FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT KUNNSKAPSLØFTET I STEIGEN KOMMUNE

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT KUNNSKAPSLØFTET I STEIGEN KOMMUNE Juni 2009

2 FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave for revisor i henhold til kommunelovens 60 nr. 7. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Kontrollutvalget i Steigen kommune bestilte i møte i mars 2007 et forvaltningsrevisjonsprosjekt i forhold til innføringen av kunnskapsløftet. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Bodø, Arne Willy Hillestad oppdragsansvarlig revisor Svein Erik Moholt forvaltningsrevisor Salten Kommunerevisjon IKS 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 0. Sammendrag Innledning Bakgrunnen for prosjektet Formål Problemstillinger Metode og gjennomføring Revisjonskriterier Har kommunen tatt i bruk nye læreplaner og ny fag- og timefordeling i grunnskolens 1-9 trinn samt innført obligatorisk 2. fremmedspråk i 8. trinn? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger Hvor langt har kommunen kommet i å planlegge, koordinere og gjennomføre kompetanseutvikling i forbindelse med kunnskapsløftet? Generelt Revisjonskriterier Fakta Vurderinger Hvor langt har kommunen kommet i å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet? Generelt Revisjonskriterier Fakta Vurderinger Konklusjoner Anbefaling Rådmannens uttalelse Vedlegg 1: Rådmannens uttalelse 24 Salten Kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Formålet med prosjektet er å få vurdert hvor langt Steigen kommune har kommet i innføringen av kunnskapsløftet i skolene, med fokus på innføring av læreplaner, kompetanseutvikling og kvalitetsvurdering. Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Har kommunen tatt i bruk nye læreplaner og ny fag- og timefordeling i grunnskolens 1-9 trinn samt innført obligatorisk 2. fremmedspråk i 8. trinn? 2. Hvor langt har kommunen kommet i å planlegge, koordinere og gjennomføre kompetanseutvikling i forbindelse med kunnskapsløftet? 3. Hvor langt har kommunen kommet i å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet? Ut fra tilbakemeldingene ble ny fag- og timefordeling samt innføring av obligatorisk 2. fremmedspråk i 8 trinn, iverksatt i tråd med intensjonene skissert i rundskriv F-13/04: Dette er kunnskapsløftet. Når det gjelder innføring av nye læreplaner er det revisjonens inntrykk at disse i stor grad ble forsinket og ikke ble innført fra 2006 etter intensjonene. Tilbakemeldingene tyder på at arbeidet med læreplanene ikke har vært spesielt vellykket og at de ikke har stor betydning eller brukes i særlig grad. Innfasingen av nye lærebøker og øvrig materiell har tatt svært lang tid og er i forhold til barneskolen fortsatt ikke på plass. Etter revisjonens oppfatning er det gjennomført vurderinger ved skolene i kommunen i forhold til behov for kompetansehevingstiltak rettet mot Kunnskapsløftet. I den enkle kompetanseplanen er det dokumentert kompetansebehov ved hver skole (for 2008). Det er også dokumentert gjennomførte opplæringstiltak med utgangspunkt i planen. Vi registrerer at Utdanningsforbundet er svært lite fornøyd med kommunens oppfølging i forhold til kompetanseutvikling, og at de mener medbestemmelse og medinnflytelse ikke blir ivaretatt. Kritikken støttes bare i noen grad av rektorene vi har snakket med. De gir uttrykk for at nivået på opplæring av personalet burde vært høyere, uten at det karakteriseres som en krise. Men misnøyen i forhold til lokale kursdager støttes av en av dem. Kommunen har i tråd med føringer i den nasjonale strategien søkt faglig støtte og deltatt i utviklingsarbeid i samarbeid høgskole og andre kompetansemiljøer i forbindelse med Kunnskapsløftet. Salten Kommunerevisjon IKS 4

5 Det er også rapportert inn til fylkesmannen om gjennomføringen av kompetanseutviklingstiltak. Steigen kommune har medvirket i RKK Indre Salten sitt arbeid for å utvikle nye og bedre kvalitetsutviklingsverktøy for skolesektoren til oppfølging av intensjonene i Kunnskapsløftet. Disse dokumentene må antas å kunne bli gode hjelpemidler til utvikling av skolen i deltakerkommunene fremover. Av administrasjonen gis det likevel uttrykk for at man på grunn av en rekke interne faktorer ikke i tilstrekkelig grad har fått satt fokus på utviklingsarbeidet. Det er også revisjonens oppfatning at man ikke har fått satt tilstrekkelig fokus på utviklingsarbeidet. Som det fremgår er det gjort konkrete vurderinger og iverksatt tiltak med utgangspunkt i nasjonale prøver. Resultat fra prøver er faktisk brukt. Men vurdert ut fra hva som er dokumentert, er det vår oppfatning at kommunen ikke har iverksatt et kvalitetssystem. Det er ikke utarbeidet rapporter og analyser av status i skolen, og ut fra det vi kan se av årsmeldinger og annen dokumentasjon er det heller ikke rapportert om måloppnåelse eller vurderinger i den forbindelse. Vi mener denne oppfatningen også underbygges av uttalelser fra de vi har intervjuet i prosjektet. I brev fra kommunen til revisjonen fremgår det også at kvalitetssikringssystemet ennå ikke er vedtatt, men at man tar sikte på en sak til høsten. Til tross for de interne utfordringene er det etter vår oppfatning ikke godt nok, at kommunen etter at hele første strategiperiode i RKK- samarbeidet er over, fortsatt ikke har et iverksatt og dokumentert kvalitetssystem. I tillegg er det blitt 5 år siden de nasjonale prøvene ble satt i gang. Kravet om å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet kan ikke sies å være oppfylt. I sin uttalelse viser rådmannen til at det mangler politiske vedtak på den overordnede planen i kommunen for kvalitetskontroll, og at det vil bli fulgt opp i løpet av høsten. Videre viser han til at han også vil ta opp forholdet med å ivareta hensynet til informasjon, involvering og medvirkning i forhold til ansatte og arbeidstakerorganisasjoner med fagkoordinator, med sikte på å bedre dette. Salten Kommunerevisjon IKS 5

