VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 12.06.2017 2017/17210 DERES DATO 20.03.2017 VÅR SAKSBEHANDLER Petter Randa Bøe tlf 48271750 DERES REFERANSE Vitalegruppen AS Postboks 351 1326 Lysaker Att. Iselin Gundersen Samtykke til søknad om arbeidstidsordning BPA-ordning i Tjøme kommune Arbeidstilsynet viser til søknad mottatt per epost 20. mars 2017, vårt brev datert 27. mars 2017, med anmodning om tilleggsopplysninger, og virksomhetens svar på dette mottatt per epost 15. mai 2017. Videre vises til brev- og epostkorrespondanse med Iselin Gundersen i tidsrommet 26. mai til 7. juni 2017, herunder revidert arbeidsplan mottatt 7. juni. Om søknaden Vitalegruppen AS, org.nr. 990 54 676, søker om Arbeidstilsynets samtykke til en arbeidstidsordning som fraviker arbeidsmiljølovens (aml.) krav til arbeidsfri i 10-8 første ledd og grensen på 13 timer i aml. 10-5 tredje ledd. Søknaden omfatter navngitte arbeidstakere, som skal gi brukerstyrt personlig assistanse (BPA) til en ung mann med Downs syndrom. Søknaden gjelder perioden fra 1. mars 2017 til 1. mars 2018, og arbeidstidsordningen innebærer følgende: Lengste daglige skiftlengde er 17 timer. Det er ikke fastsatt faste pauser, med en gitt lengde til et gitt tidspunkt. Arbeidstakerne står til arbeidsgivers disposisjon i pausene. Lengste ukentlige arbeidstid er 60 timer. Gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av åtte uker overstiger etter det opplyste ikke 33,25 timer. Lengste gjennomsnittlige alminnelige arbeidstid i løpet av 26 uker overstiger etter det opplyste ikke 33,34 timer. Lovens krav til daglig arbeidsfri er ikke overholdt, jf. aml. 10-8 første ledd. Arbeidstidsordningen innebærer søndagsarbeid. Arbeidstidsordningen innebærer nattarbeid. Arbeidsplanen består av vakter med skiftlengder på tre, seks, 10, 11, 12 og 17 timer. Arbeidstakerne har maksimalt to 17-timersvakter per uke, og det gis mer enn 24 timer arbeidsfri etter en slik vakt. De lengste vaktene forekommer mandag til torsdag, mens fredag til søndag bemannes med de øvrige vaktene. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Torgard post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974771748 7468 INTERNETT Norge www.arbeidstilsynet.no
VÅR REFERANSE 2 Begrunnelse for søknaden Bruker har etter det opplyste et vedtak på 119 timer bistand per uke. Virksomheten anfører at BPA-ordningen ivaretar brukers sammensatte behov for hjelp og bistand, og bidrar til at bruker får et aktivt liv og økt livskvalitet. Videre er søknaden begrunnet med at det er uhensiktsmessig å dele opp vaktene, eksempelvis ved aktiviteter sammen med bruker. Søknaden er videre begrunnet med at arbeidstakerne ønsker ordningen. Virksomhetens beskrivelse av arbeidet Bruker er på arbeid på et dagsenter mandag til fredag, og er hjemme på ettermiddags, - kvelds, - og nattestid samt i helger. Det er i tidsrommene utenfor brukers arbeidstid han mottar BPAtjenester. Arbeid på dag/ettermiddag- og kveldstid går ut på å bistå bruker med matlaging, handling, følge til toalett, eventuelt bistå ved aktiviteter, utflukter og transport. Bruker har behov for veiledning til personlig hygiene, og kvelds- og morgenstell inngår derfor i de daglige arbeidsoppgavene. Ut over dette består brukers bistandsbehov av passiv tilstedeværelse fra assistentene. Det understrekes imidlertid i søknaden at behovet for assistanse til brukers primærbehov er «vesentlig så tilstedeværelsen av en assistent er absolutt nødvendig». Arbeidet på nattestid består av sovende nattevakt. Lovgrunnlaget og Arbeidstilsynets vurdering Kort om rammene for gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Arbeidstilsynet kan i medhold av aml. 10-12 syvende ledd samtykke til arbeidstidsordninger som fraviker kravet til daglig og ukentlig arbeidsfri i 10-8 første og annet ledd og grensen på 13 timer i løpet av 24 timer i bestemmelsen