RESSURSBRUK VED HAMARØYSKOLENE HAMARØY KOMMUNE. Rapport

Transkript

1 RESSURSBRUK VED HAMARØYSKOLENE HAMARØY KOMMUNE Rapport Februar 2010

2 FORORD Kontrollutvalget i vedtok i plan for forvaltningsrevisjon i 2008, å gjennomføre en undersøkelse av ressursbruk og måloppnåelse ved Hamarøy-skolene. Selve bestillingen ble gjort ved vedtak i kontrollutvalget Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av undersøkelsen har vært forvaltningsrevisor Svein Erik Moholt. Rapporten er ikke en forvaltningsrevisjon, men en sammenlignende undersøkelse (benchmarking) mellom skoler internt i Hamarøy, og mellom Hamarøy og andre sammenlignbare kommuner. Årsaken til at det ikke er en forvaltningsrevisjon, er at det ikke foreligger et revisjonskriterium som kan legges til grunn. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Bodø, den Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2

3 Innholdsfortegnelse: 0. SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER Formål Problemstilling Avgrensning METODE OG GJENNOMFØRING FAKTA OG VURDERINGER Hvordan er ressursbruken til opplæring i grunnskolene i? Er ressursbruken på nivå med andre kommuner innen samme KOSTRA gruppe og på hvilken måte kan ulik ressursbruk forklares? Fakta Vurdering Er det variasjoner i nivået av ressursbruk mellom skolene i kommunen? Fakta Vurdering KONKLUSJON ANBEFALING RÅDMANNENS KOMMENTAR Vedlegg 1 Rådmannens kommentar Vedlegg 2 Tabeller Vedlegg 3 Pedagogisk/admin lederressurs i små skoler Salten kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har i denne undersøkelsen hatt som formål å karlegge og belyse ressursinnsatsen i grunnskolen i sammenlignet med andre kommuner. I tillegg har det vært sett på ressursfordelingen mellom kommunens skoler. Innsamlingen av data baserer seg på intervju med aktuell kommunalrådgiver og to rektorer. I tillegg er det samlet inn statistisk materiale fra KOSTRA og Grunnskolens informasjonssystem (GIS). I undersøkelsen knyttes ikke ressursbruk opp mot mål- og resultatoppnåelse. I undersøkelsen ligger følgende problemstilling til grunn: 1. Hvordan er ressursbruken til opplæring i grunnskolene i? Er ressursbruken på nivå med andre kommuner innen samme KOSTRA gruppe og på hvilken måte kan ulik ressursbruk forklares? 2. Er det variasjoner i nivået av ressursbruk mellom skolene i kommunen? Undersøkelsen viser at i den undersøkte perioden, har hatt en lavere andel driftsutgifter til skolesektoren enn sammenligningsgruppen (KOSTRA-gruppe 6). Andelen er i perioden noe redusert samtidig som andelen er redusert sammenlignet med sammenligningsgruppen. Etter revisjonens oppfatning er det grunn til å tro at den relativt lavere andelen i Hamarøy i noen grad skyldes lavere andel av befolkningen i skolepliktig alder i kommunen. Når det gjelder forhold som driftsutgifter til grunnskole per elev, driftsutgifter til grunnskoleundervisning per elev og lønnsutgifter til grunnskole per elev, ligger kommunen i stor grad på snittet for sammenligningsgruppen. Også i forhold til driftsutgifter til inventar, utstyr og undervisningsmateriell er det ikke store utslag i forhold til sammenligningsgruppen. Forhold som bidrar til å trekke opp kostnadsnivået i kommunen, er at man har en mindre skolestørrelse og en høyere andel elever som får spesialundervisning, enn sammenligningsgruppen. På barnetrinnet er gruppestørrelsen noe mindre enn sammenligningsgruppen, mens den for ungdomstrinnet er på nivå. Til tross for at det er flere forhold i kommunen som skulle tilsi høye kostnader til skoledrift, ligger kommunen på et relativt lavt nivå i forhold til ressursbruk. Spesielt når det gjelder sektorens relative andel av kommunens driftsutgifter, så er den svært lav. Ut fra tilbakemeldingene involveres rektorene i fordelingen av ressurser mellom skolene, og slik vi oppfatter det ut fra samtaler med to rektorer, er det relativ tilfredshet med hvordan dette foregår og med den innbyrdes ressursfordelingen. I forhold til nivået på ordinære undervisningstimer per elev, tas det ut en klar stordriftsfordel ved Hamarøy sentralskole i forhold til de andre skolene. Nivået på denne forskjellen er ikke sammenlignet med andre kommuner, men vurderes å ikke være urimelig. Salten kommunerevisjon IKS 4

5 Når det gjelder nivået på totalt timetall per elev, er det betraktelig høyere ved Ulsvåg skole enn de to andre småskolene. Dette har sammenheng med forbruk av assistenttimer. Etter det vi forstår har dette sammenheng med spesielle elvutfordringer ved skolen. Vi har sammenlignet lederressursen ved de små skolene i kommunen med et lite utvalg skoler i andre kommuner. Ut fra denne sammenligningen fremstår det som at kommunen har en relativt kostnadseffektiv drift. Vi vurderer ut fra tilbakemeldingen fra Utdanningsdirektoratet, at GSI-systemet bidrar til å kvalitetssikre at elevene får det timetallet de skal ha, fastsatt i ordinær fag- og timefordeling i grunnskolen. Rådmannen gir i sin kommentar bl a uttrykk for at det hadde vært ønskelig å involvere et større spekter variabler i analysen (enn økonomi) for å et bilde av en total ressursinnsats. Salten kommunerevisjon IKS 5

