Utvidet revisjon: Byggeprosjekter ved OUS Revisjonsperiode: Januar mai 2015

Transkript

1 Oslo Universitetssykehus - Utvidet revisjon Rapport Endelig versjon Utvidet revisjon: Byggeprosjekter ved OUS Revisjonsperiode: Januar mai 2015

2 Til: Kopi til: Oppdragsansvarlig: Revisjonsteam: Morten Reymert Randi Borgen Geir Teigstad Knut Neegard Hans-Christian Berger Lars G. Røe, PwC Marius Thorsrud, PwC Marianne S. Pilgaard, PwC Innhold Oppsummering - Overordnet vurdering av styring og kontroll i prosesser knyttet til byggeprosjekter ved OUS... 3 Bakgrunn... 4 Mål og omfang for revisjonen... 4 Metodisk tilnærming... 4 Dokumentasjon... 4 Intervjuer... 5 Revisjonsteam... 5 Tidsplan... 5 Rapportutkast: Endelig rapport: Risikovurderinger... 6 er og anbefalinger... 7 Prosjektoppstart:... 7 Prosjektgjennomføring: Innkjøp og anskaffelser: Rapportering: Prosjektavslutning: Symbolforklaring (30)

3 Oppsummering - Overordnet vurdering av styring og kontroll i prosesser knyttet til byggeprosjekter ved OUS Overordnet konklusjon og hovedfunn Det er vår overordnede vurdering at det er mangelfull styring og kontroll i byggeprosjektene ved OUS i dag. Dette medfører vesentlige brudd på eksterne og interne lover, regelverk, krav og forventninger knyttet til gjennomføring av prosjektene. Prosjektoppstart Det er vårt inntrykk at prosjektlederne på en god måte involverer mottaker/brukersiden for å sikre at byggeprosjektene ivaretar behov for «sykehus i drift». Det er likevel behov for økt formalisering og økt involvering av Eiendomsdrift og Innkjøp i oppstartsfasen for å sikre et godt grunnlag for prosjektgjennomføringen og unngå senere overraskelser og endringer. Undersøkelsen har vist at prosjekter settes i gang med budsjett som overskrider tildelte midler. Prosjektgjennomføring Det eksisterer en prosjektmodell for gjennomføring. Vår gjennomgang viser likevel at dagens føringer er utilstrekkelige for å sikre en god styring av prosjektene og at disse ikke etterleves i organisasjonen. Resultatet er at eksterne og interne lover, regler og krav ikke ivaretas i byggeprosjektene i dag og det er stor variasjon i hvordan prosjektene gjennomføres. Prosjektprosessen bør styrkes og styrende dokumenter bør videreutvikles med mer detaljert innhold. Roller og ansvarsstruktur bør videreutvikles, herunder også roller knyttet til prosjektstøtte, oppfølging og kontroll. Det er nødvendig å øke fokus på opplæring og kommunikasjon, samt involvere organisasjonen mer for tilbakemeldinger om forbedringsmuligheter. ITsystemstøtte gir mangelfull støtte for god prosjektgjennomføring i dag. Kontroll og oppfølging bør styrkes betydelig for å avdekke feil og svakheter samt øke disiplin i etterlevelse innen IoP. Vi er kjent med at OUS er i ferd med å etablere porteføljestyring gjennom lokasjonsansvarlige som vi mener kan bidra til å styrke slik kontroll og oppfølging i prosjektgjennomføringen. Innkjøp og anskaffelser Det er behov for å vesentlig styrke prosess og kontrolloppfølging knyttet til innkjøp og anskaffelser, herunder også kunnskap om regelverk. Testingen viser omfattende avvik og lovbrudd knyttet til feil bruk av rammeavtaler, manglende bruk av mini-konkurranser, ulovlige direktekjøp og bestillinger utenfor fullmakter. Vi observerer samtidig at etablering av felles bestillerfunksjon for eksterne prosjektledere har medført reduksjon i avvik fra ultimo Videre forstår vi det slik at det i 2015 er etablert systemsperrer som forhindrer at bestiller og godkjenner er samme person. Rapportering Prosjektrapportering utarbeides av prosjektleder og rapporteres månedlig. Det foreligger imidlertid ingen strukturert oppfølging av rapportert status, noe som øker risikoen for ubevisst eller bevisst feilrapportering. Utarbeidelse og oppfølging av prosjektrapport har også begrenset ITstøtte, noe som er administrativt krevende og en kilde til ytterligere unøyaktigheter. Prosjektavslutning Vi opplever liten grad av formalisering ved prosjektavslutning. Dette gjelder både ved overlevering fra prosjekt- til driftsorganisasjon, men også ved overtakelse fra leverandør/utbygger. Det er heller ingen etterfølgende evaluering av gjennomførte prosjekter for å identifisere forbedringspotensial og/eller muligheter, noe som reduserer grunnlaget for å drive kontinuerlig forbedring. 3 (30)

