DRIFTS- OG INVESTERINGSBUDSJETT - SAMMENDRAG Innledning Bergen blir nå tatt ut av registeret for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Det positive regnskapsresultatet for 2006, med sletting av tidligere års underskudd, har fått Fylkesmannen til å stryke Bergen fra listen. Sterk inntektsvekst har sammen med god økonomisk kontroll ført til at underskuddet er dekket inn tidligere enn opprinnelig planlagt. I løpet av de 5 årene kommunen har vært underlagt den særskilte oppfølgingen har bl.a. adgangen til å ta opp nye lån vært begrenset, og det har vært nødvendig å stramme inn på driften og sette av betydelige beløp for å dekke inn tidligere merforbruk. Et viktig element i arbeidet med å gjenvinne handlefriheten har vært kommunens Strategi for en varig styrking av kommunens økonomi og handlefrihet,, med krav til positivt netto driftsresultat, realistiske driftsrammer, stram økonomistyring og åpenhet om økonomiske konsekvenser av nye tiltak. Disse punktene vil stå sentralt også i tiden framover om Bergen skal klare å bevare handlefriheten. Ansvaret ligger til kommunen, det er ikke lenger mulig å vise til begrensninger pålagt av fylkesmannen. Dette er en krevende oppgave i en tid hvor mange behov melder seg, etter flere år med begrensninger på bl.a. investeringssiden. I løpet av det siste året har bystyret vedtatt flere ambisiøse planer for utviklingen i tjenestetilbudet. I tråd med den økonomiske strategien ovenfor er alle planvedtakene kostnadsberegnet i økonomiplanopplegget. Dessuten er en del kostnadsanslag oppjustert som følge prisutviklingen i byggemarkedet. Figuren viser hvor stor vekst i frie inntekter som ville vært nødvendig for å finansiere alle planvedtakene (rød linje). 2005=100. 125 120 115 110 105 Merbehov konsekvenser av planvedtak Merbehov, forslag til økonomiplan 2008-11 Frie inntekter 2008-2011 Frie inntekter 2005-2007 100 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Økonomiplanens forutsetning om reell vekst i frie inntekter (lyseblå linje) er som vi ser langt fra tilstrekkelig til å finansiere de økonomiske konsekvensene av planvedtakene. Byrådet har derfor 11
påbegynt arbeidet (oransje linje) med å tilpasse ambisjonsnivået til de økonomiske realiteter i perioden, men fortsatt gjenstår en del før økonomiplanens handlingsprogram kan sies å tilfredsstille lovens krav om at - det for hvert enkelt år skal anvises dekning for de utgifter og oppgaver som er ført opp og at - planer skal integreres i økonomiplanleggingen og bruken av midler innarbeides i planen. Byrådet forutsetter derfor at dette arbeidet følges opp i tilleggsinnstillingen og i den videre behandlingen av budsjettet i bystyrets organer. Av figuren ovenfor ser vi også den kraftige inntektsveksten fra 2005 til 2006 (mørkeblå linje), og den påfølgende innstrammingen i 2007, hvor de frie inntektene reelt sett antas å gå svakt ned selv etter den seneste oppjusteringen av skatteanslaget på 88 mill. En medvirkende årsak for Bergen er reduserte inntekter fra selskapsskatt, men denne posten øker igjen i 2008 ifølge Kommuneproposisjonen for 2008. Likevel forventes ikke de frie inntektene å bli høyere i 2008 enn i 2006 og 2007, regnet i faste priser. Oppfatningen blant mange om at kommunene opplever en sammenhengende inntektsvekst stemmer altså ikke. I 2006 gikk mye av inntektsveksten med til å dekke inn det gjenstående underskuddet, mens det i 2007 er disponert betydelige midler til å øke driftsutgiftene samt til å redusere enkelte inntektsposter. Med dette utgangspunktet har derfor kommunen en begrenset mengde frie midler til å dekke opp for merbehovene utover i perioden. Bergen risikerer også å tape på en varslet omlegging av det statlige inntektssystemet for kommunene fra 2009. Lite er kjent foreløpig, men utfallet kan være alt fra dagens situasjon (i beste fall) til et årlig tap på anslagsvis 200 mill., se omtale nedenfor. Byrådet har valgt å ikke forskuttere eventuelle tap, men legger inn en buffer i form av driftsfinansiering (som gir positivt netto driftsresultat) på 126 mill. i 2008, økende til 219 mill. i 2011. Det understrekes at byrådet legger fram et budsjett i balanse for 2008. Vekstanslagene for skatt og rammetilskudd er basert på informasjon i Kommuneproposisjonen for 2008, hvor realveksten i kommunesektorens frie inntekter på oppgitt til mellom 1½ og 1¾ milliarder. I realiteten er dette så vidt nok til å dekke den beregnete kostnadsveksten som følge av befolkningsutviklingen. Hovedtallene i budsjettforslaget gjennomgås nedenfor. Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester I tillegg til veksten i frie inntekter vil regjeringen styrke (den øremerkede) toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester med 425 millioner kroner. Gjennom denne ordningen kompenseres deler av kommunenes kostnader knyttet til personer med omfattende behov for pleie- og omsorgstjenester. Det foreslås en økning av kompensasjonsgraden i ordningen fra 70 til 85 prosent. Samtidig foreslås det å endre modell for tildeling av tilskudd, slik at den enkelte kommune får kompensert en fast andel av egne utgifter utover innslagspunktet på 770 000 kroner (2007-kroner). Innslagspunktet vil bli prisjustert i statsbudsjettet for 2008. 12
Nytt inntektssystem fra 2009 Et bredt sammensatt politisk utvalg (Sørheim-utvalget) er satt ned for å gå gjennom inntektssystemet, og utvalget er gitt frist til 1. oktober med å legge fram sine anbefalinger. Regjeringen vil på sin side fremme forslag til endringer i Kommuneproposisjonen for 2009. Det er all mulig grunn til frykte negative konsekvenser for Bergen. Vi er fra før kjent med Borge-utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler, som vil kunne medføre et tap på 100 mill. for Bergen. Vi antar at Kommunaldepartementet henter fram igjen rapporten fra Borge-utvalget når det endelige forslaget skal utformes. Forhåpentligvis vil et pågående prosjekt i regi av KS-storbyforskning, Hopning av levekårsproblemer - Effekt for sosialhjelps-utgifter (hvor Bergen er prosjektførende by), gi argumenter som kan tilbakevise Borge-utvalgets forslag til sosialhjelpsnøkler. Signaler den siste tiden fra den politiske ledelsen i Kommunaldepartementet tyder på at vi får en større utjevning av skatteinntektene. For eksempel vil en økning i trekket fra dagens 55 pst. til 80 pst. gi et årlig tap for Bergen på drøyt 30 mill. Også selskapsskatten kan være i faresonen når vi vet at dagens regjeringspartier tidligere har stemt i mot denne ordningen. Vi antydet på forrige side et potensielt tapsintervall på 0-200 mill. Det største tapet får vi hvis det blir gjort endringer som omtalt i foregående avsnitt, inkludert Borge-utvalgets forslag. Byrådet har som nevnt valgt å ikke innarbeide eventuelle negative utslag, men understreker at usikkerheten om den videre inntektsutviklingen gjør det særlig viktig å sikre en buffer i det økonomiske langtidsopplegget. Kommunesektorens inntektsrammer for 2008 blir kjent når regjeringen legger fram sitt forslag til budsjett den 5. oktober. Siden vi har en flertallsregjering ventes rammene å bli vedtatt i Stortinget uten vesentlige endringer. Kollektiv/bybane Transportforsøket blir avsluttet pr. 31.12.2007, i det fylkekommunen igjen tar over kollektivansvaret. Den statlige rammeoverføringen (ca. 60 mill.) går dermed ut av kommunens budsjett. Når ansvaret overlates til fylket kan Bergen kommune også fristille den kommunale egenfinansieringen (45 mill.), og i byrådets forslag er disse midlene omprioritert til andre formål. 13
