Geir Veland og Knut Bratland. Levealdersjustering i kommunal tjenestepensjon

Geir Veland og Knut Bratland Levealdersjustering i kommunal tjenestepensjon

Geir Veland og Knut Bratland Levealdersjustering i kommunal tjenestepensjon Fafo-rapport 2008:12

Fafo 2008 ISBN 82-7422-7422-621-0 ISSN 0801-6143 Omslagsfoto: Jens Sølvberg / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Lobo Media AS

Innhold Forord... 5 1 Innledning... 7 1.1 Bakgrunn...7 1.2 Problemstillinger og metode...7 2 Det norske tjenestepensjonsmarkedet... 11 2.1 Utgangspunktet status før OTP...11 2.2 Så kom OTP... 12 2.3 Fra ytelse til innskudd... 14 2.4 Hvilken betydning vil utviklingen på tjenesteområdet ha? Offentlige versus private tjenestepensjonsordninger... 16 3 Pensjonsreformen...19 3.1 Vedtatte reformtiltak i modernisert folketrygd... 19 3.2 Gjenstående elementer i pensjonsreformen... 22 4 Bakgrunn for levealdersjustering...25 4.1 Demografiske endringer... 25 4.2 Endring i risiko... 29 4.3 Delingstall, forholdstall og arvegevinst...31 4.4 Overgangsregler... 32 5 Mulige tilpasninger til levealdersjustering i kommunale tjeneste-pensjonsordninger...35 5.1 Innledning... 35 5.2 Den kommunale tjenestepensjonsordningen... 35 5.3 Mulige tilpasninger til høyere levealder... 36 6 Hvordan beregne levealder?...39 7 Levealdersjustering prinsipielle betraktninger...43 7.1 Prinsipielt om effekten av levealdersjustering... 43 7.2 Levealdersjustering og fleksibel pensjonsalder... 45 8 Overgangsregler effekt av å jobbe lenger... 47 3

9 Kommunal tjenestepensjon, levealders-justering og kompensasjon for å arbeide lenger...49 9.1 Dagens kommunal tjenestepensjonsordning ingen insentiver til å arbeide lenger... 49 9.2 Når skal pensjonsytelsene levealdersjusteres?... 50 9.3 Prinsipper for å kompensere for å jobbe lenger i kommunal tjenestepensjonsordning bruttoordningen endres... 52 9.4 Konsekvenser av levealdersjustering på pensjonsytelsene... 56 9.5 Regulering... 66 10 Kommunal tjenestepensjon hva nå?...69 10.1 Endringsbehov i kommunal tjenestepensjon... 69 10.2 Hvordan kan den nye tjenestepensjonsordningen i kommunal sektor se ut?... 70 10.3 Utfordringer avtalebasert tjenestepensjonsordning... 73 Litteratur... 75 Vedlegg 1 Særaldersgrenser og levealdersjustering...77 Vedlegg 2 Aldersgrenser... 80 Vedlegg 3 To ulike tjenestepensjons-systemer konsekvenser ved mobilitet i arbeidsmarkedet... 82 4

Forord Med bakgrunn i at den gjennomsnittlige levealderen i befolkningen øker, har Stortinget bestemt at det skal innføres en levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger i folketrygden fra 2010. I denne rapporten drøfter vi hva en levealdersjustering innebærer, og hvordan levealdersjustering kan innføres i kommunal tjenestepensjon, og hva konsekvensene vil kunne være. Rapporten består av ni hoveddeler: 1) en generell beskrivelse av og utviklingen i det norske tjenestepensjonsmarkedet, 2) vedtatte og gjenstående tiltak i pensjonsreformen, 3) bakgrunnen for levealdersjustering, 4) mulige tilpasninger til levealdersjustering i kommunal tjenestepensjon, 5) hvordan beregne levealder, 6) prinsipielle betraktninger omkring effekter av levealdersjustering, herunder konsekvenser og tilpasningsmuligheter for den enkelte og for kommunene, samt effekten av endret indeksering av pensjonsutbetalinger, 7) om overgangsreglene og hvilke konsekvenser de vil kunne ha, og 8) hvilke endringsbehov som oppstår i kommunal tjenestepensjonsordning, herunder utfordringer knyttet til en avtalebasert ordning. I tillegg er det i vedlegg gitt en nærmere vurdering av levealdersjustering knyttet til særaldersgrenser. Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra Pensjonskontoret og initiert av partsammensatt utvalg pensjon innen KS tariffområde. Det er i prosjektperioden gjennomført prosjektmøter med oppdragsgiver, og vi vil takke Anne Karin Andreassen for konstruktive innspill i prosjektet. Prosjektet har vært ledet av forsker Geir Veland, som har forfattet rapporten sammen med uavhengig aktuar Knut Bratland. Vi takker også Jon M. Hippe fra Fafo for gode innspill i prosjektperioden. En takk rettes også til vår publikasjonsavdeling som har ferdiggjort manuset på en utmerket måte. Forfatterne er ansvarlige for innholdet i rapporten og for feil og mangler som måtte forekomme. Oslo, mars 2008 Geir Veland, prosjektleder 5

6

1 Innledning 1.1 Bakgrunn Pensjonskontoret ble, med hjemmel i Hovedtariffavtalen innen KS tariffområde, stiftet høsten 2004 av Kommunenes Sentralforbund og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden: LO-kommune, Unio, YS kommune (YS-K) og Akademikerne-K. Pensjonskontoret ønsket å få utredet mulige konsekvenser av å innføre levealdersjustering i tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor. Utgangspunktet er politiske signaler om at offentlige tjenestepensjonsordninger skal opprettholdes, men samtidig omfattes av levealdersjustering og endret indeksering av løpende pensjonsutbetalinger, slik det innføres i den nye folketrygdmodellen. 1.2 Problemstillinger og metode Hovedprinsippene for alderspensjonen i den nye folketrygden ble fastsatt av Stortinget 23. april 2007, og noen av de viktigste endringene i forhold til dagens folketrygdsystem er følgende: alleårsregel erstatter besteårs-/40-årsregelen, det vil si at alle år i arbeid teller med i pensjonsopptjeningen løpende pensjonsutbetalinger reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst innføring av delingstall eller leveraldersjustering av pensjonsutbetalinger dersom forventet levealder for en alderskohort øker I dagens tjenestepensjonssystem er alle pensjonsutbetalinger i ytelsesbaserte offentlige tjenestepensjonsordninger livsvarige, det vil si at opptjente pensjonsrettigheter omdannes til en beregnet årlig pensjonsytelse i prosent av sluttlønn, som pensjonisten mottar ved avgang fra yrkeslivet. Denne ytelsen baseres på en forventet gjenstående levetid fra 7

