BYGGESAKSGEBYR OG SELVKOST

Transkript

1 Lysbilde 1 BYGGESAKSGEBYR OG SELVKOST AVD.DIR. KETIL KROGSTAD, DIBK , NKF BYGNINGSSJEFKONFERANSE, GARDERMOEN

2 Lysbilde 2 Gebyr

3 Lysbilde 3 Tema Hvorfor gebyr? Hva er selvkost? Dokumentasjon av selvkost Jeg skal forsøke å belyse følgende: Hvorfor gebyr? Hva er selvkost? Hvor går grensene for selvkost? Hvordan dokumentere gebyr og selvkost? Dette er store og vanskelige spørsmål. Så jeg har vært nødt til å velge en lett og rask gjennomgang.

4 Lysbilde 4 Ønsker fra salen? 4

5 Lysbilde 5 Utvikling 1 Illustrere utvikling i produksjonen av varer, sammensatte produkter, tjenester.

6 Lysbilde 6 Utvikling 2

7 Lysbilde 7 Utvikling 3

8 Lysbilde 8 Utvikling 4

9 Lysbilde 9 Utvikling 5

10 Lysbilde 10 produksjonseffektiv målsetting produsere flest mulig enheter av (best mulig og) lik kvalitet til lavest mulig kostnad Et forsøk på målsetting for enhver virksomhet, som man neppe kan være uenig i

11 Lysbilde 11 Hvorfor oppmerksomhet? Brukerne Huseiernes Landsforbund Forbrukerrådet Sivilombudsmannen Fylkesmennene HVA ER PROBLEMET? Størrelsen på byggesaksgebyr er vist særlig og økt interesse de senere år Mange har meninger (Huseiernes Landsforbund) (Forbrukerrådet) (Sivilombudsmannen) (også gitt seg utslag hos Fylkesmennene, som igjen har utfordret kommunene) Oppfatningene bærer generelt preg av at kommunene tar seg for mye betalt, at forskjellen mellom kommunene er for store, eller at dokumentasjonen av gebyr er for dårlig. Det er likevel en (gledelig) tendens til et mer nyansert bilde. For eksempel Forbrukerrådet, som erkjenner at fokuset vil kunne føre til at mange kommuner må øke gebyrene for å ligge innenfor selvkost. Det vil si at mange kommuner tar seg for lite betalt, fordi de ikke er klar over hvilke kostnader som kan innregnes. Men de mener dette er greit, og at det er viktig at kommunene er bevisst på kostnadene Og at de riktige brukerne betaler, slik at helse/sosial- eller skolebudsjettene ikke må lide fordi byggesaksbehandlingen subsidieres.

12 Lysbilde 12 Pris og kostnad Konkurranseutsatt marked pris = f (kostnad, tilbud/etterspørsel) Skjermet marked pris = f (kostnad) Enkel modell. Men ofte mer komplisert. Eksempel: BOLIG. Prisen på en bolig på et bestemt tidspunkt kan sies å være en funksjon av følgende egenskaper (etterspørselsstyrte) Geografisk beliggenhet Infrastruktur og sentralitet Trafikk og støyplager Husets beliggenhet, bebyggelse og tomteforhold Bygningen Løsninger inne i boligen. Like boliger med tilsynelatende like egenskaper ved nærmiljøet oppnår høyst ulike priser fordi de ligger i ulike geografiske områder. Boligprisene varierer også over tid og er et resultat av samspillet mellom tilbud og etterspørsel i det lokale boligmarkedet. Prisutslagene varierer fra område til område. Få områder med balansert marked, der pris bestemmes av produksjonskostnader. Skjermet marked: prisen er alene bestemt av kostnaden. GEBYR (pris) skal ikke være høyere en SELVKOST (kostnad) MEN, dersom kommunen kjøper tjenester i et konkurranseutsatt marked for å løse oppgavene for eksempel konsulentbistand - så er det aksept for at konsulenten tar fortjeneste, dvs Kommunens kostnad = markedsstyrt pris

13 (men det er krav til kostnadseffektivitet ved innkjøp, )

14 Lysbilde 13 Hva er riktig gebyr? Må kommunene finne svaret på selv Den økte interessen har skapt et press på kommunene. Som til sist må løse problemene som skapes. Kommunene må prise tjenesten korrekt, og kunne dokumentere dette. Det er dere det. Og det er kanskje ingen lett oppgave?

15 Lysbilde 14 Variasjon Ulike kommuner = ulikt gebyr > Lokale forhold > Prioriteringer > Subsidiering > Fordeling mellom saker > Tidsfrister VARIASJON MELLOM KOMMUNENE Hvorfor er det så stor variasjon mellom kommunene når det gjelder gebyrnivå? Og er det egentlig noe problem? Jeg tror at mange har den forestilling at byggesaksgebyr er en form for skatt eller avgift. Og at nivået derfor bør være mest mulig likt mellom kommunene. Ulikheter er urettferdig. Dette er en stor misforståelse, som det er vanskelig å ta livet av. Gebyret er ingen skatt eller avgift. Forklaringen på ulikt gebyrnivå ligger i selvkostprinsippet. Gebyret er oppad begrenset til å dekke kommunens kostnader. Og det er faktisk store variasjoner i kostnadene mellom kommunene. Ulike kostnads- og gebyrnivå mellom kommunene er akseptabelt, og kan forklares bl.a. ved tilpasninger til lokale forhold (geografi, tetthet, plangrunnlag mv.) ulike behov og prioriteringer ulik grad av subsidiering av sektoren ulik fordeling av kostnader mellom sakene tidsfrister (ulik saksmengde, ulik bemanning)

16 Lysbilde 15 Frihet (Ot.prp. nr. 45) Departementet har ikke funnet det aktuelt å gi bestemmelser om ressursbruk, kompetanse eller kapasitet i kommunene. I dette ligger det altså en viss frihet for kommunene i hvordan tjenesten innrettes, organiseres og tilpasses de lokale forhold. Det er faktisk en viss forskjell på Oslo og Utsira. Det er opplagt for de fleste. Og disse forskjellene gir seg utslag på mange områder. Herunder kommunal byggesaksbehandling og gebyr. Fra departementets side er dette også en erkjennelse, og i lovproposisjonen til ny bygningslov uttrykkes det slik: Departementet har ikke funnet det aktuelt å gi bestemmelser om ressursbruk, kompetanse eller kapasitet i kommunene. I dette ligger det altså en viss frihet for kommunene i hvordan tjenesten innrettes, organiseres og tilpasses de lokale forhold.