6 1. INNLEDNING Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget i. Kontrollutvalget ønsker å få vurdert ressursbruken i Hamarøy-skolene. Det er kommunen selv som har ansvaret for utdanningen i grunnskolene i kommunen. Det innebærer at prioriteringen av utdanningen, spesielt på lavere alderstrinn, er i betydelig grad overlatt til det lokale selvstyret. Dette kan føre til at tjenestene som barn og elever mottar fra kommunen blir noe forskjellig avhengig av bosted. For det første kan innholdet og utformingen av tjenestene variere selv om nivået på ressursbruken gir grunnlag for lik kvalitet. For det andre kan kvaliteten på tjenestene variere som følge av ulike prioriteringer og effektivitet. Formålet med denne undersøkelsen er å finne ut av hvordan ressurser blir prioritert og hva som påvirker ressursbruken i grunnskolene i Hamarøy. Ressurbruken i blir også sammenlignet med det gjennomsnittelige nivået for kommuner i KOSTRA-gruppe 6 1, for å vurdere kommunens ressursbruk. I rapporten har vi søkt å belyse dette tema. Vi vil først gjøre rede for de problemstillinger vi har benyttet oss av for å gi svar på dette og anvendt metode som legges til grunn for vår analyse. I rapportens hoveddel redegjør vi for de fakta som legges til grunn i rapporten og analyserer disse med påfølgende konklusjon på grunnlag av det. Til slutt har vi også kort oppsummert rådmannens kommentar til rapporten. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER 2.1 Formål Formålet med denne rapporten er å kartlegge og belyse ressursinnsatsen i grunnskolen i, samt forsøke å finne ut av hva som påvirker eventuelle ulikheter i ressursbruken mellom skoler innad i kommunen. Det vil i tillegg bli gjennomført en sammenligning av ressursbruk med andre sammenlignbare kommuner. 2.2 Problemstilling Av formålet har vi utledet følgende problemstilling: 1. Hvordan er ressursbruken til opplæring i grunnskolene i? Er ressursbruken på nivå med andre kommuner innen samme KOSTRA gruppe og på hvilken måte kan ulik ressursbruk forklares? 2. Er det variasjoner i nivået av ressursbruk mellom skolene i kommunen? 1 KOSTRA er et rapporteringssystem for kommunesektoren, der alle landets kommuner er delt inn i 16 grupper av kommuner med mest mulig like og sammenlignbare forhold. Salten kommunerevisjon IKS 6

7 2.3 Avgrensning Vi avgrenser undersøkelsen til å omfatte ressursbruk på kommunenivå og på skolenivå. Undersøkelsen er avgrenset til data som fremkommer i KOSTRA og GSI 2 rapporteringene samt opplysninger som er framkommet i intervju. Faktisk timetall til spesialundervisning er unntatt offentlighet i GSI rapporteringen. Rapporten tar dermed utgangspunkt i andel elever som får spesialundervisning (problemstilling 1). Spørsmålet om ressursbruk til spesialundervisning belyses ikke i forhold til problemstilling 2. Vurderinger av ressursbruk knyttes ikke til registrert mål- og resultatoppnåelse. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Metode er samlebetegnelsen på de fremgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. I arbeidet med denne rapporten er det samlet inn statistikkmateriale og gjennomført intervju. Rapporten er en sammenlignede studie der kommunens ressursinnsats på grunnskoleområdet sammenlignes med sammenlignbare kommuner (KOSTRA-gruppe 6), og skoler internt i kommunen sammenlignes innbyrdes. Rapporten er derfor ikke en forvaltningsrevisjon der fakta vurderes opp mot fastsatte revisjonskriterier. I KOSTRAmaterialet inngår også tall for Nordland, uten at det er ment å være relevant som sammenligningsgrunnlag. Statistikkdata for vurdering av kommunen i forhold til andre kommuner (problemstilling 1) er hentet fra KOSTRA. Data i forhold til vurderinger av skoler internt i kommunen (problemstilling 2) er fra Grunnskolens informasjonssystem (GIS). Det er i tillegg gjennomført intervju med kommunalrådgiver Willy Tømmerås, rektor ved Hamarøy sentralskole, Kurt Fossvik og rektor ved Skutvik skole, Jon Chr Magnussen. For å gi en mest mulig korrekt sammenligning er alle kronebeløp i problemstilling 1, regnet om til 2005 priser. 2 Grunnskolens informasjonssystem (GSI) er et åpent rapporteringssystem for opplysninger og statistikk om grunnskoler i Norge. Salten kommunerevisjon IKS 7