4 Bakgrunn Utvidet revisjon - Byggeprosjekter Økonomidirektør ved OUS har bedt om en revisjon av byggeprosjekter ved OUS for å avdekke hvorvidt dette virksomhetsområdet har hensiktsmessige prosesser som ivaretar god intern styring og kontroll ut fra overordnede målsetninger om målrettet og effektiv drift, pålitelig intern og ekstern rapportering, samt overholdelse av lover og regler. rammeavtaler, dokumentasjon og lagring Rapportering, med prosess og innhold for økonomirapportering, annen rapportering (fremdrift, kvalitet, issues, etterlevelse lover og regler, etc.), samt videre oppfølging Prosjektavslutning, med overtakelse, ibruktakelse, økonomisk ferdigstillelse, og stenging av prosjekt. Mål og omfang for revisjonen PwC har utført en utvidet revisjon som har hatt som mål å foreta en vurdering av hvorvidt prosessene knyttet til byggeprosjekter ved OUS er designet på en hensiktsmessig måte for å ivareta god internkontroll, samt hvorvidt prosesser og rutiner etterleves slik de er designet. Vurderingene har vært basert på en strukturert og risikobasert gjennomgang av prosessene. Følgende prosessområder har vært utpekt som del av revisjonen: Prosess Byggeprosjekter Fokusområder Revisjonen har fokusert på vurderinger av roller, ansvar og oppgaver inkludert fullmakter og habilitet, kompetanse og kapasitet, eksterne lover og regler, interne retningslinjer og prosedyrer, gjennomføring og etterlevelse, skjematikk/verktøy og IT-systemstøtte, samt formalisering og kvalitetssikring knyttet til følgende hovedområder: Prosjektoppstart, med mottak av bestilling, prosjektinitieringsmøte, prosjektbeskrivelse og koordinering mot tilgrensede prosjekter Prosjektgjennomføring, med styrende dokumenter, opplæring, gjennomføring, oppfølging av leverandører og underleverandører, bistand fra Eiendomsdrift, med mer Anskaffelser, med vurderinger av behov, gjennomføring av anskaffelser og etterlevelse av krav i LOA /FOA, avrop på og oppfølging av Metodisk tilnærming Revisjonsteamet har benyttet følgende metodiske tilnærming for informasjonsinnsamling knyttet til revisjonen: Risikoworkshop med nøkkelpersoner fra OUS for å få innspill til kjente risikoer i prosessene for byggeprosjekter Gjennomgang av relevant dokumentasjon Intervjuer med utvalgte personer med viktige roller i prosessene Utvalgt testing av etterlevelse av eksterne lovkrav og interne krav knyttet til anskaffelser, bestillingsrutiner og dokumentasjon. PwCs observasjoner og vurderinger er bygget på informasjonen vi har mottatt. Vi har ikke foretatt noen kvalitetssikring av at denne informasjonen er korrekt utover generelle vurderinger av subjektive oppfatninger. Dokumentasjon Som del av den utvidede revisjonen har følgende dokumentasjon blitt gjennomgått: B0 - Mal for møtereferat_01 B0 - Prosedyre for dokumenthåndtering_01 B0 - ROS-analyse Eksempel B0 - SHA avtale med KP_01 B0 - SHA avtale med KU_01 4 (30)

5 B0 - SHA Generelt SHA organisasjonskart OUS_01 B0 - SHA plan - forenklet gjennomføring_01 B0 - SHA plan_01 B0 - SHA-avtale mellom byggherre og byggherrens representant B0 - SHA-prosedyre for prosjektleder_01 B1 - Prosedyre for prosjektinitieringsmøte_01 B1 - Prosjektbeskrivelse enkel_8 B1 - Referat prosjektinitieringsmøte_04 B1 - Sjekkliste for beslutningspunkt B1_7 B1- Prosedyre for oppstart av prosjekter_12 B4 - Forprosjektrapport_11 B4 - Sjekkliste B4_versjon_4 B5 - Bok 0 - OUS-HF Utkast til mal Forslag ny organisering Fullmaktsstruktur[1] Investering og Prosjekt- styringsdok Investeringer i Oslo universitetssykehus HF Beslutning og gjennomføring[1] Investeringsrapport november 2014 IoP organisering Ny prosjektmodell OUS Intervjuer Følgende personer har blitt intervjuet: 6. Geir Malerstuen Prosjektleder 7. Jo Røed Prosjektleder 8. Nils Dyrnes Prosjektleder 9. Sandra Træland Anskaffelser 10. Vibeke Dalsgaard Leder Prosjektstøtte og rapportering 11. John Kristoffer Karlsson Økonomirådgiver OSS Stab 12. Silje Skagen Stab Prosjekter (Innkjøp) Revisjonsteam Revisjonen har blitt utført av: Lars G. Røe PwC Marius Thorsrud PwC Marianne Pilgaard PwC Revisjonsansvarlig partner Hans-Christian Berger har foretatt kvalitetssikring av leveransene i oppdraget. Tidsplan Revisjonen ble utført i henhold til følgende tidsskjema: Risikoworkshop 8. januar Intervjuer 26. januar 11. Mars Rapportutkast 24. april Navn Rolle og enhet 1. Geir Teigstad Leder OSS 2. Knut Neegard Leder Prosjekter 3. Thomas Magnusson Leder Eiendomsdrift 4. Tove Karlsen Utvikling prosjekter 5. Magnus Hånes Prosjektleder (innleid) 5 (30)

6 Risikovurderinger Utvidet revisjon - Byggeprosjekter Basert på innledende risikoworkshop, gjennomgang av mottatt dokumentasjon, gjennomførte intervjuer og utført testing, har vi foretatt en vurdering av vesentlige risikoer knyttet til styring og kontroll av byggeprosjekter ved OUS. Sannsynlighet og konsekvens er vurdert i et årlig perspektiv. Faglig kvalitet i byggeprosjektene er ikke vurdert i denne sammenhengen. Vesentlige risikoer identifisert: 1. Prosjekter igangsettes med budsjett som ikke samsvarer med tildelte midler 2. Mangelfullt mandat, involvering/koordinering ved prosjektoppstart fører til senere forsinkelser/overskridelser/compliance brudd 3. Mangelfulle retningslinjer/prosedyrer/opplæring for PL 4. Mangelfull dokumentasjon og sporbarhet fra prosjekter (prosess og etterlevelse) 5. Inhabilitet ved innkjøp fra leverandører 6. Feil bruk av inngåtte rammeavtaler og/eller manglende bruk av minikonkurranser 7. Ulovlige direktekjøp 8. Bestillinger utenfor fullmakter 9. Mangelfull bistand fra Eiendomsdrift (vurderinger, godkjennelser) 10. Uklar allokering av kostnader mot eksterne leietakere ved byggeprosjekter 11. Manglende ivaretakelse av byggherreansvar - Leverandører bryter norsk lov (HMS, sosial dumping, svart arbeid, etc.) 12. Overskridelser eller forsinkelser blir ikke fanget opp og ikke fulgt opp i tide 13. Mangelfulle prognoser fra PL på prosjektgjennomføring (tid og kostnader) KONSEKVENS Svært alvorlig Alvorlig Moderat Lav Ubetydelig Meget liten Liten Moderat Stor Svært stor SANNSYNLIGHET 14. Uklar og/eller mangelfull prosess knyttet til overtakelse og ibruktakelse 15. Mangelfull prosess for prosjektavslutning 6 (30)