Kommunale resultatbegreper Det finnes i dag ingen gode kommunale resultatbegreper for å vise den langsiktige økonomiske utviklingen. De som finnes kan heller ikke sammenliknes med overskuddsbegrepet for private bedrifter. Kommunene har da også et ganske annet utgangspunkt, nemlig å gi best mulig velferd for sine innbyggere. Ofte er det mer nærliggende å sammenlikne med et husholdningsregnskap. Det er åpenbart behov for informasjon om hvordan kommunen forvalter sine ressurser over tid. Netto driftsresultat er en mye brukt indikator, men har svakheter ved seg. Siden den er sterkt knyttet til enkeltår vil mer eller mindre tilfeldige svingninger i store enkeltposter, som for eksempel skatteinngang, ha stor innvirkning på årsresultatet. Når regnskapet heller ikke har reelle avskrivninger av investeringene, og dermed ikke tar tilstrekkelig hensyn til verditap som følge av slitasje, elde og manglende vedlikehold av kommunens bygningsmasse, er det klart at netto driftsresultat gir begrenset informasjon om utviklingen på lengre sikt. For å bøte på dette anbefaler Teknisk Beregningsutvalg for kommunesektoren et netto driftsresultat over tid på om lag tre prosent av driftsinntektene. Siden 3-prosenten skal dekke kostnader som ellers ikke kommer fram i regnskapet, betyr det at overskudd ikke vil si at pengene kunne vært brukt på ulike gode formål uten kutt på andre poster. I de økonomiske hovedoversiktene finner vi også størrelsen Regnskapsmessig over/underskudd. Dette viser hvor mye regnskapet avviker fra budsjettet det enkelte år, og kan både være et uttrykk for budsjettdisiplin og for realisme i budsjettet. Utover dette forteller begrepet ingenting om den økonomiske utviklingen, siden det utelukkende forholder seg til årsbudsjettet. KS har i samarbeid med ECON utledet en hjelpeindikator kalt Kommuneresultat, som bedre vil kunne vise om økonomien er bærekraftig på lang sikt, se http:/www.ks.no/kommuneresultat. For å komme fram til et slikt kommuneresultat må det korrigeres for flere enn de forholdene som er pekt på ovenfor, og tiden vil vise om dette kan være en vei å gå. Regnskapsføringen av mva.-kompensasjon fra investeringer kan bli lagt om fra 2009, slik at disse i framtiden skal inntektsføres i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik tilfellet er i dag. Driftsinntektene til Bergen vil da reduseres med anslagsvis 200 mill. i året, og kravet til regnskapsmessig balanse blir tilsvarende skjerpet. Hvis dette gjennomføres vil netto driftsresultat bli om lag 2 pst. lavere enn før. Samtidig vil styrket finansiering av investeringer bidra til redusert behov for nye lån, og økt verdibevaring. Det legges opp til en overgangsordning på 5 år, dersom ordningen blir gjennomført som antydet i Kommuneprp. 14
Økonomisk status 2007 Byrådet forventer at tjenesteområdene samlet vil holde seg innenfor budsjettrammen for 2007. Dette må ses på bakgrunn av at budsjettet ble styrket med om lag 100 mill. i tertialrapport nr. 1, etter at en prognose hadde vist et tilsvarende negativt avvik for året. Det høyere nivået - ekskl. engangstiltak i 2007 - videreføres i all hovedsak i 2008, bla. er det lagt inn 63 mill. for å tilpasse budsjettrammen til eksisterende aktivitetsnivå og videreføre justeringer fra årets budsjett. I tillegg til styrkingen på 100 mill. i 2007 har tjenestene også fått tilført ca. 50 mill. fra overskuddet i 2006. Disse midlene er i utgangspunktet øremerket engangstiltak som ikke skal gi økte driftsutgifter neste år. Skatteinntektene øker fortsatt mer enn forutsatt, om enn ikke like mye som de siste par årene. Etter årets syv første måneder (juli) var det kommet inn 4,5 pst. mer enn for tilsvarende periode i fjor (landet: 3,9 pst.). Dette er vesentlig mer enn de 0,3 pst som er forutsatt årsvekst i justert budsjett for 2007, som igjen var basert på anslagene i Revidert Nasjonalbudsjett. Kommunalministeren varslet den 5. september at kommunesektoren får 2 mrd. ekstra i 2007, basert på nye skatteanslag fra Finansdepartementet. Anslaget for Bergen er 88 mill., som gir en samlet vekst på 2,0 pst. fra 2006. Det presiseres at disse skatteinntektene (88 mill.) er ekstrainntekter som kommer i tillegg til anslaget i Revidert Nasjonalbudsjett, og som derfor ikke videreføres til neste år. Etter hvert må vi også forvente at et økt rentenivå gir seg utslag i større fradrag og dermed redusert skatt fra innbyggerne. Effekten kan vise seg å bli størst i byene, hvor det både har vært stor tilflytting, kraftig vekst i eiendomsprisene og gjeldsoppbygging som følge av dette. Trolig vil dette ha mindre