For-sak 19/08 HØRING : Midlertidig endring i balansekravet - endret regnskapsføring av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer

Transkript

1 For-sak 19/08 HØRING : Midlertidig endring i balansekravet - endret regnskapsføring av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer Vedlegg 1. Deres ref. Vår ref. Dato 07/ EVV Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette ut høringssak om forslag til å endre regnskapsføringen for merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer med en overgangsperiode på inntil fem år, slik det ble varslet i St.prp. nr. 67 ( ) (kommuneproposisjonen) for I forslaget er det skissert to alternativer. Det ene innebærer at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal tas til inntekt i investeringsregnskapet f.o.m. 2009, men at kommunene og fylkeskommunene f.o.m t.o.m kan budsjettere med et underskudd som tilsvarer det respektive års merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer. Det andre innebærer at kompensasjonsinntektene fra investeringer i perioden trinnvis overføres fra drifts- til investeringsregnskapet, før en endrer regnskapsføringen f.o.m Det bes om at eventuelle merknader sendes til Kommunal- og regionaldepartementet innen fredag 7. mars Bakgrunn Innføringen av den generelle kompensasjonsordningen for merverdiavgift var forutsatt å være provenynøytral. Kommunesektoren fikk derfor redusert rammetilskuddet med et beløp som tilsvarte den ekstra kompensasjonen den fikk som følge av at ordningen gikk fra å være begrenset til å bli generell. Ettersom trekket den gang skjedde i form av reduserte driftsinntekter, skulle all merverdiavgiftskompensasjon inntektsføres i driftsregnskapet i samme år som anskaffelsen ble foretatt, også den delen som kunne henføres til kommunens eller fylkeskommunens (heretter kalt kommunene) investeringer. Dette innebærer imidlertid at kommunene indirekte delvis kan låne til drift, og at driftsinntektene vil svinge fra år til år i takt med investeringsnivået. I St.prp. nr. 67 ( ) (kommuneproposisjonen for 2008) varslet regjeringen at man ønsket å unngå årlige variasjoner i driftsinntektene og den indirekte muligheten til lånefinansiering av driftsutgifter. Departementet foreslo derfor at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal inntektsføres i investeringsregnskapet. De reduserte driftsinntektene fra kompensasjonsordningen som en slik omlegging medfører, vil kunne innebære at kravet om finansiell balanse i kommunenes drift oppleves som strammere på kort og mellomlang sikt. Departementet la derfor i kommuneproposisjonen for 2008 til grunn at kommunene i en overgangsperiode på fem år gis anledning til å budsjettere med underskudd (regnskapsmessig merforbruk) tilsvarende merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer. Etter overgangsperioden skal budsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse, tilsvarende dagens regler.

2 På lang sikt vil de reduserte driftsinntektene som endringen medfører motsvares av lavere renter og avdrag som følge av høyere egenfinansiering av investeringer. I et lengre perspektiv vil derfor en omlegging av håndteringen av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer sikre sunn økonomistyring, og ikke bety en innstramming i den økonomiske handlefriheten. Høringsutkastet Departementet har kommet til at det bør skisseres to alternativer til hvordan overgangen skal skje. Alternativene er nærmere beskrevet nedenfor. Alternativ 1: Kompensasjon for merverdiavgift som kan henføres til investeringer, inntektsføres i investeringsregnskapet f.o.m. Kommunen kan f.o.m t.o.m årlig budsjettere med et underskudd (regnskapsmessig merforbruk) som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer samme år. Dette underskuddet kreves ikke inndekket, og det åpnes for at dette kan bli stående i balanseregnskapet som et regnskapsmessig merforbruk. Løsningen betyr altså at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal føres i investeringsregnskapet f.o.m. 2009, og ikke i driftsregnskapet som i dag. Samtidig åpnes det for at kommunene i en femårsperiode gis anledning til å budsjettere med et underskudd som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Dette vil gi mulighet for at endringen ikke skal medføre at tjenestetilbudet i enkelte kommuner må reduseres. Det vil si at dersom kommunen eksempelvis mottar 1 million kroner i merverdiavgiftskompensasjon fra investeringene et år, vil kommunen ha anledning til å budsjettere med et regnskapsmessig merforbruk på 1 million kroner i årsbudsjettet. Kommunene vil med dette pålegges å bruke inntektene fra merverdiavgiftskompensasjon for investeringer til å finansiere investeringer. Siden den generelle kompensasjonsordningen ble innført i 2004, har merverdiavgiftskompensasjon på investeringer utgjort omlag 1,5 prosent av driftsinntektene på landsbasis. Endringen vil dermed svekke kommunesektorens netto driftsresultat med anslagsvis 1,5 prosentpoeng f.o.m på landsbasis, men de kommunevise utslagene vil naturligvis avhenge av investeringsnivået til den enkelte. På lang sikt vil denne effekten motsvares av tilsvarende lavere renter og avdrag som følge av høyere egenfinansiering av investeringer. Kriteriene for å bli meldt inn i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) vil i overgangsperioden bli endret i tråd med muligheten til å budsjettere med et regnskapsmessig merforbruk tilsvarende den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Kun kommuner som budsjetterer med et underskudd som overstiger merverdiavgiftskompensasjonen fra de planlagte investeringene, vil bli meldt inn i ROBEK på bakgrunn av årsbudsjett eller økonomiplan. Videre vil kun et 2 av 9