6 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunnen for prosjektet Kontrollutvalget i Steigen kommune vedtok i mars 2007 gjennomføringen av prosjektet. Kontrollutvalget ønsker å ha fokus på reformen som vil stille en rekke krav til kommunen, både i form av læreplaner, kompetanseutvikling og kvalitetsvurdering. Dette er en reform som strekker seg over flere år, med størst vekt på innføring av endringene i perioden I tråd med rundskriv om kunnskapsløftet fra 2004, skal alle elementer i reformen som angår grunnskole være innført fra og med skoleåret Formål Kontrollutvalget ønsker å få vurdert hvor langt kommunen har kommet i innføringen av kunnskapsløftet i skolene, med fokus på innføring av læreplaner, kompetanseutvikling og kvalitetsvurdering. 1.3 Problemstillinger Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Har kommunen tatt i bruk nye læreplaner og ny fag- og timefordeling i grunnskolens 1-9 trinn samt innført obligatorisk 2. fremmedspråk i 8. trinn? 2. Hvor langt har kommunen kommet i å planlegge, koordinere og gjennomføre kompetanseutvikling i forbindelse med kunnskapsløftet? 3. Hvor langt har kommunen kommet i å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet? Salten Kommunerevisjon IKS 6

7 2. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju og dokumentanalyse. Følgende personer i kommunen er intervjuet i forbindelse med prosjektet: - Fagkoordinator i kommunen Vegard Danielsen - Rektor ved avdeling Leinesfjord, Aasmund Gylseth - Rektor ved avdeling Laskestad, Mette Bolsøy - Leder av Utdanningsforbundet i Steigen, Sverre Henriksen (også lærer og lokaltillitsvalgt ved avdeling Laskestad). Hans innspill til rapporten er gjennomlest og godkjent av to øvrige medlemmer i styret i Utdanningsforbundet i Steigen. Slik det framkommer av problemstillingene vil revisjonen fokusere på om innføringen av kunnskapsløftet har skjedd i tråd med nasjonale forutsetninger. Dette innebærer at vi ikke vil foreta en vurdering av kvaliteten på det arbeidet som er gjort. Her tenker vi først og fremst på i hvilken grad de nye læreplanene og den nye fag og timefordelingen oppfyller intensjonene/kravene i kunnskapsløftet. Hovedfokuset i rapporten går på gjennomføring av kompetanseheving og iverksetting av kvalitetsvurderingssystemer. 3. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utredning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. Til grunn for denne rapporten ligger: St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring. Opplæringsloven Forskrift opplæringsloven. Rundskriv F-13/04. Dette er kunnskapsløftet. Kompetanse for utvikling. Utdannings- og forskningsdepartementet. Nye læreplaner for grunnskolens 1-9 trinn. Strategidokument. Kompetanseutvikling i grunnopplæringen RKK. Kommunestyresak 22/05 En detaljert utledning av revisjonskriteriene vil framgå i eget avsnitt under hver enkelt problemstilling. Salten Kommunerevisjon IKS 7

8 4. Har kommunen tatt i bruk nye læreplaner og ny fag- og timefordeling i grunnskolens 1-9 trinn samt innført obligatorisk 2. fremmedspråk i 8. trinn? 4.1 Revisjonskriterier Innføringen av kunnskapsløftet innebærer at læreplanens generelle del beholdes, både i grunnskole og videregående opplæring og skal være fastsatt som forskrift. I henhold til Rundskriv F-13/04 Dette er kunnskapsløftet skal følgende være innført høsten 2006 for opplæringsåret Nye læreplaner for grunnskolens 1-9 trinn Ny fag og timefordeling Obligatorisk 2. fremmedspråk på 8. trinn. Kommunestyresak 22/05: Steigen kommunes plan for Kunnskapsløftet Fra sentralt hold 2 er det gitt en rekke prinsipper og retningslinjer for utarbeidelsen av nye læreplaner og ny fag- og timefordeling. Som tidligere nevnt vil denne gjennomgangen utelukkende fokusere på hvorvidt/i hvilken grad disse er innført, og ikke på hvorvidt disse er i tråd med sentrale føringer/intensjoner. 4.2 Fakta I følge fagkoordinator Vegard Danielsen ble nye læreplaner og ny fag og timefordeling innført fra Hele året før hadde man hatt prosesser med felles jobbing i forhold til å utvikle og få på plass lokale læreplaner. Personalet i hele kommunen var da organisert på tvers av enhetene. De dannet faggrupper som gikk igjennom læreplanen og laget lokale læreplaner. Han gir uttrykk for at en god del av de lokale planene ble tatt i bruk fra høsten En prosess som i følge ham var nokså arbeidskrevende. Han gir uttrykk for at det er et åpent spørsmål om hvilken status og om de lokale læreplanene i det hele tatt brukes. Han mener i alle fall noen av dem brukes aktivt. Læreplanene i forrige læreplanperiode var i stor grad styrende for virksomheten i skolen. Det skal være slik fortsatt men han har inntrykk av at lærebøkene har større innvirkning på hvordan aktiviteten legges opp. Det er ikke gjennomført noe form for kvalitetskontroll i forhold til hvordan undervisningen gjennomføres. I følge rektor ved Leinesfjord skole, Aasmund Gylseth, kom man sent i gang med å utarbeide lokale planer. Årsaken til dette var at omorganisering av ledelsen pågikk da. Han gir også 1 Skoleeiere kunne etter søknad til departementet ta i bruk nye læreplaner for trinn allerede for skoleåret Bla i rundskriv F-13/04. Salten Kommunerevisjon IKS 8

