukt på både teknisk tilstand, funksjon og innemiljø. 3 av disse skolene vil få sine avvik lukket i løpet av 2004/05. Manglene på disse skolene er såpass alvorlig at TE vurderer riving som mer lønnsomt enn rehabilitering for flere skoler. Når det gjelder den bygningsmessige tilstanden på skolene i Trondheim kommune i forhold til kravene i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, redegjorde rådmannen for dette i brev til fylkesmannen Miljøavdelingens nygodkjenning av skolebygg har 18

20 resultert i at 22 av totalt 54 skoleanlegg har et eller flere bygg som ikke ble godkjent. For 13 skoleanlegg ble hele skoleanlegget ikke godkjent. Status for anleggene er nå at to av disse er ferdig rehabilitert og tatt i bruk, fem skolebygg er under rehabilitering og seks skoler står for tur til å bli rehabilitert. Det er tidligere uttalt fra rådmannen at målsetningen er at alle ikke godkjente anlegg skal være i forskriftsmessig i orden før 1. januar Når det gjelder byggenes funksjonalitet mener rådmannen det går et skille mellom skolebygg bygd før eller etter Skolebygg bygd før 1973 er preget av en lukket romstruktur med klasserom fra 40 til 60 m 2 med lange korridorer som fører fram til klasserommene. Forskriftsmessig er flere av disse klasserommene for små i forhold til elevtallet i klassene. I tillegg er garderobeforholdene kritikkverdig, sentraltoalett av dårlig standard, ingen mulighet for å lage grupperom og manglende lagermuligheter. Byggene bærer også preg av dårlige forhold til personalet. Ved tilsyn får disse skolene ofte pålegg om utbedringer fra Arbeidstilsynet utover pålegg fra Miljøavdelingen. Når det gjelder skolebygg etter 1973 har disse en mer fleksibel romstruktur. Rådmannen mener disse byggene uten vesentlige bygningsmessige endringer kan ivareta eller gi mulighet for en skoledrift som organiseres ut fra organisasjonsmodeller med varierte gruppestørrelser. Disse byggene gir også muligheter for en bedre utnyttelse av personalressursen Barnehagene Undersøkelsen omfatter 44 kommunale barnehager. I gjennomsnitt fikk de registrert en tilstand på 0,84 etter NS I registreringen er det 5 barnehager som er vurdert til ikke å ha bygningsmessige mangler, tilstandsgrad 0. De øvrige er registrert med alt fra svake symptomer til kraftige symptomer. Hovedtyngden av de bygningsmessige feilene er imidlertid knyttet til svake symptomer. Barnehager med middels kraftige symptomer gjelder 2 enheter ift teknisk tilstand, 2 enheter ift funksjon og 3 enheter i forhold til innemiljø. Kun 1 barnehage er registrert med kraftige bygningsmessige symptomer ift teknisk tilstand. Når det gjelder den bygningsmessige tilstanden på barnehagene i forhold til kravene i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, har Miljøavdelingen godkjent alle barnehagene de har behandlet. På de fleste av disse er det imidlertid avvik fra forskriften. Disse skal lukkes innen en bestemt frist. Noen av avvikene kan gå på interne rutiner, mens andre avvik er knyttet til bygningsmessige forhold som mangler ved solavskjerming, ventilasjon, temperaturstyring og manglende fotrist mht renhold. Det er en barnehage som foreløpig ikke er behandlet. En barnehage som ikke ble godkjent av Miljøavdelingen skal rives. Alt i alt viser den bygningstekniske undersøkelsen at tilstanden er dårligere for skolene enn for barnehagene. I undersøkelsen kommer innemiljøet dårlig ut for samtlige funksjonsbygg. Tilstanden for bygningsmassen i Trondheim kommune gjenspeiler derfor den nasjonale undersøkelsen til Eiendomsforvaltningsutvalget (2003) Typer bygningsmessige mangler I kartleggingen er det registrert 3000 synlige mangler ved bygningsmassen 13. Manglene er her registrert som punkter for utbedringer. En mangel kan være alt fra utskifting av 130 vinduer til mindre vedlikehold som beising av yttervegger. Manglene er knyttet til forhold som har å gjøre med: skader som følge av teleløft og setningsskadet ulike former for fuktinntregning 13 I denne kartlegningen er også sykehjemsbygg inkludert. 19