7 er og anbefalinger Prosjektoppstart: 1. Mangelfull koordinering mellom PRU og PRIBU Anskaffelse av større medisinteknisk utstyr (MTU) medfører ofte behov for tilrettelegging av bygning for MTU. Disse oppgavene gjennomføres som ulike prosjekter som godkjennes i henholdsvis PRU og PRIBU. Det kan også skje at ITmessig tilrettelegging for å kunne ta nytt utstyr i bruk skilles ut i eget IT-prosjekt som besluttes av IKT-utvalget. I disse tilfellene er avhengigheten mellom prosjektene knyttet til tidsstyring og frister svært stor, og det er således behov for god koordinering mellom prosjektene. Basert på intervjuene observerer vi at beslutninger og igangsetting av prosjektene ikke alltid skjer på en koordinert og optimal måte. Eksempelvis kan det skje at byggeprosjektet får en forsinket beslutning og igangsettelse i forhold til beslutning om MTU anskaffelsen. Dette fører til tidsnød for ferdigstillelse og medfører at overholdelse av frister går på bekostning av overholdelse av eksterne og interne krav. Med bedre koordinering i beslutningsprosessene kunne disse situasjonene vært unngått. 2. Mangelfull gjennomføring av prosjektinitieringsmøte OUS har etablert prosedyre for prosjektinitieringsmøte. Det er også etablert en mal for referat fra dette møtet. Prosedyre for oppstart av prosjekter angir også at det gjennomføres prosjektinitieringsmøte. Basert på intervjuene er det vår observasjon at prosjektinitieringsmøte ikke avholdes for alle prosjekter. Samtidig er det vår forståelse at prosjektledere ønsker at disse Vurdere tiltak som kan sikre en bedre koordinering mellom PRU og PRIBU, slik at prosjekter med avhengigheter til hverandre blir besluttet på en samordnet måte for bedre prosjektstyring og tilstrekkelig tid for gjennomføring. Vi anbefaler at: Det innføres tiltak for å sikre at prosedyrer for gjennomføring av prosjektinitieringsmøte blir etterlevd. Evt. vurdere endring av prosedyren dersom man vurderer at det er tilstrekkelig at møte skal gjennomføres for prosjekter over en 7 (30)

8 møtene gjennomføres. gitt budsjettverdi. Prosjektinitieringsmøte markerer oppstarten for et prosjekt, hvor det foretas nødvendige avklaringer og arbeidet med prosjektbeskrivelsen påbegynnes. For å sikre god prosjektstyring og redusere risiko for senere forsinkelser og overskridelser, er det viktig at man på et tidlig tidspunkt avklarer viktige bidragsytere og interessenter og involverer disse. Dette vil gi bedre forutsigbarhet, bedre koordinering av oppgaver og mindre hastverk i gjennomføringen. 3. Utilstrekkelig involvering av Eiendomsdrift (EIE) og Innkjøp i tidligfase Eiendomsdrift (EIE) og Innkjøp vil ofte bli eller bør ofte bli involvert i oppgaver knyttet til gjennomføring av byggeprosjekter. EIE representerer gårdeier og bestiller, og har faglig kompetanse og kjennskap til eksisterende teknisk infrastruktur. I denne rollen erdet naturlig at de bidrar med å stille krav, utrede, kvalitetssikre eller godkjenne tekniske løsninger. Fagekspertise offentlige anskaffelser involveres for å sikre at eksterne og interne krav overholdes ved anskaffelser over angitte terskelverdier. Basert på intervjuene er det vår observasjon at EIE ofte ikke blir involvert i selve prosjektgjennomføringen før tidspunktet når PL trenger bistand. Samtidig går forespørselen om bistand direkte til et lavere nivå i EIE (gjerne den aktuelle fagpersonen). Resultatet blir gjerne at personen ikke har mulighet til å svare ut forespørsel eller bidra i prosjektet i tilstrekkelig grad på grunn av manglende ressurser og korte frister. PL går da videre i prosjektet uten at man har fått den forespurte bistanden. Det er vår oppfatning at det i utstrakt grad skjer at prosjektledere gjennomfører prosjekter uten at etterspurt bistand fra EIE mottas.pl oppgir at de ikke venter på svar fra EIE før de går videre i prosjektet. Når det gjelder fagekspertise offentlige anskaffelser virker det å være sjeldent at denne rollen involveres i oppstartsfasen i et prosjekt. Resultatet blir at man ikke får vurdert behov for sentral bistand for å sikre overholdelse av Lov om Offentlige Anskaffelser, og manglende ressursplanlegging kan føre til at det ikke er kapasitet til å bistå PL ved henvendelse på senere tidspunkt. Vi anbefaler at: Leder EIE og Innkjøp inviteres til alle prosjektinitieringsmøter. Dette for å sikre at de får innsikt i prosjektet og deres aktuelle involvering, og at de dermed kan planlegge og styre sine ressurser og leveranser i prosjektet samtidig som de kan sikre at deres fagekspertise blir ivaretatt i prosjektgjennomføringen. 8 (30)