17 Lysbilde 16 Byggesaksbehandling Saksbehandling Ulovligheter Tilsyn HVA DRIVER VI MED TJENESTENS INNHOLD Byggesaksbehandling er en oppgave som staten har pålagt kommunene. Kommunene har også fått i oppdrag å forfølge ulovligheter og føre såkalt tilsyn. Det vil si tilsyn med at loven overholdes i kommunen. Alt dette er arbeid etter loven. Arbeid som kommunene kan finansiere med gebyr. Staten har sett det slik at kommunene har gode forutsetninger for å utføre slike oppgaver. Med sin lokalkunnskap, og nærhet til brukerne, bygninger og arealer. Når staten pålegger kommunene oppgaver av denne typen er det noen viktige prinsipper som gjelder. Kommunene må få en viss frihet i hvordan oppgavene skal løses. Og kommunene må være gitt en finansieringsordning. Som altså er gebyr. Staten har ikke sagt så mye om hvilket nivå det skal være på byggesaksbehandlingen. Det er sagt lite om hva kommunen som et minimum konkret må utføre av oppgaver. Og det er ikke satt noen ytre begrensning, det vil hvor omfattende det er lov å gjøre saksbehandlingen. Det er tvert imot lagt til rette for at kommunen kan gå så dypt inn i sakene som den vil. Og de statlige styringssignalene fra staten kan nok noen ganger oppleves som at kommunene aldri gjør en tilfredsstillende jobb. Det vil si at kommunene må gjøre mer. I den nye loven og forskriften blir det gjort et forsøk på å si noe nærmere om kommunens oppgaver, litt tydeligere enn det har vært gjort til nå. Men ennå har kommunene relativt stor frihet. Det er stor forskjell på kommunene i Norge. Og staten ønsker ikke å binde kommunene for mye. Det kommunale selvstyret skal sørge for riktig nivå og bruk av ressurser. Digresjon: (Visste dere forresten at kommunene ikke er direkte lovpålagt å levere Vann- og Avløpstjenester? Dette er bare noe kommunene gjør, og nær sagt alltid har gjort. Byggesaksbehandling skiller seg således også fra en del andre tjenesteområder, ved at det er lovpålagt)

18 Lysbilde 17 Kommunens rolle som bygningsmyndighet Ha en viss kontroll med byggevirksomhet Gjennom søknadsbehandling, påse at alle, eller utvalgte, pbl-krav er oppfylt Føre tilsyn, og forfølge overtredelser Tilføre en merverdi til byggeprosjekter ved å sikre at myndighetskrave oppfylles, eller gjøres gjeldende 17

19 Lysbilde 18 Rammetillatelse skal omfatte (SAK10 6-4) Art/formål Størrelse, bruksenheter, utnyttelse Avklaring ift plan Form, plassering, parkering, uteareal, visuelle Sikkerhet mot fare Utvalgte naturtyper 18

20 Lysbilde 19 SAK 6-4. Sikret vei/vann/avløp Behov for / søknad om dispensasjon Avklaring av forholdet til naboene I tillegg andre forhold (som kommunen trekker inn) 19

21 Lysbilde 20 Aktuelle spørsmål om grensedragning hva kommunen skal befatte seg med i søknadsbehandling? hva kommunen kan befatte seg med i søknadsbehandling? Grensegang mellom saksbehandling tilsyn ulovlighetsoppfølging Nivå og omfang bestemmer kostnader, og gebyr 20

22 Lysbilde 21 Dagens system: regler, ressursbruk og finansiering Kommunene har plikter etter loven, men omfanget av ressursinnsats er mye opp til kommunene selv (lokalt selvstyre) GEBYR Kommunens ressursinnsats kan fullfinansieres ved gebyr som vedtas av kommunestyret. Sikrer lokalpolitisk kontroll, og balansering av innsatsnivå som brukerne/velgerne aksepterer (styring vs. kostnad/effektivitet) 21

23 Lysbilde 22 Stortingsmeldingen/høringsproposisjon Kommunene skal bare vurdere de samfunnsmessige rammene, ikke tekniske krav Innføring av registreringssaker, nye avstandsregler for mindre bygg, skal redusere saksvolum Lik behandling, redusert kommunalt skjønn Samordning andre myndigheter 22

24 Lysbilde 23 Digitalisering som bidrag til forenkling av kommunal saksbehandling Kvalitetskravene i lov, forskrift og plan Andre mynd Statlige krav Lokalt skjønn Lokale krav (reguleringsplan) Ny avgrensning mot kommunen Dagens avgrensning mot kommunen Identifisering Digitalisering Automatisering Identifisering Automatisk sjekk Standardisering Manuell sjekk??? 23 Men søknadsplikten kan nok ikke fjernes helt I dag har kommunene en viktig rolle å ivareta lokale krav Både lokale krav som stilles med hjemmel i loven, ved søknadsbehandling Og lokale krav som fremgår av reguleringsplan Bokser med blåtoner her representerer nasjonale krav Mens de røde er kommunale krav Og visjonen om digitalisering og elektronisk saksbehandling dreier seg mye om å definere grensesnittet for hva kommunen skal vurdere Eller hva som er av samfunnsmessig betydning Og gjøre dette grensesnittet skarpest mulig, slik at det ikke oppstår tvil hos kommunen, eller andre, som igjen er kilde til variasjon og forskjellsbehandling I dag er det i praksis en stor sky rundt alle bokser Som representerer det som kommunene skal, og kommunene kan, og kommunen bør, vurdere ved byggesaksbehandling Det skaper stor variasjon Og er kanskje ikke kommunenes skyld Men i hovedsak en følge av dagens regelverk, som gir kommunene stort handlingsrom, og ikke skiller mellom hva kommunen plikter gjøre, og hva kommunen kan/bør gjøre Et regelverk som skal utvikles i en ny retning