8 4. FAKTA OG VURDERINGER 4.1 Hvordan er ressursbruken til opplæring i grunnskolene i Hamarøy kommune? Er ressursbruken på nivå med andre kommuner innen samme KOSTRA gruppe og på hvilken måte kan ulik ressursbruk forklares? Fakta I vedlegg 2 fremgår statisitkkmaterialet som ligger til grunn for vurderinger av ressursbruk i sammenlignet med KOSTRA gruppe 6 som kommunen er en del av. I disse vurderingene legges det til grunn data for årene Inndelingen nedenfor tar utgangspunkt i KOSTRA-materialets egen inndeling i: Prioritering, Dekningsgrader og Produktivitet. Alle kronebeløp er prisjustert til 2005 tall. Prioritering Figur 1 - Netto driftsutgifter grunnskole i prosent av samlede netto driftsutgifter: figuren viser at i hele perioden har hatt et lavere nivå på driftsutgifter til grunnskole enn KOSTRA gruppe 6, og et enda mye lavere nivå enn for gjennomsnittet av kommunene i fylket. I en rapport om ressurser i grunnskolen fra fremgår det at i store kommuner med lave elevkostnader, vil det ofte være høye driftsutgifter til grunnskole (bl a som følge av høyere omfang elever med minoritetsbakgrunn). I forhold til andre kommuner bruker disse kommunene en større andel av sine inntekter i grunnskolen. Eksempelvis har Kostragr 13 (som Bodø kommune inngår i) hatt et nivå på over 30% i samme periode. Dette kan være noe av forklaringen på at KOSTRA-gruppe 6 ligger lavt andelsmessig, samtidig som påfølgende figurer viser at kostragruppa har høye kostnader per elev. I tillegg bidrar til å trekke ned snittet i denne gruppen. I følge kommunalrådgiveren har han registrert at sektoren har fått reduserte ressurser de siste årene. Med bakgrunn i at det også har vært god lønnsutvikling i skoleverket mener han sektoren er svekket. Han gir videre uttrykk for at: 3 Senter for økonomisk forskning (SØF-rapport nr 06/05) Ressurssituasjonen i grunnskolen , Salten kommunerevisjon IKS 8

9 Det overordnede administrative apparatet er dramatisk svekket. Jeg er bekymret for rammebetingelsene og for den støtte vi yter rektorene. Den overordnede kommunale støttestrukturen som skal til for å kvalitetsutvikle skolene er betydelig svekket, for ikke å si nesten borte. Dette bekymrer meg. GSI inneholder ikke data som gir mulighet for å sammenligne kommunens ressurser til støtteapparat i forhold til andre kommuner i KOSTRA-gruppa. Sammenlignet med snittet for KOSTRA-gruppe 6 og Nordland, har Hamarøy litt lavere andel befolkning i skolepliktig alder (6-15 år): 11,3% i Hamarøy, 12,8% i KOSTRA-gruppe 6 og 13,3% i Nordland. Tall per 1. Januar Figur 2 - Netto driftsutgifter til grunnskole, i kroner per innbygger: figuren viser at Hamarøy kommune har hatt lavere driftsutgifter til grunnskole per innbygger, enn sammenligningsgruppen, i perioden. Netto driftsutgifter til grunnskole er sammensatt av komponentene netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning (figur 3) og netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss (figur4). Figur 3 - Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, i kroner per innbygger: figuren viser at sine driftsutgifter til grunnskoleundervisning per innbygger, i 2005 og 2006 har vært omtrent på nivå med sammenligningsgruppen i perioden. I 2007 og 2008 lå kommunens nivå en del lavere. Salten kommunerevisjon IKS 9

10 Figur 4 - Netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, i kroner per innbygger: figuren viser at sine driftsutgifter til skolelokaler og skyss, per innbygger, har ligget betydelig under nivået til sammenligningsgruppen i perioden. Dekningsgrader Figur 5 - Elever per kommunal skole: figuren viser at skolene i Hamarøy er noe mindre enn snittet i sammenligningsgruppen, og betydelig mindre enn gjennomsnittet i fylket. Kommunalrådgiveren gir uttrykk for at det er store avstander i kommunen, og videre at: Jeg mener vi har en desentralisert skolestruktur som driver utrolig rimelig, og som egentlig skulle kostet oss mer. Salten kommunerevisjon IKS 10

11 Figur 6 - Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, prosent: figuren viser at har en høyere andel elever med spesialundervisning enn sammenligningsgruppen og snittet i fylket. Kommunalrådgiveren gir uttrykk for at man er klar over at kommunen har et noe høyt nivå når det gjelder spesialundervisning: Derfor arbeider skolene etter en modell kalt LP (læringsmiljø- og pedagogisk analyse) hvor en ser på skolen som system og hva en kan gjøre for bedre å tilpasse denne til elevene. Dette for å få ned andelen spesialundervisning. Han gir videre uttrykk for at bruk av spesialundervisning henger sammen med de generelle rammene: Hvis vi har romslige rammer til tilpasset opplæring, trenger vi mindre spesialundervisning. Har man en vid ramme klarer man å gi tilpasset opplæring til flere. Den økningen vi ser både for Hamarøy og de andre, skyldes nok generelt trangere rammer. Figur 7 - Andel elever i grunnskolen som får skoleskyss, prosent: figuren viser at det er noe lavere andel elever i som får skoleskyss enn sammenligningsgruppen, men en betydelig større andel enn snittet i fylket. Salten kommunerevisjon IKS 11