9 uttrykk for at planene har varierende kvalitet og at det varierer mellom skoler og trinn om de er tatt i bruk. Det blir gjerne slik at progresjonen i læreboka blir brukt som læreplan. Lederen av Utdanningsforbundet i Steigen, Sverre Henriksen mener at nye læreplaner ikke ble innført i kommunen fra Utarbeidelse av lokale læreplaner hadde vært et satsingsområde, men arbeidet med dette var ikke vellykket. Han gir uttrykk for at: De aller fleste ble enten ikke ferdig eller man laget noe som ikke er i bruk. I dag er ikke de lokale læreplanene nevnt. Det kan kanskje være enkelte lærere som bruker den i sitt eget fag, men på min skole er det ingen som gjør det. Han mener også at det kan stilles spørsmål ved om Kunnskapsløftet i det hele tatt i realiteten kan sies å være innført i kommunen. Fagkoordinator gir uttrykk for at når de startet Kunnskapsløftet i 2006, så hadde de ikke bøker tilpasset planene, for kommunen hadde ikke hatt råd til det. Høsten 2007 rett før jul, begynte de å kjøpe inn lærebøker. Det ble bevilget kr ,- til det (pluss at de hadde kr ,- på neste års budsjett). Da var de ett år forsinket med lærebøkene. Det ble gjort en prioritering som sa at norsk, matematikk og engelsk skulle komme først. Men det ble bare nok til norskbøker i første runden, og alle skulle ha den samme boka i kommunen på hvert årstrinn. Det er også satt av kr ,- for 2009 til innkjøp for å komplettere boksamlingen. I følge fagkoordinator handler dette om tre ting; bøker, it-utstyr og konkretiseringsmateriell. Pedagogikken handler også om disse forholdene. Innkjøp av denne typen materiell har vært forsømt i kommunen over lengre tid. Innføring av læreplaner handler også om disse forholdene. Leder for Utdanningsforbundet mener kommunen til tross for bevilgninger fra stortinget for , har forsømt innkjøp av lærebøker og spesielt konkretiseringsmateriell. Spesielt i barneskolen gis det uttrykk for å være dårlig, og at man jobber med gamle bøker i flere fag. Da kommunen skulle begynne innføringen av Kunnskapsløftet, var det i følge fagkoordinator akkurat vedtatt at lederstrukturen i skoleverket skulle endres. Det var mye turbulens i organisasjonen knyttet til innføringen av Kunnskapsløftet. Omstruktureringen krevde mye oppmerksomhet. Steigenbarnehagen og Steigenskolen ble etablert. Leder for Utdanningsforbundet gir også uttrykk for at den interne belastningen med omorganiseringen samt den lave bemanningen på oppvekstkontoret har medført at kommunen er kommet skjevt ut i forhold til innføringen av Kunnskapsløftet. I kommunestyresak 22/05 Steigen kommunes plan for kunnskapsløftet, står det følgende: Fra høsten 2006 skal ungdomstrinnet være klar til å undervise i et 2. fremmedspråk. Salten Kommunerevisjon IKS 9

10 Spansk er innført som obligatorisk 2. fremmedspråk på 8. Trinn fra høsten Tre lærere har deltatt på spanskutdanning. 4.3 Vurderinger Ut fra tilbakemeldingene ble ny fag- og timefordeling samt innføring av obligatorisk 2. fremmedspråk i 8 trinn, iverksatt i tråd med intensjonene skissert i rundskriv F-13/04: Dette er kunnskapsløftet. Når det gjelder innføring av nye læreplaner er det revisjonens inntrykk at disse i stor grad ble forsinket og ikke ble innført fra 2006 etter intensjonene. Tilbakemeldingene tyder også på at arbeidet med læreplanene ikke har vært spesielt vellykket og at de ikke har stor betydning eller brukes i særlig grad. Innfasingen av nye lærebøker og øvrig materiell har tatt svært lang tid og er i forhold til barneskolen fortsatt ikke på plass. Salten Kommunerevisjon IKS 10

11 5. Hvor langt har kommunen kommet i å planlegge, koordinere og gjennomføre kompetanseutvikling i forbindelse med kunnskapsløftet? 5.1 Generelt Formålet med kompetanseutvikling i forbindelse med kunnskapsløftet slik det framkommer i Kompetanse for utvikling strategi for kompetanseutvikling i grunnskolen (Utdannings- og forskningsdepartementet) er at: Personalet i grunnopplæringen skal ha kompetanse som sikrer elevene og lærlingene tilpasset opplæring med muligheter for å utvikle evner og talenter i samsvar med generell del, læringsplakaten og læreplanen for fag. Gjennom et kompetanseløft skal skoleledere, lærere og instruktører i lærebedrifter rustes og stimuleres til å møte utfordringene knyttet til de endringer i innhold og struktur som reformen innebærer. 5.2 Revisjonskriterier I opplæringslovens 10-8 heter det at staten, fylkeskommunen og kommunen skal medvirke til at undervisningspersonell, skoleledere og personell i skoleverket får etterutdanning med sikte på å fornye og utvide faglig og pedagogisk kunnskap og holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen. Et felles og samordnet kompetanseløft for grunnopplæringen krever ifølge Kompetanse for utvikling strategi for kompetanseutvikling i grunnskolen (Utdannings- og forskningsdepartementet) at de ulike aktørenes ansvar og oppgaver er klart definert, og lister opp følgende som skoleeiers oppgave: Å sørge for at den enkelte skole og lærebedrift vurderer hvilke kompetanseutviklingstiltak som bør prioriteres for å kunne gjennomføre reformen i den enkelte virksomhet. Å fremme en god personal-/medarbeiderpolitikk som sikrer medinnflytelse og medbestemmelse for medarbeiderne og arbeidstakerorganisasjonene, jf. avtaleverket i kommunal sektor. Å utvikle, vedta og gjennomføre planer for kompetanseutvikling i samarbeid med berørte parter. Planene skal ivareta lokale kompetansebehov innenfor de nasjonalt prioriterte områdene. Å søke faglig støtte til kompetanseutvikling og lokalt utviklingsarbeid fra universiteter, høyskoler eller andre relevante fagmiljøer etter behov. Man bør også utnytte den kompetansen skoleeierne selv rår over. Å rapportere til fylkesmannen om gjennomføringen av planlagte kompetanseutviklingstiltak og bruk av ressurser. Salten Kommunerevisjon IKS 11