3 regnskapsmessig merforbruk som er større enn den faktiske merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer være gjenstand for inndekning. Det vil si at dersom kommunen mottar 1 million kroner i merverdiavgiftskompensasjon fra investeringene et år, vil det kun være merforbruk utover 1 million kroner som må dekkes inn i henhold til de ordinære inndekningsreglene i kommuneloven. Dersom dette merforbruket ikke vedtas dekket inn i løpet av to år, eller kommunen ikke følger opprinnelig inndekningsplan, vil kommunen i tråd med gjeldende regelverk bli underlagt statlig kontroll og lånegodkjenning. Ved å tillate kommunene å budsjettere med et underskudd tilsvarende den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer, vil kommunenes driftsnivå kunne opprettholdes i overgangsperioden som nevnt. Reelt sett vil derfor omleggingen ikke innebære et strammere balansekrav enn i dag. Samtidig innebærer alternativet at driftsnivået i overgangsperioden fremdeles (delvis) vil kunne avhenge av investeringsnivået og indirekte finansieres ved lån. Dette vil avhenge av i hvilken grad kommunen utnytter muligheten til å ha et regnskapsmessig merforbruk tilsvarende den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Når merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer benyttes til nye investeringer og man samtidig benytter muligheten til å budsjettere med et regnskapsmessig merforbruk, vil driftslikviditeten svekkes. Alternativet setter dermed større krav til kommunenes likviditetsstyring. Departementet legger til grunn at kommuneloven 50 nr. 5 gir hjemmel til å ta opp likviditetslån (kassakreditt) tilsvarende den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer når driftsnivået innebærer et tilsvarende regnskapsmessig merforbruk. Dersom man benytter muligheten til å budsjettere med et regnskapsmessig merforbruk tilsvarende den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer uten at dette dekkes inn, vil det videre bety at en har drevet på kreditt. F.o.m skal årsbudsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse. Det forutsettes derfor at kommunene tilpasser driftsnivået fram mot 2014, når adgangen til å budsjettere med underskudd opphører. Alternativet innebærer således at det stilles krav til ansvarlighet og disiplin i den enkelte kommune for å tilpasse driftsnivået til nivået på driftsinntektene i Departementet legger til grunn at flere kommuner allerede legger opp til at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke benyttes til å finansiere driftsutgifter. For kommuner med en sunn økonomi og solide netto driftsresultater, og for kommuner som allerede har en praksis hvor merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer overføres til investeringsregnskapet, antas forslagene å ha små konsekvenser. Det følger av balansekravet i kommuneloven 46 at kommuner er pålagt å finne pengemessig dekning for betalingsforpliktelser. Alternativet krever derfor en lovendring, i tråd med hva som ble varslet i kommuneproposisjonen, ettersom det gjennom overgangsperioden gås bort dagens balansekrav i kommuneloven. Utkast til regelendringer er beskrevet i vedlegg. 3 av 9