9 4. Utilstrekkelig formalisering av prosjektbeskrivelse I henhold til interne prosedyrer og prosjektmodell skal det utarbeides prosjektbeskrivelse ved oppstart av hvert prosjekt, for å sikre at det er en tydelig forståelse av bestillingen, dvs. mandatet.det finnes en mal for slik prosjektbeskrivelse. Vi anbefaler at: Prosjektbeskrivelsen bør sendes ut på formell godkjenningsrunde for OK og eventuelle justeringer før dokumentet underskrives av prosjektansvarlig. Basert på intervjuene er det vår observasjon at det ikke alltid utarbeides noen prosjektbeskrivelse, og ikke alle PL kjenner til eller bruker eksisterende mal for prosjektbeskrivelse når den lages. Det er også vår vurdering at prosjektbeskrivelsen ikke sendes ut for kommentarer og aksept fra bestiller, brukere, EIE eller andre fagpersoner før den anses som ferdigstilt. Dokumentet virker mer å være PL sitt eget styringsdokument som godkjennes av prosjektansvarlig. Det bør etableres nivåer for hvem som skal godkjenne prosjektbeskrivelsen ut fra størrelse på prosjektet. De minste prosjektene behøver trolig ikke omfattende godkjenningsrunde. Siden prosjektbeskrivelsen angir leveranser og aktiviteter som skal utføres i prosjektet er det viktig at dokumentet er kvalitetssikret av alle interessenter og parter som skal bidra med leveranser i prosjektet. Ellers vil prosjektet kunne oppleve endringer, forsinkelser og kostnadsoverskridelser som følge av at ny informasjon fremkommer i gjennomføringen. Vi har i tilbakemeldingsrunden fått tilleggsinformasjon som peker på at upresise søknader til Pribu i mange tilfeller fører til uklare bestillinger. Det er heller ingen formalkrav til hva en søknad skal inneholde. Dette forsterker behovet for å utarbeide en formell og bredt forankret prosjektbeskrivelse. 5. Interessenter bidrar til å øke ambisjonsnivå og/eller kostnadsnivå for prosjektet uten at vedtatt ramme økes mangelfull endringshåndtering Vi oppfatter at det kan være en utfordring at interessenter som involveres i prosjektet ofte har behov når konkrete løsninger skal utformes som fører til at prosjektets innhold går utover vedtatt ramme. Her er igjen prosjektbeskrivelsen sentral. Dersom et prosjekt klart vil måtte gå utover vedtatte rammer for å gjennomføring i Vi anbefaler at: Rutiner bør styrkes for å sikre at prosjektbeskrivelser med budsjett som går utover vedtatt ramme går tilbake til Pribu for beslutning om utvidelse eller kutt i prosjektinnhold. Å sette i gang et prosjekt med budsjett utover vedtatt 9 (30)

10 henhold til prosjektbeskrivelsen, må prosjektet tas tilbake til Pribu for beslutning om utvidelse eller kutt i prosjektinnhold for å unngå senere budsjettoverskridelser. Bestiller må ta slike avgjørelser, og ikke PL. Endringer som ikke formaliseres underveis i prosjektet skaper tilsvarende utfordringer. Dersom man ikke vurderer og formaliserer vesentlige prosjektendringer vil det på samme måte kunne føre til forsinkelser og overskridelser. Igjen oppfatter vi at dette er en reell problemstilling i dag. ramme er ikke akseptabelt. Rutiner bør styrkes for å sikre at endringsforslag vurderes formelt med tanke på konsekvenser for økonomi og fremdrift, besluttes av riktig myndighet, og at prosjektbeskrivelse oppdateres. Prosjektgjennomføring: 6. Prosjektleders oppgaver og ansvar er ikke tilstrekkelig konkretisert i prosedyre For eksterne PL er det etablert rammeavtaler som regulerer en del roller og ansvar for PL som byggherrerepresentant i et byggeprosjekt. Det er i tillegg behov for prosedyrer som nærmere beskriver hvordan PL skal utføre sine oppgaver i henhold til OUS sin prosjektmodell. Det er etablert en prosedyre «SHA prosedyre for prosjektleder». Det står at PL skal ivareta byggherres ansvar i henhold til Byggherreforskriften, men det er ikke konkretisert hva PL skal sikre eller gjøre. Prosedyren er på en halv side, og mangler beskrivelse av rolle, konkrete oppgaver som følger rollen, eksterne og interne lover og krav som gjelder for prosjektgjennomføringen, beskrivelser av aktiviteter og hvordan dokumentstyring skal foregå etc. Etter vår vurdering gir derfor prosedyren ikke noe godt grunnlag for PL som skal Prosedyre for prosjektleder bør videreutvikles slik at den gir tydeligere føringer og mer detaljert beskrivelse av aktiviteter og hvordan disse skal gjennomføres. Det bør vurderes om det er behov for veiledninger med ytterligere detaljer om hvordan skjematikk og støtteverktøy skal benyttes ved gjennomføring. 10 (30)

11 ivareta god styring og kontroll av byggeprosjektene ved OUS. 7. Manglende prosedyrer for prosjektgjennomføring i byggefasen Som del av prosjektmodellen for byggeprosjekter ved OUS finnes det prosedyrer, maler og skjematikk som skal styre og støtte PL i prosjektgjennomføringen. Vi observerer at det foreligger et betydelig antall prosedyrer og andre styrende dokumenter som gjelder fasene frem til bygging besluttes, men at det ikke foreligger prosedyrer som dekker fasene og beslutningspunktene etter at bygging er besluttet (etter B4). Unntak er Bok0 mal for entreprenørens generelle ytelser for B5, der mottatt versjon ligger i "edit modus" med kommentarer og endringsspor. Med tanke på at kostnadspådrag og bruk av leverandører i et byggeprosjekt som regel er størst i byggefasen, er det vår vurdering at prosedyrer og annen styrende dokumentasjon knyttet til byggefasen er minst like viktig som i tidligfasen for å sikre god styring og kontroll i prosjektene. Vi forstår det slik at det finnes ytterligere prosedyrer på e-håndbok, men at disse ikke virker å være oppdaterte og at det er uklart om de blir brukt. Vi har ikke sett disse prosedyrene. 8. Mangelfull prosess og IT støtteverktøy for dokumenthåndtering, samt manglende etterlevelse Det er etablert en prosedyre for dokumenthåndtering i byggeprosjekter. Det er uklart om prosedyren er gjeldende, da det ikke står noen dokument-id, versjonsnummer, dato eller hvem som har utarbeidet dokumentet. Prosedyren gir føringer for lagring av dokumenter på prosjektmappe, lagring av e-post og flytting av prosjektdokumenter til K-serveren når prosjektet avsluttes, men er lite konkret på frister, hvilke dokumenter kravene gjelder, frister, og hvordan oppgavene skal utføres. Etablere prosedyrer veiledninger, maler, skjemaer, etc. etter behov for å gi føringer for og samtidig støtte PL gjennom byggefasen etter B4 i prosjektmodellen. Eventuelt oppdatere prosedyrer på e-håndbok dersom det allerede finnes slike prosedyrer der. Utarbeide en klar og formell prosess for arkivering og lagring av dokumentasjon med tilhørende prosedyre Utarbeide praktiske og tekniske systemer som sikrer og støtter oppgavene I henhold til Offentlighetsloven og Arkivloven stilles det krav til håndtering or arkivering av dokumenter som oppstår i et prosjekt, men det opplyses ikke noe om disse kravene i prosedyren. Innføre en rutine som sikrer at leder avstemmer PLs prosjektavslutning og en sjekkliste der leder bekrefter at relevant dokumentasjon er 11 (30)

