Det lokale selvstyrets plass i planog bygningsretten

Transkript

1 s plass i planog bygningsretten Særlig om innsigelser og klage Fredrik Holth Dosent

2 Misforståelser gjør seg ofte gjeldende ikke bare om eiendomsretten, men også om det kommunale selvstyre. Noe absolutt kommunalt selvstyre hører ikke hjemme og har aldri eksistert på bygningslovgivningens område. Carl August Fleischer, Plan og bygningsrett 1992, s. 47.

3 Status Det er vanskelig å oppnå sektormålene. Riksrevisjonen Dok. 3:11 ( ): «Undersøkelsen viser at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.» Riksrevisjonens kontroll fem år etter; Dokument 3:1 ( ): Det er gjort flere grep for å sikre bærekraft, blant annet vedtakelsen av nml. og pbl. Men: «Etter Riksrevisjonens vurdering er det foreløpig ikke dokumentert vesentlige effekter av tiltakene som er satt inn etter at plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009.»

4 Kontroll Plan- og bygningsloven determinerer sjelden løsningen på konflikter med hensyn til arealbruk, men: oppstiller rammer for skjønnet. oppstiller krav til saksbehandlingen. gir mulighet for kontroll og overprøving

5 Kontroll Er tendensen at kontrollen med plan- og byggesaker svekkes, og er det i så fall fornuftig? Ressurser i domstolene, og tilgang til domstolene Fylkesmannens prøving Sivilombudsmannens rolle Riksrevisjonens rapporter

6 Grunnloven 49 Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg. Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

7 Flertallet ønsker ikke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Håndhevere av forvaltningsretten må ikke miste av syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen som kommunene forvalter, gir borgerne både rettigheter og plikter som presumptivt skal være like i landet med mindre det foreligger saklige, konkrete grunner til noe annet. For borgere vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti å kunne klage eller ta sin sak opp med statlige myndigheter dersom de oppfatter saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt. Innst.182 S ( )

8 Innsigelse Bestemmelser om innsigelse kom først inn i plan- og bygningsloven av Frem til da var hovedreglene at kommunale planer skulle godkjennes av departementet. I Ot.prp.nr.56 ( ) sies det: På denne bakgrunn ser heller ikke departementet noen betenkeligheter ved å gjøre ordningen med egengodkjenning landsomfattende og permanent, dog slik at kommunestyrets myndighet begrenses til planforslag der det ikke foreligger innsigelser fra fylkeskommunen eller statlig fagmyndighet. (min understrekning)

9 Innsigelse Hvem kan fremme innsigelse (Pbl. 5-4 første til tredje ledd)? Berørt statlig og regionalt organ «nasjonal eller vesentlig regional betydning» Andre kommuner - «vesentlig betydning for kommunens» Sametinget «vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse»

10 Innsigelse Rettslig grunnlag for fremme av innsigelse pbl. 5-4 fjerde ledd. Fjerde ledd tar for seg tilfeller der planforslaget fra kommunen er i «strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan, kan det fremmes innsigelse.»

11 Rundskriv H-2/ februar 2014 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven Innsigelsen kan gjelde innholdet i planen eller formelle forhold, for eksempel utforming av en planbestemmelse, lovligheten av et arealformål, eller at det er manglende eller mangelfull beskrivelse og konsekvensutredning. Innsigelser knyttet til rent formelle forhold må imidlertid begrenses til de tilfeller der dette kan ha reelle følger for innholdet i planen.

12 Innsigelse Innsigelse: Er avskjæringsadgangen til fylkesmannen en svekkelse av kontrollen? I vedlegg til brev av 22. desember 2017 slås det fast: Fylkesmannen kan avskjære innsigelser som: ikke er begrunnet i nasjonale eller vesentlige regionale interesser eller av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde, jf. pbl 5-4 første ledd er fremmet etter høringsfristen, jf. pbl 5-4 siste ledd har vært eller kunne vært fremmet tidligere, jf. pbl 5-5 første ledd er fremmet uten at statsetaten har deltatt i planprosessen, jf. pbl 5-5 siste ledd er motstridende og hindrer kommunen i å fatte planvedtak

13 Innsigelse Innsigelse: I Ot.prp. nr. 32 ( ) legges til grunn: Det er vedkommende myndighet selv som skjønnsmessig avgjør om et spørsmål er av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

14 Innsigelse Vektlegging av kommunalt selvstyre ved behandling av innsigelser: Rundskriv H-2/14 - Supplering av rundskriv T-2/13 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven Målet er at flest mulig saker blir løst så tidlig som mulig i planprosessen og på lokalt nivå. Jeg vil presisere at plansakene må behandles så raskt og effektivt som mulig, slik at viktige tiltak som boligutbygging og næringsutvikling ikke blir unødig forsinket. Jeg vil også understreke at hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges sterkere framover.