fylte 67 (65) år, og den ytes hvert år så lenge pensjonisten lever og er basert på dødelighetsarv 1. Prinsippet om dødelighetsarv kan gjelde både i offentlig og privat sektor. De politiske signalene innebærer at de offentlige tjenestepensjonsordningene skal omfattes av levealdersjustering (det såkalte «delingstallet») og endret indeksering av løpende pensjonsutbetalinger (fra G-regulering til gjennomsnitt av lønns- og prisvekst). Likevel skal ordningen som sådan (bruttoordningen) bestå. Levealdersjustering reiser en del problemstillinger både når det gjelder utformingen av den nye folketrygden, og når det gjelder prinsippet om en livslang garantert ytelse (bruttoprinsippet). Når det gjelder regulering av løpende pensjoner, er det derimot ingen tekniske eller systemmessige utfordringer. Ytelsene har tidligere blitt G-regulert og har dermed vært gjenstand for svært ulike reguleringsnivåer i forhold til pris- og lønnsvekst. (G har i praksis vært regulert svakere enn lønnsvekst i en rekke år.) I denne rapporten er hovedambisjonen å drøfte innføring av en levealdersjustering i de kommunale tjenestepensjonene: Hvilke konsekvenser vil dette kunne få, og hvem berøres? Dette inkluderer også en vurdering av bruttoordningen som sådan. I utgangspunktet betyr innføring av levealdersjustering for pensjonsutbetaling at en gitt pensjonsformue skal fordeles over et lengre tidsrom enn tidligere forutsatt. Dermed blir det noe mindre utbetalt per år. Det betyr at det er det enkelte medlem i en ordning som skal bære risikoen for at levealderen øker. I en tradisjonell ytelsesbasert ordning reiser delingstall imidlertid en del problemer. I dette systemet er det i utgangspunktet slik at en forlenget levealder vil medføre høyere premier, eller sagt mer teknisk: først et negativt forsikringsresultat av langt liv og, som en konsekvens av det, høyere premier for arbeidsgivere/kommuner. Den enkelte forsikrede vil derimot få samme utbetaling livslangt som det ligger i den rettighet som er definert til en ytelse. Systemet inneholder dermed det motsatte prinsippet av levealdersjustering om man vil. Innføring av levealdersjustering reiser også et problem når det gjelder valgfri pensjonsalder. Når den forsikrede kan gå av tidligere i det nye systemet (fra fylte 62 år), vil ytelsen måtte reduseres relativt til den tidlige avgangen (for eksempel lavere årlig pensjon ved uttak ved 62 år enn uttak ved 67 år). Dermed blir det dels spørsmål om man i denne justeringen skal ta hensyn til folketrygdens ytelser eller bare betrakte dette i forhold til tjenestepensjonens ytelser (bruttoprinsippet), og dels når og hvordan levealdersjusteringen skal slå inn: Skal det på tross av valgfri pensjonsalder tas utgangspunkt i et referansepunkt (for eksempel en pensjonering ved 67 år) og la justeringen virke ut fra dette nivået? For personer med særaldersgrenser kan levealdersjusteringen medføre særlige problemer for muligheten for å fortsette i arbeid for å kompensere eventuell reduksjon i pensjonen. Dette vil særlig gjelde hvis fysiske og psykiske krav til 1 Dødelighetsarv innebærer at pensjonskapitalen tilfaller forsikringskollektivet ved tidlig død, og den arves dermed ikke av etterlatte. 8

stillingen er uforenlige med en automatisk høyere særaldersgrense som følge av høyere forventet levealder. Innføring av levealdersjustering på løpende pensjonsutbetalinger i en ytelsesordning vil bety at den årlige pensjonsytelsen vil bli lavere ved at den «nye» endringen i levealder skal medføre lavere ytelser og ikke høyere premier for arbeidsgiver enn før. I utgangspunktet er hele poenget med en levealdersjustering at pensjonskostnadene skal holdes uendret. Dette medfører at den enkelte pensjonist enten vil betale i form av lavere ytelser eller i form av å stå lenger i arbeid. Alternativt kan premien økes. Det sentrale spørsmålet er derfor hvordan man kan implementere et slikt prinsipp i dagens system med garantert ytelse, det vil si hvordan man skal konstruere en avkortingsmekanisme innenfor dagens system. Utfordringen forsterkes, som sagt, av pensjonsalderen, som i den nye folketrygden er valgfri fra fylte 62 år. Skal man innenfor dagens system konstruere et referansepunkt for hva som skal være «full pensjon» (100 prosent), for eksempel 67 år, slik et en avkortingsmekanisme trer i kraft hvis man velger å gå av tidligere og man får et tillegg ved utsettelse av avgangstidspunktet? Man får da to avkortingsmekanismer, en hvis ens egen aldersgruppe (kohort) lever lenger, og en annen hvis man selv vil ta ut pensjon før 67 (65) år. I rapporten belyses disse hovedproblemstillingene, og rapporten er delt inn etter følgende hovedtema: Det norske tjenestepensjonsmarkedet Mye har skjedd på tjenestepensjonsområdet i Norge de siste årene, spesielt i privat sektor gjennom endringer i gjeldende tjenestepensjonsordninger (overgang fra ytelse til innskudd) og innføringen av obligatorisk tjenestepensjonsordning (OTP). Det gis en beskrivelse av denne utviklingen, sammen med en beskrivelse av de grunnleggende forskjellene mellom tjenestepensjonsordninger i offentlig og i privat sektor. Deretter drøftes hvordan tjenestepensjonsmarkedet i Norge vil se ut i framtiden, gitt at de offentlige tjenestepensjonsordningene bevares omtrent i sin nåværende form. Pensjonsreformen Stortinget har vedtatt grunnleggende endringer i prinsippene om opptjening og uttak av alderspensjon i den nye folketrygden. I tillegg er det vedtatt innført et prinsipp om innføring av levealdersjustering (delingstall) av pensjonsutbetalingene dersom levealderen til aktuelle aldersgrupper øker, samt at de løpende utbetalingene av aldersog etterlattepensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, mens opptjeningen skal lønnsreguleres. Rapporten gir en kort gjennomgang av disse endringene i folketrygden. 9

Ulike konsekvenser av innføring av levealdersjustering i kommunale tjenestepensjonsordninger Konsekvensutredningen tar utgangspunkt i prinsippet om levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger, slik det er vedtatt innført i det offentlige pensjonssystemet (folketrygden), og slik det har vært forutsatt i debatten om innføring av leve aldersjustering i tjenestepensjonsordningene, nemlig at det er de framtidige pensjonistene som skal finansiere/betale for økt levealder gjennom lavere årlige pensjonsutbetalinger eller ved å arbeide lenger. Mulige konsekvenser drøftes ved å: vurdere effekten av ulike forutsetninger om forlenget levealder hvor sterk avkorting vil det kunne være snakk om og når? vurdere ulike tekniske løsninger for innføring av levealdersjustering når det gjelder valgfri pensjonsalder og bruttosamordning forutsatt fortsatt livslange ytelser drøfte konsekvenser av særaldersgrensene sett i forhold til levealdersjustering vurdere ulike mekanismer for finansiering og kostnadsfordeling knyttet til levealdersjustering 10

