Sakshandsamar, innvalstelefon Jarle Berggraf, 55572264 Vår dato 18.05.2016 Dykkar dato 13.04.2016 Vår referanse 2015/6484 611 Dykkar referanse Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen ENDELEG TILSYNSRAPPORT Reduksjon i foreldrebetalinga Rettslege krav Bergen kommune Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
Innhald 1 Innleiing... 3 2 Om tilsynet med Bergen kommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit... 3 2.2 Tema for tilsyn... 3 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet... 3 2.3 Tidslinja i tilsynet... 4 3. Etterleving av rettslege krav ved vedtak om gratis kjernetid... 4 3.1 Rettsleg krav... 4 3.1.1 Forskrift om foreldrebetaling... 4 3.1.2 Forvaltningslova... 4 3.2 Fylkesmannes vurderingar... 5 3.2.1 Krav til skriftlege vedtak... 5 3.2.2 Krav til grunngjeving... 5 3.2.3 Underretning av vedtaket... 6 3.2.4 Underretning om høve til å klage på vedtaket... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 6 4. Kommunen sine metodar for å informere om gratis kjernetid... 7 4.1 Rettslege krav... 7 4.3 Fylkesmannens vurderingar... 7 6. Fylkesmannen sin konklusjon... 7 2
1 Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå 9. mars 2016 til dags dato gjennomført skriftleg tilsyn med etterleving av dei rettslege krava til å fatte vedtak om fritak for foreldrebetaling for 20 timer per veke til alle fire- og femåringar i Bergen kommune. 2 Om tilsynet med Bergen kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling og at det er etterprovbart og effektivt. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøkje om kommunen som barnehagemyndigheit etterlever dei rettslege krava som er sett for å fatte vedtak om fritak for foreldrebetalinga for 20 timer (gratis kjernetid) per veke til alle fire- og femåringar, jf. forskrift om foreldrebetaling i barnehagar 3 sjuande ledd, jf. barnehageloven 15. Kommunen si plikt til å opplyse om moderasjonsordninga etter same føresegn òg eit tema for tilsynet. Føresegna om gratis kjernetid ble innført 1. august 2015. Formålet til lova er jamne ut sosiale skilnader, og bidra til at barn av foreldre med låg inntekt kan få plass i barnehage. Det er viktig at kommunen etterlev føresegna slik at foreldre med låg inntekt kan ha råd til barnehageplass. Det er òg viktig at kommunen synliggjer moglegheita for å få gratis kjernetid. Tilsynstemaet er valt ut fordi føresegna er nye, og fordi gratis kjernetid er ei viktig ordning for å jamne ut sosiale skilnader ved å sikre alle barn barnehageplass. Forvaltningslova gir fleire grunnleggjande reglar om sakshandsaming for offentlege organ. Formålet med forvaltningslova er i fyrste omgang å leggje tilhøva til rette for ei trygg sakshandsaming i forvaltninga. Fylkesmannen har difor, etter ein heilskapleg vurdering, funne grunnlag for å sjå nærmare på vedtaka kommunen treff når dei fattar vedtak om gratis kjernetid. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Bergen kommune vart opna gjennom brev 9. mars 2016, der relevant dokumentasjon blei etterspurt. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon. Fylkesmannen gjer oppmerksam på at ein i dette tilsynet ikkje vil vurdere om sjølve utrekninga av reduksjonen i foreldrebetalinga, som kjem fram i vedtaka, er korrekte. 3
Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Vedrørende varsel om tilsyn etter barnehagelova 15 Bergen kommune (oversendingsbrev) De 10 siste vedtaka som er fatta om gratis kjernetid etter forskrift om foreldrebetaling i barnehagar 3 sjuande ledd. Eitt vedtak med avslag på søknad om gratis kjernetid Orientering om korleis kommunen orienterar dei føresette om gratis kjernetid 2.3 Tidslinja i tilsynet Kommunen fekk varsel om tilsyn i brev av 9. mars 2016 med krav om innsending av dokumentasjon Fylkesmannen fekk dokumentasjon frå kommunen 13. april 2016. 