4.1 NÄTVERKSSTYRNING OCH DEN NYA TIDENS PROBLEM 4.1.1 NETTVERK I PRAKSIS ASBJØRN RØISELAND Ordet nettverk er i dag et hyppig brukt faguttrykk i samfunnsvitenskapene. Det som opprinnelig var en metafor hentet fra teknologiområdet ble for alvor et samfunnsvitenskapelig begrep gjennom sosialpsykologiens økende interesse for sosiale nettverk. Et søk på samfunnsvitenskapelige bok- og artikkeltitler avslører at ordet er blitt et nøkkelbegrep i fag som sosiologi, statsvitenskap og offentlig administrasjon. Samtidig er ordet også en del av hverdagsspråket, og dermed omspunnet av assosiasjoner og forestillinger som ikke nødvendigvis står i forhold til den vitenskapelige bruken av det samme ordet. I Norge er det mye som taler for at nettverk brukt i sammenheng med politikk og samfunnsliv representerer noe negativt for folk flest. Nettverk assosieres med noe lukket, uansvarlig, illegitimt og til og med suspekt. Når avisoverskriftene nevner nettverk er det gjerne i forbindelse med noe illegitimt, for eksempel problematiske relasjoner mellom kongehus og næringsinteresser, usynlige og illegitime maktkonsentrasjoner i politikk og samfunnsliv eller det som på norsk gjerne omtales som gutteklubben grei. Denne hverdagslige bruken av nettverk står i kontrast til en internasjonal faglitteratur som beskriver nettverk i mer positive vendinger, som en nødvendig og effektiv måte å løse dagens styringsproblemer på, noe vi ikke kan klare oss uten, og noe som ikke per definisjon står i motsetning til demokrati (Rhodes 1997, Mayntz 2003, Sørensen og Torfing 2007). Når det gjelder statsvitenskaplig forskning som eksplisitt knytter an mot nettverks-metaforen, framstår den norske tradisjonen som både svak og kort. Det kan skyldes de negative assosiasjonene nevnt over, men det kan også skyldes at norsk samfunnsforskning har holdt seg med andre ord og begreper som delvis tilsvarer nettverk, for eksempel segment, blandingsadministrasjon og korporativisme (Hernes 1978). En illustrasjon på dette kan være den siste norske maktutredningen, gjennomført i perioden 1997-2003 (Østerud, Engelstad og Selle 2003). Denne utredningen trakk svært pessimistiske konklusjoner angående det norske demokratiet, og begrunnet dette dels med "fragmentering og dels en svekkelse av alle ledd i den parla- 240
mentariske styringskjeden. Men ordet nettverk forekommer bare unntaksvis, og utredningen knytter i liten grad an mot den internasjonale litteraturen om nettverk som er omtalt over. Forskningsprosjektet Public Policy and network governance, som var finansiert av Norges Forskningsråds program for Demokrati, styring og regionalitet, hadde som eksplitt mål å anvende den internasjonale litteraturen om styringsnettverk på norske forhold. Prosjektet var dels et nasjonalt norsk prosjekt, dels var det en integrert del av et nordisk og europeisk forskernettverk organisert gjennom Roskilde Universitetscenter (Löfgren og Ringholm 2009). Prosjektet involverte førsteamanuensis Signy I Vabo (Høgskolen i Oslo), stipendiat Ronny Kristiansen (Universitetet i Tromsø), professor Torill Nyseth (Universitetet i Tromsø) og professor Asbjørn Røiseland (prosjektleder, Universitetet i Nordland), Et grunnleggende spørsmål man umiddelbart konfronteres med i møte med den internasjonale litteraturen om nettverk er spørsmålet om hvordan nettverk skal defineres og forstås, og hva det i praksis vil innebære å studere nettverk. Praksis kan i dette tilfellet være to forskjellige ting. Vi kan for det første velge å se på nettverk som et bestemt fenomen, eller en bestemt kategori. En slik tilnærmingsmåte inviterer til å måle mengden nettverk, og undersøke utviklingen over tid. Dette vil imidlertid være en svært komplisert oppgave. Ikke bare vil det forutsette en svært presis definisjon av nettverk, det vil innebære et kartleggingsarbeid av hittil ukjent omfang. I lys av dette er det lett å forstå at det ikke finnes noen samlet oversikt over nettverk, på tross av at det stadig hevdes at det har vært en vekst i nettopp denne styringsformen. En alternativ tilnærmingsmåte, som lå til grunn for vårt prosjekt, vil være å oppfatte nettverk som et analytisk begrep. Sett i dette perspektivet er ikke spørsmålet om mengde så interessant, men heller spørsmålet om hva nettverks-begrepet kan gi av ny innsikt både i forhold til gamle og