25 Lysbilde 24 Kostnad Alle kostnader for å fremskaffe tjenesten Lønn, kontor, materiell, IKT, opplæring, investeringer (avskrivninger), renter mv PRIS OG KOSTNAD En analyse av gebyr og selvkost bør starte med å rydde i noen begreper. Først av alt er det viktig å skille mellom begrepene pris og kostnad. Kostnad er kanskje det enkleste å definere. Kostnad er kroner. Vi snakker om kostnad for å tilvirke et produkt eller en tjeneste. Kostnaden består da av faktiske priser og kostnader for alle delkomponenter som kreves for å produsere tjenesten. Det være seg lønn, materialbruk, maskinpark, kapitalkostnader, mv

26 Lysbilde 25 Pris Kronebeløp satt for gitt tjeneste eller produkt Funksjon av kostnad for utvikling, materialer, produksjon, markedsmessige forhold, fortjeneste Pris er det kronebeløp som man setter på et gitt produkt eller tjeneste. Prisen, eller gebyret i denne sammenheng, er det kunden, kjøperen eller brukeren må betale for varen eller tjenesten. Prisen på et produkt eller en tjeneste kan i utgangspunktet være hva som helst, men bestemmes normalt av hva det har kostet å utvikle og produsere tjenesten, samt markedsmessige forhold. Og for serieproduserte tjenester og produkter så opererer man ofte med en pris, som er et gjennomsnitt. En fastpris. Alternativet kan være en variabel pris. For eksempel pris etter medgått tid.

27 Lysbilde 26 Monopol Selvkost utelukker fortjeneste, ingen markedsmessige forhold innvirker på prisen MONOPOL Plan- og bygningsloven stiller en rekke krav. Blant annet kan du ikke bygge før du har sendt søknad til kommunen og fått kommunens tillatelse. Loven pålegger også kommunen å behandle søknaden. Søker har ingen lovlige alternativer til dette system. Han eller hun må forholde seg til den enkelte kommune. Prisingen gjennom gebyr i byggesak vil derfor ikke være avhengig av forholdet mellom tilbud og etterspørsel, slik som i et konkurranseutsatt marked. Prisen skal kun være et resultat av kostnader for utvikling og produksjon av tjenesten. Et lite forbehold til dette resonnement. Kostnader for utvikling og produksjon vil være avhengig av markedsmessige forhold. Arbeidsmarkedet i ulike deler av landet vil for eksempel påvirke lønnskostnadene for hver enkelt kommune.

28 Lysbilde 27 Prising etter ambisjon Målsetting kan prises inn på forhånd Eks: ulovlighetsoppfølging, tilsyn, effektivisering PRISING ETTER AMBISJON Prisingen er ikke bare avhengig av faktiske målte kostnader. Kommunen har også anledning til å prise etter ønsket ressursbruk og arbeidsmengde i de ulike sakstyper eller oppgaver. Eksempelvis kan kommunen ha en målsetting om å øke tilsynet eller øke kartlegging og oppfølging av ulovligheter, og på forhånd tilrettelegge for slik innsats gjennom prisingen i regulativ. Kommunestyret kan også gi føringer om effektivisering eller redusert aktivitet på tjenesteområdet, og påtvinge dette ved å redusere prisene i regulativ. Det er viktig å være bevisst slike forhold ved dokumentasjon av selvkost. Selvkost er ikke bare basert på erfaringstall. Ambisjoner og målsettinger kan også lovlig prises inn.

29 Lysbilde 28 Selvkost den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste Publikasjon H-2140 fra Kommunal- og regionaldepartementet Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester Også, det viktigste begrepet av alle. Selvkost. Hva er det? En vakker formulering, hentet fra KRD s publikasjon H-2140 Selvkost er den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Altså, ikke kostnader kommunen ville hatt uavhengig av den relevante vare/tjeneste. Men kostnaden som knytter seg til den aktuelle tjenesten.

30 Lysbilde 29 Selvkost Kjerneprodukt Tilleggsytelser Støttefunksjoner overhead Alle kostnader som kommunen har til produksjon av tjenesten kan medregnes. I publikasjon H-2140 fra Kommunal- og regionaldepartementet identifiseres typiske kostnader. Der opereres det med begreper som kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner. I forbindelse med byggesak vil kjerneproduktet gjerne være basisen i tjenesten og hva brukeren opplever som den grunnleggende tjeneste som han er villig til å betale for. Dette kan typisk være de kostnader som knytter seg til den konkrete ressursbruk med håndtering av de gebyrlagte sakene. De øvrige kostnader (tilleggsytelser og støttefunksjoner) kalles også overheadkostnader, eksempelvis administrasjon, kontorutgifter, IKT mv. Hvis kommunen unnlater å ta gebyr for tilsyn, forhåndskonferanser og arbeid med ulovligheter så vil disse kostnader også kunne inngå i såkalt overhead.

31 Lysbilde 30 Kjerneprodukt Lønn mv. Materialbruk Kjerneprodukt: lønn, arbeidsgiveravgift, materialbruk mv. brukerens opplevelse

32 Lysbilde 31 Overhead Ledelse, IKT, system, drift, opplæring, sentralbord, bygningsdrift, kontorstøtte, personal, velferd, kantine, trykkeri, regnskap, revisjon, inkasso mv. Overhead er kostnader som ikke er så opplagte, eller synbare, for brukeren. Men som likevel er der. Og som er nødvendige. Ledelse, IKT, systemer, sentralbord, bygningsdrift, kontorstøtte, personal, velferdstiltak, opplæring, kantine, hustrykkeri, regnskap (gebyrinnkreving), revisjon, inkasso Kapitalkostnader: Avskrivning av driftsmidler,

33 Lysbilde 32 Hva påvirker kostnadene? Kompleksitet Søknaden Naboskap Grunnforhold, miljø, mv Andre myndigheter Fylkesmannen? Kanskje viktigere enn type kostnad som skal inngå. Hva påvirker kommunens kostnader ved byggesaksbehandling? Man bør ha et klart bilde av dette for å kunne analysere neste store spørsmål: Variasjon i kostnader mellom saker. Prosjektspesifikke forhold som vil kunne påvirke kommunens ressursbruk og kostnader: - tiltakets kompleksitet (utforming, bygningstype) - hvor godt søknaden er forberedt (det tar faktisk lengre tid å behandle en dårlig søknad.) - Naboskapet (det ligger innbakt i lovverket at kommunen skal bruke tid og penger på iltre naboer) Fysiske forutsetninger - grunnforhold, miljø, topografi, mv.