12 Figur 8 - Antall elever per datamaskin: figuren viser at ikke følger med på den forbedringen i dekningsgrad som skjer i sammenligningsgruppen i perioden. Snittet i Nordland har kommet opp på Hamarøy sitt nivå. Kommunalrådgiveren mener kommunen har en brukbar situasjon når det gjelder datamaskiner. De har brukt en del ressurser på det, og gått over til bærbare maskiner. Han mener det kan være en svakhet med oversikten, at den ikke viser kvaliteten på materiellet. Produktivitet Figur 9 - Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, i kroner per elev: figuren viser at nivået på brutto driftsutgifter per elev i, har ligget på nivå med sammenligningsgruppen i perioden. Snittet for Nordland ligger betydelig under. Salten kommunerevisjon IKS 12

13 Figur 10 - Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, i kroner per elev: figuren viser at nivået på brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning per elev i Hamarøy kommune, har ligget omtrent på nivå med sammenlingningsgruppen i perioden. Snittet for Nordland ligger betydelig under. Kommunalrådgiveren mener når man ser figur 9 og 10 i sammenheng, fremgår det at kommunen bruker det meste av sine ressurser direkte til undervisning, og at det brukes lite ressurser ut over det. Figur 11 - Lønnsutgifter til grunnskole, i kroner per elev: figuren viser at lønnsutgifter til grunnskole per elev i, har ligget omtrent på nivå med sammenligningsgruppen i perioden. Snittet for Nordland ligger betydelig under. I følge kommunalrådgiveren har kommunen et høyt alderssnitt blant pedagogene, og at det bidrar til å øke kostnadene. Salten kommunerevisjon IKS 13

14 Figur 12 - Driftsutgifter til inventar og utstyr, i kroner per elev i grunnskolen (snitt for årene , i 2002-priser): figuren viser at snittverdien for 7-årsperioden for Hamarøy kommune, ligger på nivå med sammenligningsgruppen. Figur 13 - Driftsutgifter til undervisningsmateriell, i kroner per elev i grunnskolen: figuren viser at nivået for driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev har svingt en del, og at har ligget noe over snittet i sammenligningsgruppen. I følge kommunalrådgiveren kan ulikheter i nivå her skyldes ulik måte materiell i forhold til Kunnskapsløftet har vært anskaffet på. Han understreker at det har vært en ulik praksis i kommunesektoren i forhold til om kostnader har vært ført som driftsutgift eller investering. har i følge ham foretatt anskaffelsen som en driftsutgift. Salten kommunerevisjon IKS 14

15 Figur 14 - Elever per årsverk: figuren viser at har hatt en jevn ressursinnsats i perioden, som også har vært på nivå med sammenligningsgruppen. Begge ligger på et lavere nivå enn fylkesgjennomsnittet. Figur 15 - Herav elever per undervisningsrelatert årsverk: figuren viser at Hamarøy kommune har hatt jevn ressursinnsats i perioden, og en produktivitet nesten på nivå med sammenligningsgruppen. Figur 16 - Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.til 7.årstrinn: figuren viser at for barneskoletrinnet har mindre grupper enn sammenligningsgruppen. Denne er i perioden redusert og i større grad enn hos sammenligningsgruppen. Kommunalrådgiveren mener den fallende gruppestørrelsen i noen grad er et uttrykk for at kommunen opprettholder skolestrukturen samtidig som det er tilbakegang i folketallet i enkelte av bygdene. Salten kommunerevisjon IKS 15

16 Figur 17 - Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 8.til 10.årstrinn: figuren viser at for ungdomstrinnet har litt større grupper enn sammenligningsgruppen. Nivået har for begge vært stabilt i perioden. Stabiliteten i gruppestørrelse på ungdomstrinnet antas å ha sammenheng med at de fleste ungdomsskoleelevene er på Hamarøy sentralskole, og at det gir mulighet til oppfylling av gruppene Vurdering Prioritering Som det fremgår av figur 1 var grunnskolens andel av kommunens driftsutgifter, lavere enn sammenligningsgruppen i hele den undersøkte fireårsperioden. Kommunen lå lavere i starten av perioden, og har gått mer tilbake i løpet av den, enn sammenligningsgruppen og snittet for Nordland. Dette tyder isolert sett på at kommunen har lave kostnader til drift av skolesektoren. Den noe lavere andelen unge i skolepliktig alder (i forhold til snittet i sammenligningsgruppen), kan etter revisjonens oppfatning forklare noe av denne forskjellen. Figurene 2 og 3 viser en relativt lav kostnad til grunnskole i kroner per innbygger og samtidig en relativt høyere andel av dette til grunnskoleundervisning i kroner per innbygger (på nivå med sammenligningsgruppen). Differansen fremgår i figur 4 som viser at kommunen har en relativt lavere kostnad til skolelokaler og skyss per innbygger. Dette kan etter revisjonens oppfatning tyde på at kommunen bl a pga en desentralisert skolestruktur, bruker en stor andel av kostnadene i sektoren, direkte rettet mot undervisningsaktiviteter. Dekningsgrader Når det gjelder dekningsgrader fremgår det av materialet at kommunen i forhold til sammenligningsgruppen har en: - mindre gjennomsnittelig skolestørrelse, - høyere andel elever som får spesialundervisning, - lavere andel elever som får skoleskyss, - stagnasjon i forhold til utvikling i pc dekningen per elev. Produktivitet I forhold til driftsutgifter per elev til grunnskole (figur 9) og grunnskoleundervisning (figur 10), fremgår det av materialet at kommunen har ligget rundt nivået til sammenligningsgruppen. Også når det gjelder lønnsutgifter har kommunen (med unntak av 2006) ligget på nivå med sammenligningsgruppen. Salten kommunerevisjon IKS 16