4 Alternativ 2: I årene f.o.m t.o.m (i overgangsperioden) føres investeringsmomsen i driftsregnskapet, slik som i dag. Trinnvis økes overføringen av midler fra drifts- til investeringsregnskapet. I 2009 pålegges minimum 20 prosent av kompensasjonsinntektene fra investeringer overført fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet, deretter minimum 40 prosent i 2010, minimum 60 prosent i 2011 og minimum 80 prosent i F.o.m inntektsføres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i sin helhet direkte i investeringsregnskapet. Løsningen betyr altså at endringen i regnskapsføring først gjøres f.o.m. 2013, men at det skjer en gradvis overgang ved at kommunene pålegges å overføre en stadig større andel av den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer til investeringsregnskapet. Eksempelvis vil en kommune som mottar 1 million kroner i merverdiavgiftskompensasjon fra investeringene i 2009 måtte overføre 0,20 million kroner fra drifts- til investeringsregnskapet. I alternativet åpnes det ikke for at kommunene gis anledning til å budsjettere med et underskudd som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Siden kravet til inndekning av merforbruk ikke endres, berøres heller ikke ROBEK-reglene. Med det uendrete balansekravet stilles det i alternativ 2 noe større krav i perioden til å tilpasse driftsutgiftene til driftsinntektene enn alternativ 1. Ved utgangen av overgangsperioden vil alternativene derimot være like når det gjelder kravet til balanse mellom inntekter og utgifter i driften. Alternativet vil ikke påvirke netto driftsresultat i overgangsperioden, men vil kunne påvirke kommunens regnskapsmessige mer-/mindreforbruk dersom en ikke gradvis tilpasser inntekter og utgifter i driften. Alternativet innebærer imidlertid at kravet til et positivt netto driftsresultat på landsbasis i 2009 vil være om lag 0,3 prosent høyere enn ved dagens balansekrav og ved alternativ 1, i 2010 om lag 0,6 prosent høyere osv. F.o.m. 2013, når merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ikke lenger inntektsføres i driftsregnskapet, vil netto driftsresultat svekkes tilsvarende merverdiavgiftskompensasjonen, dvs. med omlag 1,5 prosent på landsbasis, mens lovkravet til netto driftsresultat vil igjen være som i dag Som i alternativ 1 vil kommunene pålegges å bruke inntektene fra merverdiavgiftskompensasjon for investeringer til å finansiere investeringer. Til forskjell fra alternativ 1 vil imidlertid alternativ 2 bety at graden av egenfinansiering av investeringene i perioden økes i takt med overføringene fra drift. I alternativ 1 vil egenfinansieringen tilsvare inntektene fra merverdiavgiftskompensasjon for investeringer allerede fra Effekten av lavere renter og avdrag som følge av høyere egenfinansiering av investeringer vil derfor fases inn mer gradvis i alternativ 2. 4 av 9

5 Til forskjell fra alternativ 1 innebærer dette alternativet at man fra 2009 oppnår at driftsnivået i overgangsperioden i den enkelte kommune i stadig mindre grad vil avhenge av investeringsnivået og låneopptak. I hvilken grad vil i tillegg bero på hvorvidt kommunen overfører inntekter fra merverdiavgiftskompensasjon for investeringer til investeringsregnskapet utover minstekravet til overføringer. Siden alternativet ikke gir anledning til å budsjettere med et regnskapsmessig merforbruk, men i økende grad pålegger kommunen å tilpasse driftutgiftene til disponible driftsinntekter, vil det være bedre sammenheng mellom balansekravet og tilgjengelig driftslikviditet. Alternativet setter dermed mindre krav til kommunenes likviditetsstyring og behov for likviditetslån enn alternativ 1. Departementet legger til grunn at alternativet innebærer en nærmere definering av kommunelovens krav om at det skal budsjetteres med et driftsresultat som er minst tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Som nødvendige avsetninger regnes i henhold til dagens forståelse, avsetninger som pålagt i form av lov forskrift eller avtale. Departementet anser overføringer fra drifts- til investeringsregnskapet tilsvarende som nødvendige avsetninger. Alternativet krever derfor etter vår vurdering ikke endringer i kommuneloven, men kun en midlertidig endring i budsjett- og regnskapsforskriftene, jf. kommuneloven 46 nr. 8 og 48 nr. 8. Utkast til regelendringer er beskrevet i vedlegg. Om låneadgangen Et formål med omleggingen av regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjon for investeringer er å unngå at driftsutgifter indirekte lånefinansieres gjennom investeringer. Når denne kompensasjonen skal føres i investeringsregnskapet, vil det gi økte inntekter i investeringsregnskapet, gitt at det er adgang til å lånefinansiere brutto anskaffelseskost som i dag. I prinsippet vil en derfor med uendret låneadgang kunne komme i en situasjon der det er åpning for at kommuner indirekte kan ta opp lån til andre investeringsformål enn det som i dag er lovlige låneformål etter kommuneloven 50. Åpningen ligger i at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer kan benyttes til å foreta andre investeringer (eks. aksjekjøp) istedenfor til å egenfinansiere bygninger o.l. For å unngå en slik utilsiktet mulighet, som vil stride med prinsippene som er lagt til grunn for avgrensningen av kommunenes låneadgang på samme måte som dagens situasjon, foreslås det å begrense kommunenes låneadgang til netto anskaffelseskost ved investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler (lik anskaffelseskost fratrukket merverdiavgiftskompensasjon for investeringen). Med hilsen Anne Nafstad Lyftingsmo e.f. ekspedisjonssjef Thor Bernstrøm avdelingsdirektør 5 av 9