34 Lysbilde 33 Hva påvirker kostnadene? Grundighet i behandling Effektivitet og kompetanse Plangrunnlag Tidsfrister Politisk behandling Fra kommunens side: - grundighet i behandlingen (variabel innsatsvalg, for eksempel tilsyn) - effektivitet og kompetanse (erfaring og kunnskap teller også her) - tidsfrister (Begrenser kommunens tids- og ressursbruk, og prioritering mellom ulike saker med ulike frister. Kanskje størst problem for store kommuner, som må ha en bemanning som til en hver tid er i stand til å ta toppene ) -Plangrunnlag -evt behov for politisk behandling

35 Lysbilde 34 Kostnad og merverdi den grunnleggende tjeneste som brukeren er villig til å betale for (om kjerneprodukt, KRD publ H-2140) KOSTNAD OG MERVERDI den grunnleggende tjeneste som han er villig til å betale for Jeg skal si litt om denne formuleringen, og hvorfor den ikke passer helt i vår sammenheng. Formuleringen er hentet fra H-2140, og er nok primært ment for mer tradisjonell tjenesteyting og vareproduksjon. Skole, helse, omsorg, vei, vann, avløp også videre. Den passer ikke så godt på myndighetsutøvelse. Byggesaksbehandling skal sikre god kvalitet på bygg. Kommunal byggesaksbehandling er et offentlig bidrag for å sikre verdier i norsk bygningsmasse. Men byggesaksbehandling skal også sikre såkalte herlighetsverdier, slik som verdien av bevaring av bygninger og sikring av allment tilgjengelige naturområder. Byggesaksbehandling skal i utgangspunktet gi en merverdi til prosjektene, til samfunnets, og noen ganger til omgivelsene. Det ligger tungveiende samfunnsmessige hensyn bak plan- og bygningslovens bestemmelser, og de oppgaver som er pålagt kommunene som lokal bygningsmyndighet. Og kommunal byggesaksbehandling skal i teorien skape mye større verdier enn det koster, ved bedre kvalitet og færre byggfeil. Kostnad og merverdi høres tilforlatelig ut. Det koster langt mindre enn det skaper av verdier. Men dette er også et spørsmål om hvem som betaler, og hvem som tar ut merverdien. Dette illustreres godt i tilfeller der kommunen avslår en byggesak. Gebyret, eller kostnadene for kommunens behandling, betales av den som søker. Mens merverdien som følge av behandlingen tilfaller andre, for eksempel til nabolaget som spares for et stygt prosjekt, eller til allmennheten som unngår at en strandtomt nedbygges. Eller markedet, som skånes for en useriøs eller dårlig kvalifisert aktør. Det samme gjelder kommunens arbeid med ulovligheter. Slikt arbeid kan gebyrlegges. Men oppleves såvisst ikke som noen tjeneste av den som får pålegg rettet mot seg. Da oppleves det mer som en provokasjon å måtte betale et gebyr.

36 Lysbilde 35 Byggesak og gebyr Ikke tjenesteyting, men myndighetsutøvelse Alt arbeid, men: > ikke gebyrbortfall (tidsfrister) > ikke klagesaker Tenkegangen om at gebyret skal oppfattes som en tjeneste som han er villig til å betale for holder ikke alltid mål. Byggesaksbehandling skiller seg fra annen form for tjenesteyting. Byggesaksbehandling er kanskje mest av alt myndighetsutøvelse, og bare i mindre grad tjenesteyting. Alt det arbeid som kommunen utfører i medhold av plan- og bygningsloven kan finansieres med gebyr. Men gebyr skal ikke være noen inntektskilde for kommunen. Gebyret kan kun dekke de kostnader kommunen faktisk har. Dette kalles selvkost. Og betyr i korthet at gebyrinntektene skal øremerkes og dekke kostnadene som kommunen har som lokal bygningsmyndighet. Det er noen få unntak fra dette prinsipp. Det gebyrtap kommunen får ved å bryte tidsfristene i loven må den dekke selv. Og klagesaksbehandling skjer etter forvaltningslovens regler, og skal selvsagt ikke inngå i noe selvkostregnskap. Herfra skal jeg gå nærmere inn på begrepet selvkost

37 Lysbilde 36 Middelverdi Variasjon er en egenskap ved tjenesten Usikkerhet en egenskap ved måling og beregning MIDDELVERDI OG VARIASJON Før jeg går videre med mer konkrete eksempler er det viktig å poengtere følgende: Beregning av kostnader og gebyr er ingen eksakt vitenskap. Det oppstår store variasjoner i kostnader fra sak til sak, ulike saksbehandlere har ulik tidsbruk, man gjør bevisste valg om ulik ressursbruk, saker har ulik kompleksitet mv. Og det oppstår også variasjon som følge av usikkerhet i beregningsmåte for kostnader. Det innebærer at variasjon og usikkerhet er en egenskap ved tjenesten. Variasjon er både akseptabelt og lovlig. Det er størrelsen på denne variasjonen som er tema når man skal vurdere om selvkostprinsippet er brutt eller ikke.