17 Når det gjelder driftsutgifter til inventar og utstyr for perioden , har kommunen i snitt ligget på nivå med sammenligningsgruppen. I forhold til driftsutgifter til undervisningsmateriell har kommunen med unntak av et år, ligget omtrent på nivå med sammenligningsgruppen. I forhold til elever per undervisningsrelatert årsverk (figur 15), har kommunen omtrent ligget på snittet til sammenligningsgruppen. Gruppestørrelsen i barnetrinnet (figur 16) har både for kommunen og sammenligningsgruppen vært fallende i den undersøkte perioden. For kommunen har den vært sterkere fallende, noe som medfører redusert produktivitet. Når det gjelder gruppestørrelse på ungdomstrinnet (figur 17) har kommunen ligget på et stabilt (og marginalt) høyere nivå enn sammenligningsgruppen. har betydelig mindre skolestørrelse, delvis også mindre gruppestørrelse og større forbruk av spesialundervisning enn sammenligningsgruppen. Likevel er nivået for driftsutgifter til grunnskole per elev på nivå med sammenligningsgruppen. Dette betyr at man til tross for en dyr struktur, driver skolen i kommunen kostnadseffektivt. Salten kommunerevisjon IKS 17

18 4.2 Er det variasjoner i nivået av ressursbruk mellom skolene i kommunen? Fakta I følge kommunalrådgiveren blir ressursfordelingen i skolesektoren drøftet i fellesmøter med rektorene. Det er eksempelvis en felleskommunal pott på ca 70 timer spesialundervisning som fordeles på elevene etter behov. Disse timene fordeles i samarbeid med rektorene. Han gir videre uttrykk for at: Ved grunntildelingen er det den gamle klassedelingsnormen som danner utgangspunktet. I tillegg gjør jeg påslagene ut fra rundskriv F-3/83. På toppen kommer en skjønsmessig vurdering sammen med skolene om et påslag til spesialundervisning. Rektor ved Hamarøy sentralskole gir uttrykk for at rektorkollegiet i samarbeid med kommunalrådgiveren har gode prosesser og at de fungerer godt i lag som enhetsledere. Han gir videre uttrykk for at det er stor takhøyde for å si i fra om forhold når det er behov for det. Verken rektoren ved Hamarøy sentralskole eller ved Skutvik skole, gir uttrykk for at det er misnøye av noe betydning med ressursfordelingen mellom skolene i kommunen. Rektor ved Skutvik skole gir likevel uttrykk for at den administrative ressursen ved skolen er for liten: Jeg opplever at den administrative ressursen på vår grendeskole er alt for liten. Vi har en 35% stillingsressurs til dette, og det synes jeg er alt for lite. Mye av arbeidsoppgavene er like enten det er 30 eller 100 elever. Skolene i kommunen har henholdsvis 20 elever (35% pedagogisk/administrativ lederressurs), 25 elever (35%), 31 elever (55%) og 122 elever (120%). For å sammenligne kommunens praksis i forhold til administrativ ressurs for små skoler, er det foretatt et tilfeldig utplukk (ikke representativt utvalg) av små skoler i kommuner i samme KOSTRA-gruppe. Resultatet av dette fremgår i vedlegg 3. Skolene som varierer i størrelse fra 19 til 35 elever, har en pedagogisk/administrativ lederressurs som varierer mellom 36-90% stilling. I følge kommunalrådgiveren er det ved Innhavet og Ulsvåg skoler spesielle forhold som gjør at de ikke er direkte sammenlignbar i forhold til de andre skolene. Dette dreier seg bl a om elever med spesielle behov. Hamarøy sentralskole og Skutvik skole er derfor de som er mest direkte sammenlignbar i forhold til vurdering av ressursinnsats. Kommunalrådgiveren understreker at det med klassedelingsnormen, med flere årskull i samme klasse, vil mindre skoler få mindre elever per årsverk. Ved flere årskull i samme klasse reduseres tillatt antall elever i klassen. På grunn av at tallene for spesialundervisning på skolenivå er unntatt offentlighet, belyses ikke dette i forhold til ressursfordeling mellom skolene. I tabellene i vedlegg 2 fremgår data for skolene i Hamarøy. Av tabellene går følgende fram: - I forhold til ordinære undervisningstimer har Hamarøy sentralskole en klart lavere ressursinnsats per elev (stordriftsfordel), sammenlignet med de andre skolene. Salten kommunerevisjon IKS 18