12 Samtidig er det vår observasjon fra intervjuene og testingen at dokumenthåndtering er en generell utfordring i byggeprosjektene. Det er i dag ikke noe felles, overordnet system der PL lagrer anskaffelsesprotokollene sine. Per i dag kan disse ligge lagret hvor som helst. Dog har Rikshospitalet et eget system der noe kan være lagret. Det foreligger noen føringer, men disse etterleves i liten grad. Det er heller ikke implementert noe felles systemstøtte for saksbehandling i dag. Vår gjennomgang viser at etterlevelsen av dokumentasjonskrav er svak. Gjennomført testing viser at de fleste PL ikke kan fremskaffe forespurt dokumentasjon. Dette skyldes etter det vi får vite enten at de har overtatt prosjektet fra andre PL og ikke vet hvor dokumentasjonen ligger, at de ikke selv lenger har tilgang til dokumentasjonen (da de ikke vet hvor den er lagret) eller at den rett og slett ikke er utarbeidet. 9. Mangelfull opplæring av nye prosjektledere Det er vår observasjon fra intervjuene at det ikke er noe fast opplæringsprogram for nye PL ved OUS. De får noe opplæring, men forteller at denne oppleves som sporadisk og at de i stor grad selv må finne ut hvordan oppgaver skal gjøres, hvem man skal henvende seg til i ulike situasjoner, hvor dokumentasjon skal ligge etc. En PL forteller at «det tar ca. 6 måneder før man kommer inn i ting». tilstrekkelig utarbeidet og arkivert. Etablere et fast opplæringsprogram som alle nye PL skal gjennomføre for å sikre at de er kjent med organisering av roller og ansvar, eksterne og interne krav, prosedyrer, verktøy og støttesystemer for prosjektgjennomføring. Av intervjuene fremkommer det også at Prosjektstøtte og rapportering, i samarbeid med innkjøp, har gjennomført innføringskurs for nye PL om lag seks ganger siste året, men at kurset ikke har blitt prioritert av PL. En strukturert og felles opplæring for nyansatte innenfor IoP er en viktig forutsetning for at krav, retningslinjer og prosedyrer skal kunne etterleves og for at god styring og kontroll skal kunne oppnås. God opplæring vil også spare mye tidsbruk for PL i den første perioden og sikre bedre prosjektledelse og gjennomføring, som igjen er ressurseffektivt for OUS. Ved inngåelse av nye rammeavtaler med eksterne bør det vurderes om det kan tas inn at tilbyder dekker deler av grunnopplæring i OUS prosjektmodell og prosedyrer. 12 (30)

13 10. Prosjektlederne mangler felles tilnærming til prosjektgjennomføring Punktet henger tett sammen med foregående to punkter med mangelfull opplæring av nye PL og mangelfull prosess for dokumenthåndtering. Vi anbefaler at: Behov for mer detaljerte prosedyrer på enkelte områder bør avklares. Det er utviklet en prosjektmodell for byggeprosjektene ved OUS som beskriver «Sånn gjør vi prosjekter!», samt beskrivelser av roller, ansvar og beslutningsprosesser. Vår vurdering er at prosjektmodellen generelt er et godt utgangspunkt for å sikre god prosjektstyring. Alle prosjektledere bør få jevnlig oppdatering på innhold i prosedyrer og andre styrende dokumenter som gjelder og hvor disse kan finnes. Fra intervjuene og testingen kommer det likevel klart frem at det er stor variasjon i hvordan de ulike PL gjennomfører sine oppgaver i prosjektene, uavhengig av faglige betingede variasjoner. Basert på vår gjennomgang finner vi i praksis ikke noen felles måte for «sånn gjør vi prosjekter» og PL har stort rom for å gjøre oppgaver på sin egen måte. Det fremkommer også tydelig fra intervjuene at det er variabelt hvor godt PL kjenner til de prosedyrer som finnes og hvor man kan finne disse. Videre er PL i ulik grad opptatt av å etterleve eksisterende krav og prosedyrer. Kontroll og oppfølging av etterlevelse virker å være begrenset, noe som også bidrar til å redusere fokuset på å etterleve interne regler i en hektisk hverdag. Med tanke på at revisjonen avdekker svak etterlevelse av krav og prosedyrer, bør det i en periode etableres en sterkere oppfølging av etterlevelse (at dokumenter utarbeides, at godkjennelser blir innhentet, at anskaffelser skjer i henhold til regelverk, at dokumentasjon sendes inn og lagres, etc.) Det er vår observasjon at det kan virke som eksterne PL er flinkere til å følge prosedyrer enn interne PL. En årsak som fremkommer er at interne PL i større grad oppfatter at de vet hvordan oppgaver skal utføres og hva som er god prosjektstyring, selv om de i realiteten ikke kjente til regelverk og innhold i prosedyrer når de ble utfordret på sin kjennskap. Konsekvenser av store forskjeller i gjennomføring av oppgaver og at prosedyrer ikke etterleves er variasjon i kvalitet knyttet til administrative oppgaver, økt risiko for at eksterne lover og interne regelverk brytes eller at feil oppstår, samt stor tidsbruk ved oppfølging siden dokumentasjon ikke lages eller ikke lagres likt. 13 (30)