38 Lysbilde 37 Normalfordelinger

39 antall Lysbilde 38 middel = pris kostnad Variasjonene i en prisgruppe er i utgangspunktet bestemt av variasjonene i de enkelte delkomponenter eller kostnadselementer i saken. Om et konkret gebyr er ulovlig eller ikke i denne sammenheng vil være et spørsmål om hvilke avvik som kan aksepteres. Figuren viser en typisk fordeling av kostnader i saker i samme gebyrklasse. De minste strekene er en sak. Det største strekene utgjør 8-10 saker. Sakstypen opptrer ca 50 ganger i året, og fordeler seg slik rundt en middelverdi, som er prisen, eller gebyret. Jeg skal komme tilbake til denne figuren senere.

40 Lysbilde 39 Normalfordeling I stokastisk matematisk tilnærming er det naturlig å ta utgangpunkt i såkalt normalfordeling. Normalfordelingen ser omtrent slik ut, og vi ser likheten med forrige figur. Symbolene på x-axen, her benevnt med den greske bokstaven sigma, er standardavviket. Som vi ser av figuren vil 68 % av sakene ligge innenfor ett standardavvik fra middelverdien. Mens ca 95 % av sakene ligger innenfor 2 standardavvik fra middelverdien. Standardavviket er et mål for spredningen av verdiene i et datasett. Standardavviket vil dermed også kunne gi et mål for hva som er akseptabel spredning i sammenheng med selvkost. De konkrete kostnader i saken minst bør være i størrelsesorden to til tre standardavvik under middelverdien for prisgruppen for å kunne konstatere at gebyret ligger utenfor selvkost. Dette er i samsvar med vanlige prinsipper for feilsøking i statistisk teori.

41 Lysbilde 40 Empirisk standardavvik 40 Hvis man har gitt stikkprøver x 1,...,x n fra en større populasjon, defineres det empiriske standardavviket som Hvis vi er gitt en populasjon x 1,..., x N av reelle tall så er gjennomsnittet gitt ved

42 Lysbilde 41 Dokumentasjon 3 nivå selvkost Overordnet tjenesteområdet Gebyrregulativ Den enkelte sak Metode Som det fremgår av Ot.prp. nr. 45 ( ) har departementet ikke sett det hensiktsmessig å pålegge kommunene noen konkret metode for gebyrberegning, som for eksempel bruk av timelister. I mange tilfeller vil dette kunne være mer kostnadskrevende enn gjennomsnittsbetraktninger, og det gir liten fleksibilitet til å tilpasse gebyrene til de oppgavene som skal utføres. Selvkost på 3 nivå overordnet, på tjenesteområdet prising i regulativ i den enkelte sak

43 Lysbilde 42 Kostnader og inntekter Årsvariasjoner Overordnet De totale gebyrinntektene skal ikke overstige de totale kostnadene. Det er vanlig å periodisere kostnadene på tjenesteområdet til årskostnad. Og det aksepteres et middel over en periode på 3-5 år. Det er altså ikke krav om balanse innenfor hvert enkelt år. (Noe som for øvrig ville blitt en umulighet, med de store konjunktursvingninger som byggsektoren har) Det bør være enkelt for kommunen å registrere gebyrinntektene. Kostnadene er det noe mer krevende å kartlegge. Men som tidligere nevnt er det tillatt å ta med alle kostnader som er påløpt til produksjon av tjenesten. Og normalt er det er langt mer enn bare lønnskostnadene til saksbehandler. Det kan være et viktig poeng for kommunen å skille mellom: kjerneprodukt overhead Dette skal jeg komme tilbake til..

44 Lysbilde 43 Regulativ prissystem Middelprising etter: Sakstype Oppgaver Gebyrregulativ Prising i regulativ kan skje på flere måter. Men i prinsippet må kostnadene på tjenesteområdet fordeles på ulike prisgrupper. Et gebyrregulativ er et system for prising av saker. De vanligste former for prissystem i gebyrregulativ er: 1. differensiering etter sakstyper (saksrelatert inndeling, eller fastpris) 2. inndeling etter kommunens oppgaver (oppgaverelatert inndeling) De fleste kommuner opererer med sakstyper, og har egne gebyrklasser for småhus, blokker, garasjer, støttemurer også videre. Andre kombinerer dette med arealklasser, det vil si at prisnivået varierer med tiltakets størrelse. Det skal man generelt være forsiktig med. Da vil gebyret lett kunne bli urimelig stort i forhold til kommunens kostnader. Det er ikke nødvendigvis slik at kommunens kostnader blir 10 ganger høyere når et næringsbygg 10-dobler størrelse fra 500 kvadratmeter til 5000 kvadratmeter. Noen kommuner tar også egne gebyr for søknad om ansvarsrett, igangsettingssøknader også videre. Alle disse formene for gebyr er i utgangspunktet lovlige, men forutsatt at det ikke blir for stort avvik mellom pris og kommunens faktiske kostnader. Differensiering etter sakstype, eller fastprising, har noen klare fordeler ved seg. Forutsigbarhet og fordeling av risiko. Brukeren vet prisen (eller gebyret) på forhånd, før han sender inn søknaden. Og han/hun må ikke dekke kostnader som tilfeldigvis måtte påløpe i hans sak, for eksempel pga et vanskelig naboskap eller en uerfaren saksbehandler. Han/hun må heller ikke dekke ekstra kostnader på grunn av dårlig og rotete saksfremstilling. Likevel om han/hun burde det? I slike tilfeller kan kommunen har egne rabatter for perfekte søknader, eller for enkle tiltak, som dels kan kompensere for slike effekter. Fordeling av risiko er et viktig poeng for de fleste av brukerne. Og her er vi ved noe av kjernen av problemet med selvkost. Fordeling av risiko innebærer at alle innenfor en prisgruppe eller prisklasse betaler det samme, og at kostnadsvariasjoner mellom sakene utjevnes. Et slags solidarisk prinsipp. Hele poenget er at man opererer med middelverdier, fordi kostnadene vil variere en del, og fordi det er urimelig å belaste den enkelte bruker med disse mer eller mindre tilfeldige variasjonene. Bruk av middelverdier innebærer i seg selv en aksept for variasjon.