6 Vedlegg Utkast til regelendringer ved de ulike alternativene: Alternativ 1: Utkast til lov om endring av lov nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven): Ny 44 nr. 4 andre ledd skal lyde: For budsjettårene 2009 til og med 2013 skal det budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger fratrukket merverdiavgiftskompensasjon for investeringer. For disse budsjettårene gjelder ikke 46 nr. 6. Ny 46 nr. 9 skal lyde: For budsjettårene 2009 til og med 2013 skal det budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger fratrukket merverdiavgiftskompensasjon for investeringer. For disse budsjettårene gjelder ikke nr. 6. I Ny 48 nr. 7 skal lyde: For regnskapsårene 2009 til og med 2013 er et underskudd etter nr. 3 og 4 å anse som et resultat lavere enn kravet i 46 nr. 9. Ny 60 nr. 7 skal lyde: For budsjett- og regnskapsårene 2009 til og med 2013 er et underskudd etter nr. 1 punkt a, b, c og d å anse som et resultat lavere enn kravet i 46 nr. 9. Endringene trer i kraft straks med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret Endringene oppheves med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret II 50 nr. 1 skal lyde: Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Det kan kun tas opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet. Lånebeløp kan ikke overstige anskaffelseskost fratrukket henførbar kompensasjon for merverdiavgift. Endringene trer i kraft med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret 6 av 9

7 Utkast til forskrift om endring av forskrift nr om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommer) og forskrift nr om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner): I I forskrift nr om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommer) skal 5 femte ledd nr. 2 lyde: 2. Inntekter fra salg av anleggsmidler, og inntekter og innbetalinger knyttet til investeringsprosjekter, herunder merverdiavgiftskompensasjon, jf. likevel sjette ledd. I forskrift nr om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) skal 3 tredje ledd nr. 2 lyde: 2. Inntekter fra salg av anleggsmidler, og inntekter og innbetalinger knyttet til investeringsprosjekter, herunder merverdiavgiftskompensasjon, jf. likevel fjerde og femte ledd. Endringene trer i kraft straks med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret II I forskrift nr om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) skal ny 9 femte ledd lyde: For regnskapsårene 2009 til og med 2013 vil første til tredje ledd kun komme til anvendelse dersom driftsregnskapet ved regnskapsavslutningen gir et regnskapsmessig merforbruk som overstiger kravet i kommuneloven 46 nr. 9. Endringen trer i kraft straks med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret Endringen oppheves med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret Alternativ 2: Utkast til lov om endring av lov nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven): I 50 nr. 1 skal lyde: Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Det kan kun tas opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet. For budsjett- og regnskapsårene 2009 til og med 2012 skal lånebeløpet ikke overstige anskaffelseskost fratrukket overført kompensasjon for merverdiavgift fra driftsregnskapet. 7 av 9

8 Endringene trer i kraft med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret Endringen oppheves med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret II 50 nr. 1 skal lyde: Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Det kan kun tas opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet. Lånebeløp kan ikke overstige anskaffelseskost fratrukket henførbar kompensasjon for merverdiavgift. Endringene trer i kraft med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret Utkast til forskrift om endring av forskrift nr om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommer) og forskrift nr om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner): I I forskrift nr om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommer) skal ny 5 niende ledd lyde: For budsjettåret 2009 skal minimum 20 prosent av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer overføres til investeringsregnskapet. For 2010 skal minimum 40 prosent overføres, for 2011 minimum 60 prosent og for 2012 minimum 80 prosent. F.o.m skal merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i sin helhet regnes som inntekter knyttet til investeringsprosjekter og budsjetteres i investeringsregnskapet, jf. femte ledd nr. 2. I forskrift nr om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) skal ny 3 åttende ledd lyde: For regnskapsåret 2009 skal minimum 20 prosent av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer overføres til investeringsregnskapet. For 2010 skal minimum 40 prosent overføres, for 2011 minimum 60 prosent og for 2012 minimum 80 prosent. F.o.m skal merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i sin helhet regnes som inntekter knyttet til investeringsprosjekter og føres i investeringsregnskapet, jf. tredje ledd nr. 2. Endringene trer i kraft straks med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret II I forskrift nr om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommer) skal 5 femte ledd nr. 2 lyde: 8 av 9

9 2. Inntekter fra salg av anleggsmidler, og inntekter og innbetalinger knyttet til investeringsprosjekter, herunder merverdiavgiftskompensasjon, jf. likevel sjette ledd. I forskrift nr om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) skal 3 tredje ledd nr. 2 lyde: 2. Inntekter fra salg av anleggsmidler, og inntekter og innbetalinger knyttet til investeringsprosjekter, herunder merverdiavgiftskompensasjon, jf. likevel fjerde og femte ledd. Endringene trer i kraft (med virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret 2013). 9 av 9