12 Strategidokument Kompetanseutvikling i grunnopplæringen , med årlige kommunale kompetanseplaner. Det framkommer videre at det for mange kommuner, blant annet fordi de er små og har begrenset kompetanse, vil være nødvendig å samarbeide regionalt, både om kartlegging av kompetansebehov og om organisering og gjennomføring av konkrete tiltak. 5.3 Fakta Kommunen deltar i satsingen i regi av det Regionale kontor for kompetanseutvikling i Indre Salten RKK Indre Salten. I følge fagkoordinator plasseres alle kompetansemidler kommunen får fra staten der (alle Kunnkskapsløft-midlene). Til grunn for kommunens arbeid med kompetanseutvikling ligger RKK Indre Salten sin langtidsplan for Kunnskapsløftet (Strategidokumentet), først plan for , avløst av plan for Av dokumentet fremgår det at hver deltakerkommune lager sin egen lokale kompetanseplan som egen oppfølging. Steigen kommune har dokumentert sine planer fra 2008 og I planene fremgår utvalgte innsatsområder og kursønsker (kun i 2008 planen) fra de enkelte enheter. Det er ikke dokumentert kompetanseplaner for I følge fagkoordinator arrangerer RKK sammen med Høgskolen i Bodø, Lederløftet som kommunen deltar på. Faglig videreutdanning ivaretas på denne måten. De deltar på noe som er etterutdanning som er lettere kurs. Når det gjelder videreutdanning er det gjennomført flere opplegg. Tre personer fra kommunen har deltatt på spanskutdanning. Kommunen har en oversikt over hvilke kurs som er gjennomført (fylkesmannen har fått denne). Revisjonen har mottatt dokumentasjon for gjennomførte kurs i 2006, 2007 og I følge fagkoordinator har kommunen skåret lavt på nasjonale prøver i norsk (spesielt) og engelsk. Dette medførte at man søkte og fikk tildelt ekstra midler. En lærer fra hver skole deltar på kompetanseheving i norsk. Det er et eksempel på at man forsøker å ha kompetanseheving på strategisk valgte områder. I år har kommunen valgt å ha matematikk som innsatsområde fra barnehage til skole. I den forbindelse har en person fra hver skole deltatt på et kurs ved et matematikksenter i Trondheim. I følge fagkoordinator har de ikke så stor anledning til å delta på annet enn kursene i regi av RKK. Det som gjennomføres systematisk i kommunen er videreutdanning og gjennomføringen av Lederløftet. I forhold til kurs og kompetanseheving gis det permisjon med lønn. For kommunen er det dyrt å delta på kurs, på grunn av overnatting. Derfor er RKK viktig. Det er kun dokumentert opplæringstiltak i regi av RKK. Salten Kommunerevisjon IKS 12

13 Etterutdanning er i følge fagkoordinator rettet inn mot team og prioriterte områder. Personalet deltar på kurs når det er tatt en gjennomgang av hvilken kompetanse som mangler. Ståstedsanalyser og egne vurderinger legges til grunn for opplegget. Statens krav er også styrende. Kommunen har i følge fagkoordinator også vært involvert i et samarbeid med Høgskolen i Bodø i forhold til å lage et program i teamlederskolering. Alle teamlederne i Steigen har deltatt på den opplæringen. Det er også etablert Newton-rom i Steigen, - en satsing på naturfag. Til dette fikk kommunen i følge fagkoordinator et tilskudd og det har vært gjennomført kompetanseheving i tilknytning til det. De har deltatt i Gi rom for lesing, med personale fra flere skoler. Det er et eget prosjekt inn i Kunnskapsløftet, initiert og finansiert av staten. Når personalet har deltatt på kurs, følges det også opp med prosjekt og forsøk. Og så skal det foreligge resultater av satsingen (ikke dokumentert). Det har i følge fagkoordinator også vært stort fokus på elevatferd og lærevansker. Temaet har det vært mye lokal oppfølging i forhold til. Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk i Fauske har hatt kurs for lærerne. Kommunen har to personer som er sertifisert som læringsstilspesialister, noe som går på hvordan undervisningen er lagt opp. I følge fagkoordinator er det et spørsmål hva resultatene av de forskjellige tiltakene blir. Den evalueringen ønsker han at de nå må gå sterkere inn i. Dette har de av kapasitetsmessige årsaker opplevd å være forhindret av. Fagkoordinator mener det er behov for mer grunnleggende faglig styrking, enn de lette matematikkursene. Nettverksarbeid er noe de også satser på. Både nettverk lokalt i Steigen, men også nettverksarbeid ut av kommunen. Fagkoordinator mener det til tross for de gjennomførte tiltakene, fortsatt ikke er nok kompetanseheving i skolen. I Kompetanseplan for 2008 går det frem at det bl a skal satses på matematikk, lese/skriveopplæring, kurs for barn med stort hjelpebehov og moderne naturfag (i tilknytning til Newton-rommet). Av kursoversikten fra RKK går det frem at barnehagene bl a har deltatt på matematikkopplæring og ledelsessamlinger. Skolene har deltatt på kurs i tråd med kompetanseplanen og i forhold til Lederløftet. Salten Kommunerevisjon IKS 13