19 - I forhold til totalt timeforbruk per elev, utjevnes forholdet mellom Hamarøy sentralskole og Innhavet og Skutvik skole noe. Ulsvåg skole har et markant høyere timeforbruk per elev enn de andre skolene. Dette knytter seg i stor grad til et stort forbruk av assistenttimer. I følge kommunalrådgiveren henger dette sammen med spesialpedagogiske tiltak. - I forhold til elever per ordinære undervisningsårsverk, har Hamarøy sentralskole dobbelt så høy elevtetthet som Innhavet og Ulsvåg skole. I følge e-post fra Utdanningsdirektoratet bidrar GSI systemet til å kvalitetssikre at elevene får den mengde undervisning de skal ha: I GSI rapporteres skolens timetallsfordeling på hvert trinn. Systemet kontroller at elevtimetallet samsvarer med kravene til fag- og timetallsfordelingen. Kravene er gitt samlet for barnetrinn og ungdomstrinn og for 1.-4.trinn i fagene norsk, matematikk og engelsk Vurdering Ut fra tilbakemeldingene involveres rektorene i fordelingen av ressurser mellom skolene, og slik vi oppfatter det ut fra samtaler med to rektorer, er det relativ tilfredshet med hvordan dette foregår og med den innbyrdes ressursfordelingen. I forhold til nivået på ordinære undervisningstimer per elev, tas det ut en klar stordriftsfordel ved Hamarøy sentralskole i forhold til de andre skolene. Nivået på denne forskjellen er ikke sammenlignet med andre kommuner, men vurderes å ikke være urimelig. Når det gjelder nivået på totalt timetall per elev, er det betraktelig høyere ved Ulsvåg skole enn de to andre småskolene. Dette har sammenheng med forbruk av assistenttimer. Etter det vi forstår har dette sammenheng med spesielle elvutfordringer ved skolen. Vi har sammenlignet lederressursen ved de små skolene i kommunen med et lite utvalg skoler i andre kommuner. Ut fra denne sammenligningen fremstår det som at kommunen har en relativt kostnadseffektiv drift. Vi vurderer ut fra tilbakemeldingen fra Utdanningsdirektoratet, at GSI-systemet bidrar til å kvalitetssikre at elevene får det timetallet de skal ha, fastsatt i ordinær fag- og timefordeling i grunnskolen. Salten kommunerevisjon IKS 19

20 5. KONKLUSJON Vi har i denne undersøkelsen sett på to problemstillinger i forhold til å belyse ressursinnsatsen i grunnskolen i : 1. Hvordan er ressursbruken til opplæring i grunnskolene i? Er ressursbruken på nivå med andre kommuner innen samme KOSTRA gruppe og på hvilken måte kan ulik ressursbruk forklares? har i den undersøkte perioden hatt en lavere andel driftsutgifter til skolesektoren enn sammenligningsgruppen (KOSTRA-gruppe 6), og denne andelen er i perioden noe redusert samtidig som andelen er redusert sammenlignet med sammenligningsgruppen. Etter revisjonens oppfatning er det grunn til å tro at den relativt lavere andelen i Hamarøy i noen grad skyldes lavere andel av befolkningen i skolepliktig alder i kommunen. Når det gjelder forhold som driftsutgifter til grunnskole per elev, driftsutgifter til grunnskoleundervisning per elev og lønnsutgifter til grunnskole per elev, ligger kommunen i stor grad på snittet for sammenligningsgruppen. Også i forhold til driftsutgifter til inventar, utstyr og undervisningsmateriell er det ikke store utslag i forhold til sammenligningsgruppen. Forhold som bidrar til å trekke opp kostnadsnivået i kommunen, er at man har en mindre skolestørrelse og en høyere andel elever som får spesialundervisning, enn sammenligningsgruppen. På barnetrinnet er gruppestørrelsen noe mindre enn sammenligningsgruppen, mens den for ungdomstrinnet er på nivå. Til tross for at det er flere forhold i kommunen som skulle tilsi høye kostnader til skoledrift, ligger kommunen i stor grad på nivå med sammenligningsgruppen i forhold til ressursbruk. Når det gjelder sektorens relative andel av kommunens driftsutgifter, så er den svært lav. 2. Er det variasjoner i nivået av ressursbruk mellom skolene i kommunen? Ut fra tilbakemeldingene involveres rektorene i fordelingen av ressurser mellom skolene, og slik vi oppfatter det ut fra samtaler med to rektorer, er det relativ tilfredshet med hvordan dette foregår og med den innbyrdes ressursfordelingen. I forhold til nivået på ordinære undervisningstimer per elev, tas det ut en klar stordriftsfordel ved Hamarøy sentralskole i forhold til de andre skolene. Nivået på denne forskjellen er ikke sammenlignet med andre kommuner, men vurderes å ikke være urimelig. Når det gjelder nivået på totalt timetall per elev, er det betraktelig høyere ved Ulsvåg skole enn de to andre småskolene. Dette har sammenheng med forbruk av assistenttimer. Etter det vi forstår har dette sammenheng med spesielle elvutfordringer ved skolen. Salten kommunerevisjon IKS 20

21 Vi har sammenlignet lederressursen ved de små skolene i kommunen med et lite utvalg skoler i andre kommuner. Ut fra denne sammenligningen fremstår det som at kommunen har en relativt kostnadseffektiv drift. Vi vurderer ut fra tilbakemeldingen fra Utdanningsdirektoratet, at GSI-systemet bidrar til å kvalitetssikre at elevene får det timetallet de skal ha, fastsatt i ordinær fag- og timefordeling i grunnskolen. Salten kommunerevisjon IKS 21

22 6. ANBEFALING Med bakgrunn i funnene i denne rapporten vil revisjonen peke på to forhold vi mener det kan være grunn til å ha spesiell oppmerksomhet og oppfølging i forhold til: - Spesialundervisning: Som det fremgår av denne rapporten er administrasjonen klar over at man har en høy andel med spesialundervisning, og det er iverksatt prosjekt med sikte på å bedre denne situasjonen. - Sentralt støtteapparat: Revisjonen har ikke hatt mulighet til å sammenligne ressursinnsatsen i forhold til det sentrale støtteapparatet i kommunen med KOSTRAgruppa. Men ut fra uttalelser fra kommunalrådgiveren er ressursnivået på et bekymringsverdig lavt nivå. Dette i kombinasjon med at man har en del små skoleenheter med svært begrenset lederressurs. Salten kommunerevisjon IKS 22