om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid i 10-5 tredje ledd. Omsøkt ordning forutsetter gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid etter 10-5 tredje ledd, og Arbeidstilsynet tar derfor først stilling til om ordningen ligger innenfor timegrensene for gjennomsnittsberegning i 10-5 tredje ledd. Det følger av bestemmelsen at den samlede arbeidstiden ikke kan overstige 13 timer i løpet av 24 timer. I løpet av en åtteukersperiode må gjennomsnittlig samlet arbeidstid ikke overstige 48 timer i uken. I løpet av en 26-ukersperiode må gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid ikke overstige alminnelig arbeidstid etter aml. 10-4. Som det fremgår av punktet «Om søknaden» ovenfor ligger gjennomsnittlig arbeidstid innenfor timegrensene for gjennomsnittsberegning per åtte og 26 uker. Spørsmålet i det følgende blir om vilkårene i aml. 10-12 syvende ledd for dispensasjon fra 13- timersgrensen i 10-5 tredje ledd og reglene om daglig arbeidfri er oppfylt. Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang etter 10-12 syvende ledd. Forholdet til andre lovbestemmelser Bestemmelsen gir kun adgang til å dispensere fra 10-8 første og andre ledd og 13- timersgrensen i 10-5 tredje ledd, men ingen av lovens øvrige bestemmelser, jf. Ot.prp. nr. 91 (2005-2006) s. 21. Ordningen innebærer både natt- og søndagsarbeid. Arbeid om natten og på
VÅR REFERANSE 3 søndager er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml. 10-10 andre ledd og 10-11 andre ledd. Søknaden gjelder arbeid i en BPA-ordning, for en bruker med bistandsbehov også om natten og i helgene. Arbeidstilsynet vurderer det derfor slik at arbeidets art gjør natt- og søndagsarbeid nødvendig i dette tilfellet. Nærmere om vilkårene i 10-12 syvende ledd Det forutsettes i forarbeidene til bestemmelsen at Arbeidstilsynet ikke gir samtykke med mindre ordningen er ønsket av arbeidstakerne, jf. Ot.prp.nr. 91 (2005-2006) s. 13. Det fremgår av referat fra «husmøte» med alle arbeidstakerne samt referat fra drøftelser med arbeidstakernes representant/verneombud at arbeidstakerne ønsker ordningen. Adgangen til å samtykke etter 10-12 syvende ledd er videre reservert for «helse- og omsorgsarbeid». Helse- og omsorgsarbeid vil typisk være «arbeid i institusjoner, men kan også være arbeid i andres eller eget hjem. For eksempel kan bestemmelsen komme til anvendelse for arbeidstaker som arbeider med pleietrengende som bor i egen bolig», jf. Ot.prp. nr. 91 (2005-2006) s. 21. Basert på sakens opplysninger vurderer Arbeidstilsynet det slik at de aktuelle BPAtjenestene må anses som «helse- og omsorgsarbeid». Bestemmelsen oppstiller videre et krav om at arbeidet er av «helt eller delvis (...) passiv karakter». Kravet åpner for at det kan gis tillatelse basert på en helhetsvurdering av arbeidet. Arbeidet vil f.eks. være av passiv karakter i de tilfeller arbeidet krever tilstedeværelse, men gir rom for lengre perioder med hvile og/eller søvn. Graden av passivitet må vurderes ut fra fraviket som gis, jf. Ot.prp. nr. 91 (2005-2006) s. 21. 17-timersvaktene er lagt til tidsrommet fra kl. 16:00 til kl. 09:00 dagen etter. Det fremgår av tilleggsopplysningene mottatt 15. mai 2017 at bruker normalt legger seg rundt kl. 21:00. Tiden fra dette tidspunkt og frem til assistentene må stå opp kl. 07:00 (dvs. omtrent 10 av totalt 17 timer) består av passiv tid og/eller søvn. Det er videre opplyst at assistentene normalt kan sove uforstyrret gjennom natten, og vi forstår det slik at det kun er unntaksvis de opplever avbrudd i nattesøvnen (eksempelvis ved sykdom hos bruker). Vi forstår det videre slik at det også ellers på de øvrige vaktene vil oppstå perioder hvor assistentene kun må være tilstede på arbeidsstedet, uten at de trenger å utføre arbeidsoppgaver. Basert på dette vurderer Arbeidstilsynet det slik at arbeidet «delvis er av passiv karakter». Det fremgår videre av bestemmelsen at Arbeidstilsynet