Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Eierkommunene til brann- og redningsvesenene i Follo- og Mosseregionen
Kunde: Eierkommunene til brann- og redningsvesenene i Follo- og Mosseregionen Kontaktperson: Inger Johanne Bjørnstad Tema: Selskaper: Forfattere: Kvalitetssikring: Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Analyse & Strategi, Multiconsult Eline Holljen (Analyse & Strategi), Fredrik Dehlin (Analyse & Strategi), Hanne Sørlid Engh (Multiconsult) og Henrik Bjelland (Multiconsult) Kjell Ove Kalhagen (Analyse & Strategi), Kristin Pettersen Grenan (Multiconsult) Prosjektleder: Kjell Ove Kalhagen Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 1
Innhold Sammendrag... 3 1 Innledning... 7 1.1 Mandat... 7 1.2 Bakgrunn... 7 1.3 Oppbygning av rapporten... 8 2 Dagens brannvesen og forslag til ny organisering... 9 2.1 Dagens brannvesen... 9 2.2 Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen... 11 3 Risiko- og sårbarhetsanalyse... 12 3.1 Innledning... 12 3.2 Metode og organisering av arbeidet... 12 3.3 Overordnet Risiko- og sårbarhetsanalyse... 13 3.4 Virkninger av en sammenslåing... 19 3.5 Risikobilde... 22 3.6 Dimensjoneringsforskriften... 25 3.7 Diskusjon og konklusjon... 27 4 Økonomisk konsekvensanalyse... 28 4.1 Metode... 28 4.2 Analyse... 30 4.3 Oppsummering av økonomisk konsekvensanalyse... 45 5 Konklusjoner... 47 6 Referanser... 48 Vedlegg 1... 1 Vedlegg 2... 10 Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 2
Sammendrag Eierkommunene til Brann- og Redningstjenestene i Follo- og Mosseregionen ønsker å fatte en beslutning om et sammenslått brannvesen. Endrede utviklingstrekk med ventet befolkningsvekst, flere eldre boende hjemme og mer sårbarinfrastruktur vil stille økte krav til brannvesenets kompetanse og kjernevirksomhet i årene som kommer. Ved å slå sammen brannvesenene i Follo og Moss kan det være mulig å utnytte spisskompetanse og materielle ressurser på tvers av kommune- og fylkesgrenser ved store og komplekse hendelser. Med et større fagmiljø med interessante oppgaver og utviklingsmuligheter kan det også bli lettere å rekruttere og beholde personell knyttet til brannforebyggende arbeid. Høsten 2011 ble det besluttet å igangsette en utredning med formål å vurdere en sammenslåing av Søndre og Nordre Follo brannvesen. Mosseregionens interkommunale brann- og feiervesen ble invitert med. Som en del av arbeidet ble det opprettet en styringsgruppe og en prosjektgruppe. Utredingene fra denne fasen (fase 1) inneholder ikke økonomiske beregninger eller risiko- og sårbarhetsanalyse av en sammenslåing. Eierkommunene har derfor ønsket bistand til å få utarbeide følgende: 1. En overordnet risiko- og sårbarhetsvurdering for brann- og redningstjenesten, herunder om endringer i fremtidig organisering vil påvirke kvaliteten på tjenesten 2. Vurdere økonomiske konsekvenser av en sammenslåing, der driften etableres innenfor de eksisterende rammer og der driften sikrer de vedtatte bemanningsnormer og responstider Det er Multiconsult AS som har utarbeidet den overordnede risiko- og sårbarhetsvurderingen, mens Analyse & Strategi har hatt ansvaret for den økonomiske konsekvensanalysen, i tillegg til å ha vært prosjektleder for oppdraget. Tiltaket som ble beskrevet som alternativ 1 i fase 1, som er en sammenslåing av de tre brannvesenene, er det som behandles innenfor dette oppdraget. I dag bruker ledelsen mye tid på kortsiktige driftsspørsmål og støtteaktiviteter. Det er et ønske at ledelsen skal få frigjort mer tid til å bruke på ledelsesfunksjoner. En sammenslåing forutsetter behovet for å beholde de totale ressursene i ledelses- og støttefunksjonene, men at de samles på en stasjon. I tillegg til å samle ledelse og administrasjon er det tenkt at forebyggende avdeling kan samles på en av brannstasjonene, da tilsyn og feiing i stor grad vil være uavhengig av geografisk lokalisering for gjennomføring av sine arbeidsoppgaver. I figuren under er det tatt utgangspunkt i at begge disse funksjonene er plassert på samme brannstasjon. Firkantene illustrerer brannstasjonene. I tillegg skal alle brannstasjonene, slik som i dag, ha en beredskapsløsning. Det er vanskeligere å samle beredskapsfunksjonene, da det krever en nærhet til fysiske objekter for å oppfylle lover og forskrifter. Figuren under viser en illustrasjon av hvordan en sammenslåing er tenkt og som er benyttet som alternativet som er behandlet innenfor dette oppdraget. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 3
ROS-analyse Som en del av arbeidet har det blitt gjennomført to arbeidsmøter, samt en workshop med prosjektgruppen hvor en representant fra styringsgruppen har vært tilstede. Prosjektgruppen har også fått presentert det endelige resultatet av denne rapporten. Den overordnede Risiko- og sårbarhetsanalysen har som hovedformål å belyse hvorvidt endringer i organiseringen av brannvesenet i Follo og Moss vil påvirke kvaliteten på brann og redningstjenestens håndtering av hendelser. Dette skal danne et beslutningsgrunnlag for å kunne ta stilling til mulige endringer i organiseringen. Arbeidsgruppen har gjennomført to arbeidsmøter som danner grunnlaget for analysen. I arbeidsmøte 1 ble det identifisert potensielle hendelser som kan oppstå i regionen, basert på brannvesenets egne ROS-analyser samt kommune- og region-ros. I arbeidsmøte 2 ble endringer av håndteringen av hendelser som følge av et sammenslått brannvesen diskutert. Virkningene av en sammenslåing ble diskutert i forhold