14 Rektor ved avdeling Laskestad, gir uttrykk for at skolen har fått en del kompetanseheving, men at økonomien har vært en begrensende faktor: Vi har hatt oppe temaet om hvilke behov vi har for kompetanseheving. Vi er enig i det som er skissert av lederteamet og har vært med å påvirket det. Det er matematikk som er utfordringen i kommunen. Hos oss er det engelsk som vi har et behov for kompetanseheving i forhold til. Og det har vi fått inn i planen. En av våre lærere var blitt prioritert i forhold til de nye gratis studieplassene i engelsk. Men det har vært ønske om mer etterutdanning av lærere, men det er et økonomisk spørsmål. Det har også blitt kuttet i læremidlene som vi trodde vi skulle få. Jeg vil ikke si noe bombastisk i forhold til nivået på etterutdanning, men vi har hatt behov for en styrking i engelsk, og det får vi. Vi har jo heller ikke fått kjøpt inn nytt engelsklæreverk, men det kommer nå. Først skulle vi prioritere norsk i hele Steigenskolen, så matematikk og så engelsk. I forhold til forsvarligheten når det gjelder nivået på opplæring hos oss på vår skole, så mener jeg det er rimelig greit. Det var en god del misnøye med lokale kursdager, de fikk vi ikke til å fungere. Intensjonen var bra i forhold til matematikk lærere på kurs og kollegaveiledning. Men så klarte vi av ulike grunner ikke å gjennomføre. I forhold til utviklingen av kompetanseplanen gir rektor ved Leinesfjord skole uttrykk for at: Jeg mener det har vært en rimelig bra prosess i forhold til involvering, når det gjelder plan for videre og etterutdanning, men at den helt sikkert kunne vært bedre. Det er lederteamet som har gjort prioriteringene i lag, etter høring i personalet på skolene. Hovedtillitsvalgt i Utdanningsforbundet har vært med i sluttbehandlingen. Poenget med å ha en slik plan er at man må prioritere. Og det er stor enighet om at vi må bli bedre i matematikk og realfag. Han gir også uttrykk for at nivået i forhold til videreutdanning burde vært mye høyere. Leder av Utdanningsforbundet er svært kritisk til den kompetansesatsingen som har vært gjennomført: Kompetanseplanen har i svært liten grad vært brukt. Vi mener fortsatt at matematikk er hovedsatsingsfaget. I år har det ikke skjedd noen ting. Det er ikke noen satsing i grunnskoleverket. I forhold til satsingsområdet matematikk, sier han videre: For ca 3 år siden satt vi opp en ønskeliste fra hver skole, og da kom matematikken opp og det var det som ble bestemt. Og så ble det sagt at man skulle sende folk fra alle skolene, bl a til kompetansesenteret for matematikk ved NTNU i Trondheim. Ei gruppe fikk reise, og så ble det stopp. Enkeltpersoner og enkeltrektorer har etterlyst om det ikke skal skje noe. Så det er ikke satsing, det må kunne kalles flikking innenfor dette faget. Det kan være gode Salten Kommunerevisjon IKS 14

15 intensjoner på visse tidspunkt, og så er det det å få det fulgt opp. Og hovedgrunnen til at det ikke blir fulgt opp er at kommunen har en person på oppvekstkontoret. Fagkoordinatoren har ikke mulighet til å følge opp alt. Dermed så ender det opp med at det ikke blir gjort. Det jeg savner er at vi har en plan som årlig rulleres og følges opp og hvor organisasjonene og personalet er inne i bildet og løfter dette. Og at man kan si at vi har et satsingsområde. Men da må vi jobbe i lag, og vi vil jobbe i lag, men administrasjonen legger ikke til rette for det. I forhold til revisjonskriteriet om: Å fremme god personal-/medarbeiderpolitikk som sikrer medinnflytelse og medbestemmelse for medarbeiderne og arbeidstakerorganisasjonene, jf avtaleverket i kommunal sektor: leder for Utdanningsforbundet mener at: Det blir ikke fulgt opp, det blir i sum ikke gjort noe med det. Det fremgår ellers i følge leder av Utdanningsforbundet at deres hovedtillitsvalgte har deltatt i en kompetansekartleggingsgruppe som har jobbet i vinter, og som har frist nå i mai. 5.4 Vurderinger Etter revisjonens oppfatning er det gjennomført vurderinger ved skolene i kommunen i forhold til behov for kompetansehevingstiltak rettet mot Kunnskapsløftet. I den enkle kompetanseplanen er det dokumentert kompetansebehov ved hver skole (for 2008). Det er også dokumentert gjennomførte opplæringstiltak med utgangspunkt i planen. Vi registrerer at Utdanningsforbundet er svært lite fornøyd med kommunens oppfølging i forhold til kompetanseutvikling, og at de mener medbestemmelse og medinnflytelse ikke blir ivaretatt. Kritikken støttes bare i noen grad av rektorene vi har snakket med. De gir uttrykk for at nivået på opplæring av personalet burde vært høyere, uten at det karakteriseres som en krise. Men misnøyen i forhold til lokale kursdager støttes av en av dem. Kommunen har i tråd med føringer i den nasjonale strategien søkt faglig støtte og deltatt i utviklingsarbeid i samarbeid høgskole og andre kompetansemiljøer i forbindelse med Kunnskapsløftet. Det er også rapportert inn til fylkesmannen om gjennomføringen av kompetanseutviklingstiltak. Salten Kommunerevisjon IKS 15

16 6. Hvor langt har kommunen kommet i å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet? 6.1 Generelt I st.meld. nr. 30 Kultur for læring slås det fast at skolens muligheter til å tilby tilpasset opplæring, et godt læringsmiljø og læringsutbytte krever kunnskap om sterke og svake sider ved egen virksomhet og en kultur for læring og utvikling. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet er et sentralt verktøy for å få til dette. Det skal bidra til kvalitetsutvikling på alle nivåer i grunnopplæringen. Systemet er fundert på et bredt kvalitetsbegrep, hvor informasjon om både læringsmiljø, læringsresultater og ressurser skal danne grunnlag for oppfølging og forbedring. 6.2 Revisjonskriterier Det framkommer av Rundskriv F-13/04 Dette er kunnskapsløftet at skoleeier har ansvar for å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Formålet med det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet er å bidra til kvalitetsutvikling på alle nivåer i grunnopplæringen. De første nasjonale prøvene ble gjennomført våren Det første hovedområdet omhandler elevenes læringsutbytte. I dette inngår nasjonale prøver, data fra sentralt gitte eksamener, kartleggingsprøver og fag- og svenneprøver. I det andre hovedområdet kartlegges elevenes skole- og læringsmiljø. Læringsmiljøet kartlegges gjennom en nettbasert brukerundersøkelse, Elevinspektørene, der elever vurderer sin egen opplæringssituasjon. I det siste hovedområdet finnes informasjon om hvilke ressurser skoler har til rådighet. Strategidokument Kompetanseutvikling i grunnopplæringen , med årlige kommunale kompetanseplaner. Herunder spesielt Suksesskriterier, pkt 2: Å ha kunnskap om sterke og svake sider ved egen virksomhet og hvilke tiltak som kan føre til forbedring. At skoleeier har ansvar for kompetanseutviklingen. Herunder bl a: - Å utvikle lokalt tilpassede metoder og rutiner for vurdering av skolens kvalitet og resultater - Å bruke det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Salten Kommunerevisjon IKS 16

