Brukerstyrt personlig assistanse - etablering av ordning med tjenestekonsesjon

Dato: 27. september 2010 Byrådssak 1356/10 Byrådet Brukerstyrt personlig assistanse - etablering av ordning med tjenestekonsesjon ROBR SARK-4030-200807001-28 Hva saken gjelder: Brukerstyrt personlig assistanse som tjenestekjøp utføres pr. i dag av en ekstern leverandør i Bergen kommune, nemlig Uloba BA. Tjenesten har ikke vært eksponert for konkurranse i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser, og det er flere leverandører som har meldt sin interesse for å levere denne tjenesten. Det er tjenlig med flere leverandører innenfor denne tjenesten, og det foreslås at dette oppnås gjennom å etablere en ordning med tjenestekonsesjon. Som en del av ordningen tas det sikte på å oppnå en viss kostnadsbesparelse sammenlignet med dagens pris. Saken har vært forelagt Kommunalt råd for funksjonshemmede. Uttalelse derfra følger som vedlegg. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter, reglement 24. april 2006 2a, jfr. budsjettfullmaktene punkt III B 8 som gir byrådet fullmakter til å avgjøre tilbud for kjøp av varer og tjenester innenfor de av bystyret fastsatte budsjettrammer, uten beløpsbegrensning. Byråden for helse og inkludering innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: Det lyses ut konkurranse basert på ordning med tjenestekonsesjon innenfor brukerstyrt personlig assistanse. Christine B. Meyer byråd for helse og inkludering 1

Saksutredning: 1. Bakgrunn 1.1 Hva er BPA og hva er omfanget Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ organisering av praktisk og personlig bistand for sterkt funksjonshemmede med behov for assistanse i dagliglivet, både i hjemmet og utenfor hjemmet. Brukeren innehar arbeidslederrollen og påtar seg større ansvar for organisering og innhold i forhold til sine behov. Målet er at brukeren får et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for sterk funksjonshemming. Kommunen har fortsatt ansvaret for å vurdere den enkeltes behov for bistand og å fatte enkeltvedtak om hvor mye assistanse vedkommende trenger. For å ha rett til tjenester må brukeren fylle vilkårene i sosialtjenestelovens 4-3. Oppgaver som kan utføres med hjemmel i sosialtjenestelovens 4-2 bokstav a, kan inngå ved tildeling av brukerstyrt personlig assistanse. I 4-2a heter det: De sosiale tjenester skal omfatte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Det totale omfanget av brukerstyrt personlig assistanse (BPA) i Bergen kommune i 2009 var på ca 53 mill, herav organisert som tjenestekjøp med ca 40 mill. De resterende 13 mill er fordelt på egenregi (kommunalt arbeidsgiveransvar) og der bruker selv har valgt å være selvstendig arbeidsgiver. Innenfor tjenestekjøp utføres tjenesten av en leverandør i Bergen kommune, nemlig Uloba BA 1. Tendensen i 2010 er at omfanget av tjenestekjøp er klart økende. Tjenesten eller tjenestekjøpet har ikke vært eksponert for konkurranse eller lignende. 1.2 Anskaffelse av BPA Når det gjelder bruk av private aktører mht BPA er dette uttrykt på følgende måte av Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO): I løpet av de siste par årene har det kommet til mange private aktører som tilbyr kommunene å drifte BPA-ordninger. RO antar at det i dag finnes 5 10 slike firmaer. Med et voksende innslag av private aktører kommer også en diskusjon om konkurranse og direktekjøp. Utviklinga gjør at det nå er nødvendig for kommunene å påse at avtaler om å legge arbeidsgiveransvaret for BPA til andre enn kommunen selv, skjer i samsvar med reglene for offentlige anskaffelser. Forskrift om offentlige anskaffelser gjelder for enhver anskaffelse og det er ingen tvil om at forskriften også gjelder for anskaffelser der kommunen har valgt å la Uloba eller andre private rettssubjekter drifte BPA-ordninger. Dersom kommuner skal være sikre på ikke å risikere erstatningsansvar som følge av ulovlig direktekjøp, må det sørges for at alle firmaene får anledning til å konkurrere om anskaffelsene. 1 Også på landsbasis er Uloba den dominerende aktøren. Iflg. regnskapet for 2009 var omsetningen på 562 mill og med en egenkapital på 96 mill (egenkapitalandel på 28 %). 2