til potensielle endringer av brannvesenets håndtering både før, under og etter en hendelse, og det ble lagt stor vekt på at endringene hovedsakelig vil fremkomme i forbindelse med: Ledelsesfunksjoner: En sammenslåing vil frigjøre ressurser i stabs-/støttefunksjoner og kan føre til at ledelsen kan fokusere mer på rene ledelsesoppgaver enn de har mulighet til i dag Økt spisskompetanse: Et større samlet korps kan muliggjøre økt spesialisering innenfor konkrete fagområder. Spesielt kan det frigis ressurser til å drive mer forebyggende arbeid (også innenfor beredskapen) Basert på hendelsene identifisert i arbeidsmøte 1 ble det plukket ut 19 hendelser som ble evaluert med tanke på sannsynlighet og konsekvens. Hendelsene ble plassert i en matrise som gir et risikobilde av dagens situasjon. Videre ble innspillene fra arbeidsmøte 2 evaluert i forhold til de 19 hendelsene, og potensielle endringer ved en sammenslåing av brannvesenene ble skissert ved å vise endringer i håndteringen av disse hendelsene. Formålet med å tegne et risikobilde av dagens og fremtidig organisering er å synliggjøre endringer, og hendelsene som er valgt er plukket ut for å ivareta bredde i forhold til hva brannvesenet kan oppleve og hendelser som utfordrer dagens beredskap. Figuren under viser sannsynlighet og konsekvens av de 19 hendelsene i dagens organisering (blå sirkler) og potensielle endringer av håndteringen av disse hendelsene ved en sammenslåing (røde piler). Figuren gir et relativt bilde av situasjonen før og etter en sammenslåing. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 4
Arbeidsgruppen konkluderer med at det er et potensial for forbedret håndtering av hendelser ved et sammenslått brannvesen under gitte forutsetninger. Følgende endringer er identifisert: Før hendelsen: Forbedret risiko og beredskapsplanlegging, økt kompetanseutvikling og mer spisskompetanse (redning, forebyggende, fagansvar). Mer enhetlig informasjon og kampanjer. Investeringer i felles spesialutstyr. Under hendelsen: Indirekte forbedringer som følge av før hendelsen : Forebyggende, org. endringer mht støtteprosessen, økt spisskompetanse; Enklere lån av ressurser/lettere økonomisk oppgjør i etterkant, enklere tilgang til friske mannskaper ved langvarig hendelse (økt fokus på HMS); Bedre kommunikasjon, egen pressekontakt, bedre forståelse av felles planverk og bedre oppgaveforståelse. Etter hendelsen: Bedre evaluering av læring, bedre og mer ensartet HMS-oppfølging, erfaringsdeling gjennom felles systemer, dedikert personell til evalueringsarbeid. Alle virkningene avhenger av økonomisk rammenivå og endret organisering som frigjør ressurser. Økonomisk konsekvensanalyse I utarbeidelsen av den økonomiske konsekvensanalysen er det tatt utgangspunkt i metoden i veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra Finansdepartementet og fra Direktoratet for økonomistyring. For å være i stand til å gjennomføre en økonomisk konsekvensanalyse er det innhentet bakgrunnsinformasjon om dagens brannvesen. Informasjonen er innhentet gjennom intervjuer med brannvesenene, samt workshops med arbeidsgruppen. I tillegg har dokumentasjon fra fase 1 blitt gjennomgått. Den økonomiske konsekvensanalysen skal få frem nytte og kostnader av en sammenslåing målt opp mot nullalternativet som representerer en videreføring av dagens situasjon. Mange av nytte- og kostnadsvirkningene har vært vanskelige å verdsette i monetære verdier. Disse verdiene er derfor verdsatt kvalitativt, men er like viktige for analysen. I vurderingen av ikke-prissatte virkninger er den såkalte plussminusmetoden benyttet, hvor virkninger vurderes etter betydning og omfang. Vurderingen av de ikke-prissatte virkningene er basert på vår faglige vurdering og erfaring, og av den informasjonen vi har innhentet gjennom oppdraget, og da spesielt gjennom dybdeintervjuene og gjennom workshopen hvor virkningene ble diskutert og forankret. Tabellen nedenfor angir de nytte- og kostnadsvirkningene av en sammenslåing som er beskrevet i analysen. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 5
Kostnader Nytte Virkning Betydning Omfang Konsekvens/størrelsesorden 1,1 årsverk per år (0,6 Stordriftsfordeler og effektivitetsøkning årsverk administrasjon og ledelse og 0,5 årsverk forebyggende) Større grad av standardisering Middels Middels positiv ++ Enklere å utvikle og vedlikeholde Middels Stor kompetanse positiv ++ Økt robusthet Stor Stor positiv +++ Enklere og riktigere rekruttering Middels Middels positiv ++ Økt personaloppfølging og bedre arbeidsmiljø Liten Liten positiv + Mulighet til å få økonomisk fordelaktige avtaler med leverandører Liten Liten positivt + Større organisatorisk avstand Avstandsulemper Økt koordinering med eksterne aktører Omorganiseringskostnader Middels Middels Middels Middels Middels negativ Middels negativ Middels negativ Middels negativ -- -- -- -- Samlet vurdering En sammenslåing er økonomisk lønnsom Vår vurdering er at en sammenslåing av brannvesenene i Follo- og Mosseregionen er økonomisk lønnsom. Det som trekker mest i retning av dette resultatet er stordriftsfordelene og effektiviseringsgevinsten som oppnås ved å unngå trippelarbeid og ved mer spesialiserte arbeidsoppgaver. Den overordnede risiko- og sårbarhetsanalysen avdekket at frigjorte ressurser som kan brukes på ledelsesfunksjoner kan ha et stort potensiale for endringer i hele organisasjonen fordi store deler av brannvesenets aktiviteter er avhengige av ledelsesfunksjoner. I tillegg vil en sammenslåing føre til et mer robust brannvesen, spesielt i sårbare situasjoner. Med et samlet brannvesen hvor det vil være mulig å skyve på mannskap og materiell på tvers av stasjoner, vil brannvesenet få et større kontrollspenn og vil dermed være i stand til å koordinere operasjoner på tvers av større geografiske områder enn i dag. Dette vil gi økt robusthet og mobiliseringsevne. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 6