3. Etterleving av rettslege krav ved vedtak om gratis kjernetid 3.1 Rettsleg krav 3.1.1 Forskrift om foreldrebetaling Det følgjer av forskrift om foreldrebetaling 3 sjuande ledd: «Kommunen skal gi fritak for foreldrebetaling for 20 timer per uke til alle fire- og femåringer i husholdninger med en samlet personinntekt, etter skatteloven kapittel 12, og skattepliktig kapitalinntekt under en inntektsgrense fastsatt av Stortinget. Tilsvarende gjelder for barn med utsatt skolestart». Føresegna sikrar at alle fire- og femåringar, og barn med utsatt skulestart, som bur i hushald med låg inntekt har rett til 20 timar gratis opphaldstid i barnehagen per veke. Gratis kjernetid gjeld for barn som har nest siste og siste år i barnehagen, og gjeld uavhengig av om barnet har deltid- eller heiltidsplass. Formålet med ordninga er å innføre ein betre sosial profil på foreldrebetalinga i barnehagen, og legge til rette for at fleire får moglegheita til å nytte eit tilbod om barnehageplass. Det er kommunen, som barnehagemyndigheit, som ansvaret for å handsame søknadar om gratis kjernetid. Som utgangspunkt gjeld søknaden for eitt barnehageår av gangen. 3.1.2 Forvaltningslova Når kommunen skal handsame ein søknad om gratis kjernetid, må dei følgje føresegna i forvaltningslova i kapittel V «om vedtaket» ( 23-27b). Dette stiller mellom anna krav til at vedtaket er grunngjeve og at det blir vist til dei reglar vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane, og at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærare framgangsmåte ved klage er nemnt. Forvaltningslova stiller krav til at ei sak skal vere så godt opplyst som mogleg, og at grunngjevinga skal sette parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen, på ein god og forståeleg måte, viser korleis dei rekna ut fritaket for gratis kjernetid. Vurderinga av kommunen etterlev nemnte føresegn vert gjort under punkt 3.2 i rapporten. 4
3.2 Fylkesmannes vurderingar 3.2.1 Krav til skriftlege vedtak Det følgjer av forvaltningslova 23 at vedtak skal vere skriftleg. Det er sjølve avgjersla som skal vere skriftleg. Kravet er fyrst og fremst stilt for å sikre at innhaldet i vedtaket er klårt og eintydig som mogleg. Eit anna omsyn er å sikre at vedtaket kan bli etterprøvd. Kravet til skriftleg vedtak er oppfylt når kommunen skriv brev til dei føresette om kva vedtaket går ut på. Bergen kommune har lagt ved dei ti siste vedtaka som er fatta om redusert foreldrebetaling og gratis kjernetid. Vedtaka er skriftlege, og oppfyller kravet til at vedtak skal vere skriftlege etter forvaltningslova 23. Fylkesmannen konkluderer difor med at vedtaka er i tråd med forvaltningslova 23. 3.2.2 Krav til grunngjeving I forvaltningslova 24 er det stilt krav om at «[e]nkeltvedtak skal grunngis». Kravet må sjåast saman med forvaltningslova 25, som har minimumsreglar om kva grunngjevinga skal innehalde. Ei grunngjeving inneber at parten får ei utgreiing om kva vedtaket byggjer på. Formålet med kravet til grunngjeving er blant anna at mottakaren av vedtak vert sett i stand til å forstå kvifor det er fatta vedtak og at vedtaket er korrekt, og at det er høve for mottakaren til å vurdere klagesak. Etter 25 fyrste ledd skal grunngjevinga vise til dei reglane vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane. Det følgjer også av føresegna at «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene ( )». Forvaltningsorganet som fattar vedtak skal med andre ord setje mottakaren av vedtaket i stand til forstå kvifor og korleis rettsreglane er brukt i saka. Bergen kommune viser til forskrift om foreldrebetaling 3 i alle vedtak kor dei gjer gratis kjernetid. Dette er i tråd med forvaltningslova 25 fyrste ledd. Bergen kommune har opplyst at dei så langt berre har gitt eitt avslag. Fylkesmannen ser at kommunen omtaler innhaldet i forskrift om foreldrebetaling 3, utan å nemne sjølve føresegna. Når kommunen ikkje synar til 3 i vedtaket, kan taler dette for at kommunen ikkje oppfyller forvaltningslova 25 fyrste ledd. Sjølv om vedtaket ikkje er optimalt i relasjon til krava i forvaltningslova 25 fyrste ledd, så ser Fylkesmannen at sjølve innhaldet i vedtaket er i samsvar med 3 i forskrifta. Sjølv om kommunen skal vise til 3 sjuande ledd i alle vedtak om gratis kjernetid, konkluderer Fylkesmannen med at dette ikkje er å betrakte som eit lovbrot etter forvaltningslova 25 fyrste ledd. Fylkesmannen konkluderer med at Bergen kommunen oppfyller plikta i forvaltningslova 25 fyrste ledd i vedtak om tildeling av gratis kjernetid. Det følgjer av 25 andre ledd at kommunen skal nemne dei «faktiske forhold» som vedtaket byggjer på. Det betyr at kommunen i vedtaket må framstille dei fakta som er lagt til grunn så fullstendig at det er mogleg for mottakaren av vedtaket å forstå at vilkåra i lova er oppfylte. 5