14 Utfordringene kommer særlig til syne ved prosjektavslutning. Vi viser til eget punkt i denne rapporten om avslutning av prosjektadministrative oppgaver under kapittel «Prosjektavslutning». 11. Fagpersonell fra Eiendomsdrift uten prosjektlederkompetanse leies ut som prosjektleder til IoP EIE skal ikke ha egne prosjekter som går utover ,- og 3 år. Prosjekter utover dette skal håndteres under IoP. Ved byggeprosjekter som i hovedsak omhandler tekniske installasjoner forekommer det at teknisk personell fra EIE leies inn til IoP som PL. Denne praksisen er nå betydelig redusert, men det foreligger fortsatt enkelttilfeller. Det er en utfordring for den innleide personen å ivareta PL rollen på en god måte. Personen er ikke kjent med rollen som PL og har ikke kompetanse eller erfaring som gir grunnlag for å kunne fylle rollen når det gjelder oppgaver som går utover den faglige kompetansen. Resultatet vil kunne være at økonomiske og administrative oppgaver ikke utføres med tilstrekkelig kvalitet eller at krav og prosedyrer ikke etterleves. 12. Manglende tilbakemelding eller godkjenning fra Eiendomsdrift på tekniske løsninger underveis i prosjektet får ingen påvirkning på gjennomføringen I løpet av et prosjekt er det ofte ønske om bistand fra teknisk personell i EIE for å vurdere og/eller godkjenne tekniske spesifikasjoner, løsningsforslag etc. for å sikre at disse er tilpasset for senere drift og vedlikehold når EIE overtar ansvaret. Basert på intervjuene er det vår observasjon at PL ofte ikke får svar på sine henvendelser eller at de får tilbakemelding om at teknisk fagperson ikke har tid til å svare på henvendelsen. I dag fortsetter PL med prosjektgjennomføringen uten å vente på tilbakemelding fra EIE dersom den uteblir. Det kan medføre at teknisk person fra EIE har viktige innspill som ikke formidles før Vi anbefaler at: Fagressurser fra EIE bør ikke leies inn som PL på byggeprosjekter. Vi anbefaler at rollen begrenses til å håndtere tekniske oppgaver. Vi anbefaler at: Dersom et prosjekt trenger rådgivning og godkjenning fra EIE på tekniske løsninger, bør kontakt skje formelt til leder for EIE i stedet for direkte til den aktuelle tekniske fagpersonen det gjelder. Eventuell involvering underveis i prosjektet bør også avklares i en tidlig fase for å sikre tilstrekkelig ressurstilgang. Det bør innføres krav om formell godkjenning av tekniske spesifikasjoner/løsninger, etc. fra EIE 14 (30)

15 på et senere tidspunkt i prosjektet, noe som skaper utfordringer for PL. I verste fall har prosjektet etablert en løsning som ikke er i henhold til krav til drift og vedlikehold av tekniske installasjoner ved OUS. før implementering, siden EIE overtar ansvar for videre drift og vedlikehold når prosjektet avsluttes. Det bør vurderes om etablering av flere standarder som kan bidra til at EIE ikke behøver å vurdere eller godkjenne løsninger så lenger standardene etterleves. 13. Uklare prosedyrer i dag for føring og måling av interne timer på byggeprosjekter Det er vår observasjon fra intervjuene at er ikke er noen klare rutiner for når og hvordan interne timer skal belastes byggeprosjekter. Prosjektledere i IOP er pålagt å føre timer, og disse timer skal belastes prosjektene. Leder skal godkjenne timene før de blir bokført. I intervjuene sier noen at interne ressurser har begynt å føre timer på prosjekt og at disse timene er innarbeidet i budsjett, mens de fleste mener dette ikke er kommet på plass. Det synes likevel å hakommet signaler om at dette er noe som kommer. En utfordring ved manglende timeføring for interne ressurser på prosjekt er at EIE ikke har tilstrekkelig incentiv til å utføre bistand til byggeprosjekter. Dette virker å være tilfelle selv om de som eiere av bygget har egeninteresse i at deres behov ivaretas i byggeprosjektet.se for øvrig neste punkt. Etablere tydelige retningslinjer for føring av interne timer på byggeprosjekter, og at dette kommuniseres tydelig ut i organisasjonen. For god økonomisk styring i prosjektene er det sentralt at timeføring fra interne ressurser på prosjektet avklares før prosjektet settes i gang. 14. Eiendomsdrift forventes å bidra inn i byggeprosjektene, men incentivstruktur støtter ikke opp om slik bistand EIE blir involvert i byggeprosjekter for å bidra med faglige krav, vurderinger og godkjenninger knyttet til tekniske installasjoner. Slik involvering er naturlig og viktig Etablere en styringsstruktur der EIE sine oppgaver og ansvar inn mot byggeprosjektene inngår som en del av hva de måles på, med 15 (30)