1 Innledning Høsten 2011 besluttet Follorådet å igangsette en utredning med formål å vurdere en sammenslåing av Søndre og Nordre Follo brannvesen, eller et eventuelt nærmere samarbeid. Mosseregionens interkommunale brannog feiervesen ble invitert med. Som en del av arbeidet ble det opprettet en styringsgruppe og en prosjektgruppe. I fase 1 av arbeidet utredet prosjektgruppen alternative organisasjonsmodeller. Basert på denne på utredningen la Styringsgruppen høsten 2013 frem to alternative organisasjonsmodeller, henholdsvis en som foreslår sammenslåing av de tre brannvesenene med en organisering nært knyttet opp til dagens, og en som ser på et utvidet samarbeid. Rapporten fra fase 1 konkluderte at organisasjonsmodellen som foreslår utvidet samarbeid ikke var hensiktsmessig sammenlignet med en sammenslåing. 1.1 Mandat Eierkommunene til Brann- og Redningstjenestene i Follo- og Mosseregionen ønsker nå å fatte en beslutning om et sammenslått brannvesen. I fase 1 ble det ikke utført økonomiske beregninger eller risiko- og sårbarhetsanalyse av alternativene. Eierkommunene ønsker derfor bistand til å få utarbeide følgende: 1. En overordnet risiko- og sårbarhetsvurdering for brann- og redningstjenesten, herunder om endringer i fremtidig organisering vil påvirke kvaliteten på tjenesten 2. Vurdere økonomiske konsekvenser av en sammenslåing, der driften etableres innenfor de eksisterende rammer og der driften sikrer de vedtatte bemanningsnormer og responstider Tiltaket som ble beskrevet som alternativ 1 i fase 1, som er en sammenslåing av de tre brannvesenene, er det som behandles innenfor dette oppdraget. Multiconsult AS har utarbeidet den overordnede risiko- og sårbarhetsvurderingen, mens det er Analyse & Strategi som har hatt ansvaret for den økonomiske konsekvensanalysen. 1.2 Bakgrunn Follo- og Mosseregionen er en region som har opplevd markant befolkningsvekst de siste årene og det er ventet at denne veksten også vil fortsette i tiden fremover. Regionen har i dag i overkant av 190 000 innbyggere, mens befolkningen er ventet å øke til i overkant av 250 000 innbyggere i 2040, som tilsvarer en økning på 36 prosent. 1 I fremtiden forventes det at flere eldre vil bo hjemme, samtidig vil mer sårbar infrastruktur som veier, tunneler, jernbane og flyplass, samt utvidelser av næringsområder i regionen, gjøre at det vil bli stilt økte krav til brannvesenets kompetanse og kjernevirksomhet. I tråd med utviklingen skissert over, ser man at oppgaveporteføljen til brann- og redningsvesen endrer seg i retning av færre brannslukkingsoppgaver til flere redningstekniske oppgaver og ivaretakelse av kritisk infrastruktur. For å unngå at det blir nødvendig med en stor endring i beredskapsstyrken, vil det være viktig å øke innsatsen på forebyggende arbeid slik at store hendelser og alvorlige ulykker uteblir. Endrende utviklingstrekk og flere og komplekse hendelser vil kreve mer samhandling, ikke bare brannvesenene i mellom, men også med andre aktører, i tillegg til god fagkunnskap hos personell og en profesjonell ledelse. Ved å slå sammen brannvesenene i Follo og Moss kan det være mulig å utnytte spisskompetanse og materielle ressurser på tvers av kommune- og fylkesgrenser ved store og komplekse hendelser. Med et større fagmiljø med interessante oppgaver og utviklingsmuligheter kan det også bli lettere å rekruttere og beholde personell 1 Gjelder MMMM-alternativet fra Statistisk sentralbyrå. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 7
knyttet til brannforebyggende arbeid. Flere av disse behovene kan muligens budsjettmessig dekkes gjennom å organisere brannvesenet i Follo og Moss på en mer hensiktsmessig måte, blant annet ved å frigjøre midler i driften som kan brukes på nye investeringer i materiell og utstyr, samt kompetanse. Samtidig er det viktig at driften av brannvesenet sikrer de vedtatte bemanningsnormer og responstider nedfelt i dimensjoneringsforskriften 2, og at kvaliteten på tjenesten ikke blir dårligere som følge av en omorganisering. De siste års hendelser med storbrannen i Lærdal og Gudvangtunnelen viser viktigheten av en velorganisert og nærværende brann- og beredskapstjeneste. Tidlige erfaringer fra beredskapsarbeidet antyder at kort utrykningstid og en velfungerende beredskaps- og krisehåndtering bidro til at slokke- og beredskapsarbeidet ble utført så hensiktsmessig som mulig. Erfaringer viser også hvordan sårbare funksjoner tilknyttet samfunnskritisk infrastruktur påvirker en beredskapssituasjon når disse settes ut av drift. I Lærdal forsvant sambandsnettet som følge av brannen, strømforsyningen lokalt ble berørt, og høy belastning i vannforsyningen i forbindelse med slokkearbeidene førte til at det lokale sykehuset mistet sin vannforsyning. 