45 antall Lysbilde 44 Selvkost i den enkelte sak akseptabel variasjon middel = pris kostnad Den enkelte sak Selvkost gjelder også i den enkelte sak. Det vil si at kostnadene må treffe gebyrnivået sånn omtrentelig. Gebyret kan være ulovlig hvis de faktisk påløpte kostnadene ligger betydelig under middelkostnad for prisgruppen. Men avviket må kunne karakteriseres som unormalt stort for å kunne ligge utenfor selvkost. Hva dette unormalt store er bør kommunen selv gjøre et anslag over. Dette kan nok oppleves som krevende. Men det er viktig at kommunen har en klar formening om hvilke variasjoner som opptrer i de ulike prisgrupper, eller gebyrklasser. Og hva som driver kostnadene, og gir prisen i de ulike gebyrklassene. Man er ikke nødvendigvis nødt til å kratlegge all tids- og ressursbruk på tjenesteområdet. Beregninger kan basere seg både på for- og etterkalkyler, estimert tidsbruk eller annet. Jeg skal senere vise enkle eksempler på hvordan slik beregning kan gjøres. Figuren: Fordelingen viser at det er et normalt slingringsmonn i disse sakene som innebærer at kostnaden kan være ca halvparten av gebyret i noen enkeltsaker, uten at det er noe unormalt. Den stjernemerkede saken er kanskje en avvikssak utenfor normal variasjon hvor det kan være grunnlag for å nedsette gebyret. Oppad er det ingen begrensning. En sak kan faktisk koste det mangedoblete av gebyret, uten at det er ulovlig. Og avvissaken lengst til høyre er ganske representativ for byggesaker, etter min oppfatning. Det vil alltid oppstå noen saker man har uvanlig mye arbeid med. Og man kan ikke ta ekstra gebyr for disse. De skal også betale middelprisen. Men de vil på sin side bidra til å øke prisen for de andre sakene i gebyrklassen.

46 Lysbilde 45 Avvikere Sjeldne saker passer ikke Har ingen middelverdi Regulativ med mulighet for mer skjønnsmessig gebyr Noen saker passer ikke inn i regulativ For å kunne finne en god middelverdi må man ha et tilstrekkelig stort tallmateriale. Dette er en av grunnsetningene i statistikken. Loven om de store tall. For å tilfredsstille dette kravet kan det være behov for omfattende og ressurskrevende kostnadskartlegging. Kravet om tilstrekkelig tallmateriale innebærer at feilmarginene er relativt store for saker som opptrer sjeldent. Det vil med andre ord ikke være mulig å finne noen god middelverdi for sakstyper som opptrer i få antall. Når slike saker dukker opp kan det være greit for kommunene å ha en sikkerhetsventil. En slik sikkerhetsventil kan være en egen bestemmelse i regulativet som gir mulighet for å fastlegge et skjønnsmessig gebyr når prisingen ellers gir et urimelig høyt gebyrnivå. At slike saker opptrer innimellom kan heller ikke nødvendigvis karakteriseres som en svakhet ved kommunens regulativ. Det er ikke naturlig at man har en egen pris for en sak som man aldri var klar over kunne komme.

47 Lysbilde 46 Timeprising Kan lovlig benyttes Gir nær sammenheng mellom kostnad og gebyr Kan gi stor variasjon mellom like saker Timeprising Det er anledning til å fastlegge gebyr etter et timeprissystem, alene eller i kombinasjon med prising etter sakstype og/eller oppgavedeling. Det må da fremgå av kommunens regulativ, både når slik prising gjelder og hvordan gebyret skal beregnes. Valg av timesats må kommune dokumenteres. Timeprising forutsetter en lineær sammenheng mellom tidsbruk og kostnader, hvilket ikke alltid er tilfelle. Timeprising vil således bli en form for oppgaveprising i den grad arbeidsoppgaver prises etter medgått tid. Timeprising gir nok best samsvar mellom kostnader i den enkelte sak og gebyret. Men det kan være krevende for kommunen å kartlegge tidsbruk i den enkelte sak. Dette kan bli en ekstrakostnad, som igjen må belastes brukerne, og dermed øke det generelle gebyrnivået. Den største ulempen med timeprising er likevel at man beveger seg bort fra prinsippet om risikofordeling mellom brukerne. Og det kan gi svært store variasjoner i gebyret for saker som for brukerne er tilsynelatende like. En garasje kan variere i pris fra, la oss si kroner til kroner, avhengig av hvilken saksbehandler man får tildelt, hvilket naboskap man har, og om kommunen fører tilsyn i saken.

48 Lysbilde 47 Tidsbruk som kostnadsmål timepris ekvivalent timepris = personkost = overhead Forutsetter proporsjonalitet: altså en lineær sammenheng mellom tidsbruk og total ressursbruk (kostnad) Noe som ikke alltid er riktig. Det må være samsvar mellom måten man beregner timepris, og måten man måler timer i saksbehandling. Timepris er heller ikke noe nøyaktig mål. Ren timeprismodell Komplisert, mange saker og mange små operasjoner gjør det vanskelig å kartlegge, mange unøyaktigheter skapes Skal all overhead smøres jevnt på alle saker? Ekvivalent timepris Kun synbar saksbehandler sine timer telles, ikke bakenforliggende støttepersoner. Proporsjonaliteten forrykkes, variasjon avhengig av sakstype i bakenforliggende timeforbruk og overhead

49 Lysbilde 48 Eksisterende regulativ Jevnlig kontroll: Måling (stikkprøver) Etterkalkyler Eksisterende regulativ De aller fleste kommuner, egentlig alle, har allerede et gebyrregulativ. Og hvordan dokumenterer man lovligheten av et eksisterende regulativ, som har fungert lenge, og som få kjenner opphavet til? Det forutsettes at man med jevne mellomrom har en gjennomgang av de ulike gebyrklasser for å kontrollere om regulativet fungerer etter intensjonen (dvs. selvkost). Dette kan gjøres ved å måle tidsbruk i et tilfeldig utvalg av saker, og kalkulere seg frem til middelkostnad og variasjon. Eller å foreta en etterskuddsvis kostnadskontroll, anslå kostnader og/eller tidsbruk. Bør gjøres i forbindelse med revisjon av regulativet. Som også kan fungere som dokumentasjon.