2 Det norske tjenestepensjonsmarkedet 2.1 Utgangspunktet status før OTP Figur 2.1 viser den historiske utviklingen i tjenestepensjonenes omfang i offentlig og privat sektor i perioden 1970 2002. Samlet sett hadde i underkant av 500 000 arbeidstakere en tjenestepensjonsordning i 1970, relativt jevnt fordelt mellom offentlig og privat sektor. Som figuren viser, økte utbredelsen av tjenestepensjonsordninger fram til 2002, og sterkest var veksten fram til midten av 80-tallet. I 2002 var cirka 1,2 millioner arbeidstakere omfattet av en tjenestepensjonsordning. Siden 1970 har det i hele perioden vært flere som har hatt en ordning i offentlig sektor enn i privat sektor. Figur 2.1 Antall aktive medlemmer i tjenestepensjonsordninger i henholdsvis privat og offentlig sektor, 1970-2002. 11

Dekningsgraden, det vil si andelen arbeidstakere som hadde en pensjonsordning tilknyttet sitt arbeidsforhold, økte fra om lag 45 prosent i 1970 til i underkant av 70 prosent i 2002. Dekningsgraden i privat sektor lå i 2002 noe over 40 prosent. Seks av ti arbeidstakere i privat sektor hadde med andre ord ingen pensjonsordning utover opptjente rettigheter i folketrygden og eventuelle rettigheter knyttet til fripoliser og derav tidligere arbeidsforhold med pensjonsordning. Det var et uttalt politisk ønske at bedrifter og virksomheter som ikke hadde en tjenestepensjonsordning for sine ansatte, skulle etablere en ordning. Med virkning fra 1.1.2001 ble det innført et nytt regelverk for tjenestepensjoner i privat sektor til erstatning for tjenestepensjoner etter skatteloven (TPES), henholdsvis lov om foretakspensjon (LOF) og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (LOI). Målet med disse lovendringene, og særlig åpningen for innskuddspensjoner, var nettopp å øke utbredelsen av tjenestepensjoner i arbeidsmarkedet. Ytelsesordningene, som hadde vært enerådende inntil 2001, ble ansett for å være kompliserte og «krevende» ordninger å forholde seg til, og veksten i utbredelsen i privat sektor hadde blitt begrenset av den grunn. Det var først og fremst mindre bedrifter og virksomheter, og da særlig innenfor hotell og restaurant, varehandel og bygg og anlegg, at utbredelsen var spesielt lav. Ved å åpne for innskuddspensjoner, som ville gjøre pensjonsutgiftene både mer oversiktlige og forutsigbare, antok myndighetene at bedrifter og virksomheter uten en ordning lettere kunne etablere en pensjonsordning for sine ansatte, ved at de hadde et alternativ til en ytelsesordning. Figur 2.1 illustrerer hvordan utgangspunktet var i 2001/2002. I offentlig sektor er alle ansatte i kommuner, fylkeskommuner og stat omfattet av en tjenestepensjonsordning, såfremt de fyller regelverkets bestemmelser knyttet til arbeidstid og alder. I tillegg har mange av de virksomhetene som Spekter (tidligere NAVO) organiserer, det vil si statlige helseforetak, virksomheter med privat eierskap og virksomheter med ulike offentlig hel- eller deleierskap, som tidligere var en del av den offentlige forvaltningen, men som nå er selvstendige virksomheter, valgt å videreføre den offentlige tjenestepensjonsordningen. 2.2 Så kom OTP Forventningen om at utbredelsen ville øke i betydelig omfang etter at det ble tillatt med innskuddspensjonsordninger fra 2001, slo ikke til. Figur 2.2 viser utviklingen i antall arbeidstakere som var omfattet av en innskuddsordning i perioden 2002 2005, det vil si fram til lov om obligatorisk tjenestepensjon ble vedtatt av Stortinget. Vel 13 000 arbeidstakere fikk en innskuddsordning i 2002, og vi ser av figuren at antallet økte i årene etter og utgjorde noe over 130 000 arbeidstakere ved utgangen av 2005. Det er imidlertid en del av disse som tidligere hadde en ytelsesordning, og som 12

ble omfattet av en omdanning av ordningen fra ytelse til innskudd. Slike omdanninger har vist en viss økning de siste årene, noe som framkommer av figur 2.3. Figur 2.2 Antall medlemmer i innskuddsordninger i perioden 2002 2005 140 000 13 0625 120 000 100 000 80 000 81 623 60 000 40000 46 985 20 000 0 13 113 2002 2003 2004 2005 Kilde: FNH Figur 2.3 Ytelsesordninger i omdanning. Antall arbeidstakere som omfattes av endring fra ytelse til innskudd. 90 000 80 000 85 000 70 000 60 000 56 000 50 000 40 000 37 000 30 000 20 000 10 000 0 11 000 2003 2004 2005 2006 Kilde: Fafo 13

Mens 11 000 arbeidstakere var omfattet av en slik omdanning i 2003, var dette tallet økt til cirka 85 000 etter Fafos beregninger, gjort våren 2006. Det er en klar tendens til at flere og flere bedrifter i privat sektor, og også enkelte fristilte foretak i offentlig sektor 2, lukker sine ytelsesordninger og går over til en ren spareordning i form av innskuddspensjon. Dette er en utvikling man også ser internasjonalt. Fordi innskuddspensjon i hovedsak var knyttet til omdanning av tjenestepensjonsordninger, stanget andelen arbeidstakere i privat sektor som hadde en tjenestepensjonsordning, i et tak på rundt 50 prosent. Ved inngangen til 2006 var det derfor mange hundre tusen arbeidstakere i privat sektor som fortsatt ikke hadde en tjenestepensjonsordning. Lov om obligatorisk tjenestepensjon ble innført med virkning fra 1.1.06, for å sikre disse en tjenestepensjon ved siden av ytelsene fra folketrygden. Alle arbeidstakere som oppfyller kravet om opptak til en tjenestepensjonsordning (alder og arbeidstid), omfattes dermed av en ordning i arbeidsforholdet. Mens offentlig ansatte (stat og kommunesektoren) omfattes av den samme tjenestepensjonsordningen, er variasjonene i ordninger i privat sektor betydelig. De ytelsesbaserte ordningene varierer fra rundt 60 prosent til 70 prosent av sluttlønn, hvor den mest vanlige ordningen gir 66 prosent av sluttlønnen i pensjon. De innskuddsbaserte ordningene varierer fra 2 prosent av innskudd av lønn inntil opp til det maksimale innskuddet på 5 prosent av lønn og 8 prosent av lønn inntil henholdsvis 6 og 12 G. Selv om alle nå har en tjenestepensjonsordning, vil med andre ord de store variasjonene i ytelsesnivå og innskuddsprosenter resultere i betydelige forskjeller i hva det samlede pensjonsnivået blir på pensjoneringstidspunktet. De aller fleste bedriftene som før 2006 ikke hadde en pensjonsordning, etablerte en innskuddsordning tilsvarende minsteinnskuddet på 2 prosent. 2.3 Fra ytelse til innskudd Fafo har gjort beregninger som viser hvordan fordelingen mellom ytelsesordningene og innskuddsordningene vil være noen år fram i tid. Dersom den senere tids tendens gjør seg gjeldende de kommende årene, vil det være svært få aktive medlemmer i ytelsesordningene i 2015. Innskuddsordningene er per i dag større enn ytelsesordningene når det gjelder antall personer som omfattes. På den annen side vil kapitalen i ordningene i mange år framover være større i ytelsesordningene. Selv om det er vanskelig å forutse hva som kommer til å skje i pensjonsmarkedet nærmere ti år fram i tid, er det liten tvil om at tendensen til at bedrifter og virksomheter omdanner sine ytelsesordninger til innskuddsordninger, kommer til å fortsette i relativt 2 Som Posten Norge, som gikk fra en bruttoordning i SPK til en innskuddsordning i Vital fra 2006. 14