betydning for skatteinngangen i 2007, men fra 2008 kan vi ikke se bort fra dette forholdet. Når det gjelder status for utviklingen i tjenesteytingen vises det til omtale under overskriftene utfordringer og mål for 2008 i teksten til de enkelte tjenesteområdene. Det vises også til rapporter utført i regi av effektiviseringsnettverket ASSS, hvor Bergen deltar sammen med de største kommunene i Norge. I skrivende stund er en rapport for 2006 under sluttføring, se nettstedet: http://www.ks.no/templates/topic.aspx?id=29100 En egen sak som omhandler denne rapporten vil bli lagt fram for bystyret før jul. 15
Hovedtall i forslag til årsbudsjett 2008 I dette avsnittet følger hovedtall i budsjettforslaget. For mer detaljert informasjon om sammensetning og utvikling i inntekts- og utgiftspostene vises det til vedleggsdokumentet. Hovedtall for inntekter og utgifter og disponering av driftsresultat: Beløp i mill kr Vedtatt Justert Forslag Regnskap budsjett budsjett årsbudsjett 2006 2007 2007 2008 Sum driftsinntekter 11 015 10 748 10 820 11 447 Sum driftsutgifter -10 660-10 902-11 147-11 489 Brutto driftsresultat 356-154 -326-41 Eksterne netto finansposter og motpost avskrivninger 273 132 222 84 Netto driftsresultat 629-22 -104 43 Brukes til: Inndekking av tidligere års underskudd -287-49 -195 0 Bruk av tidligere års overskudd 33 0 365 0 Netto avsetninger 37 73-29 101 Overf. til investeringsbudsj. -47-1 -37-144 Årets underskudd Årets udisponerte overskudd -365 0 0 0 Sum: -629 22 104-43 Budsjettforslaget har en samlet inntektsramme på 11,45 mrd., som er en økning på 627 mill. fra justert budsjett 2007. Tar vi hensyn til bortfallet av den statlige overføringen til kollektivforsøket (ca.60 mill.) er økningen 687 mill. Sistnevnte beløp gir 6,4 pst. økning målt i løpende priser, som tilsvarer en realvekst på 1,8 pst. (deflator: 4,6). De frie inntektene (skatt + rammetilskudd) utgjør 7,2 mrd. av de samlete inntektene, som gir en realøkning på 1,2 pst. korrigert for kollektivforsøket. En økning i selskapsskatten fra 311 mill. i 2007 til 343 mill. i 2008 er med å forklare en noe høyere vekst i Bergen enn for landet. Økte statlige overføringer til barnehagesektoren gir fortsatt også et vesentlig bidrag til den totale inntektsveksten. 16
Tabellen nedenfor viser sammenhengen mellom sum disponible inntekter og hvor mye som er til fordeling til tjenesteområdene: Utledning av driftsrammer til fordeling på tjenesteområdene: Beløp i mill kr Vedtatt Justert Forslag Regnskap budsjett budsjett årsbudsjett 2006 2007 2007 2008 Sum disponible inntekter 11 015 10 748 10 820 11 447 Netto renter - totalt 176 32 118-19 Netto avdrag - totalt -99-247 -243-272 Netto fondsavsetn. - totalt 37 73-29 101 Overføring til investeringsbudsjettet -47-1 -37-144 Inndekking av tidligere års underskudd -287-49 -195 0 Disponering av tidligere års overskudd 33 0 365 0 Årets over- eller underskudd -365 0 0 0 Andre utgifter, samt 690- og 790-poster -7 82 82 109 Brutto til tjenesteområdene 10 457 10 637 10 882 11 222 Netto inntekt fra tjenesteområdene 3 693 3 370 3 436 3 695 Netto til fordeling til tjenesteområdene 6 763 7 267 7 447 7 527 Netto finansposter på tj.områdene -3-63 -19-111 Til fordeling inkl. netto fonds mv. 6 766 7 330 7 466 7 639 Den samlede økningen i nettorammen til fordeling på tjenesteområdene er 309 mill (+4,2 pst.) fra vedtatt budsjett 2006. Korrigert for kollektivforsøket er økningen 5,1 pst., som gir en realvekst på ca. 0,5 pst. Fordelte lønnsmidler, engangstiltak m.m. gjør at justert budsjett 2007 i mindre grad er sammenliknbart med forslaget for 2008. 17