kun kan gi samtykke dersom arbeidstakerne sikres «kompenserende hvile eller der dette ikke er mulig, annet passende vern». Arbeidstilsynet vurderer først om det i omsøkt ordning er gitt tilstrekkelig «kompenserende hvile». Kravet til kompenserende hvile eller annet passende vern følger av EU-direktiv 2003/88/EF artikkel 17 nr. 2 og artikkel 18 tredje ledd. Når det gjelder kravet til kompenserende hvile uttales det i NOU-2004-5 pkt. 23.10 på s. 555 at «med tilsvarende kompenserende hvile tas det sikte på de tilfeller der mindre hvile i enkelte perioder kompenseres med tilsvarende fri i andre perioder». EF-domstolen kommenterte innholdet begrepet i C-151/02 (Jaeger) avsnitt 94 97. Domstolen uttaler generelt i avsnitt 94 at kompenserende hvileperioder kjennetegnes ved «at arbejdstageren
VÅR REFERANSE 4 i løbet af disse perioder ikke har nogen forpligtelse over for arbejdsgiveren, der kan forhindre ham i frit og uafbrudt at hellige sig sine egne interesser med henblik på at neutralisere de virkninger, som arbejdet har for hans sikkerhed og sundhed.». Begrepet skal således forstås slik at arbeidstakeren skal ha kompenserende arbeidsfri. Domstolen uttaler videre at «disse hvileperioder skal desuden følge umiddelbart efter den arbejdstid, som de har til formål at kompensere for», og legger til grunn at forlengelse av den daglige arbeidstid gjennom redusert hviletid i prinsippet skal utlignes ved en hvileperiode som er så lang at den kompenserer for den reduksjon som ble foretatt i den foregående hvileperioden (kompensasjon time for time). Arbeidstilsynet har i sin praksis lagt til grunn at bestemmelsen åpner for to arbeidsperioder med forkortet arbeidsfri etter hverandre, direkte etterfulgt av kompenserende arbeidsfri. Dette innebærer at man etter endt arbeidsperiode nummer to skal ha sin ordinære daglige arbeidsfri på 11 timer, i tillegg til at man skal ha kompensert time for time den arbeidsfri man mistet på grunn av forkortet arbeidsfri periode mellom arbeidsperiode nummer en og to. Etter en gjennomgang av arbeidstakernes arbeidsplaner vurderer Arbeidstilsynet det slik at vilkåret om «kompenserende hvile» er oppfylt. Det er derfor ikke nødvendig å ta stilling til det alternative vilkåret «annet passende vern» Arbeidsmiljølovens krav til forsvarlige arbeidstidsordninger Arbeidsmiljøloven oppstiller et generelt og overordnet krav om at enhver arbeidstidsordning må være forsvarlig, jf. aml. 10-2 første ledd, og kravet gjelder uavhengig av hvilken arbeidstidsordning man arbeider etter. Spørsmålet blir dermed om omsøkt ordning tilfredsstiller forsvarlighetskravet i aml. 10-2 første ledd. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at den «innebærer en begrensning i adgangen til å utnytte de maksimale rammer loven setter dersom dette vil medføre uheldige psykiske eller fysiske belastninger eller at arbeidstakernes mulighet til å ivareta sikkerhetshensyn reduseres», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) s.315. Det er sterke holdepunkter for at blant annet lang arbeidstid påvirker sikkerhet, skader og ulykker i arbeidslivet, jf. Prop. 48 L (2014-2015), s. 15. Nyere studier viser eksempelvis at risikoen for innsovningsvansker og for lite søvn er fordoblet ved en arbeidstid på mer enn 55 timer per uke versus 35 40 timer per uke, og risikoen øker ved gjentatte lange skift, jf. proposisjonens side 16. Dette må ses i sammenheng med at studier viser at risikoen for feilhandlinger øker med lengden av skiftet. Risikoen øker mye raskere enn skiftlengden, og dette er antakelig en trøtthetseffekt. Som et gjennomsnitt øker risikoen med 50% ved ti timers skift, sammenlignet med åtte timer, og med 100% ved 12 timers skift sammenlignet med åtte timer, jf. Prop. 48 L (2014-2015), s. 15. Videre tyder forskning på at lange arbeidsøkter og skift- og nattarbeid også øker risikoen for hjerte- og karsykdom og diabetes. Videre innebærer nattarbeid generelt uheldige helsemessige belastninger. De normale kroppsfunksjonene er synkronisert og følger biologiske døgnrytmer som tilsvarer aktivitet i dagslys, og hvile, reparasjon og søvn om natten. Dersom man må arbeide om natten skjer det forskyvninger i disse rytmene, og systemet kommer i uorden (desynkronisering). Nattarbeid øker