stor skala. Både i Norge og i land der slike omdanninger skjer i et visst omfang, er det først og fremst uforutsigbare pensjonskostnader som er hovedårsaken til omdanningene. I våre to naboland, Sverige og Danmark, er det også innskuddsordningene som dominerer. De få ytelsesordningene som fortsatt eksisterer i Danmark, omfatter kun embetsmannsordningen, men denne vil fases ut over tid. I Sverige er de fleste ordningene nå innskuddsbaserte, også i offentlig sektor. I land som Storbritannia og USA skjer omdanning fra ytelse til innskudd i et relativt høyt tempo. Nederland går mot strømmen i Europa for øvrig, ved at ytelsesordningene ser ut til å overleve. I Nederland går man imidlertid i større og større grad bort fra sluttlønnsprinsippet og over på gjennomsnittslønn over livsløpet som grunnlag for beregning av pensjonsopptjeningen. Figur 2.4 Antall arbeidstakere med henholdsvis ytelsesordning og innskuddsordning. Anslag gjort i 2005 for årene 2007, 2010 og 2015. 1 400 000 1 200 000 Ytelsesordninger Innskuddsordninger 1 300 000 1 000 000 955 000 80 0000 775 000 60 0000 40 0000 20 0000 450 000 300 000 0 2007 2010 2015 0 Kilde: Fafo 15

2.4 Hvilken betydning vil utviklingen på tjenesteområdet ha? Offentlige versus private tjenestepensjonsordninger Den sannsynlige utviklingen i tjenestepensjonsområdet i privat sektor som vi presenterte over, innebærer at vi over tid kan stå overfor to svært ulike tjenestepensjonssystemer i henholdsvis offentlig og privat sektor. Årsaken til dette er todelt: På den ene siden har Stortinget bestemt at bruttoordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene skal videreføres, men at de skal omfattes av levealdersjustering (delingstall) dersom forventet levealder til ulike alderskohorter endrer seg, og de skal omfattes av endret indekseringsprinsipp med hensyn til løpende pensjonsutbetalinger. På den annen side vil utviklingen i privat sektor føre til at tjenestepensjonsordningene over tid i hovedsak vil være innskuddsbaserte. Tabell 2.1 Grunnleggende forskjeller mellom offentlige og private tjenestepensjonsordninger. 3 Lov eller avtale Arbeidstakerinnflytelse Finansieringssystem Rettigheter ved jobbskifte Ordningens karakter Offentlig Stat lov Kommune - avtale Lovbestemt stat Tariffavtale kommune Arbeidsrettsdommen KLP gjensidig selskap Stat: statsbudsjett Egenandel: 2 % Kommune: fondert Egenandel: 2 % Overføringsavtalen Bruttogaranti 66 % G regulering Livslang utbetaling 85-årsregelen Særaldersgrenser Premieutjevning Grunnlovsvern? Privat Minstekrav tilsvarende OTP Frivillig «over» OTP etter LOF/LOI Liten (LOF/LOI) Få tariffavtaler, men øker noe Livselskap/kasse/fond Fondert Egenandel lite utbredt Fripolise (ytelses) Pensjonskapitalbevis (innskudd) Nettoordninger (ytelse og innskudd) Ulike ordninger - tilleggsordning - differanseordning - avkastningsregulering Som regel livslang ytelse, men også over 10 år Ingen premieutjevning Tabell 2.1 gir en summarisk beskrivelse av egenskapene ved de offentlige og private tjenestepensjonsordningene. De mest sentrale forskjellene knytter seg til lov- eller avtalefesting (før OTP), arbeidstakerinnflytelse, finansiering, rettigheter ved jobbskifte og selve ordningens karakter. 3 Veland, Midtsundstad og Hippe (2005). 16

De offentlige ordningene (herunder tilsvarende ordninger i Spekter-området) er enten lov- eller avtalefestede, mens de private ordningene før OTP var frivillige etter LOF og LOI. Fra 2006 stilles det krav om at alle bedrifter og virksomheter med minst én ansatt i minst 75 prosent stilling dersom vedkommende er uten eierinteresser, skal ha en tjenestepensjonsordning, og det stilles minstekrav til innskudd/premie og til innskudds-/premiefritak ved uførhet. Det er således frivillig for en bedrift å ha en bedre ordning enn minstekravet etter OTP. Ved at pensjonsordningene er lovfestet i staten (herunder sykepleier- og apotekerordningen 4 også i Spekter-området) og tariffestet i kommunal sektor og i deler av Spekter-området, vil arbeidstakersiden her ha større innflytelse på utforming og innhold i ordningene enn i privat sektor, der arbeidsgiver i prinsippet har full styrerett. Videre har de offentlig og private ordningene ulike finansieringssystemer. I staten finansieres pensjonsordningen over statsbudsjettet og ved at de ansatte betaler 2 prosent egenandel. Sistnevnte gjelder også for de kommunale ordningene. I privat sektor er egenandel lite utbredt. Felles for de kommunale og de private ordningene er at de er fonderte, enten gjennom Kommunal Landspensjonskasse (KLP), private livselskaper eller som pensjonskasser. I privat sektor var det før OTP mest vanlig med ytelsesordninger. Gjennomgangen over viser imidlertid at omdanninger fra ytelse til innskudd, samt at de aller fleste OTPordningene er innskuddsbaserte, fører til at innskuddsordningene i form av antall arbeidstakere som omfattes, allerede er større enn ytelsesordningene i privat sektor. Det er også slik at tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor (inkludert store deler av Spekter-området) sikrer den enkeltes pensjonsrettigheter ved mobilitet, bedre enn ordningene etter LOF og LOI. Dette skyldes overføringsavtalen mellom Statens Pensjonskasse (SPK) og de ulike kommunale ordningene, som garanterer at de som er omfattet av avtalen, ikke taper pensjon ved jobbskifte innen disse områdene. I de private ordningene finnes ikke tilsvarende ordninger. Den enkelte får i stedet utstedt en fripolise (hvis medlem i en ytelsesordning), som eventuelt kan tas med inn i nytt arbeidsforhold, om pensjonsavtalen inneholder denne muligheten og arbeidstakeren godtar dette. Hvorvidt og i hvilken grad en arbeidstaker vil tape på jobbskifte innen privat sektor og mellom offentlig og privat sektor i form av reduserte opparbeidede rettigheter, avhenger av flere faktorer deriblant alder, når i yrkeskarrieren jobbskifte finner sted, hvor mange ganger vedkommende skifter jobb med mer. Imidlertid vil mobilitet mellom innskuddsbaserte ordninger kunne gjøres uten tap av pensjonsrettigheter fordi man kan ta kapitalen inn i ny ordning (lavere administrasjonskostnader kan gi en gevinst ved samordning av kapitalen i flere innskuddsordninger), men problemet vil fortsatt gjelde ved jobbskifte mellom offentlig og privat sektor. 4 For sykepleiere og apotekere gjelder dette også innen Spekter-området. 17