1.3 Oppbygning av rapporten I kapitel 2 beskrives overordnet dagens organisering og forslag til fremtidig organisering. I kapitel 3 gjennomgås den overordnede risiko- og sårbarhetsanalysen, herunder metode, resultat og konklusjon. I kapitel 4 fremlegges den økonomiske konsekvensanalysen. Kapitel 5 gir en samlet konklusjon av de to delanalysene som oppsummerer de viktigste funnene. Som en del av arbeidet har det blitt gjennomført to arbeidsmøter, samt en workshop med prosjektgruppen hvor en representant fra styringsgruppen har vært tilstede. Prosjektgruppen har også fått presentert det endelige resultatet av denne rapporten. 2 Krav til dimensjonering av kommunalt brannvesen stilles i Brann og eksplosjonsvernlovens 10 og Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen 2-4. Forskriften har som formål å sikre at enhver kommune har et brannvesen som er organisert, utrustet og bemannet, slik at oppgaver pålagt i lov og forskrifter blir utført tilfredsstillende. Videre skal forskriften sikre at brannvesenet er organisert og dimensjonert på bakgrunn av den risiko og sårbarhet som foreligger. Brann og eksplosjonsvernlovens 9, 2.ledd sier at Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) slik at brannvesenet blir best mulig tilpasset de oppgaver det kan bli stilt overfor. En ROS-analyse skal gi anbefalinger og beslutningsstøtte for dimensjonering av brannvesenet. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 8
2 Dagens brannvesen og forslag til ny organisering 2.1 Dagens brannvesen Kommunestyret har ansvaret for at kommunen etablerer og drifter et brann- og redningsvesen som helt eller delvis ivaretar kommunestyrets oppgaver etter brann og eksplosjonsvernloven. Gjennom loven, samt forskrift 26.6 2002 nr. 729 om organisering og dimensjonering av brannvesen (Dimensjoneringsforskriften), gis kommunene føringer for organisering, utrustning og bemanning av brannvesenet slik at lovpålagte oppgaver blir tilfredsstillende utført. For best mulig utnyttelse av de samlede ressursene i en region, har kommunene en generell samarbeidsplikt om lokale og regionale løsninger av brannforebyggende og beredskapsmessige oppgaver. Justis- og beredskapsdepartementet kan også gi pålegg om samarbeid for å sikre gjennomføring av krav fastsatt i, eller i medhold av lovverket. En kommune er i tillegg pliktig til å hjelpe en annen kommune ved hendelser når en anmodning om bistand fremsettes. I dag er det tre brannvesen i Follo- og Mossregionen, henholdsvis Nordre Follo Brannvesen (NFB), Søndre Follo Brannvesen (SFB) og Mosseregionens interkommunale brann- og feiervesen (MIB). Alle brannvesenene er organisert som interkommunale selskaper og til sammen server de tre brannvesenene 11 kommuner og 8 brannstasjoner. Tabellen under viser en oversikt over dekningsområdet til de tre brannvesenene, samt befolkningstall per 1.1.2014. Tabell 1: Oversikt over brannvesenene fordelt på eierkommuner med befolkningstall Brannvesen/eierkommune Befolkningstall 2014 (pr. 1.1. 2014) Nordre Follo brannvesen Enebakk 10 626 Ski 29 542 Oppegård 26 255 Totalt 66 423 Søndre Follo Brannvesen Frogn 15 671 Nesodden 18 297 Ås 17 969 Totalt 51 937 Mosseregionens interkommunale brann- og feiervesen Moss 31 308 Rygge 15 101 Råde 7 104 Våler 4 978 Vestby 15 944 Total 74 435 Totalt i regionen 192 795 Kilde: Statistisk sentralbyrå MIB dekker det største området med nærmere 75 000 innbyggere, mens SFB har tre eierkommuner og dekker et område med i overkant av 50 000 innbyggere. NFB ligger midt i mellom med 66 000 innbyggere. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 9
Brannvesenene er nokså likt organisert i dag, med en brannsjef på topp som sammen med støttefunksjoner utgjør administrasjonen og ledelse. Forebyggende avdeling er delt inn i feiing og tilsyn, mens beredskapsavdelingen ikke er delt inn i egne seksjoner. Ledelsesstrukturen innad i avdelingene er noe ulikt mellom brannvesenene, men alle har en forebyggende leder og en beredskapsleder. Organisasjonskartet under viser en forenklet illustrasjon av organiseringen i brannvesenene. Figur 1: Illustrasjon av organiseringen i et brannvesen I dag er det 8 brannstasjoner i regionen. Alle de tre brannvesenene består i dag av ledelse og administrasjon (støttefunksjoner), forebyggende og beredskapsavdelinger. De tre administrasjonene er lokalisert på Korsegården i Ås, Ski og Moss brannstasjon (de mørkeblå boksene i figuren under), mens forebyggende avdeling og beredskap er lokalisert på samtlige brannstasjoner. Figuren under viser en forenklet illustrasjon av dagens organisering. Figur 2: Illustrasjon av dagens selskaper med tilhørende brannstasjoner (de mørkeblå «brannstasjonene» illustrer hvor ledelse og administrasjonen sitter) Stort sett oppfyller de tre brannvesenene kravene som er gitt knyttet til bemanning og dimensjonering. Kapitel 4.2.2 gir en nærmere oversikt over bemanning i de tre brannvesenene. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 10
2.2 Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Alternativet som ønskes utredet tar utgangspunkt i en sammenslåing av dagens tre brannvesen til ett felles brannvesen, heretter omtalt som Brann- og Redningstjenesten i Follo- og Mosseregionen (FMBR). Alternativet legger til grunn dagens økonomiske rammer, i tillegg til kravene i dimensjoneringsforskriften. Formålet med sammenslåingen er å oppnå en effektivisering gjennom en samlokalisering av enheter som ikke nødvendigvis er avhengig av geografisk plassering for å sikre tilfredsstillende beredskap. På denne måten vil det være mulig å frigjøre tid som kan benyttes på andre aktiviteter. I tillegg kan en sammenslåing føre til bedre oppfyllelse av mål og forskrifter, samt økt kvalitet på tjenesten. I dag bruker ledelsen mye tid på kortsiktige driftsspørsmål