Budsjettfordeling: Hvordan budsjettet fordeles videre ut til resultatenheter Driftsbudsjettet for Bergen kommune er bygget opp i samsvar med gjeldende organisasjons- og fullmaktstruktur. Bystyret vedtar netto driftsrammer for hvert av de 21 tjenesteområdene, mens byrådet er gitt fullmakt til å fordele budsjettet videre til resultatenheter/etater. Budsjettdokumentet skal gi bystyret nødvendig informasjon til å vedta budsjettet i samsvar med disse fullmaktene. Når det gjelder konsekvenser av budsjettet for hver enkelt av de omlag 400 resultatenhetene i kommunen, vil rammeendringstabeller og tekst for øvrig i dokumentet beskrive dette på et mer generelt nivå. Det arbeides imidlertid parallelt med rammene til resultatenhetene, fram mot den endelige fordelingen etter at bystyret har vedtatt budsjettet. For en del tjenesteområder er det utarbeidet egne modeller som fordeler budsjettet ut på resultatenheter, men andre områder aktivitetsbudsjetteres med utgangspunkt i årets budsjett og forrige års regnskap, supplert med resultatkrav og sammenlikninger av forbruksnivå (benchmarking). Følgende vil bli lagt til grunn ved fordeling av budsjett til resultatenheter i 2008: Kultur: Fordeles ut fra planlagt aktivitet ved kulturkontorene Grunnskole: Elevbasert ressurstildelingsmodell (byrådsak 44/04 endret i byrådsak 1191/06) som tildeler timer til den ordinære undervisningen inkl. administrasjon og merkantilressurs. I tillegg tildeles det lærer- og assistentressurser til spesialundervisning samt læremidler og andre elevrelaterte driftsutgifter. Byrådet har vedtatt at grunnskolemodellen skal videreutvikles og vurderes kontinuerlig. SFO: Modell som baseres på en bemanningsnorm ( plassfaktor ) og hvor budsjettet er direkte avhengig av antall innmeldte barn i ordningene. Bemanningsnormen er blitt justert fra 1. august 2006, etter at bystyret har vedtatt endringer i SFO-ordningenes plasstyper. Barnehage: Modell som tildeler ressurser til barnehagen basert på antall oppholdstimer i barnehagen fordelt på følgende alderskategorier; 0-2 år, 3 år og 4-5 år. I tillegg får barnehagen en tildeling knyttet til grad av arealutnyttelse i barnehagen. Kommunale barnehager får tildelt budsjett etter faktiske kostnader til internleie og husleie. De private barnehagene får etter søknad dekket husleie og / eller renter og avdrag opp til gjennomsnittet av det de kommunale barnehagene mottar i offentlige tilskudd. Barnevern: Aktivitetsbudsjetteres, og korrigeres for realistiske resultatkrav knyttet til vedtatte strategier. Alders- og sykehjem: Fordeles til institusjonene i henhold til normkostnad pr heldøgnplass. Hjemmesykepleie: Aktivitetsbudsjetteres med utgangspunkt i fattede enkeltvedtak og felles normer. Praktisk bistand hushold - Forvaltningsenhetene: Budsjettet fordeles til forvaltningsenheten (vurderingsog vedtaksenheten) i den enkelte bydel, basert på antall vedtakstimer multiplisert med pris. Forvaltningsenheten kjøper tjenester hos Bergen hjemmetjenester KF eller private, som er utførende enhet. Tjenester for utviklingshemmede: Aktivitetsbudsjetteres. Sammenlignbare avlastningsboliger tildeles ut fra benchmarking. Sosialtjeneste: Aktivitetsbudsjetteres, og korrigeres for realistiske resultatkrav knyttet til vedtatte strategier. Helsestasjons- og skolehelsetjeneste: Budsjettet fordeles i henhold til kriteriebasert modell. Fysio- og ergoterapitjeneste: Budsjettet fordeles i henhold til kriteriebasert modell. Øvrige helsetjenester: Budsjettet aktivitetsbudsjetteres 18
Sammensetningen av rammeendringene fra vedtatt budsjett 2007 til forslag 2008 er som følger: Rammeendringer spesifisert: Beløp i mill kr Forslag årsbudsjett 2008 Vedtatt budsjett 2007 7 330 Generell lønns- og prisstigning 367 Andre kostnadsendringer -83 Helårsvirkn. av tiltak og justeringer i årets bud. 15 Organisatoriske endringer -99 Tilpasning til aktivitetsnivået 48 Diverse 56 Nye tiltak 467 Engangstiltak -14 Reduserte ytelser -1 Effektivisering -80 Inntektsendring -366 Netto utgift 7 639 Det er lagt til grunn en forutsetning om generell prisvekst på 3,2 % og årslønnsvekst på 5,3 %. Dette gir en deflator på 4,6 % for 2008. Avviklingen av kollektivforsøket kommer her til uttrykk i posten Organisatorisk endringer. For å tilpasse tjenesteområdenes budsjetter til aktivitetsnivået er driftsrammene oppbudsjettert med 48 mill, i all hovedsak innen Helse og omsorg. Inkludert i dette beløpet er en nedjustering av sosialhjelpsrammen med vel 20 mill, m.a.o. er øvrige deler av budsjettet styrket med ca. 70 mill. Nye tiltak er i stor grad driftskonsekvenser av investeringer, inkl. husleie. Barnehage og skole (282 mill.) og Helse og omsorg (96 mill.) står for mesteparten. Reduserte engangstiltak henger bl.a. sammen med at 2008 ikke er valgår. Av det totale effektiviseringskravet på 80 mill er ca halvparten foreløpig å anse som et generelt effektiviseringskrav og står derfor midlertidig plassert på sentrale budsjettposter. Kravet vil bli fordelt per byrådsavdeling etter at tiltak er konkretisert og effektberegnet. 