50 Lysbilde 49 Metodisk tilnærming Separabilitet Homogenitet Styringsmessige hensyn Målefeil VIKTIG VED KARTLEGGING AV KOSTNADER, OG VALG AV PRISSYSTEM Det finnes mange ulike metoder for å beskrive kostnader knyttet til tjenesteproduksjon. I økonomisk teori benyttes begrepet kostnadsgruppering. Overført til byggesak vil en kostnadsgruppe kunne tilsvare en prisgruppe i gebyrregulativet. Når det inndeles i kostnadsgrupper er det vanlig å vektlegge følgende: Separabilitet, eller delbarhet: Innebærer at ressursbruken i en kostnadsgruppe kan skilles fra ressursbruken for alle andre kostnadsgrupper (unngå at samme kostnad registreres flere ganger). Eksmepel: både benytte stykkprising og timeprising av samme oppgave, dobbeltregistrering av kostnader. Homogenitet: Ensartet gruppering eller inndeling av kostnadene i grupper med kun en kostnadsdriver, typisk varighet (f.eks. antall timer) eller operasjoner. Styringsmessig meningsfull inndeling: Et generelt krav for å kunne styre kostnader er å skape forståelse for hva man bruker ressurser på. Målsetningen med en gruppering bør også være å bidra til å øke forståelsen av hva ressursene brukes til, noe som gir underlag for effektiviseringsprosesser (forbedringsarbeid). Eksmepel: hvis dokumentregistreringen gir de største kostnadene i en sak så bør man se nærmere på om ressursbruken er riktig balansert. Målefeil: Økt antall kostnadsgrupper vil gi økt målefeil, noe som er en innvendig mot fininndeling av kostnadsgrupper. Dette taler for enkel og oversiktlig kartlegging av kostnader, og enkle prissystem.

51 Lysbilde 50 Eksempel 1: overhead Behandling av søknader 60% (Forhåndskonferanser) Ulovligheter Tilsyn Håndtere henvendelser 40 % Sykefravær Opplæring/personal SUM =100% Eksempel 1 anslag overheadkostnader Behandling av søknader 60% - direkte saksrelaterte kostnader Overhead: (Forhåndskonferanser) Ulovligheter Tilsyn 40% Håndtere henvendelser Sykefravær Opplæring/personal =100% Disse tallene kan igjen gi grunnlag for gebyrregulativets valg av prisklasser, og fordeling av kostnader på de ulike klassene...

52 Lysbilde 51 direkte saksrelaterte kostnader 60 % overhead 40 % fordeling Eksempel på etablering av prissystem, fordeling av kostnader på ulike gebyrklasser, eller sakstyper. Figuren viser også et annet viktig prinsipp. Når man finner en middelkostnad for gebyrklassen så er det de direkte saksrelaterte kostnadene som skal legges til grunn. Fordelingen av overheadutgifter står kommunen mer fritt til å fordele. Her kan man velge å belaste noen sakstyper mer enn adre.

53 Lysbilde 52 Eksempel 2: timekostnader 4 saksbehandlere, 3 støttestillinger Total kostnad = 5 mill kr 1 årsverk = 0,96 x (37,5 x 45) = 1620 timer 60 % av tiden benyttes til gebyrbelagte saker T 1 = /(0.6x4x1620) = 1280 kr/time T 2 = /(0.6x7x1620) = 734 kr/time Eksempel 2 estimat over timepris 4 byggesaksbehandlere 3 støttestillinger (arkiv, fronttjeneste, ledelse, personal, IKT mv.) Total kostnad, inkludert kontor mv. = 5 mill. kroner Ett årsverk utgjør ca 37,5 x 52 = 1950 timer. Trekker man fra ferie og andre (flytende) fridager vil timetallet bli ca x 37,5 10 x 7,5 = 1725 timer. Et normalt sykefravær for kommune ligger på ca 4 %. Timetallet blir da 0,96 x 1725 = 1656 i et årsverk. den grunnleggende tjeneste knyttet til de gebyrbelagte sakene 60 % av tiden til hver av de 4 saksbehandlere kan spores til de gebyrbelagte sakene (da er tid til opplæring, forhåndskonferanser, tilsyn, dødtid mv trukket fra) T1 = /(0.6x4x1620) = 1280 kr/time Eller midlere timepris for alle som er del av produksjonen T2 = (0.6x7x1620) = 734 kr/time

54 Lysbilde 53 Eksempel 3 : enebolig Oppgave Tidsbruk middel varians forarbeid 3 ± 3 reg og dok ktr 4 ± 1 behandl 5 ± 4 andre etat/mynd 3 ± 2 FA og tilsyn 8 ± 7 sum 23 ± 17 (± 9)

55 Lysbilde 54 Enebolig (forts) Pris = 23 x 1280 = 29440,- Max = 40 x 1280 = 51200,- Min 1 = 6 x 1280 = 7680,- Min 2 = 14 x 1280 = 17920,- Her er forsøkt å vise en enklere tilnærming for tallfesting av akseptable avvik. Basert på tallene for enebolig på forrige plansje kan man finne middelkostnad. Og kostnader for ekstremsaker: den antatt rimeligste og antatt dyreste. Hvis man mener disse ekstremsakene opptrer i flere enn 2 % av sakene vil de representere akseptable avvik, innenfor selvkost. Det lærte vi av normalfordelingskurven jeg viste tidligere.

56 Lysbilde 55 Eksempel 4: sum enkeltsaker = totalkostnad Saksart Pris Antall Total Enebolig Tilbygg Garasje Konstruksj Dispensasjon TOTAL Inntekter og utgifter over 1 år, fordelt på sakstyper eller gebyrklasser. Til grunn for eventuell vurdering av prissystem, fordeling av totalkostnader på tjenesteområdet... Poenget her må være å synliggjøre andelen inntekter på ulike gebyrklasser. Og sammenstille disse med anslått eller målt ressursbruk (og kostnader) i de ulike gruppene. Totalen skal her gi en representasjon av ressursbruken. Bør som tidligere nevnt benytte midlere årskostnad over 3-5 år.