Det er to andre forskjeller mellom offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Offentlige bruttopensjoner G-regulerer de løpende pensjonsutbetalinger, mens pensjonene i privat sektor reguleres etter avkastningen og eventuelt reguleringstilskudd fra tidligere arbeidsgiver. Videre kan de som er omfattet av offentlige tjenestepensjon, ta ut full tjenestepensjon fra fylte 65 år, noe som ikke er mulig i privat sektor hvis arbeidsgiver ønsker å få inntektsfradrag for premieinnbetalingene. I realiteten vil det derfor være en forskjell mellom offentlig og privat ansatte når det gjelder tidspunkt når det er mulig å gå av med full tjenestepensjon. Bruttoordningens karakter innebærer at den lavere alderspensjonen som avgang ved 65 år kan innebære, kompenseres av tjenestepensjonsordningen såfremt kravet til full opptjening er innfridd. I privat sektor kan man gå av med alderspensjon og ta ut tjenestepensjon ved fylte 67 år. Ansatte i både offentlig og privat sektor som omfattes av AFP-ordningen (cirka 80 prosent av alle arbeidstakere omfattes av en AFP-ordning), kan velge å ta ut AFP fra fylte 62 år. Hvilke konsekvenser vil utviklingen ha innenfor tjenestepensjonsområdet, der offentlig og privat sektor beveger seg i ulike retninger? Uavhengig av hvilke endringer som innføres i de offentlige tjenestepensjonsordningene, enten det gjelder levealdersjustering eller endret indeksering av løpende pensjonsutbetalinger, vil en opprettholdelse av bruttoordningen bety at ytelsesordningene overlever i offentlig sektor, mens denne typen ordninger i privat sektor over tid sannsynligvis vil fases ut og overtas av de innskuddsbaserte ordningene. Vi skal i et senere kapittel komme nærmere inn på forholdet mellom de kommunale/offentlige tjenestepensjonsordningene og modernisert folketrygd. I dette avsnittet skal vi kort skissere mulige virkninger når det gjelder insentiver til mobilitet i arbeidsmarkedet, herunder om den offentlige ordningen stimulerer til eller hindrer mobilitet. 18

3 Pensjonsreformen 3.1 Vedtatte reformtiltak i modernisert folketrygd Hovedprinsippene i den nye folketrygden ble fastsatt av Stortinget i juni 2007. Et av de viktigste fundamentene som det nye pensjonssystemet skal bygge på, er arbeidslinjen. Det framtidige behovet for arbeidskraft skal delvis dekkes ved at trygdesystemet stimulerer til at flere jobber mer og lenger. I dette ligger det et belønningssystem; jo lenger man jobber, desto høyere vil den årlige folketrygdytelsen bli. Eller om en vil et system som straffer dem som vil gå av tidlig. Når det gjelder alderspensjonen i den nye folketrygden, som etter planen skal tre i kraft fra 2010, er hovedendringene i forhold til dagens system som følger: 1. Besteårs-/40-årsregelen erstattes av en alleårsregel I dagens folketrygd er kravet til full opptjening 40 år, og det er gjennomsnittet av de 20 beste inntektsårene som legges til grunn i beregningen av folketrygdytelsen. I det nye systemet er det ikke krav til opptjeningstid. Alle år i arbeid skal telle med i pensjonsopptjeningen. Dette inkluderer også annen opptjening enn den som er basert på arbeidsinntekt (verneplikt, omsorg). Hvordan den nye folketrygden vil slå ut i forhold til dagens system, vil avhenge av inntektsnivå og inntektsvariasjonene over yrkeskarrieren. Vi skal ikke drøfte dette nærmere her, men viser til St.meld. nr. 5 2006 2007. Figur 3.1 gir en illustrasjon på forskjellene mellom dagens folketrygd og det nye systemet. Den viser dagens folketrygd gitt 35 års opptjening (mørkeblå) og 40 år eller lengre (rød) sammenlignet med pensjon etter vedtatte regler for alderspensjonen. Den gule linjen viser pensjonen med 35 års opptjeningstid og med gjennomsnittsinntekt for de 35 årene lik gjennomsnittet av de 20 beste år i dagens folketrygd. Den blå linjen viser tilsvarende pensjonen etter 45 års opptjening og med den forutsetning at gjennomsnittsinntekten for de 45 årene er lik 90 prosent av gjennomsnittet for de 20 beste inntektsår. Sagt på en annen måte viser figuren hvilken ytelse dagens folketrygd for en relativt kort og en lang opptjeningstid utgjør, sammenlignet med ny folketrygd etter henholdsvis kort og lang opptjeningstid. Det er her valgt å benytte gjennomsnittet for alle år lik gjennomsnittet for de 20 beste årene etter dagens system når vi sam 19