17 6.3 Fakta I RKK- samarbeidet er det foruten Strategidokument Kompetanseutvikling i grunnskoleopplæringen , utviklet to dokumenter som skal bidra til å heve kvaliteten i skolen. Det ene er Hvor god er vår skole? (skolebasert vurdering) som var ferdig i august Det andre er Oversikt og innsikt 3, som er en overordnet oversikt over kvalitetsvurderingssystemet. Disse to dokumentene er så ny at de er i ferd med å bli tatt i bruk. De legges derfor ikke til grunn i vurderinger av kommunens praksis. Det samme gjelder Strategidokument Kompetanseutvikling i grunnskoleopplæringen I tillegg skal det i følge fagkoordinator etableres et eget system i forhold til kvalitetssikring av spesialundervisning. Man ønsker å ha en egen prosedyre i forhold til det. Kommunen har i følge fagkoordinator en del overordnede dokumenter som viser hvordan resultatoppfølging foregår, - skolebasert vurdering, ståstedsanalyse, elevundersøkelser og nasjonale prøver. Det ønsker de i følge ham å sette inn i system. Noe skal være en årlig gjennomgang, og noe skal gå i en syklus på tre år. Det gjennomføres ikke en ståstedsanalyse hvert år, fordi de ikke rekker å gjøre noe med resultatene. De holder på å lage et årshjul som går over tre år. Ståstedsanalyse hvert 3 år, nasjonale prøver hvert år og elevundersøkelser hvert år. Og så skal kommunen ha egne satsingsområder som skal vurderes. Og at alle gjør det slik at det skal bli et grunnlag for å sammenligne. På den måten tas det sikte på å få en helt annen årsrapportering enn de har nå. Her skal det vises til helt konkrete resultater, som også er det som kreves av loven. Fagkoordinator gir uttrykk for at de er på vei men ikke i tilstrekkelig grad har fått satt fokus på det. Det skulle gjøres, men de har ikke kunnet fokusere på det pga problemer med muggsopp og flytting. Det har gått på bekostning av kvalitetsarbeidet. Fokus på innsparing og økonomi og strukturendringer i skoleverket og omorganisering i ledelse, har siden innføringen av Kunnskapsløftet bidratt til å fjerne fokus fra utviklingsarbeidet. Men han gir uttrykk for at de er i gang med å tenke kvalitetssikring i skolesystemet. I brev fra kommunen til revisjonen fremgår det at: Kvalitetssystemet er ennå ikke vedtatt i kommunestyret, saken har blitt utsatt av mange grunner. Denne saken ligger klar til å legges frem for kommunestyret til høsten. I følge fagkoordinator har kommunen skåret lavt på nasjonale prøver i norsk (spesielt) og engelsk. Dette medførte at man søkte og fikk tildelt ekstra midler. En lærer fra hver skole deltar på kompetanseheving i norsk. Revisjonen har i forbindelse med datainnsamlingen bedt om skriftlig materiale som viser kommunens egne vurderinger i forhold til resultater av de nasjonale kvalitetsvurderings- 3 Dokumentet ble i følge leder for RKK Indre Salten, vedtatt av RKK styret 12. desember Deretter var det opp til den enkelte kommune å få dokumentet politisk behandlet og tilpasset sitt styringssystem. Salten Kommunerevisjon IKS 17

18 systemene og eventuelt øvrig dokumentasjon i forhold til resultatvurdering. Slikt materiale er ikke dokumentert. Revisjonen har mottatt dokumentene som vist til under, men ikke dokumentasjon for (om de faktisk er brukt eller) hvilke resultater eller eventuelle prosesser har medført. - Evalueringsskjema, sendt til skolene høsten Stikkord til rektormøte i kommunene våren Målsettinger sendt ut til skolene høsten 2005 Det er fremlagt statistisk materiale/resultater fra følgende undersøkelser - Resultat organisasjonsanalyse, Høst Elevundersøkelsen ( ) Steigen Sentralskole - Ståstedsanalyse for Steigenskolen Leinesfjord for 2005/2006. På bakgrunn av resultatene fra elevundersøkelsen (2007) er det utarbeidet et figurmateriale (stolpediagram) som viser resultatene for kommunen på det aktuelle trinnet. Dette er i følge fagkoordinator presentert for formannskapet. Egen virksomhetsplan konkretiserer ikke oppfølging i forhold til kvalitetsvurdering. Revisjonen har ikke mottatt annet skriftlig materiale eller analyser i forhold til hvordan kommunen vurderer resultatene i Steigenskolen ut fra egne/statlige kvalitetssystemer (bortsett fra at det nevnes noe i brev fra kommunen til revisjonen). I årsmeldingene for 2005, 2006 og 2007 fremgår det informasjon om omorganisering, personalsituasjon og driftsmessige forhold. I årsmeldingene er det ikke omtalt måloppnåelse eller resultater fra kvalitetsarbeidet på elev-, skole- eller kommunenivå. I forhold til oppfølging av de nasjonale prøvene og kvalitetsutvikling, gir rektor for avdeling Laskestad uttrykk for følgende: Når vi har fått resultatene av de nasjonale prøvene, så har vi jobbet med det og det har gjort noe med fokuset. Der kom det fram for vår del at vi må satse mer på engelskundervisning. Og det ble en bekreftelse på det vi allerede følte. Det synes jeg har vært veldig nyttig. Vi har jo også hatt resultatene oppe i lederteamet og diskutert forskjeller mellom enhetene. Og vi har også hatt det oppe i de enkelte kollegiene. Elevundersøkelsene har også vært kjempespennende. I år startet vi både elev, lærer og foreldreundersøkelse for å vite hvor vi skal sette inn støtet og lære av det vi gjør. Resultatet av dette skal vi diskutere i FAU. Vi har jo jobbet med kvalitetssikringssystemet (RKK) i lederteamet, men jeg føler at jeg ikke har fått sett så mye på det. Jeg tror nok ikke det er satt i verk. Som rektor er man i stor grad fokusert på sine egne fagplaner og egen skole. Salten Kommunerevisjon IKS 18