nye styringsformer. Vi har med andre ord valgt å se på nettverk som et analytisk verktøy. Å anvende dette verktøyet innebærer at vi fokuserer spesielt på de egenskapene som er typiske for nettverk. I den internasjonale faglitteraturen er det særlig pekt på gjensidig avhengighet og fravær av hierarki som grunnleggende trekk ved styringsnettverk. Gjensidig avhengighet innebærer at nettverk bringer sammen aktører som hver for seg ikke kan realisere et felles mål. At dette foregår utenfor hierarkiet kommer til uttrykk ved at samarbeidet er frivillig, og at aktørene enkelt og når som helst kan trekke seg ut av samarbeidet dersom kostnadene ved deres deltakelse overstiger nytten. Disse sentrale trekkene ved nettverk vil i varierende grad komme til utrykk i konkrete empiriske fenomen. Hvis vi tenker oss en skala fra løse nettverk til formelle organisasjoner, vil løse nettverk definitivt være preget av gjensidig avhengighet og fravær av hierarki. Men det kan også tenkes at formelle 241
organisasjoner vil ha trekk som kan minne om nettverk, og dermed at nettverksperspektivet kan bidra til å synliggjøre disse trekkene. Å bruke nettverk som analytisk perspektiv innebærer derfor at vi stiller oss åpne for at også andre former enn de som omtales som nettverk kan ha disse trekkene. RESULTATER Den empiriske rammen for prosjektet var tre mellomstore norske bykommuner. I tråd med prosjektets innfallsvinkel var prosjektteamet i utgangspunktet på jakt etter kommunens samarbeid med andre typer aktører hvor de nevnte nettverkske trekkene var tydelige. For å identifisere flest mulig slike samarbeid valgte prosjektteamet å ta utgangspunkt i referater fra kommunestyre og formannskap og kommunens arkiv, supplert med intervjuer av det kommunale lederskapet. Basert på denne metoden identifiserte prosjektteamet mellom 50 og 100 samarbeid med nettverkske trekk i hver av de tre kommunene. Til sammen ni slike samarbeid (tre i hver kommune) ble valgt ut for en dypere studie i prosjektets hovedfase. I denne fasen fulgte vi de ni samarbeidstiltakene over en toårsperiode. Dette innebar å intervjue de fleste aktuelle aktørene og samle inn og systematisere skriftelige kilder. De ni samarbeidstiltakene er kort presentert i tabell 1. TABELL 1: STUDERTE SAMARBEIDSTILTAK MED NETTVERKSKE TREKK Kommune Formål Navn Org. trekk Steinkjer Arrangement By-jubileum AS Aksjeselskap Steinkjer Regionalt samarbeid Byer i Midt-Norge Partnerskap Steinkjer Kulturminner Område-prosjektet Prosjekt Narvik Næringsutvikling Futurum AS Aksjeselskap Narvik Transport NEW Prosjekt Narvik Næring Turisme i industriens vugge Prosjekt Drammen Sentrumsutvikling Byen vår Drammen Aksjeselskap Drammen Havn 7part-samarbeidet Partnerskap Drammen PR Omdømme-prosjektet Prosjekt Oversikten i tabell 1 viser et stort spenn i både formål og formell organisering. Tre av samarbeidstiltakene framstår ytre sett som aksjeselskaper, to kan omtales som partnerskap, mens resten er prosjekter av ulikt slag. Fellesnevneren 242
er at de representerer samarbeid mellom kommunen og andre typer aktører, og at dette samarbeidet har innslag av nettverkske trekk. Gjennom å studere disse samarbeidstiltakene over tid har prosjektet Public policy and network governance gitt norskbaserte innspill til norsk og internasjonal litteratur om styringsnettverk. I en tidlig fase bidro prosjektet med teoretiske og prinsipielle diskusjoner om hvordan den internasjonale litteraturen om governance og network governance kan tilpasses norske forhold, og Røiseland og Vabo argumenterte blant annet for at det semantiske problemet med governance kan løses gjennom det norske ordet samstyring (2008). Begrepet samstyring var også utgangspunkt for to artikler som problematiserte og nyanserte den norske debatten om en mulig grunnlovsfesting av lokalt selvstyre (Røiseland og Vabo 2008, Røiseland 2010). Basert på forstudien av de tre kommunene, hvor prosjektteamet kartla så mange samarbeid som mulig, ble det utarbeidet tre arbeidsrapporter (Vabo 2007, Kristiansen 2007, Røiseland 2007). Empiriske data fra hovedprosjektet har gitt opphav til flere publikasjoner. En artikkel viser empirisk at også formelle organisasjoner kan preges av trekk som gjerne inngår i definisjoner av nettverk, og at grensen mellom begrep som organisasjon og nettverk er mer flytende