12 millioner av kravet er knyttet til effekt av bedre innkjøpsavtaler i tråd med vedtatt innkjøpsstrategi, mens 2,2 millioner gjelder effekt av IT-investeringer. Byrådsavdelingene har i tillegg lagt inn egne innsparingskrav med om lag 20 millioner. En tilsvarende spesifikasjon av rammeendringer som i tabellen ovenfor, finnes også under hvert av tjenesteområdene. Dessuten finnes nærmere detaljer om de enkelte rammeendringene i vedleggsdokumentet. 19
Tabellen nedenfor viser hvordan netto driftsrammer fordeler seg på tjenesteområdene. Fordeling på tjenesteområdene: Endring i brutto utg. fra Endring i netto utg. fra Beløp i mill kr Brutto utg. Inntekt Netto utg. VB 07 til 08 VB 07 til 08 2008 2008 2008 mill.kr. prosent mill.kr. prosent 1 Barnehage og skole 4 214-1558 2 656 386 10,1 % 146 5,8 % 2 Barneverntjeneste 346-26 320 11 3,4 % 10 3,4 % 3 Eldre og særlig omsorgtrengende 3 605-665 2 940 276 8,3 % 210 7,7 % 4 Sosialtjeneste 700-89 611 34 5,1 % 20 3,5 % 5 Helsetjeneste 426-119 307 10 2,4 % 6 2,1 % 6 Overføring til trossamfunn 115-3 113 5 4,1 % 5 4,2 % 7 Brannvesen 218-49 169-35 -13,8 % 9 5,5 % 8 Samferdsel 167-13 154-149 -47,2 % -88-36,3 % 9 Boligtiltak 159-103 55 3 1,8 % 1 2,2 % 10 Fysisk byplanl.-bygges.-oppmål.og landbr. 223-70 153 20 10,0 % 19 14,1 % 11 Arbeidsmarkedstiltak 37-11 26 4 12,8 % 4 17,0 % 12 Kultur 257-9 248 22 9,3 % 22 9,5 % 13 Idrett 221-48 174 37 20,2 % 20 13,2 % 14 Næring 21-1 20 4 27,3 % 4 28,0 % 15 Bystyrets organer 46-2 44 7 17,0 % 7 17,8 % 16 Administrasjon 634-135 499 59 10,2 % 50 11,1 % 17 Sentrale forvaltningstjenester 16-7 9-8 -8 18 Vann- og avløp 517-517 0 36 0 19 Overføring til/fra bedrifter 216-220 -3 6 1 20 Interne tjenester-fordelte kostnader 118-120 -2 8 0 21 Sentrale budsjettposter -12-177 -188-15 -15 Sum ekskl. BKB og firma 90 12 244-3 941 8 303 723 6,3 % 422 5,4 % Bergen kommunale bygg (BKB) 469-654 -185 63 15,6 % 0 0,0 % Firma 90 - sentrale budsjettposter (over streken) 171-650 -479-66 -28,0 % -113 31,0 % Sum budsjettrammer til tjenesteområdene 12 883-5 245 7 639 720 5,9 % 309 4,2 % I tabellen vises både endringer i brutto og netto driftsutgifter fra vedtatt budsjett 2007 (VB 07) til forslag 2008. Bruttotallene regnes som en bedre indikator for endringer i aktivitet, mens nettotallene viser endringer i kommunens bruk av egne frie inntekter som skatt og rammetilskudd m.m. F.eks gir den statlig finansierte utbyggingen av barnehagesektoren stor vekst i brutto driftsutgifter for tjenesteområde Barnehage og skole, mens nettotallene påvirkes i noe mindre grad. Vi ser også hvordan avslutningen av kollektivforsøket gir seg utslag i en kraftig redusert ramme til samferdselsformål. 20
Brutto budsjettramme til tjenesteområdene inkluderer en del poster (utgifter, bruk av fond etc) som ikke inngår i tabellen på s. 17 ovenfor. Tabellene viser derfor ulike tall, og sammenhengen mellom de blir nærmere forklart i vedleggsdokumentet. En del utgifter som skal fordeles på sine rette tjenesteområder senere, er budsjettert på tjenesteområde Sentrale budsjettposter. Dette gjelder i hovedsak avsetninger til lønnsoppgjøret neste år, ufordelt effektiviseringskrav m.m. Figuren under viser andeler av total netto budsjettramme fordelt på tjenesteområdene, inkl. BKB og Firma 90 sentrale budsjettposter. 2,0 % 2,9 % 6,6 % 3,7 % 7,3 % 34,7 % 5,8 % 2,6 % 3,8 % 30,6 % Barnehage og skole Barneverntjeneste Eldre og særlig omsorgtrengend Sosialtjeneste Helsetjeneste Byutviklingstjenester Kultur Idrett Administrasjon Øvrige tjenesteområder 21