og støtteaktiviteter. Det er et ønske at ledelsen skal benytte mer tid på ledelsesfunksjoner. I en større enhet kan det være mulig å effektivisere arbeidet med støttefunksjonene slik at ledelsen kan bruke mer tid på strategiarbeid og samarbeid med andre aktører. En sammenslåing forutsetter behovet for å beholde de totale ressursene i ledelses- og støttefunksjonene, men at de samles på en stasjon. I tillegg til å samle ledelse og administrasjon er det tenkt at forebyggende avdeling kan samles på en av brannstasjonene, da tilsyn og feiing i stor grad vil være uavhengig av geografisk lokalisering for gjennomføring av sine arbeidsoppgaver. Ved behov kan de andre brannstasjonene brukes som støtte. Figuren under viser en illustrasjon av hvordan en sammenslåing er tenkt. Figur 3: Illustrasjon av alternativ 1, sammenslåing av dagens tre brannvesen med tilhørende brannstasjoner Dagens beredskapsløsning er basert på drift av 8 stasjoner (de små firkantene i figuren over). Ledelse og administrasjon (støtte) skal samles på én brannstasjon, i tillegg til at enhetene for forebyggende arbeid samles i ett miljø. I figuren over er det tatt utgangspunkt i at begge disse funksjonene er plassert på samme brannstasjon. I tillegg skal alle brannstasjonene, slik som i dag, ha en beredskapsløsning. Det er vanskeligere å samle beredskapsfunksjonene, da det krever en nærhet til fysiske objekter for å oppfylle lover og forskrifter. I fase 1 ble det gjort vurderinger av beredskapen i tre områder i regionen. Dekningsgraden i forhold til 10- minutters og 20-minutters objekter og overlapp mellom distriktene ble også vurdert. Det anbefales få endringer i forhold til dagens beredskap. Mulige endringer er flytting av enkelte brannstasjoner og/eller døgnbemanning. Dette er dog bare anbefalinger og anses ikke som del av tiltaket om en sammenslåing, og er derfor ikke hensyntatt i dette oppdraget. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 11
3 Risiko- og sårbarhetsanalyse 3.1 Innledning Bakgrunnen for utarbeidelse av en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) er gitt av mandatet beskrevet i kapittel 1.1. Eierkommunene ønsker bistand til å utarbeide en overordnet risiko- og sårbarhetsvurdering for brann- og redningstjenesten, herunder om endringer i fremtidig organisering vil påvirke kvaliteten på tjenesten. Det er tatt utgangspunkt i dokumentene fra fase 1, og alternativet som ligger til grunn for mulig ny organisering er alternativ 1 fra fase 1. Dagens organisering av brannvesenet i regionen og mulig ny organisering er beskrevet i kapittel 3. Den overordnende ROS-analysen vil gi svar på følgende spørsmål: 1. Vil brannvesenet kunne håndtere hendelser bedre enn i dag dersom de er organisert iht. alternativ 1? 2. Tilfredsstilles Dimensjoneringsforskriften? Spørsmål 1 omfatter en sammenlignende analyse, der vi ser på hvordan dagens risikobilde påvirkes av en mulig fremtidig organisering. Det er følgelig endringen i risikobildet vi har fokus på i analysen. Dersom svaret er «ja» på spørsmål 1 blir spørsmål 2 underordnet. Analysen fokuserer derfor i utgangspunktet på spørsmål 1. Analysen bygger på dokumenter og informasjon fra fase 1, samt kommunenes risikoanalyser jf. Brann- og eksplosjonsvernlovens 11-f for områder med særskilt risiko. Vurderinger vil også gjøres i forhold til krav i Dimensjoneringsforskriften. 3.1.1 FORMÅL MED ANALYSEN Hovedformålet med ROS-analysen er å belyse hvorvidt endringer i organiseringen av brannvesenet i Follo- og Mosseregionen vil påvirke kvaliteten på brann- og redningstjenestens håndtering av hendelser. For å svare ut dette er det gjennomført en endringsanalyse som tar for seg hvordan en sammenslåing påvirker relevante aktiviteter som brann- og redningsvesenet utfører i forbindelse med ulykkesscenarioer sammenlignet med dagens organisering av brannvesenet. Målet er å identifisere hvordan en endring påvirker brann- og redningstjenestens evne til å gjennomføre beredskap, forebygging, tjenesteyting, ledelses- og støtteprosesser, og å etablere et risikobilde som følge av endringen. Analysen baseres på en rekke hendelser og oppgaver som brann- og redningstjenesten forventes å skulle håndtere. 3.1.2 OMFANG OG AVGRENSNINGER Analysen vil ikke omhandle hendelser tilknyttet tilsiktede hendelser eller krig. 3.2 Metode og organisering av arbeidet Det er gjennomført to arbeidsmøter på Korsegården i Ås 14. og 24. mars 2014. Deltakerne i de to arbeidsmøtene er vist i tabellen under: Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 12
Tabell 2: Arbeidsgruppens sammensetning og møtedeltakelse Navn Organisasjon Funksjon Arb.møte 1 Arb.møte 2 14.3.2014 24.3.2014 Inger Johanne Bjørnstad SG Tilrettelegger X X Jack Hatlen MIB Brannsjef X X Tore Fredriksen MIB Hovedtillitsvalgt X X Ronald Thorvaldsen MIB Plasstillitsvalgt X X Johan Stokkeland SFB Brannsjef X X Joakim Tveter SFB Tillitsvalgt X X Dag Christian Holte NFB Brannsjef X X Per Egil Christoffersen NFB Leder beredskap X Jan Erik Fredriksen NFB Tillitsvalgt Fagforbundet X X Janne Hovdenakk NFB NITO X Kristin P. Grenan Multiconsult ROS-analyse X X Henrik Bjelland Multiconsult ROS-analyse X X Hanne S. Engh Multiconsult ROS-analyse X X Eline Holljen Analyse & Strategi Økonomisk analyse X Arbeidsgruppen er satt sammen av representanter fra de tre brannvesenene i regionen; MIB, NFB og SFB, én representant fra styringsgruppen samt ROS-rådgivere fra Multiconsult. Det er vurdert slik at prosjektgruppens sammensetning innehar tilstrekkelig kjennskap til de tre brannvesenene samt kompetanse innenfor utarbeidelse av ROS-analyser, og at prosjektgruppen dermed innehar rett kompetanse til utarbeidelse av denne ROS-analysen. 