19 Rektor ved Leinesfjord skole sier følgende om kvalitetsarbeidet i skolen: Det kommunale kvalitetssystemet vårt er ikke godt nok, og det måtte gå an å få gjennomført det. Men jeg mener det ligger på kommunenivået å få til et samlet resultat. Vi i lederteamet kunne garantert vært flinkere til å få til dette. Men det har ikke vært så stor etterspørsel etter resultatene heller, og det tar tid å samkjøre data og lage presentasjon. Her er det et forbedringspotensiale. I følge leder for Utdanningsforbundet har det vært gjennomført følgende oppfølging i forhold til de nasjonale prøvene: På den skolen jeg jobber tok rektor forrige gang det ble offentliggjort resultater fra de nasjonale prøvene, og laget en oversikt som hun presenterte både for oss og foreldremøtet. Så den biten er gjort hos oss. Det vet jeg også ble gjort på ungdomsskolen. Hva de andre skolene har gjort har jeg ikke oversikt over. Men det har ikke vært noe oppfølging av det igjen. Det har ikke vært noe rapport. Jeg som plasstillitsvalgt har ikke vært tatt med på noe møte om hva som skal skje videre. Det er opp til hver enkelt person hva man har interesse av og hvor man ser behovet. 6.4 Vurderinger Steigen kommune har medvirket i RKK Indre Salten sitt arbeid for å utvikle nye og bedre kvalitetsutviklingsverktøy for skolesektoren til oppfølging av intensjonene i Kunnskapsløftet. Disse dokumentene må antas å kunne bli gode hjelpemidler til utvikling av skolen i deltakerkommunene fremover. Av administrasjonen gis det likevel uttrykk for at man på grunn av en rekke interne faktorer ikke i tilstrekkelig grad har fått satt fokus på utviklingsarbeidet. Det er også revisjonens oppfatning at man ikke har fått satt tilstrekkelig fokus på utviklingsarbeidet. Som det fremgår er det gjort konkrete vurderinger og iverksatt tiltak med utgangspunkt i nasjonale prøver. Resultat fra prøver er faktisk brukt. Men vurdert ut fra hva som er dokumentert, er det vår oppfatning at kommunen ikke har iverksatt et kvalitetssystem. Det er ikke utarbeidet rapporter og analyser av status i skolen, og ut fra det vi kan se av årsmeldinger og annen dokumentasjon er det heller ikke rapportert om måloppnåelse eller vurderinger i den forbindelse. Vi mener denne oppfatningen også underbygges av uttalelser fra de vi har intervjuet i prosjektet. I brev fra kommunen til revisjonen fremgår det også at kvalitetssikringssystemet ennå ikke er vedtatt, men at man tar sikte på en sak til høsten. Til tross for de interne utfordringene er det etter vår oppfatning ikke godt nok, at kommunen etter at hele første strategiperiode i RKK- samarbeidet er over, fortsatt ikke har et iverksatt og dokumentert kvalitetssystem. I tillegg er det blitt 5 år siden de nasjonale prøvene ble satt i gang. Kravet om å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet kan ikke sies å være oppfylt. Salten Kommunerevisjon IKS 19

20 7. KONKLUSJON Kontrollutvalget ønsker å få vurdert hvor langt kommunen har kommet i innføringen av kunnskapsløftet i skolene, med fokus på innføring av læreplaner, kompetanseutvikling og kvalitetsvurdering. Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Har kommunen tatt i bruk nye læreplaner og ny fag- og timefordeling i grunnskolens 1-9 trinn samt innført obligatorisk 2. fremmedspråk i 8. trinn? Ut fra tilbakemeldingene ble ny fag- og timefordeling samt innføring av obligatorisk 2. fremmedspråk i 8 trinn, iverksatt i tråd med intensjonene skissert i rundskriv F- 13/04: Dette er kunnskapsløftet. Når det gjelder innføring av nye læreplaner er det revisjonens inntrykk at disse i stor grad ble forsinket og ikke ble innført fra 2006 etter intensjonene. Tilbakemeldingene tyder på at arbeidet med læreplanene ikke har vært spesielt vellykket og at de ikke har stor betydning eller brukes i særlig grad. Innfasingen av nye lærebøker og øvrig materiell har tatt svært lang tid og er i forhold til barneskolen fortsatt ikke på plass. 2. Hvor langt har kommunen kommet i å planlegge, koordinere og gjennomføre kompetanseutvikling i forbindelse med kunnskapsløftet? Etter revisjonens oppfatning er det gjennomført vurderinger ved skolene i kommunen i forhold til behov for kompetansehevingstiltak rettet mot Kunnskapsløftet. I den enkle kompetanseplanen er det dokumentert kompetansebehov ved hver skole (for 2008). Det er også dokumentert gjennomførte opplæringstiltak med utgangspunkt i planen. Vi registrerer at Utdanningsforbundet er svært lite fornøyd med kommunens oppfølging i forhold til kompetanseutvikling, og at de mener medbestemmelse og medinnflytelse ikke blir ivaretatt. Kritikken støttes bare i noen grad av rektorene vi har snakket med. De gir uttrykk for at nivået på opplæring av personalet burde vært høyere, uten at det karakteriseres som en krise. Men misnøyen i forhold til lokale kursdager støttes av en av dem. Kommunen har i tråd med føringer i den nasjonale strategien søkt faglig støtte og deltatt i utviklingsarbeid i samarbeid høgskole og andre kompetansemiljøer i forbindelse med Kunnskapsløftet. Salten Kommunerevisjon IKS 20