I vedtaka viser kommunen til kva inntekt hushaldet har ut i frå dokumentasjon kommunen har fått. Fylkesmannen meiner at dette er i tråd med forvaltningslova 25 andre ledd. Fylkesmannen ser at kommunen ikkje skriv at 3 sjuande ledd gir hushald med inntekt på 405 000 kr eller lågare for barnehageåret 2015/2016, rett til gratis kjernetid. Det kan vere lettare for mottakaren å forstå korleis kommunen har vurdert dei faktiske høva opp mot 3 dersom det viser til grensa for å få gratis kjernetid. Sjølv om omtale av inntektsgrensa manglar i vedtaka utgjer ikkje dette eit brot på forvaltningslova 25 andre ledd. Fylkesmannen konkluderer med at Bergen kommunen oppfyller plikta i forvaltningslova 25 andre ledd i vedtak om tildeling av gratis kjernetid. 3.2.3 Underretning av vedtaket Det følgjer av forvaltningslova 27 fyrste ledd at kommunen, som forvaltningsorgan, skal sørgje for å underrette dei føresette som er part i saka om vedtaket, så fort som mogleg. Hovudregelen er at kommunen gir barnehagane ei skriftleg underretning. Med skriftleg underretning meiner ein her brev. Bergen kommune har dokumentert at vedtak om gratis kjernetid blir gjort skriftleg. Vidare viser kommunen at dei sender brevet til dei føresette straks brevet er skrevet. Fylkesmannen konkluderer med at Bergen kommunen oppfyller plikten i forvaltningslova 27 fyrste ledd. 3.2.4 Underretning om høve til å klage på vedtaket Det følgjer av forvaltningslova 27 tredje ledd at underretninga skal gi opplysningar om «klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmare fremgangsmåte ved klage, samt retten etter 18, jfr. 19 til å se sakens dokumenter». Bergen kommune viser i sine vedtak til aktuelle føresegn i forvaltningslova om klagerett og rett til innsyn i dokumentar. Fylkesmannen ser at dette er i tråd med forvaltningslova 27 tredje ledd. Fylkesmannen konkluderer med at Bergen kommunen oppfyller plikten i forvaltningslova 27 tredje ledd. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen ser at det er nokon manglar ved nokon dei innsendte vedtaka. Til dømes syner ikkje kommunen til 3 sjuande ledd i forskrifta i vedtak om avslag. Vidare bør kommunen ta med inntektsgrensa på 405 000 som del av grunngjevinga i vedtaka. På ei anna side så syner vedtaka til 3 i forskrifta, samt føresegn i forvaltningslova. Fylkesmannen finn difor ikkje tilstrekkeleg grunnlag for å konkludere med lovbrot. Fylkesmannen meiner at kommunen etterlev dei rettslege krava som er sett med omsyn til å fatte vedtak om gratis kjernetid. 6
4. Kommunen sine metodar for å informere om gratis kjernetid 4.1 Rettslege krav Det følgjer av forskrift om foreldrebetaling 3 sjuande ledd at foreldre med låg inntekt har rett til gratis kjernetid. Sjå punkt 3.1.1 for meir utfyllande om føresegna. Ordninga med gratis kjernetid blei innført 1. august 2015. Formålet med gratis kjernetid er å innføre ein betre sosial profil på foreldrebetaling i barnehagen, og leggje til rette for at fleire kan nytte eit tilbod om barnehageplass. Det er kommunen, som barnehagemyndigheit, som har ansvaret for ordning med gratis kjernetid. For ordninga skal bli realisert bør kommunane gi informasjon til dei føresetta om ordninga med gratis kjernetid. Dette vil også vere i tråd med krava til god forvaltningsskikk. 4.3 Fylkesmannens vurderingar Bergen kommune har opplyst at dei har gitt informasjon om gratis kjernetid via nettsider og eigne informasjonsskriv på kommunekontoret. Kommunen opplyser at dei har omsett informasjonen til ulike språk, slik at den og er tilgjengeleg for søkjarar med annan språkbakgrunn enn norsk. Fylkesmannen meiner at det er viktig at kommunen ikkje berre gir informasjon via nettsider, all den tid det er føresette som ikkje har tilgang til internett. Bergen kommune opplyser om at dei har sendt ut skriftleg informasjon til alle private og kommunale barnehagar i kommunen, samt brev til føresette den 2. juli 2015. Fylkesmannen finn at dette er i tråd med krava om gi informasjon til føresette på ein tilstrekkeleg måte. Fylkesmannen finn at kommunen har gitt informasjon til føresette på ein tilstrekkeleg måte, og at dette er i tråd med omsynet til god forvaltningsskikk. 6. Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen vurderer at Bergen kommune har fatta vedtak i samsvar med dei rettslege krava som er sett med omsyn til å fatte vedtak etter forskrift om foreldrebetaling 3 sjuande ledd. Med helsing Marianne Svege Seniorrådgjevar Jarle Berggraf Tilsynsleiar Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. 7