16 siden EIE skal drifte og vedlikeholde disse installasjonene etter prosjektavslutning. EIE har i dag ikke noe formelt ansvar for oppgaver inn mot byggeprosjektene, og avdelingen blir ikke målt på sin bistand til byggeprosjektene. Når teknisk personell i tillegg ikke har anledning til å føre timer på sin bistand til prosjektene, oppleves dette som en tilleggsoppgave og ekstra belastning, og bistanden kan bli nedprioritert i en hektisk hverdag. Dette selv om de som eiere av bygget har egeninteresse i at deres behov ivaretas i byggeprosjektet. Resultatet i dag er at PL ikke får den bistanden han/hun behøver. Se for øvrig de to punktene ovenfor. formalisering og oppfølging som del av målesystemet. Vurdere innføring av timeføring for interne ressurser på prosjektene for å bidra til at bistand på prosjekter ikke nedprioriteres. Evt. registrering av EIE timer for måling uten at det belastes prosjektene. 15. Uklare kontrakter mot eksterne leietakere for fordeling av kostnader ved prosjekter for vedlikehold og oppgraderinger Det er i dag mange eksterne leietakere tilknyttet OUS. Det er vår observasjon fra intervjuene at det for enkelte leietakere er mangelfulle avtaler for å tydeliggjøre allokering av kostnader knyttet til vedlikehold og oppgraderinger. Vi forstår det slik at dette fortrinnsvis gjelder Universitetet i Oslo og Oslo kommune. Når prosjekter for oppussing eller vedlikehold igangsettes er det derfor ikke alltid klart i hvilken grad de eksterne leietakerne skal bidra til å dekke disse kostnadene. Denne problemstillingen har blitt synliggjort i konkrete tilfeller den senere tid. 16. Mangelfull oppfølging av byggherreansvar knyttet til at leverandør og underleverandør etterlever lover og regler (HMS, sosial dumping, etc.) I prosedyre for prosjektleder står det generelt at «Prosjektleder ivaretar byggherrens oppgaver etter Byggherreforskriften. Byggherre har generelt rett til kontroll og gjennomgang hos entreprenør for å følge opp sitt byggherreansvar. En PL forteller at personer som jobber ved OUS skal bære OUS kort, noe som krever registrering hos PL. For å få OUS kort må man være registrert med HMS kort fra Arbeidstilsynet. Samme PL forteller samtidig at han har påtruffet folk uten ID kort eller med andres ID kort. Basert på intervjuene er det vår observasjon at prosjektlederne i liten grad prioriterer Sikre at alle kontrakter med eksterne leietakere inneholder tydelig allokering av kostnader knyttet til vedlikehold og oppgraderinger. Dette bør gjelde for alle fremtidige kontrakter, men det bør også foretas gjennomgang av eksisterende kontrakter for å avdekke behovet for å oppdatere disse med slik ansvarsfordeling. Etablere rutiner som gjennom oppfølging og kontroller styrker ivaretakelse av byggherres ansvar for å sikre at leverandør etterlever lovverk. Vurder om det bør utnevnes en egen HMS koordinator med kompetanse og erfaring fra byggebransjen, som utføre disse oppgavene på tvers av prosjektene for å sikre bedre ivaretakelse av lover og krav og synergier i gjennomføring. 16 (30)

17 å følge opp at leverandørene oppfyller lovkrav knyttet til HMS, sosial dumping, etc. Det er vår oppfatning at det er betydelig risiko for at det kan oppstå en hendelse ved OUS der det fremkommer brudd på ivaretakelse av byggherres ansvar for å følge opp leverandører. En slik hendelse vil også kunne få betydelig negativ medieoppmerksomhet. Det kommenteres i intervjuene at slik oppfølging er en stor oppgave som også krever egen kompetanse, og det fremkommer ønske om at det utnevnes en HMS koordinator som kan avlaste PL på dette ansvaret på tvers av prosjektene. Vurdere å stramme inn innhold i entreprenørkontrakter slik det ikke gis anledning til å bruke mer enn et ledd av underleverandører. En del andre virksomheter har innført slike kontraktbetingelser den senere tid. Vi presiser samtidig at vi ikke har foretatt noen undersøkelser av hvorvidt det faktisk forekommer brudd på lover og regler fra leverandørs side. 17. Vurdere å skille mer i prosess for gjennomføring av store og komplekse prosjekter i forhold til mindre og standard prosjekter Det er vår observasjon fra intervjuene og mottatt dokumentasjon at det er liten differensiering i tilnærming, gjennomføring og oppfølging av store og komplekse prosjekter i forhold til mindre og standard prosjekter. I utgangspunktet vil det være større risiko for forsinkelser, overskridelser, etc. i store og komplekse prosjekter, og det tilsier i utgangspunktet behov for økt grad av oppfølging og kontroll På den annen side vil svært små prosjekter kunne håndteres med færre krav og mindre oppfølging. Vurdere å etablere en økt grad av oppfølging og kontroll knyttet til prosjekter over en gitt budsjettverdi og for prosjekter definert som komplekse av natur. 18. Manglende fokus på å holde budsjett PRIBU og PRU vedtar ramme for de enkelte prosjektene. PL skal utarbeide prosjektplan i tråd med denne. Vi anbefaler at OUS etablerer tiltak for å sikre bedre disiplin knyttet til prosjektmidler tildelt av PRIBU/PRU Det fremkommer imidlertid av testingen at svært mange prosjekter overskrider rammene uten at PwC kan se at dette har vært søkt om eller på annen måte blitt avklart med PRIBU/PRU. Av de 25 utvalgte prosjektene har 11 overskredet budsjett. I denne forbindelse nevnes at flere av disse ikke er avsluttet slik at flere prosjekter Det etableres sterkere kontrolloppfølging for å avdekke prosjektet som går utover sine rammer Det vurderes behov for å iverksette ytterligere tiltak knyttet til prosjekter der det avdekkes overskridelser 17 (30)