23 7. RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannes kommentar til rapporten fremgår som vedlegg 1 på neste side. I sin kommentar peker rådmannen på at det er rimelig å anta at kommuner i samme KOSTRA-gruppe som Hamarøy befinner seg i, som hovedtendens vil ha relativt like demografiske forhold som Hamarøy. Denne oppfatningen deler revisjonen. Vi ser likevel ikke noe motsetning mellom dette og at kommunens relativt lavere andel i skolepliktig alder, har betydning for nivået på driftsutgifter til sektoren. Det må sies å være riktig at rapporten er klart avgrenset til å se på økonomisk ressursbruk i skolen, og at ikke forhold som resultatoppnåelse med mer er tatt med. Dette kunne vært gjort men ville være mer ressurskrevende i forhold til sammenligning med KOSTRA-gruppa. Vi antar at de sammenligningstall rådmannen viser til (fra budsjettprosessen sist høst) ville kunne vært et interessant supplement til rapporten. En forutsetning fra vår side er da at vi var blitt gjort kjent med dem gjennom den dialogen vi har gjennomført med kommunen. I forhold til sektorens andel av totale ressurser, har vi forståelse for at det vil være et komplekst bilde med mange faktorer involvert. I prosjektet har vi ikke tatt sikte på en full gjennomgang av dette. Vår vurdering i forhold til funnene avgrenser seg derfor til at de isolert sett tyder på en lav ressursinnsats til sektoren. Slik vi ser det endrer ikke rådmannens kommentarer på rapportens vurderinger og konklusjon. Salten kommunerevisjon IKS 23

24 Vedlegg 1 Rådmannens kommentar I forhold til rapporten kommenterer rådmannen følgende: RESSURSBRUKEN I HAMARØYSKOLENE Innledning Slik innledningen- og sammendragen i revisjonens rapport påpeker, er det ikke et forvaltningsrevisjonsprosjekt som gjennomføres med den foreliggende rapport, men en kartlegging og belysing av ressursinnsatsen i Hamarøy-skolen. Til rapportens sammendrag Til 4. avsnitt i rapportens side 4 under sammendrag: Etter revisjonens oppfatning er det grunn til å tro at den relativt lavere andelen i Hamarøy i noen grad skyldes lavere andel av befolkningen i skolepliktig alder i kommunen. Er det det? Kostra-gruppe 6 (den Hamarøy befinner seg i) omfatter demografisk og geografisk sett lignende kommuner mht ulike rapporteringstall. Vil man ikke da kunne anta at demografien og andelen skolepliktige som hovedtendens er nokså lik? (til tross for den påpekte %-messige andel i skolepliktig alder på rapportens side 9). Til de øvrige momenter som er trukket fram i sammendraget har jeg ingen ytterligere merknader. Andre forhold stikkordsmessig: Rapportens avgrensing i problemstilling Slik rapporten er skrevet er det utelukkende økonomisk ressurstilgang til skole som er vurdert. Er ikke dette noe snevert? For å få et bredt tegnet bilde av en total ressursinnsats. Hva med andre variable? Slik som kartlegging og resultater av ulike typer utviklingsarbeid som pågår (LP-modellen, kvalitetskommuneprogrammet), iaarbeid/ nærværsarbeid, kompetanse, spesialkompetanse av ulik art, andel spesialpedagogisk kompetanse, andelen eventuell ufaglært arbeidskraft, innhold, Salten kommunerevisjon IKS 24

25 ulike typer kvalitetskriterier, resultat på ulike typer prøver (nasjonale osv.), brukertilfredshet, brukerundersøkelser, elev- og foreldremedvirkning mm. Sammenligning av ressursbruk mellom skolene En liten tilleggskommentar til ressursbruken mellom enhetene (dvs skolene) generelt Ved siste budsjettprosess (sist høst) ble det gjort noen sammenligninger basert på nøkkeltall mellom skolene i Hamarøy. Denne øvelsen avdekket til dels store forskjeller mellom skolene (naturlig nok som følge av skolestørrelse). Disse tallene kunne man jo valgt å ta med i denne rapporten? Det er relativt store forskjeller mellom skolene i netto driftsutgifter pr elev. Om ikke annet kan en slik øvelse være med å problematisere drøftinger rundt kvalitet og innhold i skolene. Sektorens andel av totale ressurser Med referanse til siste avsnitt s 8 ad reduserte ressurser de siste årene. Dette er nok korrekt fremstilt, men må i et helhetlig perspektiv følges av et bakteppe som sier noe om endringer i behovsstrukturen og den demografiske utviklingen i disse i samme periode (andelen eldre i ulike grupper (omsorgs andel), andelen ressurskrevende brukere, andelen utviklingshemmede osv). I et helhetlig perspektiv synes det noe smalt å isolere ressursbruken til skole uten å dra med denne helheten. Hvordan har elevtallsutviklingen vært i samme periode? Og ikke minst, hvordan har kommunens helhetlig betraktede økonomiske handlingsrom vært i samme periode? På side 9 står det et sitat fra kommunalrådgiveren: Det overordnede administrative apparatet er dramatisk svekket Så vidt undertegnede er kjent med er ikke antall administrative stillinger innenfor det overordnede redusert siden tidlig 2000-tall. Det har imidlertid i de senere år skjedd en reorganisering som har endret ansvars og oppgavefordeling totalt sett. Både i enhetene og i den kommunale administrasjon for øvrig. For å belyse dette mer presist synes det kanskje aktuelt å være noe mer konkret for eksempel ved å peke på at funksjoner som pedagogisk konsulent og barnehagekonsulent for eksempel ikke lenger er en del av staben. Og som følge av dette påpeke konkret hvilke funksjoner overordnede og oppvekstfaglige tilhørende oppgaver. Ressurstildelingen i Hamarøy Under avsnittet avsnitt og 3. siste avsnitt på side 18 framkommer ressurstildelingen i Hamarøyskolen. I et økonomisk hamarøyperspektiv er dette nøkkelen for å forstå ressurstildeling og fordeling i Hamarøyskolene. Spesialundervisning Ingen ytterligere kommentarer utover kommunalrådgiverens. Driftsutgifter for øvrig og PC-status Ingen ytterligere kommentarer utover kommunalrådgiverens Salten kommunerevisjon IKS 25