menligner de to systemene med kort opptjeningstid. Når vi sammenligner med lang opptjeningstid, har vi valgt å vise pensjonen når gjennomsnittsinntekten for alle år etter det nye systemet er lik 90 prosent av de 20 beste årene i dagens system. Dette har to årsaker; for det første antar vi at en person med svært lang yrkeskarriere har større variasjoner i lønnen enn en med kort yrkeskarriere. Dessuten vil det i dagens system også for en med 45 års opptjening kun være de 20 beste årene som teller, og dermed fjernes sannsynligvis de fleste atypiske inntektsår. 2. Fleksibelt uttak av pensjon, tidligst fra fylte 62 år I dagens folketrygd kan man tidligst gå av med alderspensjon fra folketrygden fra fylte 67 år. Det er kun mulig å gå av tidlig med en AFP-ordning. Da kan man gå av som 62- åring. I private ordninger kan tjenestepensjon tas ut i kombinasjon med pensjon fra folketrygden fra 67 år, mens man i praksis kan ta ut tjenestepensjon fra 65 år i offentlig sektor. I offentlig sektor er det også slik at som 65-åring vil man få det beste av ytelse gjennom AFP-ordningen og ytelsen fra tjenestepensjonsordningen. Et kjennetegn ved dagens system er at man ikke vil få høyere alderspensjon fra folketrygden om man utsetter pensjoneringstidspunktet fra 67 til 70 år. I tillegg er det begrensninger i hvor mye man kan tjene (2 G) i arbeidsinntekt fra 67 70 år ved siden av folketrygden 5. Personer som arbeider etter fylte 70 år, kan imidlertid arbeide så mye de vil uten avkorting av folketrygdytelsen. I den nye folketrygden er uttak av alderspensjon i folketrygden fleksibel, og det er mulig å ta ut pensjon fra fylte 62 år. Riktignok vil den årlige pensjonen avkortes etter aktuariske prinsipper. De opparbeidede pensjonsrettighetene skal dermed fordeles over flere år (gjenstående forventet levealder etter uttak av alderspensjon). Forskjellen fra dagens system er i tillegg at det ikke vil skje noen avkorting i pensjonen fra folketrygden om man jobber ved siden av. Man kan velge å ta ut full pensjon fra folketrygden og jobbe fullt ved siden av fra fylte 62 år. Videre vil AFP-ordningen bli videreført og fortsatt gjøre det mulig å gå av som 62-åring med uttak av AFP og alderspensjon fra folketrygden. Den framtidige AFP-ordningen er under utredning og skal bestemmes i et samspill mellom myndighetene og partene i arbeidsmarkedet. Den aktuariske avkortingen ved tidlig avgang og tillegget ved senere avgang innehar et insitament til å utsette pensjoneringstidspunktet fordi man vil bli «belønnet» med en høyere årlig alderspensjon fra folketrygden jo senere man går av, og «straffes» med lavere årlig pensjon jo tidligere man går av. Det at man kan velge ulike kombinasjonsløsninger når det gjelder uttak av alderspensjon fra folketrygden og videre 5 Regjeringen (Besl.O. nr. 30 (2007-2008): Lov om endringer i folketrygdloven m.m.) foreslår at 19-6 annet ledd i folketrygdloven endres til: «Alderspensjonen (hel alderspensjon) til en person mellom 68 og 70 år reduseres (graderes) på grunnlag av pensjonsgivende inntekt og arbeidsinntekt av samme art i utlandet som vedkommende har». Dette betyr at 67-åringene kan jobbe så mye de vil, og samtidig ta ut full pensjon fra folketrygden. 20

arbeid, gjør at fleksibiliteten i det nye alderspensjonssystemet er betydelig større enn i dagens system. Figur 3.1 Illustrasjon på forskjeller i pensjonsytelser mellom dagens folketrygd og den nye folketrygden.* 4,5 FT 40 år FT 35 år Ny 35 år 100 % Ny 45 år 90 % 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 * Kurvene i figuren sammenligner pensjonsnivået i 2010, dvs. før levealdersjusteringen har fått noen virkning for pensjonsstørrelsen. 3. Levealdersjustering (delingstall) for å justere framtidige pensjoner for endringer i levealderen Folketrygdens alderspensjon ytes livslangt, det vil si den beregnede faktiske pensjonen man får fra folketrygden fra 67 år, ytes hvert år (regulert etter endringer i G) så lenge man lever. Dette betyr at risikoen og dermed kostnaden ved et langt liv i dagens system ligger på statens hånd, og det samme gjelder «gevinsten» ved et kort liv (dødelighetsarv «restbeløpet» finansierer andre løpende pensjoner). Økende levealder i befolkningen og høyere gjenstående gjennomsnittlig levealder som 67-åring vil naturlig nok føre til at statens utgifter til folketrygdens alderspensjon vil øke. Økende kostnadsnivå har vært bakgrunnen for de fleste endringer i folketrygdens alderspensjonssystem, for eksempel innføringen av knekkpunktet i pensjonsopptjeningen for inntekter høyere enn 6 G i 1992, sammen med en reduksjon i pensjonsprosenten fra 45 til 42 prosent. 21

Den enkelte kan tilpasse seg innføringen av levealdersjusteringen enten ved å akseptere en lavere årlig alderspensjon, eller ved å jobbe noe lenger for å kompensere for det tapet som levealdersjusteringen vil gi. 4. Endret (svekket) regulering av pensjonene i utbetalingstiden, tilsvarende gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. De årlige løpende pensjonsutbetalinger fra folketrygden G-reguleres, det vil si at veksten i en pensjonists alderspensjon fra et år til det neste skal økes tilsvarende endringen i grunnbeløpet i folketrygden. G-reguleringen er politisk bestemt og skal følge lønnsutviklingen i samfunnet, men har i praksis fram til 2002 vært underregulert, det vil si at G er økt med en faktor lavere enn lønnsveksten. At det i den nye folketrygden innføres et nytt prinsipp når det gjelder reguleringer av pensjonene i utbetalingsperioden, er ikke noe annet enn en viss videreføring av praksis før 2002, når løpende pensjonsutbetalinger i den nye folketrygden skal reguleres i takt med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosentpoeng. Det forventes over tid å tilsvare om lag en regulering som gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst. Utgiftsnivået til staten vil gå ned sammenlignet med en ren lønnsindeksering, slik gjennomsnittlig G-regulering har vært fra 2001. For pensjonsmottakerne har det den konsekvensen at nye alderspensjonister etter 2010 vil få en lavere årlig pensjon fra år to enn de ville fått sammenlignet med en full lønnsregulering. Hovedpoenget vårt i denne sammenhengen er først og fremst å understreke at det nye reguleringsprinsippet er et utgiftsdempende tiltak fra statens side, og at pensjonsmottakerne må ta den «støyten». 3.2 Gjenstående elementer i pensjonsreformen Vi har i forrige avsnitt presentert i korte trekk de vedtatte nye prinsippene i modernisert folketrygd. I dette avsnittet skal vi kort skissere hva som gjenstår før pensjonsreformen er på plass. 1. Alderspensjonssystemet Stortinget vedtok i 2007 de nevnte hovedprinsippene i den nye folketrygden, men det ble ikke tatt stilling til hvordan opptjeningen av alderspensjon skal utformes. Et alternativ 6 er et ytelsesbasert prinsipp der pensjonen beregnes ved en pensjonsprosent, beregnet på en slik måte at hvert år med arbeidsinntekt opp til opptjeningstaket på 7,1 G, definerer en andel av den framtidige årlige alderspensjonen. I et slikt opptjeningssystem vil det være en direkte sammenheng mellom årlig inntekt som yrkesaktiv og framtidig årlig pen 6 Stortingsmelding nr. 5 2006-2007. 22