18 kan bli overskredet. I ett tilfelle fremkommer det at PL har estimert prosjektet til en kostnad på 2 mill. kr mens prosjektet kun fikk 1 mill. kr av PRIBU. Det ble likevel besluttet å iverksette. Kostnadsoverslag viste at prosjektet ville koste mer enn tildelte midler, noe PL tilkjennega og forela leder, som likevel godkjente gjennomføring. Rutiner bør styrkes for å sikre prosjekter ikke igangsettes med en prosjektbeskrivelse og budsjett som går utover vedtatt ramme. Slike prosjekter må tilbake til Pribu for beslutning om utvidelse eller kutt i prosjektinnhold. Se også punkt 5. Etter PwCs vurdering kan det virke som om det er større fokus på å overholde frister enn å unngå overskridelser. Innkjøp og anskaffelser: 19. Manglende bruk av Innkjøp og manglende totaloversikt i OUS Av OUS' krav til anskaffelsesrutiner fremkommer følgende anvisninger: Alle anskaffelser over kroner skal gå via Innkjøp Innkjøp skal involveres ved kjøp over kroner. Innkjøp skal involveres i alle minikonkurranser Ved kjøp under kr er det ikke krav til involvering av eller oversendelse av informasjon til Innkjøp Ut fra intervjuene fremkommer det at det ikke er etablert noen kontrollfunksjon for å sikre at disse rutinene blir etterlevd. Dette til tross for at rutinen med involvering av Innkjøp er etablert nettopp for å sikre riktige og gode anskaffelser. Vi anbefaler at: OUS innfører en rutine som i større grad sikrer at prosjektledere involverer Innkjøp i alle anskaffelser over kr på egnet måte. Innkjøpsfunksjonen knyttes sterkere opp mot bestillerfunksjonen for å sikre at Innkjøp får informasjon om bestillinger over gitte grenseverdier. Det innføres en kontrollfunksjon som besitter totaloversikt over alle anskaffelser på prosjektnivå. 18 (30)

19 Samtidig fremkommer det av intervjuene som PwC har foretatt at det i mange prosjekter med kjøp over disse terskelverdiene ikke kan sees å foreligge noen informasjon til, eller involvering av Innkjøp. I flere av intervjuene fremkommer det at grunnen til at Innkjøp ikke involveres blant annet skyldes at mange opplever press på at prosjekter skal ferdigstilles og at anskaffelsesregelverket med tilhørende rutiner oppleves som et forsinkende element. Av rapporteringen ser man også at forsinkelser i flere prosjekter er begrunnet med anskaffelsesregelverket. Manglende involvering av Innkjøp og manglende kontrollfunksjon medfører at verken IoP, EIE, Innkjøp eller den enkelte prosjektleder besitter oversikt over OUS' totale anskaffelser over eller kr annet enn på aggregert nivå. Dette medfører økt risiko for brudd på anskaffelsesregelverket og manglende mulighet til å avdekke og korrigere eventuelle brudd. Det innføres rutiner som sikrer løpende kontroll og stikkprøvebasert testing av anskaffelser. PwC anbefaler også at OUS øker fokuset på anskaffelsesprosessen i maler for byggeprosjekter; Prosedyre for prosjektinitieringsmøte omhandler ikke anskaffelser. Dog fremkommer eget punkt i mal for Referat fra prosjektinitieringsmøtet. Anskaffelser bør synliggjøres i Prosedyre for oppstart av prosjekter. 20. Manglende etterlevelse for bestillerrutiner skaper behov for sterkere sentral styring og kontroll Etter det PwC har fått opplyst ble det gjort endringer i bestillerrutinene for eksterne prosjektledere underlagt IoP i desember Endringen innebærer at eksterne prosjektledere i IoP skal benytte egen bestillerressurs for å foreta bestillinger i bestillingssystemet Iproc. Dette har medført at IoP har fått en bedre oversikt over faktiske bestillinger foretatt av eksterne prosjektledere. Av intervjuene fremkom det at de interne prosjektledere også kan benytte bestillerressursen, men at de samtidig har tilgang til å foreta bestillinger i Iproc selv. Bestillerressursen har ingen formell myndighet til å stanse en bestilling fra effektuering dersom den ikke følger retningslinjene. Utvikle en felles bestillerfunksjon med overordnet ansvar for bestillinger i IoP og EIE. Funksjonen bør jobbe tett opp mot Innkjøp. Det bør videre utarbeides en rutine der alle bestillinger må rekvireres av prosjektleder eller bemyndiget til bestillerfunksjonen. Bestillerfunksjonen registrerer bestillingen i bestillersystemet Iproc. Bestillerfunksjonen gis myndighet til å stanse bestilling dersom krav i LOA/FOA eller OUS's interne prosedyrer ikke er etterlevd. 19 (30)

20 Tilgangsbegrensningen som ble innført i 2014 gjelder ikke EIEfor interne prosjektledereeie. OUS har således ikke total kontroll eller oversikt over bestillingene. Sett i sammenheng med at flere at prosjektlederne ikke har stor kompetanse på anskaffelsesregelverket, øker dette risikoen for feil, avvik og lovbrudd. Leder må godkjenne før bestillingen effektueres. 21. Manglende og feil bruk av roller som rekvirent og godkjenner Etter OUS' rutiner skal det for hvert kjøp/avrop registreres en bestilling i bestillingssystemet. Systemet Iproc ble innført og overtok for de tre systemene som tidligere ble benyttet frem til I Iproc skal prosjektleder (eller enkelte støttefunksjoner) stå som rekvirent av en bestilling. Bestillingen skal godkjennes, og etter det PwC har fått opplyst sier de interne rutinene at det kun er Knut Neegård og Geir Teigstad (eventuelt Tove Karlsen som fungerende) som kan godkjenne bestillinger i bestillingssystemet. Sikre at reell dualkontroll gjennomføres ved alle bestillinger. Innføre systemteknisk sperre slik at bestillinger som ikke følger rutinen om rekvirent og godkjenner stanses av systemet og ikke kan effektueres. Fra intervjuene fremkommer det imidlertid at det grunnet systemtekniske utfordringer er slik at alle de facto kan foreta bestillinger. Det medfører at selv om bestillinger alltid skal godkjennes av den som eier kostnadsstedet, så ligger det ingen begrensninger i systemet som støtter rutinen. Videre foreligger det ikke definert og implementert en rutine som sier hvilke kontroller odkjenner skal gjennomføre før godkjenning. Tatt i betraktning mengden bestillinger til godkjenning, stilles det av flere spørsmål ved om det de facto gjøres en reell kontroll. Videre viser testingen PwC har foretatt av 25 prosjekter med 300 bestillinger at det foreligger avvik i de fleste av tilfellene. Avvikene gjelder Bestilling som er rekvirert av andre enn prosjektleder eller bestillerfunksjonen 20 (30)