26 Avsluttende betraktninger Ressurstildelingen til skolene i Hamarøy skjer ved de årlige budsjett og økonomiplanprosesser i kommunestyret. Fokus og debatt her har i alt vesentlig grad de senere år dreid seg om økonomisk fokus. Det har etter undertegnedes vurdering vært for lite diskusjon om kvalitet og innhold i Hamarøyskolen i kommunestyret. Kommunestyrets rolle som øverste myndighetsorgan som skole-eier har ikke i tilstrekkelig grad vært satt på dagsorden. I en slik diskusjon bør perspektivene utvides til ikke bare være drøfting av økonomiske nøkkeltall, men også kvalitet, kompetanse, og innhold i skolen være tema. Helt tilslutt; Sett fra et rådmannsperspektiv synes rapportens hovedkonklusjoner utfra økonomiske betraktninger, og da innledningsvis gitte forutsetninger å være tilfredsstillende, og gir et greit bilde. Hamarøy 19. febr 2010 Elin Eidsvik Rådmann Salten kommunerevisjon IKS 26

27 Vedlegg 2 Tabeller Hamarøy sk Innhavet Skutvik Ulsvåg ANTALL ELEVER årstrinn årstrinn årstrinn årstrinn UNDERVISNINGSTIMER ÅRSTIMER TIL UNDERVISNING (ordinære uvtimer) årstrinn årstrinn årstrinn årstrinn ANDRE ÅRSTIMER AV UNDERVISNINGSPERSONALE Årstimer til sosialpedagogisk rådgiver B trinn U trinn Årstimer til utdannings- og yrkesrådgiver Årstimer til kontaktlærertjeneste for elevråd B trinn U trinn Årstimer til særlig byrdefull arbeidssituasjon B trinn U trinn Årstimer til kontaktlærere (klassestyrere) B trinn U trinn Årstimer til pedagogisk veiledning, utv arbeid mv Andre årstimer ANDRE ÅRSTIMER (assistenttimer) B trinn U trinn Sum ordinære undervisningstimer Per elev= Sum ordinære undervisningstimer + andre års timer av uv-personale + andre årstimer Per elev Salten kommunerevisjon IKS 27

28 ÅRSVERK (alle i stillingsprosent) Hamarøy sk Innhavet Skutvik Ulsvåg ÅRSVERK ADM/PED LEDEROPPGAVER Rektor Adm lærer/ass rektor Undervisningsinsp/avd leder og lignende ÅRSVERK TIL UNDERVISNINGSPERSONALE årstrinn årstrinn årstrinn årstrinn ÅRSVERK TIL UV-PERSONALE ANNET ENN UNDERV Rådgiver B trinn U trinn Sosiallærer B trinn U trinn Elevrådskontakt B trinn U trinn Andre oppgaver for undervisningspersonale B trinn U trinn ANDRE ÅRSVERK Assistenter IKT-teknisk personale Årsverk uv-personale Antall elever per årsverk 10,2 4,5 6,1 4,9 Sum leder årsverk + årsver uv-personale + andre oppg uv-personale + andre årsverk Antall elever per årsverk 8,4 4 5,6 4,5 Salten kommunerevisjon IKS 28

29 Vedlegg 3 Pedagogisk/administrativ lederressurs i små skoler De utvalgte skolene i denne undersøkelsen er følgende: - Dalsbygda skole, Norddal kommune 19 elever, 35% stillingsressurs - Susendal oppvekstsenter, Hattfjelldal kommune 19 elever, 75% stillingsressurs - Ånstad oppvekstsenter, Ibestad kommune 21 elever, 60% stillingsressurs - Løkta oppvekstsenter, Dønna kommune 23 elever, 55% stillingsressurs - Moldjord skole, Beiarn kommune 25 elever, 50% stillingsressurs - Trones skole, Namsskogan kommune 30 elever, 80% stillingsressurs - Brandsfjord b/u skole, Roan kommune 31 elever, 36% stillingsressurs - Medby oppvekstsenter, Torsken kommune 33 elever, 90% stillingsressurs - Høre skule, Vang kommune 35 elever, 55% stillingsressurs Salten kommunerevisjon IKS 29