Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesektoren

Transkript

1 Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesektoren Foredrag på Januarmøtet 2013 Fylkesmannen i Troms 9. Januar 2013

2 Kommunalt selvstyre og nasjonalt fellesskap Kommuneloven 6: Kommunestyret det øverste kommunale organ Kommunen er en selvstendig rettslig enhet Kan bare kontrolleres, instrueres eller overprøves med hjemmel i lov Bestemmelser om slik kontroll og tilsyn dels i Kommuneloven, dels i særlovgivningen Avspeiler: Ivaretakelse av overordnede nasjonale målsettinger Miljøvern, havnevesen, brann- og eksplosjonsvern, utlendingsprogram mm. Oppfyllelse av nasjonale velferdsstatlige standarder Sosialtjeneste, barnevern, primærhelsetjeneste, grunnskole mm. Kontroll med kommuneøkonomien Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 2

3 Godkjenning som styringsmiddel Vesentlig vanligere før enn nå I dag i hovedsak knyttet til kommunal økonomiforvaltning Koml. 60, godkjenning langsiktige økonomiske forpliktelser for kommuner med budsjettunderskudd Koml. 51 nr. 1, godkjenning av kommunal garantistillelse Koml. 48 nr. 4, tredje setning, om godkjenning av inndekning av regnskapsmessig underskudd over mer enn fire år Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 3

4 Overprøving ved klage som styringsmiddel Formelt utgangspunkt: Klagesaker avgjøres av kommunal klagenemnd eller formannskapet Se Fvl. 28, andre avsnitt, første setning Men: Klager på sentrale områder til departementet eller fylkesmannen Pbl. 1-9 siste avsnitt, jf , tredje avsnitt om klagerett over vedtak om reguleringsplan Pbl. 5-6, departementet avgjør innsigelse mot alle typer planforslag Sotjl fylkesmannen klageinstans Men merk 48-7 første avsnitt: fylkesmannen kan bare endre vedtaket «når skjønnet er åpenbart urimelig» Pasbrl. 7-2 rett til klage over avslag på krav om helse og omsorgstjenester 7-6 Begrenset prøving «vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved helsetjenester», «stor vekt» ved sosiale tjenester Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 4

5 Lovlighetskontroll etter Kommuneloven Lovlighetsklage Koml. 59, nr. 1-4: Minst tre kommunestyremedlemmer Ikke oppsettende virkning Lovlighetskontroll uten klage Koml. 59, nr. 5 Alle realitetsavgjørelser, både innhold, rett organ og tilblivelse Og også avgjørelse av inhabilitet og om lukking av dører (Koml. 59 nr. 1) Men ikke forvaltningsskjønnet (Det som ikke er juss) Og ikke avgjørelser om tilsetting, oppsigelse eller avskjed Opplysningsplikt, innsynsrett Koml. 59 nr Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 5

6 Tilsyn Kommuneloven kap. 10 A Generelle regler om tilsynskompetanse, og tilsynets innhold og virkemidler Ramme for tilsynet: 60a «oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov» «som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene» Karakteren av tilsynet: «tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter» Mao. ikke enkeltavgjørelser som etter Koml. 59, men resultatet om plikt etter lov er oppfylt (Forvaltningsrevisjon) Koml. 60e: Regler om fylkesmannens ansvar for samordning av tilsynsvirksomheten Jf. Koml. 49a nr. 3 om samordning av kommunal rapportering Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 6

7 Gjennomføring og oppfølging av tilsynet Koml. 60c første avsnitt: Opplysninger og dokumentinnsyn i enkeltsaker eller saksområder Tilgang til institusjoner, lokaler og anlegg Uten hensyn til taushetsplikt Andre avsnitt: Også med selvstendige rettssubjekter privat eller offentlig eide - som utfører lovpålagte oppgaver for kommunen Leverandørnøytralitet 60d Pålegg Kan bare rettes mot kommunen Kommunens må sørge for at oppdragsmottaker etterlever Enkeltvedtak også når kommune er pliktsubjekt Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 7

8 Forholdet til særlovgivningen 60b: Koml. kap. 10 A ikke selv hjemmel for tilsyn Det må foreligge en selvstendig hjemmel i særlov Følges på alle områder «når ikke annet følger av lovgivningen ellers» Gjennomgang av eksisterende tilsynshjemler i Meld. nr. 7, «det er behov for alle eksisterende hjemler» Resultat: Nye tilsynshjemler vedtatt eller foreslått Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 8