VÅR REFERANSE 5 risikoen for kroniske søvnproblemer og andre helseproblemer, spesielt i fordøyelsessystemet og i hjerte-kar-systemet. Nattarbeid øker også risikoen for diabetes. Etter en periode med nattarbeid må kroppsfunksjonene tilbakestilles. Arbeidsmedisinsk forskning viser at den som arbeider flere nattskift på rad ofte får for lite og for dårlig søvn på dagtid mellom nattskiftene. Antallet netter som skal til for å komme tilbake til normal døgnrytme øker med antall nattskift på rad. Den generelle risikoen for ulykker og feilhandlinger øker også med antall netter på rad, se Wergeland og Wannag (2014): Arbeidsmedisinske kommentarer til arbeidstid, side 12. Ordningen innebærer inntil to vakter per uke, med inntil 17 timers varighet, kombinert med øvrige vakter av ulik lengde. Ukentlig arbeidstid er inntil 60 timer. Arbeidstilsynet forstår imidlertid tilleggsopplysningene slik at aktivt arbeid i utgangspunktet er begrenset til perioden fra kl. 16:00 og frem til kl. 21:00. På 17-timersvaktene går den resterende tiden frem til assistentene står opp kl. 07:00 etter det opplyste med til passiv/sovende vakt, og arbeidstakerne kan normalt sove uforstyrret gjennom natten. Arbeidstilsynet forstår videre søknadsmaterialet slik at det også på vakter på dagtid i helgene vil oppstå lengre passive perioder, eksempelvis i forbindelse med at bruker ønsker egentid til å se på TV/film, høre på musikk eller annet. Dette er forhold som kan være egnet til å begrense belastningene ved ordningen. Videre vurderer Arbeidstilsynet det som et positivt trekk ved ordningen at de lengste vaktene kun legges til dager da bruker er på arbeid på dagtid, mens helgene hvor bruker er hjemme er bemannet med kortere vakter. Basert på sakens opplysninger vurderer Arbeidstilsynet det slik at dette oppsettet av arbeidsplanen bidrar til å sikre at de lange vaktene inneholder lengre reelle perioder med passivitet/søvn. Det er opplyst at bruker i utgangspunktet er nokså selvgående, og dermed hovedsakelig kun har behov for støtte/bistand og omsorg i hverdagen. Arbeidet innebærer etter det opplyste ingen løft, og er normalt ikke fysisk eller psykisk belastende. Arbeidsdagen innenfor arbeid med BPAtjenester vil imidlertid erfaringsmessig langt på vei vil være styrt av brukerens behov, og gir således arbeidstakerne ofte begrenset grad av egenkontroll over utføringen av arbeidet, pauseavvikling mv. Begrenset egenkontroll kan være en belastende faktor for mange arbeidstakere. Det fremgår imidlertid av tilleggsopplysningene mottatt 15. mai 2017 at arbeidstakerne normalt «i stor grad kan (...) legge opp dagen slik de selv ønsker». Arbeidstilsynet legger derfor til grunn at egenkontrollen i dette tilfellet er høyere enn normalt for BPA-tjenester, et forhold som ytterligere bidrar til å redusere belastningene ved ordningen. Etter en samlet vurdering av ovenstående vurderer Arbeidstilsynet det derfor slik at lovens krav i 10-2 første ledd er oppfylt. Oppsummering Basert på ovenstående vurderer Arbeidstilsynet det slik at vilkårene for dispensasjon i aml. 10-12 syvende ledd er oppfylt. Arbeidstilsynet vurderer det videre slik at ordningen også tilfredsstiller arbeidsmiljølovens krav til forsvarlige arbeidstidsordninger i 10-2 første ledd. Vi har i denne vurderingen lagt vekt på at ordningen etter det opplyste innebærer lengre perioder med passiv tid/og eller uforstyrret nattesøvn, at arbeidet ikke fremstår som fysisk og/eller psykisk krevende og at arbeidstakerne etter det opplyste har god egenkontroll i arbeidshverdagen.