Økonomiplan 2008-2011 Byrådet har i arbeidet med økonomiplan for perioden 2008-2011 tatt utgangspunkt i vedtatt økonomiplan 2007-2010 samt notatet Orientering om det forberedende arbeidet med økonomiplan 2008-2011, som ble oversendt Komite for finans, kultur og næring i juni. Hovedtallene for 2008-2011 er som følger: Drift Hovedtall for inntekter og utgifter i Økonomiplan 2008-2011: Beløp i mill kr. Negative endringstall = økte utgifter/redusert Forslag økonomiplan Årlig endring inntekt/ mindre til disposisjon 2 008 2009 2010 2011 2009 2010 2011 Til disposisjon: Skatt og rammetilskudd 7 221 7 332 7 414 7 489 111 82 75 Eiendomsskatt 325 325 325 325 0 0 0 Andre generelle inntekter 207 211 212 209 4 1-4 Utbytte fra selskaper 308 346 326 341 38-21 15 Sum inntekter utenom tjenesteområdene 8 061 8 214 8 277 8 363 154 63 86 Renter og avdrag, netto -421-555 -629-712 -135-74 -83 Fordelte renter BKB og andre 111 152 203 254 42 50 51 Til disposisjon før avsetninger 7 751 7 811 7 850 7 905 61 39 54 Inndekking av underskudd - - - - 0 0 0 Disponering av tidligere års overskudd - - - - 0 0 0 Til finansiering av investeringer -126-131 -176-219 -5-44 -43 Bruk av og avsetning til fonds m.m. 14 4-2 -2-11 -5 0 Til disposisjon for tjenesteområdene 7 639 7 684 7 673 7 684 45-11 11 Bruk av fonds m.m.gjelder i hovedsak forslag om bruk av disposisjonsfond for å dekke engangsutgifter til Tall Ships Race (4,7 mill. i 2008) og ubalanse mht avdragene på formidlingslån (11,2 mill. i 2008 og 5,3 mill. i 2009). Følgende forutsetninger er lagt til grunn for inntektsutviklingen i økonomiplanperioden: 1,2 pst. realvekst i frie inntekter (skatt og rammetilskudd) i 2008 regnet fra 2007-nivået som ble lagt til grunn i tertialrapport 1. Regnet fra oppjustert anslag 2007 går inntektene ned 0,2 pst Videre er forutsatt vekst i frie inntekter 1,5 pst. i 2009, 1,1 pst. i 2010 og 1,0 pst. i 2011. Mulig negativ konsekvens ved innføring av nytt inntektssystem i 2009 er ikke lagt inn. Det vil alltid være usikkerhet ved utviklingen i flere av de største inntekts- og utgiftspostene. De seneste årene har gode konjunkturer bidratt til at skatteinntektene er blitt større en budsjettert, men vi har tidligere også erfart at dette kan slå andre veien. Siden slike avvik fra anslått utvikling kan være vanskelig å forutse, er det grunn til å advare mot fortsatt tro på at ekstraordinær skatteinngang skal gi det nødvendige handlingsrommet for kommunen. For øyeblikket er imidlertid utsiktene for norsk økonomi svært gode, og vi forventer at kommunesektoren får sin del av veksten. 22
Byrådet har valgt å ikke innarbeide mulige negative konsekvenser av nytt inntektssystem fra 2009. Sannsynligheten for at Bergen kommer tapende ut er stor, og økonomiplanens opplegg for driftsfinansiering av investeringer vil her kunne representere en mulig buffer for å møte en slik utvikling. Regjeringen ventes å presentere det nye systemet i Kommuneproposisjonen neste vår. Tabellen viser at det vil være en viss økning i disponible rammer for tjenesteområdene i 2009, men deretter er rammen tilnærmet uendret. Det oppstår derfor et betydelig avvik utover i perioden mellom den påregnelige driftsrammen og kostnadene ved å sette i drift alle de planlagte tiltakene. Som omtalt i innledingen til dette kapitlet har byrådet, med utgangspunkt i bystyrets vedtak i tjenesteplaner, startet et arbeid med å bringe mer økonomisk realisme i planleggingen. Men fortsatt inneholder økonomiplanen nye tiltak som summerer seg til en økning i driftsutgiftene på over ½ milliard i løpet av perioden, se tabellen nedenfor. Dersom dette skal gjennomføres må mesteparten dekkes gjennom nødvendige tiltak i perioden, dvs. at det foreløpig ikke er funnet økonomisk dekning. Etter byrådets oppfatning er beløpet større enn det som er realistisk å oppnå av besparelser i perioden, eller dekkes innenfor en sannsynlig inntektsutvikling, og forutsetter derfor at beløpet bringes videre ned gjennom budsjettarbeidet i høst. Rammeendringer i Økonomiplan 2008-2011 Beløp i mill kr Forslag til årlig endring i økonomiplanperioden 08-09 09-10 10-11 Andre kostnadsendringer 4 4 2 Nye tiltak 194 178 153 Engangstiltak -15-13 10 Effektivisering 7 Inntektsendring -19 Nødvendige tiltak i økonomiplanperioden -127-181 -153 Netto utgift 45-11 11 23