9 Mot umyndiggjøring av kommunene? Utgangspunkt: Kontroll med lovligheten av kommunale vedtak både legitimt og ønskelig Spørsmål om forholdet mellom konkurrerende legitimitetskrav Tilsynskompetansen en refleks av lovgivers valg mellom politisk og juridisk styring Hvor dypt skal lovlighetskontrollen gå? Hva skal vi gjøre til juss? Hva er det rimelig å overlate til det kommunale selvstyre, og hva skal vi gjøre til et rettslig anliggende? Ulike begrunnelser på ulike saksområder Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 9

10 Fylkesmannens tilsyn med sosial- og helsetjenesten Ambisjonen om et nasjonalt velferdsstatlig sikkerhetsnett Faglig minstestandard på det tilbudet som gis Fylkesmannens tilsynsansvar: Sotjl første avsnitt: «skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4 [individuelle tjenester] og 16 første ledd [beredskapsplan for helse- og sosialforvaltningen]» Andre avsnitt: «Reglene i kommuneloven kapittel 10A gjelder for tilsyn etter første ledd» Tilsvarende: Helse- og omsorgstjenesteloven Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 10

11 Departementets og Helsetilsynets ansvar Sotjl første avsnitt, bokstav a: Departementet skal «følge med at loven og forskriftene og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, blir anvendt riktig og på en måte som fremmer lovens formål på en god og hensiktsmessig måte» Jf. Helsetilsynsloven 5: Påleggskompetanse for Statens Helsetilsyn hvis «virksomhet innen helseog omsorgstjenesten drives på en måte som kan ha skadelige følger for pasienter eller andre eller på annen måte er uforsvarlig» Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 11

12 Miljø- og planhensyn Plan- og bygningsloven om statlig overprøving av planvedtak Diskusjonen om vurdering av dispensasjon etter Planog bygningsloven skal være rettsanvendelse Høyesterett sa nei etter den gamle Pbl., men Pbl. 19-2, andre avsnitt: om «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt» og om «fordelene ved å gi dispensasjon [vil] være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Skal etter forarbeidene prøves fullt ut rettslig, av fylkesmann og domstolen Ikke rom for reguleringspolitisk skjønn Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 12

13 Ryddigere med statlig avgjørelsesmyndighet enn med tilsyn? Overføring av spesialisthelsetjenestene til staten ikke begrunnet i dette Forurensingsloven 81, andre avsnitt, første setning: «Kongen fastsetter hvilken forurensningsmyndighet som kan treffe vedtak etter loven» Ryddigere om fylkesmannen selv treffer vedtak om dispensasjon etter Pbl.? Dagens lov innbyr til uklar rolleforståelse Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 13

14 Kommunen: Et desentralt statlig forvaltningsorgan? Stortinget foretar avveining mellom nasjonale politiske ambisjoner og ønske om et lokalt folkestyre Men skillelinjene bør være tydelige Hvis ikke undergraves respekten for både kommunaldemokrati og nasjonalt demokrati Kommunene ikke fullverdige politiske arenaer Mangler beskatningsrett Bør derfor bare pålegges presise forpliktelser slik at økonomiske kostnader og ressursbehov synliggjøres Manglende mulighet for kommunene til å overprøvd fylkesmannens og departementets rettsanvendelse Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 14

15 Kryssende legitimitetsforventninger Lokal planlegging og lokale miljøspørsmål Statlig intervensjon har liten legitimitet i lokalmiljøet Bedre å legge forvaltningen av nasjonale verdier til statlige organer, og resten til lokaldemokratiet? Opplæringsområdet Nasjonale standarder på faglig og pedagogisk nivå, lokalt selvstyre innenfor disse rammene? Velferdsstatlige minimumsstandarder Et statlig ansvar. Rettslig regulering og statlig faglig basert lovlighetskontroll nødvendig for å skape troverdighet Fylkesmannens rolle Juridisk, faglig eller poilitisk? Tid for en prinsipiell gjennomgang av hvor det politiske ansvar for ulike forvaltningsoppgaver bør ligge? Jan Fridthjof Bernt: Statlig tilsyn med kommunesktoren 15