enn deler av governance-litteraturen gir inntrykk av (Røiseland 2011). Prosjektet har også sett på formen og vilkårene for at kommunen kan styre nettverk. En artikkel knytter dette til begrepet meta-governance og sammenlikner Finland og Norge (Haveri et al. 2009). Konklusjonen i denne artikkelen er at kommunen har en viss styring over nettverk, men at det er viktige forskjeller mellom Norge og Finland, blant annet når det gjelder hvem som deltar i nettverkene, og hvor direkte styringen er. Spørsmålet om hvordan kommunen styrer nettverk har også vært fulgt opp gjennom to andre artikler, der det analytiske rammeverket er en klassisk typologi utviklet for å studere styring i en tradisjonell hierarkisk kontekst. Analysen av styring gjennomført i Vabo (2010) og Vabo og Røiseland (2011) viser at denne formen for styring lar seg beskrive innenfor rammen av en klassisk typologi, og at styringen ikke antar karakter av å være så annerledes som deler av litteraturen om meta-governance kan gi inntrykk av. Prosjektet har også studert resultatene av nettverksstyring, og hvilke kriterier som kan legges til grunn dersom vi ønsker å måle effektivitet i nettverk. Vabo, Røiseland og Nyseth (2011) viser i den forbindelse til en rekke forskjellige evalueringskriterier, og argumenterer for at evaluering av nettverksliknende samarbeid ikke kan knyttes til ett enkelt kriterium, men bør reflektere flere forskjellige kriterier. Som beskrevet innledningsvis var prosjektets utgangspunkt en ambisjon om å anvende den internasjonale litteraturen om nettverk på norske forhold. Det er ikke minst aktuelt i lys av påstandene om at vi lever i en tid hvor offentlig 243
virksomhet er blitt fragmentert, og hvor både ideologi og forventninger til hva det offentlige skal gjøre fører til at grensene mellom offentlig sektor, næringsliv og frivillig sektor blir mindre klare. Den formen for styring som innebærer at disse sfærene veves sammen, er godt beskrevet i den empiriske og teoretiske litteraturen om styringsnettverk. Selv om slike styringsformer framstår som et nyttig og nødvendig tilsvar til kompliserte samfunnsproblem og behov, representerer de også betydelige utfordringer for et representativt demokrati, siden valgte politikere ikke nødvendigvis har noen framskutt rolle i disse styringsstrukturene. Den internasjonale litteraturen om nettverk er godt egnet til å belyse disse problemene, og ikke minst identifisere prinsipper for nettverksstyring som kan redusere de demokratiske problemene. I dette prosjektet var vi særlig opptatt av styringsprosesser og valgte politikeres styring med styringsnettverk, noe som representerer en svært viktig kobling mellom styringsnettverk på den ene siden og det representative demokrati på den andre. UTVALGTE PUBLIKASJONER Haveri, Arto; Inga Nyholm; Asbjørn Røiseland og Signy I. Vabo, 2009, Governing collaboration: Practises of meta-governance in Finnish and Norwegian local governments. Local Government Studies, 35 (5):539-556. Kristiansen, Ronny, 2007, Styringsnettverk i Narvik. Universitetet i Tromsø: Prosjektnotat. Røiseland, Asbjørn, 2007, Styringsnettverk i Steinkjer. Høgskolen i Bodø: Prosjektnotat. Røiseland, Asbjørn, 2010, Local self-government or local co-governance? Lex Localis - Journal of Local Self-Government, 8 (2):133-145. Røiseland, Asbjørn, 2011, Understanding local governance. Institutional forms of collaboration. Public Administration, 89 (3): 879:893. Røiseland, Asbjørn og Signy I Vabo, 2008, Governance på norsk. Samstyring som empirisk og analytisk fenomen. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 24 (1-2):86-107. Røiseland, Asbjørn og Signy I Vabo, 2008, Kommunalt selvstyre eller samstyring? Tidsskrift for Samfunnsforskning, 49 (3):409-420. Vabo, Signy I, 2007, Styringsnettverk i Drammen. Høgskolen i Oslo: Prosjektnotat. 244
Vabo, Signy I, 2010, Styring av nettverksbaserte samarbeid i norske kommuner. I Ladegård, Gro og Signy. I. Vabo (red) Ledelses og styring. Bergen: Fagbokforlaget. Vabo, Signy I. and Asbjørn Røiseland, 2011, Conceptualizing tools in network governance. Applying the NATO-scheme in a local government context. Draft. Vabo, Signy I, Asbjørn Røiseland and Torill Nyseth, 2011, Evaluating performance in urban development networks the Nordic context. Urban Research & Practice, 4 (1):72-84. 245