sjonsytelse. Alternativet er å definere et sparelignende system, der den enkelte opparbeider seg pensjonsrettigheter som tilsvarer en bestemt andel av inntekten opp til 7,1 G. Den årlige alderspensjonen beregnes så som summen av oppspart pensjonskapital dividert på et delingstall som tar hensyn til antall (forventede) år som pensjonist. Regjeringen har 28. januar 2008 lagt fram et høringsnotat med forslag til lovbestemmelser for den framtidige alderspensjonen fra folketrygden. I notatet går departementet inn for den sparelignende modellen. En endelig lovproposisjon om alderspensjonen forventes i løpet av 2008. Lovproposisjonen skal også inkludere vurdering av spørsmålet om pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid skal gis tilbakevirkende kraft før 1992, og eventuelt hvor lang tid tilbake i tid det skal gis tilbakevirkende kraft. Regjeringen har foreslått overgangsbestemmelser for den nye folketrygdmodellen, det vil si hvordan det nye systemet skal innfases, der utgangspunktet skal være at endringene skal være forutsigbare for den enkelte og gi rom for tid til å tilpasse seg det nye systemet, samtidig som overgangsbestemmelsene ikke bør trekke for langt ut i tid. 2. Uførepensjonsordningen Uføreutvalget la fram sin innstilling, NOU 2007:4 «Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre», i mai 2007. Innstillingen har vært ute på høring, og det er forventet et forslag til ny uførestønad til Stortinget i 2009. Utvalgets hovedforslag er at uførestønaden skal utgjøre 66 prosent av tidligere inntekt, men skattlegges som lønn slik at samlet kompensasjon etter skatt tilsvarer om lag dagens nivå. 3. Etterlattepensjon i folketrygden Folketrygdens etterlattepensjoner er delvis avledet av alderspensjonen. Dette medfører at alderspensjonen i folketrygden krever at beregning av etterlattepensjoner også tilpasses ny folketrygd. Om dette skal skje etter samme prinsipper som nå, det vil si avledet av alderspensjonen etter tilsvarende prinsipper som utredet for uførestønaden eller på annen måte, er ikke utredet ennå. 4. AFP-ordningen Regjeringens siktemål når det gjelder en videreføring av AFP-ordningen, er at den skal tilpasses pensjonsreformen. I dette ligger det at AFP-ordningen bør utformes på en slik måte at det uansett skal lønne seg pensjonsmessig å utsette pensjoneringstidspunktet fra fylte 62 år. Et eget utvalg, ledet av statsråden i Arbeids- og inkluderingsdepartementet og der lederne i arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene sitter, har i februar 2008 lagt fram sin rapport. Utvalget ble ikke enig om en felles AFP-modell som kunne anbefales i tilknytning til det kommende tariffoppgjøret. Rapporten gir i stedet en beskrivelse av alternative AFP-modeller. Utgangspunktet er at AFP skal være et påslag til alderspensjonen fra folketrygden, og at den skal kunne tas ut fra fylte 62 år. Et slikt påslag kan utformes nøytralt eller ikke-nøytralt. Et nøytralt system innebærer at den 23

samlede AFP-utbetalingen ikke påvirkes av uttaksalderen. Etter en slik løsning skal den enkelte kunne kombinere arbeidsinntekt, AFP og alderspensjon fra folketrygden. En ikke-nøytral påslagsmodell er den såkalte «tosporsmodellen», der den enkelte kan velge mellom ovennevnte nøytrale ordning eller en ikke-nøytral ordning som gir et noe høyere påslag, men der påslaget avkortes strengt mot arbeidsinntekt. En tredje modell som skisseres, er AFP som fortsatt tidsbegrenset ordning for personer som ønsker å gå av fra 62 til 66 år. Når partene og myndighetene eventuelt har blitt enige om en AFPmodell for privat sektor, skal det deretter utarbeides modell for AFP i offentlig sektor. Det tas sikte på å endelig vedta nye modeller for AFP i tariffoppgjøret 2008. 5. Særaldersgrenser Dagens særaldersgrenser i offentlig og privat sektor skal gjennomgås som en del av pensjonsreformen. Særaldersgrenser som system innbærer at det for definerte yrkesgrupper gjelder bestemte og lavere aldersgrenser enn den ordinære pensjonsalder på 67 år i folketrygden. For enkelte stillinger er det krav til ferdigheter som normalt svekkes med høyere alder, som er begrunnelsen for særaldersgrensen, mens det i andre stillinger kan være den slitasjen som normalt følger med en krevende stilling over lang tid. Særaldersgrensen medfører både rett og plikt til å fratre sin stilling ved nådd alder. Dersom det finnes forsvarlig, og både arbeidsgiver og arbeidstaker er enige om det, kan likevel arbeidsforholdet fortsette ut over særaldersgrensen. FAD har tatt initiativ til en utredning av særaldersgrensene for ulike yrkesgrupper i både offentlig og privat sektor og grunnlaget for disse aldersgrensene. Dette kunnskapsgrunnlaget skal være utgangspunktet for regjeringens videre arbeid med og eventuelle forslag til endringer i dagens særaldersgrensesystem. 6. Offentlige tjenestepensjonsordninger Pensjonsforliket i Stortinget i mai 2006 innebærer at dagens tjenestepensjonsordning i offentlig sektor, der det ytes en garantert pensjon tilsvarende to tredeler av sluttlønn (bruttoordningen), skal videreføres. Vedtaket innebærer videre at ordningen ikke skal svekkes, men tilpasses den nye modellen for alderspensjon i folketrygden og omfattes av levealdersjustering og ny indeksering av løpende pensjonsutbetalinger. Den endelige utformingen av den offentlige tjenestepensjonsordningen skal skje gjennom forhandlinger med partene i offentlig sektor. 7. Private tjenestepensjonsordninger I Stortingsmelding nr. 5 2005 2006 uttales det at etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må lovverket for tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen. Det vil ifølge meldingen blant annet være nødvendig å se nærmere på hvilke konsekvenser innføring av livsløpsbasert opptjening, delingstall og ny indeksering i folketrygden bør få for utformingen av tjenestepensjonsordningene. 24

4 Bakgrunn for levealdersjustering 4.1 Demografiske endringer I dagens folketrygd er pensjonsytelsene livsvarige. Dette betyr at den pensjonen man mottar fra folketrygden fra og med fylte 67 år, ytes hvert år så lenge man lever, og reguleres årlig med endringen i folketrygdens grunnbeløp (G). Ethvert forsikringssystem har et risikoaspekt. I folketrygden er risiko knyttet til forventet levealder i befolkningen. Folketrygdens utgifter finansieres løpende over statsbudsjettet (et «payas-you-go»-prinsipp). Når den gjennomsnittlige levealderen i befolkningen øker, vil dette isolert sett innebære at folketrygdens pensjonsutgifter øker fordi pensjonistene i gjennomsnitt får utbetalt pensjon over et lengre tidsrom. Økende levealder med derav følgende høyere offentlige pensjonsutgifter er hovedbakgrunnen for pensjonsreformer i både Norge og Europa for øvrig. Prognoser for utviklingen i levealder viser en forventning om kraftig økning i levealderen i de fleste av FNs medlemsland. Tabell 4.1 viser forventet levealder i 2050 i noen utvalgte nordiske land, herunder Norge, sammenlignet med faktisk gjennomsnittlig levealder i 2005. Økningen i levealderen er ikke et særnorsk fenomen, noe tabellen viser. Vi har også tatt med det afrikanske landet Botswana (et av Norges samarbeidsland), som et eksempel på at levealderen forventes å øke kraftig fram til 2050 også i fattige deler av verden. Tabell 4.1 Forventet levealder i Norge, Island, Sverige og Botswana i 2050 og faktisk gjennomsnittlig levealder i 2005. Land 2005 2050 Økning %-økning Norge 79 85 6 7,2 % Island 81 86 6 6,8 % Sverige 80 86 5 6,7 % Botswana 37 54 17 47,0 % Kilde: Globalis.no, UN Common Database 25

