Hva oppnår vi ved reformer? Om resultatmålinger og incentiver - hva forteller forskningen? Rune J. Sørensen Handelshøyskolen BI Omstilling av offentlig sektor hva, hvordan og hvor mye? Torsdag 26. oktober 2017 Gaustad, Forskningsveien 3a, Universitetet i Oslo
Farvel til mål- og resultatstyring? Omfattende politisk og administrativ delegering og målstyring har skapt kontrollbehov og rapporteringskrav som har gitt seg utslag i en byråkratisering av offentlig sektor, både i form av mer byråkratiske prosesser og flere byråkratårsverk. For det første har det vært en sterk økning i mål, aktivitetskrav og føringer fra toppen i styringssystemet. Et eksempel er Forskningsrådet, som i siste års tildelingsbrev er pålagt mer enn 500 slike mål og føringer. NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi, s.32
Bør vi erstatte mål- og resultatstyring og vise de ansatte mer tillit?
En særegen «offentlig sektor motivasjon»? Perry & Wise (1990) introduserte betegnelsen public sector motivation (PSM): an individual's predisposition to respond to motives grounded primarily or uniquely in public institutions and organizations. Innslaget av slik motivasjon er målt ved spørsmål som fanger opp om a) en ønsker å arbeide med offentlig politikk, b) hvilken forpliktelse man føler overfor samfunnet og kollektive interesser, c) omsorg for andre og d) viljen til å sette andres interesser foran egne. En rekke studier av PSN er basert på analyser av surveydata, og resultatene indikerer følgende: 1. Et høyt innslaget er av offentlig sektor motivasjon øker tilbøyeligheten til å søke stilling i offentlig sektor. 2. I offentlig virksomhet er PSM positivt korrelert med individuell resultatoppnåelse. 3. Offentlige organisasjoner som rekrutterer ansatte med høyt innslag av PSM er mindre avhengige av egennyttige insentiver for å lede organisasjonen effektivt.
Hvis dette er riktig er det gode nyheter! 1. Offentlig virksomhet hevdes å være kjennetegnet av oppgaver som er komplekse og vanskelig målbare. Målstyring og økonomiske incentiver bør derfor brukes med forsiktighet. 2. Gjennom målrettet rekruttering av medarbeidere med sterk indre motivasjon («mission matching») kan en både oppnå gode resultater, og dessuten tilby en lavere lønn.
Mye av forskning om resultatmåling har diskutabel kvalitet Metodeproblemer: Utfallsvariabelen er målt ved spørreskjema, ikke faktisk resultatoppnåelse Resultatene viser korrelasjoner, ikke årsakssammenhenger Nyere forskning utnytter: 1. Naturlige eksperimenter 2. Felteksperimenter 3. Eksperimenter i laboratorium Utfallsvariabelen bør være: Faktisk atferd Faktisk resultatoppnåelse
Offentlig ansattes motivasjon er et sammensatt fenomen Det er belegg for at offentlig ansatte med høy «samfunnsmotivasjon» søker til offentlig eller non-profit virksomhet. Offentlig ansatte søker også jobb i det offentlig av egennyttige grunner, blant annet høy jobbsikkerhet og gunstige pensjons- og arbeidstidsordninger. Offentlig ansattes idealistiske oppfatninger av hva som er organisasjonens «egentlige mål» samsvarer ikke nødvendigvis med offentlighetens eller folkevalgtes prioriteringer. En høy grad av «indre motivasjon» kan kombineres med mål- og resultatstyring slik at totaleffekten blir bedre resultater.
Offentlig sektor motivasjon? Sykefravær i offentlig og privat sektor 2006-2012 Kilde: Arne Mastekaasa: Sykefravær i offentlig og privat sektor. Søkelys på arbeidsmarkedet 04/2016, s. 395-310. Note: Modellene 1-4 tar hensyn til ulike aspekter ved personalsammensetningen i de to sektorene, herunder de ansattes alder, kjønn, utdanningsnivå, ukentlig arbeidstid, yrkesklassifikasjon og kommunetype.
Mål- og resultatstyring kan bidra til bedre resultater Noen eksempler. METAANALYSE: Gerrish (2015) viser at «performance-based management» i offentlig sektor gir en svak positiv effekt. Gevinsten er større når resultatmåling kombineres med benchmarking. HELSESEKTOREN: Kolstad (2013) viser at kvalitetsmåling av kirurgiske operasjoner (korrigert for risiko) bidrar til høyere overlevelse. Resultatinformasjon ansporer legene til læring og forbedring fordi setter sin ære i å ha like gode resultater som sine kollegaer. SKOLESEKTOREN: Angrist mfl. (2013) og Dobbie & Fryor (2013) analyserer skolebidrag i «charter schools». Deres resultater tyder på at hyppig testing av elever bidrar til bedre læringsutbytte.
Et poeng om incentiver til slutt Grensenytte Grensekostnad Kostnadene ved fysisk innsats per kilometer Netto kostnadene når statlig tilskudd per kilometer 30 50 Kilometer if you pay people to do something on the margin, they will do more of it. Canice Predergast (2011)
Noen utvalgte referanser Angrist, Joshua D., Parag A. Pathak and Christopher R. Walters. 2013. "Explaining Charter School Effectiveness." American Economic Journal: Applied Economics, 5(4): 1-27. Margaretha Buurman, Josse Delfgaauw, Robert Dur, Seth Van den Bossche, 2012. Public sector employees: Risk averse and altruistic? Journal of Economic Behavior & Organization, 83(3): 279-291. Dobbie, Will and Roland G. Fryer Jr. 2013. "Getting beneath the Veil of Effective Schools: Evidence from New York City." American Economic Journal: Applied Economics, 5(4): 28-60. Paul Gregg, Paul A. Grout, Anita Ratcliffe, Sarah Smith, Frank Windmeijer, How important is pro-social behaviour in the delivery of public services?, Journal of Public Economics, Volume 95, Issues 7 8, August 2011, Pages 758-766, Paul Gregg, Paul A. Grout, Anita Ratcliffe, Sarah Smith, Frank Windmeijer, 2011. How important is pro-social behaviour in the delivery of public services? Journal of Public Economics 95(7): 758-766. Gerrish, E. 2015. The Impact of Performance Management on Performance in Public Organizations: A Meta-Analysis. Public Administration Review, 76(1): 48 66. Perry, James L., and Lois R. Wise, The Motivational Bases of Public Service, Public Administration Review, 50, no. 3 (1990), 367 373. Prendergast, C. 2011. What Have We Learnt About Pay For Performance? Geary Lecture Winter 2010. Economic and Social Review 42:113-134.