Formålet eller hensikten med å gjennomføre en konkurranse/ordning med tjenestekonsesjon blir da følgende: o Gjennomføre tjenestekjøp av BPA i tråd med lov om offentlige anskaffelser, herunder med vurdering av å etablere en ordning med tjenestekonsesjon. o Oppnå større fokus på kostnadseffektivitet 2 i tjenesteutførelsen. o Oppnå at flere leverandører kan utføre tjenesten slik at det blir en reell brukervalgsordning for brukerne. 1.3 Prosess, forholdet til ansatte Det har vært nedsatt en arbeidsgruppe for å tilrettelegge for en konkurranse/ utarbeide materiell for en ordning med tjenestekonsesjon. Gruppen har bestått av tverrfaglig kompetanse, herunder med deltakelse fra innkjøpsseksjonen. Omfanget innenfor BPA utføres først og fremst av ekstern leverandør (Uloba BA), slik at forholdet til kommunens egne ansatte antas å berøres i liten grad. Evt. konsekvenser for egne ansatte vil i så fall være som følge av at brukere i enda sterkere grad velger eksterne leverandører. 2. Nærmer om tjenestekonsesjon 2.1 Konsesjonsordning som reguleringsmekanisme En slik ordning etableres med hjemmel i Forskrift om offentlige anskaffelser 1-3 andre ledd bokstav j, jfr. også 4-1 bokstav e. Bestemmelsen innebærer at tjenestekonsesjoner er unntatt fra forskrift om offentlige anskaffelser, men likevel slik at lov om offentlige anskaffelser gjelder. At loven gjelder innebærer at grunnleggende krav skal ivaretas; likebehandling, etterprøvbarhet, forutsigbarhet. KS har på vegne av kommunesektoren (i særlig grad forespørsel fra Oslo kommune) fått utarbeidet en rapport 3 som kan oppfattes som retningsgivende for gjennomføring. Hovedkriteriet for at en ordning skal kunne defineres som en konsesjonsordning, er at leverandørene fullt ut har etterspørselsrisikoen for bruk av den aktuelle tjeneste. For at leverandøren skal bli ansett for å ha etterspørselsrisikoen er trolig forutsetningene o De ikke kan garanteres noe minste volum av tjenestene. o De kan ikke motta noe fast beløp fra kommunen, uavhengig av at det kommer brukere. Betalingen må med andre ord være en ren funksjon av antall brukere de klarer å skaffe seg. Tildeling av en tjenestekonsesjon til leverandører forutsetter en forutgående offentliggjøring av at kommunen har tenkt å tildele slike avtaler. 2 Et ytterlige fokus på prioriteringseffektivitet og aktivitet/omfang i utmåling av tjenester vil også være vesentlig. Dette ansvaret ligger imidlertid hos bestiller (forvaltningsetaten) og medtas ikke i denne saken. 3 Fritt brukervalg for pleie- og omsorgstjenester (juni 2009). Ved KLUGE Advokatfirma DA. Utredning på oppdrag fra KS. 3

2.2 Anbefalinger fra Oslo kommune og RO Underveis i arbeidet har en samhandlet med Oslo kommune, og følgende prinsippbeslutning er fattet i Oslo kommune: Byrådet har besluttet at det frie brukervalg knyttet til pleie- og omsorgstjenester, vedtatt av bystyret, sikres ved bruk av tjenestekonsesjoner. Formålet med å innføre tjenestekonsesjon er å åpne opp for at kvalifiserte leverandører gis kontrakt med kommunen, som skal sikre et reelt brukervalg, blant kvalifiserte leverandører. Innføring av tjenestekonsesjon ansees dermed å være i brukernes interesse. Tjenestekonsesjon vil først bli innført for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) da det haster med å slippe til flere aktører i dette markedet. Fra Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO) heter det følgende: Det mest ryddige, dersom kommunen velger en ordning med fritt brukervalg, er at konkurransen gjennomføres som tjenestekonsesjon. Tjenestekonsesjon innebærer at kommunen inngår kontrakt med aktuelle leverandører om at vedkommende er godkjent for å levere tjenesten. 2.3 Kvalitetskrav, kontrakt og kontraktsoppfølging Forutsetningen her er at kommunen er ansvarlig for en lovpålagt tjeneste, jfr. sosialtjenesteloven 4-2, bokstav a. Det betyr at kommunen må sikre seg mulighet til å kunne kontrollere leverandørenes ytelser overfor brukerne. Dette er uavhengig av om det etableres en ordning med tjenestekonsesjon eller om det er en anskaffelse som skal følge anskaffelsesforskriften. Mao må det settes kvalitetskrav, inngås kontrakt og iverksettes kontraktsoppfølging som vil være det samme for en tjenestekonsesjonsordning som for en anskaffelse etter forskriften. 2.4 Anbefaling Det anbefales at det etableres en ordning med tjenestekonsesjon for brukerstyrt personlig assistanse (BPA). 3. Praktiske konsekvenser ved gjennomføring av ordning med tjenestekonsesjon Det arbeides med en mal for en ordning med tjenestekonsesjon. Den består av dokumentene (utrykt vedlegg til saken): o Oversendelsesbrev til potensielle leverandører o Konsesjonsgrunnlag/ søknad om tjenestekonsesjon (se punkt 3.1 under) o Forslag til kontraktsbestemmelser, herunder spesifikasjon av tjenesteytelsen (se punkt 3.2 under) o Prisforhold (se punkt 4 under) 3.1 Konsesjonsgrunnlag Når det gjelder konsesjonsgrunnlaget er det satt opp følgende krav som leverandør må oppfylle for å kunne bli autorisert (godkjent): 4