Prognosene viser at den gjennomsnittlige levealderen i Norge forventes å øke fra dagens 79 år til 85 år i 2050, det vil si en økning på 6 år, eller 7,2 prosent. Omtrent tilsvarende økning finner vi også på Island og i Sverige. I det fattige landet Botswana vil levealderen øke fra gjennomsnittlig 37 år i 2005 til forventet 54 år i 2050, det vil si en økning på hele 47 prosent. Figur 4.1 viser hvordan forventet levealder har utviklet seg fra 1930 til 2006. Vi ser at levealderen for både menn og kvinner har økt kraftig i perioden. Fra 1950 har levealderen for menn økt fra 70 til om lag 78 år, mens kvinners levealder har i samme periode økt fra vel 73 til over 82 år. Figuren illustrerer også at levealderen for menn øker mer enn levealderen for kvinner fra rundt 1985, og dermed er levealdersforskjellen mellom menn og kvinner blitt mindre de siste 20 årene, noe vi kan se klart i figur 4.2. For pensjonsutgiftene er det utviklingen i gjenstående levealder for personer som er i en alder som muliggjør uttak av pensjon, som er det viktigste. Figur 4.3 viser hvordan gjenstående levealder for menn har utviklet seg fra perioden 1821 1830 til perioden 2001 2005. Etter en foreløpig topp i 1951 1955 sank gjenstående levealder fram til 1970. Veksten i gjenstående levealder 2001 2005 er den sterkeste som er registrert. Nærmest i vekst kommer perioden 1876 1880, og denne perioden ble etterfulgt av en periode med stabil gjenstående levealder. Figur 4.1 Forventet levealder for menn og kvinner i Norge i perioden 1930-2006. Alder 84 Kvinner 82 80 78 Menn 76 74 72 70 68 66 64 62 60 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Kilde: SSB. 26

Figur 4.2 Forskjell i levealder mellom menn og kvinner i perioden 1930-2006. År 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Kilde: SSB Figur 4.3 Gjenstående levealder for menn 1821 2005 Forventet gjenstående levealder 35 30 50 år 25 20 60 år 15 10 5 70 år 80 år 0 1821-1830 1841-1850 1851-1855 1861-1865 1871-1875 1881-1885 1891-1895 1901-1905 1911-1915 1921-1925 1931-1935 1941-1945 1951-1955 1961-1965 1971-1975 1981-1985 1991-1995 2001-2005 Kilde: SSB 27

Figur 4.4 viser tilsvarende utviklingen i gjenstående levealder for kvinner. Vi ser her at det ikke er en tilsvarende nedgang i levealder i perioden 1960 75 som vi har for menn. Det er heller ikke samme sterke økning i levealderen for kvinner de seneste år som det er for menns levealder. Hvis utviklingen i forventet levealder fortsetter noenlunde i samsvar med de prognoser som foreligger, vil dette få stor betydning for framtidige pensjonskostnader dersom det ikke gjennomføres betydelige endringer i dagens pensjonssystemer. Den vedtatte innføringen av delingstall (levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger) er et tiltak for å motvirke de økonomiske konsekvenser av en forventet økning i levealderen. Figur 4.4 Gjenstående levealder for kvinner 1821 2005 Forventet gjenstående levealder 40 35 50 år 30 25 60 år 20 15 70 år 10 80 år 5 0 1821-1830 1841-1850 1851-1855 1861-1865 1871-1875 1881-1885 1891-1895 1901-1905 1911-1915 1921-1925 1931-1935 1941-1945 1951-1955 1961-1965 1971-1975 1981-1985 1991-1995 2001-2005 28

4.2 Endring i risiko Innføringen av delingstall i folketrygden reduserer den årlige pensjonsytelsen fordi en «beregnet og gitt pensjonsformue» skal fordeles over lengre tid hvis levealderen øker. Dette er en omfordeling av risiko for langt liv fra staten/folketrygden til pensjonsmottakeren. Mens staten har risikoen for et langt liv i dagens folketrygd, vil den som mottar pensjon fra modernisert folketrygd, overta deler av denne risikoen i det nye systemet. Det er kun hvis den faktiske levealderen overstiger den forventede, og dermed blir lagt til grunn i beregningen av delingstallet, at pensjonsmottakeren får en «gevinst». Denne gevinsten utgjøres av all pensjonsutbetaling utover den samlede utbetalingen i den forventede gjenstående levetiden som pensjonist. Dersom pensjonsmottakeren dør tidlig, vil denne gevinsten tilfalle staten. Levealdersjustering i tjenestepensjonsordningene følger samme prinsipp om risikofordeling. Arbeidsgivere betaler en premie til pensjonsordningen basert på ulike forutsetninger, blant annet om egenskaper ved arbeidstakerne/medlemmene i ordningen. En av disse forutsetningene er forventet levealder. Premieberegningen tar utgangspunkt i en forventet gjenstående levealder til medlemmene i pensjonsordningen, og de forpliktelser som arbeidsgiver samlet sett påtar seg, skal dermed reflektere en årlig livslang pensjonsytelse, gitt en forventning om hvor lenge pensjonsmottakeren kommer til å leve (hvor mange år pensjon blir utbetalt til de forsikrede). Et livsforsikringsselskap (eller en pensjonskasse) gjør hvert år opp et risikoresultat. Dersom den faktiske levealderen øker i forhold til den forventede levealderen, det vil si den gjenstående levetid som er lagt til grunn i premieberegningen, vil den framtidige premien som arbeidsgiver skal betale for å kunne oppfylle sine pensjonsforpliktelser, øke. Høyere faktisk levealder innebærer høyere pensjonsforpliktelser, dersom andre faktorer holdes like, som da må finansieres gjennom høyere årlige premier eller gjennom bedre finansavkastning. En form for levealdersjustering er således innebygget i finansieringssystemet i dagens tjenestepensjonsordninger, og det er arbeidsgiver som må dekke kostnaden ved høyere levealder i dagens ordning, og dermed har risikoen for et langt liv. Innføring av levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene innebærer en omfordeling av ansvar for kostnadene ved høyere levealder. Det er en risiko forbundet med å «love» eller garantere en framtidig pensjonsytelse. I tilfellet med levealder er risikoen at den faktiske levealderen, og dermed det antall år pensjonsordningen må betale ut pensjoner, er høyere enn forventet. Denne kostnadsrisikoen har som nevnt staten når det gjelder folketrygden, og arbeidsgiver (kommunene) i tjenestepensjonsordningene. Når man nå skal redusere de løpende pensjonsutbetalingene dersom forventet levealder øker, innebærer dette å omfordele risikoen for, og dermed kostnadene for, et langt liv. Sagt på en annen måte folketrygdens og arbeidsgivernes/kommunenes pensjonskostnader skal holdes kon 29