3.2.1 ARBEIDSMØTE 1 Formålet med arbeidsmøte 1 var å identifisere hendelser knyttet til brannvern i regionen. Som underlag for arbeidsmøte 1 lå ROS-analysene til MIB og NFB og det ble tatt utgangspunkt i definerte overordnede hendelser fra disse rapportene. I møtet gjennomgikk arbeidsgruppen de ulike overordnede hendelsene og knyttet disse opp mot potensielle konkrete hendelser i regionen. 3.2.2 ARBEIDSMØTE 2 Formålet med arbeidsmøte 2 var å identifisere potensielle endringer i brannvesenets håndtering av aktiviteter i alle faser av en hendelse ved en sammenslåing. Arbeidsgruppen gjennomgikk de ulike fasene av en hendelse; før, under og etter, og diskuterte hvordan en eventuell ny organisering vil påvirke brannvesenets håndtering av de ulike hendelsesfasene. 3.3 Overordnet Risiko- og sårbarhetsanalyse For å kunne si noe om konsekvensene av en sammenslåing av de tre brannvesenene har arbeidsgruppen identifisert hendelser som brannvesenene i regionen må kunne håndtere. Det er tatt utgangspunkt i hendelser fra ROS-analyser for regionene og brannvesenene, i tillegg til det som kom frem i arbeidsmøte 1. Dette kapittelet inneholder en dokumentanalyse av innsendte ROS-analyser og funnene fra arbeidsmøte 1, og presenterer med bakgrunn i dokumentasjonen kritiske hendelser som kan oppstå. ROS-analysene som ligger til grunn er region-ros for Mosseregionen /1/ (kommunene Råde, Rygge, Våler og Moss), kommune-ros for Frogn kommune/2/, samt ROS for brannvesenene; MIB /3/ (Råde, Rygge, Våler, Moss og Vestby), NFB /4/ (Enebakk, Ski og Oppegård) og SFB /5/ (Frogn, Nesodden og Ås). 3.3.1 REGION-ROS FOR MOSSEREGIONEN I 2011 ble det utarbeidet en ROS-analyse for Mosseregionen. I analysen er det identifisert 36 uønskede hendelser innenfor kategoriene smittsomme sykdommer; dyrehelse; kritisk infrastruktur; akutt forurensning; Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 13
brann og eksplosjonsfare; atomulykker, radonstråling og elektromagnetiske felt; flom og skred; ekstremvær; skogbrann; risikorelatert biologisk mangfold; og storulykke. ROS-analysen, med de 36 definerte hendelsene, viser at Mosseregionen totalt sett fremstår som moderat sårbar ovenfor uønskede hendelser som kan påvirke regionen. I analysen er det plukket ut 17 hendelser som har noe forhøyet sårbarhet, og disse er analysert videre i en mer detaljert hendelsesbasert analyse. Risikovurderingen konkluderte at det er totalt syv hendelser med uakseptabel risiko i regionen: Svikt i kommunale IKT-systemer Svikt i vannforsyningen, større geografisk område Leirskred i bebygget område Akutt forurensning skipshavari Omfattende brann i sykehjem Brann i tettbebyggelse med særlig fare for rask spredning Skipsbrann i større fartøy i Oslofjorden I ROS-analysen anbefales det at disse hendelsene underlegges særlig fokus i regionens videre arbeid med samfunnssikkerhet i form av risikoreduserende tiltak. I analysen er det foreslått følgende tiltak som bør ha særlig fokus: Gjøre nødvendige kartlegginger, undersøkelser, mv. for områder med ustabil grunn for å få frem et bedre dokumentasjonsgrunnlag og kunne vurdere gjennomføring av nødvendige sikringstiltak Kartlegge eksisterende byggverk og installasjoner/anlegg som vil kunne være utsatt for fremtidig havnivåstigning. På bakgrunn av kartleggingen må nødvendige sikringstiltak vurderes Gjøre vurderinger og iverksette ytterligere brannforebyggende tiltak for å redusere risikoen ved sykehjem som har lenger utrykningstid enn ti minutter Gå gjennom kommunale IKT-system med fokus på dublerte løsninger (redundans) og beredskap. Lokalisering av server, backup, reservestrøm, mv. Kommunene må utvikle gode beredskapsrutiner for distribusjon av drikkevann på alternative måter, gjerne i et regionalt samarbeid og i samarbeid med MOVAR. Sørge for at IUA i Østfold har en riktig dimensjonert og trent beredskap i forhold til risikobilde i regionen. Herunder riktig utstyr og øvet mannskap for å kunne yte nødvendig og forventet bistand. 3.3.2 KOMMUNE-ROS FOR FROGN KOMMUNE I ROS-analysen for Frogn kommune (utarbeidet i 2004 og oppdatert i 2011) er det identifisert 19 hendelser. Disse er fordelt med fem røde (alvorlige), syv gule (mellomkategori) og syv grønne hendelser. Hendelsene som kan ha påvirkning for brannvesenet i regionen (i større eller mindre grad) er listet opp under: Røde Ekstremvær med stort snøfall og ising. Det er foreslått at kommunen utarbeider en spesifikk og mer detaljert ros-analyse for brøytekapasitet for inntil sju dager sammenhengende snøfall under vekslende værforhold, samt oppdaterer beredskapsplanen ut fra dette. Langvarig strømbrudd mer enn 12 timer. De viktigste foreslåtte tiltakene er å sikre nødvendig drivstoff til kommunal drift/tjenester, sikre aggregat for strøm og varme til sykehjem og deler av rådhuset og at Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 14