VÅR REFERANSE 6 Oppstart av søknadsperioden var 1. mars 2017. Søknaden ble imidlertid ikke sendt til Arbeidstilsynet før 20. mars 2017. Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at arbeidstidsordninger som krever tilsynets samtykke ikke kan lovlig igangsettes før vedtak om slikt samtykke er fattet. Våre vedtak gjelder fra vedtaksdato, jf. vedtakspunkt 2 nedenfor, og Arbeidstilsynet anmoder derfor om at fremtidige søknader sendes inn i så god tid som mulig før planlagt oppstart av ordningen. Arbeidstilsynet kan med hjemmel i aml. 18-6 sjette ledd stille vilkår for samtykket dersom Arbeidstilsynet anser det nødvendig for gjennomføringen av bestemmelsene i loven. På bakgrunn av at arbeidsplanen legger opp til lang daglig arbeidstid kombinert med nattarbeid, opplysninger om organisering av pauser, og med det formål å gjennomføre bestemmelsene i aml. 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd, har Arbeidstilsynet kommet til at det er nødvendig å sette vilkår for samtykket i denne saken, se vedtakspunkt 3 nedenfor. Vedtak 1. Arbeidstilsynet samtykker til omsøkt arbeidstidsordning. 2. Samtykket gjelder arbeidstakere ansatt i Vitalegruppen AS, navngitt i revidert arbeidsplan mottatt 15. mai 2017 som skal utføre arbeid i en BPA-ordning i Tjøme kommune. Samtykket gjelder i perioden 12. juni 2017 til 1. mars 2018. 3. Arbeidstilsynet setter følgende vilkår for samtykket: a. Arbeidstidsordningen skal være basert på frivillighet. Arbeidstakere som ønsker seg ut av ordningen, skal gis mulighet for dette. b. Arbeidstakerne skal minimum sikres faste, reelle pauser i samsvar med aml. 10-9. c. Ordningen skal evalueres i samarbeid med arbeidstakerne og tillitsvalgte. Evalueringen må ta sikte på konkrete og kjente helsekonsekvenser av forlenget arbeidstid, og både positive og negative konsekvenser av ordningen må vurderes. Kombinasjonen av lange vakter og nattarbeid skal særlig vurderes. Videre skal evalueringen inkludere en kartlegging av reell frekvens og lengde på passive perioder, der arbeidstakerne er disponible men ikke utfører konkrete arbeidsoppgaver, på dagtid i helger. Resultat fra evalueringen skal vedlegges en eventuell ny søknad til Arbeidstilsynet. Klageadgang Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se www.arbeidstilsynet.no/klage.
VÅR REFERANSE 7 Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. Arbeidsmiljøloven 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på www.arbeidstilsynet.no, eller dere kan kontakte oss på telefon 73 19 97 00. Vennligst oppgi vårt referansenummer 2017/17210 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Petter Randa Bøe Rådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Vitalegruppen AS v/arbeidstakerrepresentant og verneombud Morten Skovly Postboks 351 1326 LYSAKER