o Søkers virksomhet; etableringsår, organisasjon, mål for virksomheten med mer o Leverandør skal ha ordnede forhold med hensyn til betaling av skatt o Leverandør skal ha ordnede forhold med hensyn til betaling av merverdiavgift o Leverandør skal være et lovlig etablert foretak o Oppfyllelse av HMS-regelverk o Leverandør skal ha ansvarsforsikring. Leverandør skal ha nødvendige lovpålagte forsikringer for sine ansatte. o Selskapets soliditet Leverandør må ha god økonomisk og finansiell styrke i forhold til sin virksomhet generelt og i forhold til denne anskaffelsens karakter. Det kreves minimum karakteren "tilfredsstillende" innenfor minimum 2 av de 3 områdene likviditet, lønnsomhet og soliditet, beskrevet i Proff Forvalt sin rating. o Gjennomføringsevne - personell Det kreves at leverandøren viser god evne til å gjennomføre oppdraget i tråd med oppdragsgivers behov. Det kreves derfor at leverandør har tilstrekkelig kapasitet til å kunne gjennomføre oppdraget. o Erfaring fra lignende oppdrag Det kreves at leverandør/nøkkelperson(er) har minimum 3 års erfaring fra lignende oppdrag. o Ivaretakelse av ytre miljø Det kreves systemer og rutiner som sikrer en lav miljøbelastning ved utførelse av leveransen o Oppfyllelse av internkontrollforskriften for sosial- og helsetjenesten Leverandøren skal tilfredstille de krav som fremkommer i Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten FOR-2002-12-20-1731. o Oppfyllelse av kvalitetsforskriften Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. 3.2 Kontraktsbestemmelser, spesifikasjon av tjenesteytelsen Kontrakten som brukes her vil være kommunens standardkontrakt for tjenestekjøp. I tillegg er det innarbeidet noen endringer/suppleringer i den generelle kontraktsteksten, herunder o Det medtatt en bestemmelse om gjensidig oppsigelse med 6 måneders varsel. 5

o Videre er det en bestemmelse om at leverandør skal medvirke til en smidig overgang til ny leverandør, dersom det skulle bli aktuelt. Ved en ordning med tjenestekonsesjon og et leverandørmarked som består av flere leverandører, vil slike overganger være en aktualitet, jfr. brukernes valgmulighet. Et slikt bytte av leverandør innebærer ikke noen form for virksomhetsoverdragelse. Dette er i tråd med oppfatningen til Oslo kommune. Uloba BA er uenig i denne oppfatningen, og mener at det i slike tilfeller foreligger virksomhetsoverdragelse. Det viktigste bilaget i kontrakten (foruten kontraktsbestemmelsene) er kommunens spesifikasjon av tjenesteytelsen. Denne spesifikasjonen bygger i stor grad på statlige rundskriv og som er retningsgivende for tjenesteinnholdet. 3.3 Kunngjøring I forbindelse med denne saken vil det skje oppfølging i form av en hovedkunngjøring. Deretter vil en konsesjonsordning prinsipielt innebære en ordning med løpende vurdering og kvalifisering av leverandører. I praksis og med henvisning til praksis fra Danmark kan dette skje eksempelvis 1-2 ganger i året. Hyppighet av kunngjøringer må også ses i sammenheng med kunnskap om leverandørmarkedet og behov. 4. Prisforhold, effektivitetskrav Utgangspunktet her er at leverandørene skal ha samme kompensasjon eller bli honorert etter samme pris (i praksis timepris). I tillegg legges opp til at prisen skal gjenspeile et effektivitetskrav, men som likevel er saklig begrunnet. I prinsippet kan en eksempelvis velge mellom alternativene a. Pris basert på en selvkostkalkyle, og evt. splittet i 2-3 priser for å reflektere ulike priser i løpet av døgnet, samt helg. b. Pris basert på dagens pris eller en gjengs pris, og som etter dagens praksis er konvertert til en timepris. I tillegg kan en innarbeide et effektivitetskrav i prisen. Etter det en er kjent med vil Oslo kommune basere seg alternativ b, og uten at det nødvendigvis er innarbeidet et særskilt effektivitetskrav i prisen. Vi anbefaler å legge oss på alternativ b, men at det innarbeides et særskilt effektivitetskrav. Foreløpige beregninger basert på en selvkostkalkyle gir støtte for å kunne innarbeide et slikt effektivitetskrav. 6