alle tjenestesteder utarbeider egne ros-analyser og eventuelt beredskapsplaner for langvarig strømbrudd. Langvarig brudd i IKT- og teletjenester. Foreslåtte tiltak inkluderer automatisk brannslukking i datasentralen, reservestrøm, adgangskontroll og innbruddsalarm, samt speiling av kritiske data til annen fysisk lokasjon, parallelt driftssted og reserveabonnement hos alternativ mobiloperatør med eget nett. Rådhuset ute av funksjon enten fordi det i stor grad er nedbrent, mistet strømmen lokalt i en lengre periode, er blitt forurenset eller utsatt for terror. Anbefalte tiltak er adgangskontroll/innbruddsalarm og nødstrøm/varme for deler av rådhuset. Kommunen må også skanne mindre deler av papirarkivet som ikke er inkludert i prosjektet fullelektronisk arkiv. Ulykke eller hendelse hvor mange Frogn-folk dør eller blir hardt skadd. Foreslåtte tiltak for å minske sannsynligheten for denne hendelsen er at den som er ansvarlig for en reise/utflukt, utarbeider en enkel ros-analyse og gjennomfører tiltak i henhold til denne. For å dempe konsekvensene av en slik hendelse, må de tjenestestedene som er avhengig av full bemanning, lage planer for et plutselig og langvarig fravær. Det tredje tiltaket er å styrke det psykososiale kriseteamet i henhold til en ny statlig veileder Gule Ekstremvær med nedbør, springflo og flom Skred, ras og steinsprang Ulykke med skip, inkludert utslipp av olje og kjemikalier Skole eller barnehage totalskadd Grønne Brudd i kommunal vannforsyning med varighet over 24 timer Større brann i Drøbak sentrum/tett trehusbebyggelse Brann i gjestehavner Storbrann i sykehjem 3.3.3 ROS FOR MOSS INTERKOMMUNALE BRANN- OG FEIERVESEN Moss Interkommunale Brann- og feiervesen har ansvar for ca. 70 000 innbyggere (i 2009). ROS-analysen har delt hendelser inn i kategorier knyttet til brannobjekter i tre klasser; a-objekter, b-objekter og c-objekter, der a- objekter defineres som bygninger og områder hvor brann kan medføre tap av liv; b-objekter som bygninger, anlegg, opplag, tunneler o.l. som ved sin beskaffenhet eller den virksomhet som foregår i dem, antas å medføre særlig brannfare eller fare for stor brann, eller hvor brann kan medføre store samfunnsmessige konsekvenser; og c-objekter som viktige kulturhistoriske bygninger og anlegg. I Mosseregionen er det totalt 312 a-objekter, 136 b-objekter og 12 c-objekter. Risiko knyttet til disse objektene er delt inn i tre kategorier; brann, bygningskollaps og uhell med farlig gods/ uhell med lekkasje. I tillegg er det definert en del andre risikoarter som trafikkulykker, arbeidsulykker, drukning, skips- og båttrafikk, flytrafikk, flom og oversvømmelser, skred og ras, langvarig bortfall/tap av infrastruktur, og terror og sabotasje. ROS-analysen definerer seks objekter hvor det er behov for å gjøre tiltak: Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 15
Sykehus/sykehjem: I en brann vil det være overhengende fare for at flere menneskeliv vil gå tapt. Vurdering av tiltak: Direktevarsling til 110 og sprinkling. I objekter hvor innsatstiden overstiger 10 minutter skal krav om sprinkling vurderes Store boligkomplekser og blokker: Brann kan få store samfunnsmessige økonomiske konsekvenser. Vurdering av tiltak: Ved rask innsats, tilstrekkelig og riktig ressursbruk vil brannvesenet bidra til at det økonomiske tapet blir minst mulig. Gjenvinningsstasjoner, MOVAR i Vestby og på Solgaard Skog og Ragn Sells: Brann i avfallet vil være en stor trussel for miljøet. Vurdering av tiltak: Tidlig innsats fra brannvesenet. Brannvesenet bør utarbeide innsatsplaner. Follotunnelen: Brann samt lekkasje fra kjøretøy som frakter farlig gods vil være en stor trussel for miljøet og ha store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser. Vurdering av tiltak: Tilstrekkelige ressurser, mannskap med høy kompetanse og innsatsplaner fra brannvesenet vil være med på å redusere trusselbildet for miljøet. Transport av farlig gods: Uhell med farlig gods vil være meget uheldig for miljøet og kan ha store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser. Vurdering av tiltak: Med rask innsats, innsatsplaner og tilstrekkelige ressurser vil brannvesenet bidra til at skader på miljøet og det økonomiske tapet blir minst mulig. Næringsbygg: Uhell med farlig gods i større næringsbygg vil være en trussel for miljøet. Vurdering av tiltak: Flere store næringsbygg har pga sin kompleksitet mv krav til eget industrivern med gode interne rutiner. Brannvesenet må ha innsatsplaner, mannskap med høy kompetanse og tilstrekkelige ressurser. 3.3.4 ROS FOR NORDRE FOLLO BRANNVESEN IKS Nordre Follo Brannvesen IKS har ansvar for ca. 61 000 innbyggere (i 2007). I likhet med MIB deler ROS-analysen for NFB brannobjektene inn i a-, b- og c-objekter. I regionen er det 201 brannobjekter av type a, 45 brannobjekter av type b og 7 objekter av type c. I tillegg er det definert andre risikoobjekter med stort risikopotensial (der sannsynligheten er høy eller hvor konsekvensene kan bli store). ROS-rapporten oppsummeres med følgende hendelser/objekter med høy risikovurdering: Transport av farlig gods gjennom regionen: Lav sannsynlighet for ulykker, men konsekvensene kan bli høye, spesielt i tettbebygde områder. Haugjordet ungdomsskoles plassering vis a vis Läntmannen Unibake representerer en uforholdsmessig stor utfordring dersom en kjede av mindre alvorlige hendelser skulle føre til større utslipp av ammoniakk. I kombinasjon med en vindretning fra sydvest vil skolen mest sannsynlig måtte evakueres. Omlasting av farlig gods på DSV i Kongeveien 47: Et uhell ved denne virksomheten vil kunne stenge muligheten for utrykning fra stasjon 4. Brann på sykehjem/aldersboliger: Spesielt nattestid har denne typen objekter en høy sårbarhet ettersom virksomhetens eget brannvern med stor sannsynlighet ikke vil kunne ta seg av slokking av et branntilløp og eventuell nødvendig evakuering på en betryggende måte. Ved branner i slike objekter vil brannvesenets ledelse og politiet bli stilt ovenfor særdeles alvorlige og vanskelige avgjørelser (i verste fall måtte prioritere hvem som skal reddes og hvem som må overlates til seg selv). 3.3.5 ROS FOR SØNDRE FOLLO BRANNVESEN IKS Søndre Follo Brannvesen IKS har ansvar for ca. 30 000 innbyggere (i 2008). I ROS analysen for SFB analyseres 23 hendelser med fare for store konsekvenser innenfor brann- og redningstjenesten: Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 16