21 Det er også rapportert inn til fylkesmannen om gjennomføringen av kompetanseutviklingstiltak. 3. Hvor langt har kommunen kommet i å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet? Steigen kommune har medvirket i RKK Indre Salten sitt arbeid for å utvikle nye og bedre kvalitetsutviklingsverktøy for skolesektoren til oppfølging av intensjonene i Kunnskapsløftet. Disse dokumentene må antas å kunne bli gode hjelpemidler til utvikling av skolen i deltakerkommunene fremover. Av administrasjonen gis det likevel uttrykk for at man på grunn av en rekke interne faktorer ikke i tilstrekkelig grad har fått satt fokus på utviklingsarbeidet. Det er også revisjonens oppfatning at man ikke har fått satt tilstrekkelig fokus på utviklingsarbeidet. Som det fremgår er det gjort konkrete vurderinger og iverksatt tiltak med utgangspunkt i nasjonale prøver. Resultat fra prøver er faktisk brukt. Men vurdert ut fra hva som er dokumentert, er det vår oppfatning at kommunen ikke har iverksatt et kvalitetssystem. Det er ikke utarbeidet rapporter og analyser av status i skolen, og ut fra det vi kan se av årsmeldinger og annen dokumentasjon er det heller ikke rapportert om måloppnåelse eller vurderinger i den forbindelse. Vi mener denne oppfatningen også underbygges av uttalelser fra de vi har intervjuet i prosjektet. I brev fra kommunen til revisjonen fremgår det også at kvalitetssikringssystemet ennå ikke er vedtatt, men at man tar sikte på en sak til høsten. Til tross for de interne utfordringene er det etter vår oppfatning ikke godt nok, at kommunen etter at hele første strategiperiode i RKK- samarbeidet er over, fortsatt ikke har et iverksatt og dokumentert kvalitetssystem. I tillegg er det blitt 5 år siden de nasjonale prøvene ble satt i gang. Kravet om å etablere et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet kan ikke sies å være oppfylt. Salten Kommunerevisjon IKS 21

22 8. ANBEFALING Som vist til er resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet tatt i bruk. Men det er ikke iverksatt et dokumentert system for kvalitetsoppfølging. Dette bør komme på plass. Ut fra signalene fra Utdanningsforbundet fremstår det som at det ikke har vært lagt tilstrekkelig vekt på å ivareta hensynet til informasjon, involvering og medvirkning i forhold til ansatte og arbeidstakerorganisasjoner. Dette bør kommunen vurdere å se nærmere på. Salten Kommunerevisjon IKS 22

23 9. RÅDMANNENS UTTALELSE Rådmannens uttalelse foreligger i sin helhet i vedlegg 1. I rådmannens uttalelse viser han til at det kanskje burde vært lagt opp til en bredere evaluering enn det som er gjennomført. Dette med bakgrunn i at erfaringene med innføringen kan oppleves forskjellig alt etter ståsted og rolle i prosessen. Som vist til i rapporten er det foruten dokumentstudier, gjennomført intervju med fagkoordinator, to rektorer og leder for utdanningsforbundet. Etter vårt syn bør dette gi et tilstrekkelig faktagrunnlag innenfor rammene av et forvaltningsrevisjonsprosjekt. Dette har vært de mest sentrale personene i forbindelse med innføringen av reformen. Rådmannen viser ellers til at det mangler politiske vedtak på den overordnede planen i kommunen for kvalitetskontroll, og at det vil bli fulgt opp i løpet av høsten. Videre viser han til at han også vil ta opp forholdet med å ivareta hensynet til informasjon, involvering og medvirkning i forhold til ansatte og arbeidstakerorganisasjoner med fagkoordinator, med sikte på å bedre dette. Slik vi ser det endrer ikke rådmannens kommentarer på rapportens vurderinger og konklusjoner. Salten Kommunerevisjon IKS 23

24 Vedlegg 1 Rådmannens uttalelse I forhold til rapporten kommenterer rådmannen følgende: Jeg vil først presisere at jeg ikke har vært direkte involvert i innføringen av Kunnskapsløftet i Steigen, og mine kommentarer må derfor forstås på denne bakgrunn. Jeg er imidlertid kjent med at det vært kjørt ganske omfattende prosesser både initiert fra fagkoordinator oppvekst og internt på den enkelte skole for å gjennomføre intensjonene i løftet/reformen. Jeg registrerer at erfaringene med innføringene oppleves forskjelling alt etter ståsted og den rolle man har hatt i dette arbeidet. Dette er vel også naturlig, men burde kanskje tilsi at man la opp til en bredere evaluering enn hva som her er gjort. Jeg registrerer også at problemstillingene som er fokusert på i rapporten oppfattes som relevante og sentrale av fagkoordinator for oppvekst, og at dette også gjelder hans framstilling. Når det gjelder framstillingen fra Steigen Utdanningsforbund, synes jeg de virker svært negative, og jeg føler behov for å klargjøre disse nærmere med Utdanningsforbundet. Ellers framgår det at det mangler politiske vedtak på den overordnede planen i kommunen for kvalitetskontroll. Jeg vil følge opp at dette blir gjort i løpet av høsten. Jeg vil også ta opp forholdet med å ivareta hensynet til informasjon, involvering og medvirkning i forhold til ansatte og arbeidstakerorganisasjoner med fagkoordinator med sikte på å bedre dette. Ellers har jeg ingen kommentarer utover dette til rapporten. Salten Kommunerevisjon IKS 24