15 Kontroll Borgarting lagmannsrett LB : Lovgiver har altså uttrykkelig regulert forholdet mellom sentrale og lokale myndigheter i disse sakene ved vedtagelsen av 27-2 nr. 2 og nr. 3, og forvaltningsloven 34 som gjelder klagebehandling kommer ikke direkte til anvendelse. Det er for øvrig klart at Oslo kommune fikk anledning til å uttale seg før departementet fattet sitt vedtak. Videre finner lagmannsretten at det er begrenset rom for å legge vekt på det lokale selvstyret i en sak hvor det er funnet å foreligge nasjonale interesser.

16 Innsigelse Innsigelse: Sterke føringer på fagmyndighetenes bruk av innsigelse kan svekke sakenes utredninger og opplysning, noe som vil være et demokratisk problem. Man synligjør regjeringens prioriteringer når avgjørelser treffes av statsråden i innsigelsessaker. Det kan dermed også drives kontroll med om prioriteringene er i tråd med lovgivers intensjoner, og om avgjørelsene er forsvarlig begrunnet. Sett hen til lovgivers intensjoner er den avskjæringsadgangen fylkesmannen er gitt særlig problematisk.

17 Klage Ordinær klage: Fvl. 34 andre ledd slår fast: Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge stor vekt (min utheving) på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Det skal fremgå av vedtaket hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret.

18 Klage Ordinær klage: Forarbeidene er tydelige på at terskelen for å prøve det frie skjønnet er hevet med lovendringen. Likevel er det viktig å merke seg det som uttales i forarbeidene (Prop. 64 L. ( )): Regelen i tredje punktum inneber difor ingen rettslege avgrensingar i kompetansen til klageinstansen, men legg generelle føringar for korleis klageinstansen skal vekte omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet.

19 Klage Ordinær klage: Forvaltningsloven 34 andre ledd skal anvendes på plan- og bygningsrettens område. Forvaltningsloven 34 andre ledd må anvendes og håndheves i samsvar med de rettslige rammer og forutsetninger plan- og bygningsloven gir anvisning på.

20 Klage Nytt forslag NOU 2019: 5 (2) Klageinstansen skal sjå til at saka er utgreidd i samsvar med 44 før han gjer vedtak. Klageinstansen kan prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende. Han skal vurdere dei synspunkta klagaren kjem med, og kan ta opp spørsmål som klagaren ikkje har nemnt. Klageinstansen kan påleggje underinstansen å gjere nærmare undersøkingar m.m. (3) Er eit statleg organ klageinstans for eit vedtak som ein kommune eller fylkeskommune har gjort, skal klageinstansen endre forvaltningsskjønet berre dersom nasjonale eller viktige regionale omsyn talar for det, eller vedtaket er klårt urimelig for en part. Det skal fremgå av vedtaket hvordan klageinstansen har lagt vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.

21 Klage Nytt forslag NOU 2019: 5 Et mindretall (Backer og Sollie) foreslår at tredje ledd første punktum skal lyde: Er et statlig organ klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet.

22 Lokalt selvstyre og plan- og bygningsrett Vil en styrking av det lokale selvstyret: Gi bedre beslutninger? Gi borgerne bedre rettssikkerhet? Bidra til at nasjonale og regionale mål i større grad nås? Bidra til økt tillit til forvaltningen?

23 «Tjømesaken» Tillit til forvaltningen Habilitet Fagkompetanse Kontroll

24 Ørnulf Rasmussen i Undring og erkjennelse: Festskrift til Jan Fridthjof Bernt, 2013 s Er regjeringen redd for en ny forvaltningslov, som «kan bidra til å opprettholde tilliten til forvaltningen og politisk ledelse»? Bernt mente ja. Jeg tror regjeringen også er redd for å legge seg ut med Kommune-Norge. Både stats- og kommuneforvaltning har fordel av den rettstilstand vi har. De ønsker å beholde den. Vi, borgere og bedrifter, er taperne.

25 Takk for meg!