57 Lysbilde 56 Noen juridiske rammer Gebyr = regulativets sats Enkeltvedtak og klageadgang Ikke egenplanlegging Veiledning Ulovligheter NOEN JURIDISKE RAMMER De fleste juridiske avklaringer som man har forsøkt seg på har vært opptatt av begrensninger som ligger i selvkost og gebyr. Her har jeg forsøkt å sette fokus på mulighetene, og mulighetsrommet. Selvkostbegrepet er relativt romslig, og gir tilsvarende stor frihet til å fastlegge gebyr. For å kunne benytte seg av denne friheten er det imidlertid nødvendig å ha en viss kunnskap om hvordan kostnadene oppstår, og hvordan de knyttes til de gebyrbelagte sakene. Og det må kunne dokumenteres, både valg av gebyrnivå i de enkelte sakstyper, og gebyret i den enkelte sak. Det er likevel verdt å nevne noen viktige juridiske begrensninger som gjelder. Gebyret er regulativets sats. Dersom man skal fravike regulativets satser så må det enten skje ved at det dispenseres fra regulativets sats (jfr 19-2), fortrinnsvis basert på selvkostvurderinger. Eller ved at regulativet selv har en justeringsadgang, for eksempel en egen paragraf med rimelighetsvurderinger for nedsettelse av gebyr. Enkeltvedtak og klageadgang. Hvis regulativet ikke legger opp til skjønnsmessige vurderinger av gebyrnivået så vil ileggelse av gebyr ikke være noe enkeltvedtak. Og dersom det ikke er enkeltvedtak så kan det ikke påklages. Avslag på nedsatt gebyr er enkeltvedtak, som kan påklages. Det være seg ved avslag på dispensasjon eller avslag på anmodning av nedsatt gebyr - dersom regulativet gir mulighet for nedsatt gebyr. Hvis selve regulativet skal kunne angripes må dette skje ved lovlighetskontroll etter kommuneloven, og det må eventuelt skje ved opphevelse av regulativet eller deler av det. Normalt er det Fylkesmannen som kan foreta slik lovlighetskontroll. Ikke egenplanlegging Kostnader til kommunens egenplanlegging kan ikke inndekkes ved gebyr. Dette gjelder ved behandling av egne planer og private planforslag. Skjæringspunktet for private planforslag er vedtak om offentlig ettersyn. Etter dette tidspunkt er det kommunens plan, og kostnader etter dette må kommunen finansiere selv, og ikke gjennom gebyr. Også veiledning Kommunens oppgaver etter loven, hva er det? Kan skapes forvirring av BE s veielder til SAK 36 Veiledning kan ikke belastes med gebyr Må modifiseres noe Kommunens oppgaver med veiledning er dels institusjonalisert i pbl. Vi har blant annet forhåndskonferansen. Det er klart at kommunene kan finansiere forhåndskonferanse med gebyr. Men kommunen bør ikke ta gebyr for selve forhåndskonferansen (sier dept.) Tanken bak dette er at forhåndskonferansen er til felles nytte, og at man mener dette skal spare begge parter for arbeid. Tilsvarende må selvsagt gjelde for annen type veiledning. En viss grad av veiledning sparer begge parter for arbeid i det lange løp, og skal dermed også redusere kommunenes kostnader på sektoren, og gebyrnivået. Og selvsagt kan kommunene gi veiledning i byggesak, uten å måtte betale det av egen lomme, eller ta penger fra skole- og helsebudsjettet. Dette må sies å høre inn under kommunens arbeid og oppgaver etter loven.

58 Hvis kommunen ikke var tildelt den sentrale rollen med å forvalte plan- og bygningsloven så ville det heller ikke komme henvendelser og spørsmål til kommunen, som krevde kommunens svar og veiledning. (Hvis BE eller departementene er av en annen oppfatning oppfordrer må de si klart i fra,...nå. Så skal jeg for egen del sørge for at Bærum kommune stenger både telefonen og døra for brukere fra i morgen.) Ulovligheter Ulovlighetsoppfølging, herunder undersøkelser og kartlegging, kan finansieres gjennom gebyr. Det er opp til kommunen selv hvordan disse kostnader fordeles på de gebyrlagte sakene. Det innebærer at kostnader som ikke kan henføres til konkrete gebyrbelagte saker enten kan fordeles jevnt på de gebyrbelagte sakene eller de kan fordeles på ulovlighetssaker med tilleggsgebyr, for eksempel tilleggsgebyr (ulovlighetsgebyr) for etterskuddsvise søknader, det vil si søknader som kommer inn etter at tiltaket er oppført.

59 Lysbilde 57 Noen juridiske rammer Kryss-subsidiering Ok, inntil en viss grense. Ikke anledning til å unnlate å ta gebyr, og la de andre sakene betale. Eksempel: miljøtiltak, eller tiltak for bedre tilgjengelighet, heis mv. Ikke skatt/avgift, som man kan bruke som politisk virkemiddel Men anledning for kommunen å subsidiere, betale av kommunekassa

60 Lysbilde 58 Departementet har sagt Ot.prp. nr 39 ( ) Dept tar sikte på å lage veiledning om typebestemmelse av saker, og dermed et utgangspunkt for gebyrleggingen Ot.prp. nr. 45 ( ) Dept anser i stedet at slike problemer søkes løst gjennom veiledning til kommunene om hensiktsmessig og lovlig beregning av gebyrer (Om evt lovfesting av grenser )

61 Lysbilde 59 Avsluttende råd Kostnadsbevissthet Tydelige prioriteringer Vær (godt) forberedt på å forsvare gebyrnivået RÅD Ha kostnadsbevissthet (bygg opp kunnskap om hva som driver kostnadene, til beste for effektiv forvaltning av loven, og til beste for brukerne) Foreta tydelige prioriteringer (ikke la seg rive med av tilfeldige signaler fra stat, fylkesmann, media, politikere mv.) Dette gjør dere forberedt på å forsvare ressursbruken og kostnadene