Tabellen nedenfor viser økonomiplanen for de enkelte tjenesteområdene, uttrykt ved årlige endringer. Tabellen illustrerer hva tjenesteområdene netto har til disposisjon, det vil si at rammene inklusiv nye tiltak også er nedjustert for nødvendige salderingstiltak i økonomiplanperioden, ref. forrige tabell. Utvikling i netto utgifter på tjenesteområdene Beløp i mill kr Forslag til årsbudsjett Forslag til årlig endring i økonomiplanperioden 2008 2009 2010 2011 1 Barnehage og skole 2 656 38-8 0 2 Barneverntjeneste 320 0 0 0 3 Eldre og særlig omsorgtrengende 2 940 11-4 0 4 Sosialtjeneste 611 0 0 0 5 Helsetjeneste 307 1 1 0 6 Overføring til trossamfunn 113 0 0 0 7 Brannvesen 169 0 0 0 8 Samferdsel 154 3 0 0 9 Boligtiltak 55 0 0 0 10 Fysisk byplanl.-bygges.-oppmål.og landbr. 153-1 -2 0 11 Arbeidsmarkedstiltak 26 0 0 0 12 Kultur 248 0 0 0 13 Idrett 174 1 8 0 14 Næring 20 0 0 0 15 Bystyrets organer 44 0 0 0 16 Administrasjon 499 1 0 0 17 Sentrale forvaltningstjenester 9 10-9 10 18 Vann- og avløp 0 0 0 0 19 Overføring til/fra bedrifter -3 0 0 0 20 Interne tjenester-fordelte kostnader -2 0 0 0 21 Sentrale budsjettposter -188 0 0 0 Sum ekskl. BKB og firma 90 8 303 63-15 10 Bergen kommunale bygg (BKB) -185 0 0 0 Firma 90 - sentrale budsjettposter (over streken) -479-18 4 2 Sum endringer 45-11 11 Sum budsjettrammer til tjenesteområdene 7 639 7 684 7 673 7 684 24
For å oppnå en mer varig styrking av kommunens økonomi og handlefrihet bør kommunen over tid ha et positivt netto driftsresultat, anslått til ca. 3 pst. av driftsinntektene. Med et resultat på 5,8 pst. i 2005 og 5,7 prosent i 2006 har Bergen vært godt over målsettingen. I opplegget for 2008-2011 budsjetteres det med et positivt netto driftsresultat som øker fra ca. 104 mill. 2008 til 212 mill i 2011, korrigert for bruk av avsetninger til avgiftsfinansiert område. Regnet i prosent av driftsinntektene utgjør dette knapt 1 prosent i 2008, økende til 1,8 prosent i 2011. 2008 2009 2010 2011 Netto driftsresultat 43 58 108 152 Fondsbruk avgiftsfinansiert område 61 61 61 61 Korrigert netto driftsresultat 104 119 169 212 Prosentandel av sum driftsinntekter 0,9 % 1,0 % 1,4 % 1,8 % Driftsfinansiering av investeringer er det viktigste bidrag til et positivt netto driftsresultat. Som nevnt ovenfor representerer dette også en potensiell buffer i tilfelle negativ utslag av et nytt inntektssystem fra 2009. I tillegg har regjeringen varslet at det kan bli aktuelt å endre regnskapsføringen av mva.- kompensasjon fra investeringer, slik at disse i framtiden (fra 2009) skal inntektsføres i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik tilfellet er i dag. Driftsinntektene vil da reduseres med anslagsvis 220 mill. i året, og kravet til regnskapsmessig balanse blir tilsvarende skjerpet. Det legges imidlertid opp til en overgangsordning på 5 år. Regjeringen tar sikte på å sende ut et forslag til høring. Endringen vil isolert sett føre til at netto driftsresultat svekkes med om lag 2 pst., dvs. at 3-pst kravet vil kunne reduseres til om lag 1 pst av driftsinntektene, alt annet like. Samtidig vil styrket finansiering av investeringer bidra til redusert behov for nye lån, og økt verdibevaring. Ved den foreslåtte endringen oppnår en at: - Kommunens nettoutgift ved investeringer blir lik investeringsutgift - Svingninger i investeringsnivå vil ikke lenger gi direkte utslag i de årlige driftsrammene Både kravet til positivt driftsresultat, nytt inntektssystem og ny regnskapsføring av mva-kompensasjon taler for å bruke en del av driftsinntektene til å finansiere nye investeringer, framfor å ytterligere øke driftsutgiftene. Gjennom det foreslåtte opplegget vil driftsfinansieringen være på nivå med forventet mva.kompensasjon i 2011. 25