Stor trafikkulykke: Fokus på kryss mellom E6 og E18. Farlig gods-ulykke: Lagt vekt på tungtransport. Ulykke/brann i tunnel: Blant annet Oslofjordtunnelen, Smiehagetunnelen, Nordbytunnelen og Ringnestunnelen. Togulykke: Jernbane gjennom Ås kommune. Brann i hytteområder: 659 fritidsboliger i Ås kommune og 2964 fritidsboliger i Frogn kommune (per 1. januar 2009). Boligbrann: Blant annet tett trehusbebyggelse i Drøbak sentrum. Brann i boligblokk: Ikke mange boligblokker i distriktet, men konsekvensen ved en brann er vurdert som høy. Brann i låve: Store jordbruksområder. Brann i større lagerbygg: Største industriområder er Vinterbro, Nordby og Langbakken i Ås, og Holter industriområde i Frogn. Brann i stall/fjøs: Utfordringer knyttet til håndtering av dyr Brann i kjøpesenter: Drøbak City (ca. 16 000 m2) og Vinterbro kjøpesenter (ca. 21 000 m2). Brann i gartneri/hagesenter: Mange er bygget opp med akrylplater som utgjør en stor fare da de brenner meget godt og vil føre til rask brannspredning Brann i barnehage Brann på skole: Med fokus på Dal skole som ikke er tilknyttet det kommunale vannettet, og UMB. Brann på sykehjem/institusjon: Moer sykehjem Brann i omsorgsbolig: Har ofte ikke ansatte som kan hjelpe til med evakuering. Brann i tett trehusbebyggelse: Drøbak sentrum. Brann i kirke: Fem kirker i distriktet Drøbak, Ås, Kroer, Nordby og Frogn kirke. Båtbrann/brann i båthavn: De største båthavnene ligger i Vindfangerbukta, Hallangspollen, Drøbak sentrum, Torkilstranda og Bunnefjorden. Ved brann i passasjerskip, cruiseskip og større båter tilkalles R.I.T.S-gruppen fra Oslo eller Larvik. SFB bistår gruppen. Brann i rådhus: Ås og Frogn rådhus. Fokus på tap av data/arkiv Ulykke på Tusenfryd: Utfordrende utrykningsforhold Forebyggende avdeling: Feiernes arbeid på tak. 3.3.6 OPPSUMMERING AV FUNN FRA ARBEIDSMØTE 1 Hendelsene fra de ulike ROS-analysene ble sammenstilt og dannet grunnlaget for de hendelsene som ble gjennomgått i arbeidsmøte 1. Funnene fra møtet presenteres i en tabell i vedlegg 1. Basert på alle hendelsene som ble identifisert i arbeidsmøte 1 ble det plukket ut 19 konkrete hendelser som videre ble evaluert ift. sannsynlighet og konsekvens for hendelsen. Hendelsene diskuteres i kapittel 3.5. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 17
3.3.7 FRAMTIDSUTSIKTER For å vurdere om de tre brannvesenene i regionen bør slås sammen må fremtidsutsikter også tas med i evalueringen. Fra ROS-analysene nevnt i denne rapporten, samt hendelsene fra arbeidsmøte 1, er det identifisert potensielle endringer i regionen fremover: Klimaendringer kan føre til ekstremvær i regionen (/3/). Det forventes flere store naturskapte hendelser i Norge i fremover (/9/). Oppgavene i slike tilfeller vil være de samme som brannvesenet møter i dag, men de kan bli større og mer krevende og komplekse ved ekstremvær. Innbyggertallet i regionen vil stige som følge av nærhet til hovedstaden (/4/). Som følge av mangel på utbyggingsområder i Oslo vil presset på omkringliggende kommuner sannsynligvis fortsette i mange år fremover. Kravene om organisering av beredskapen i 5-3 avhenger av innbyggertallet i tettstedet (/9/) og økt befolkningsvekst kan derfor få påvirkninger på organiseringen og dimensjoneringen av brannvesenet i regionen. Utbygging av veg- og jernbanenett i regionen. F.eks. Follobanen (tunnel) mellom Oslo og Ski (blir Norges lengste jernbanetunnel med 19,5 km, byggestart i mai) og Oslofjordtunnelen (diskutert i arbeidsmøte 1). Hva tunnelen er kledd med på innsiden, vil kunne ha betydning for alvorlighetsgraden ved brann, f.eks. vil ubeskyttet PE- skum (polyetylen) kunne føre til en rask brannspredning, noe som kan utgjøre en fare for bilister og innsatspersonell. Det har de senere år vært flere tunnelbranner som involverer vogntog, og som kunne fått svært uheldige konsekvenser. Den senere tid er det også blitt flere undersjøiske tunneler, som ofte er lengre enn de fleste vegtunneler. Tunneler har også ulik stigningsgrad, noe som påvirker branntilløp og utvikling av brann/røyk (/9/). Eldrebølgen. Andelen av befolkningen over 67 år (også de eldste gruppene) forventes å øke betydelig, mens andelen under 35 år vil utgjøre en mindre andel av befolkningen i fremtiden (/9/). Brannhyppigheten for de over 70 år er 4,6 ganger større enn for befolkningen for øvrig (/8/). Dette skyldes bl.a. reduserte kognitive egenskaper som kan påvirke sannsynligheten for brann (f.eks. ifm matlaging, fyring i ovnen, tørking av klær ved varmekilde). Røyking er også en hyppig brannårsak i denne gruppen. Dødsbrannfrekvensen for gruppen over 70 år (med årsak røyking) er opp mot seks til tolv ganger så høy som for øvrige aldersgrupper. Går vi nærmere inn i statistikken, finner vi at brannhyppigheten knyttet til røyking øker ytterligere med alder. Særlig høy er hyppigheten for menn over 90 år, med et gjennomsnittlig antall omkomne på over 60 per million innen alderssegmentet. (/8/). Eldre utgjør også en større risiko ved brann ved at de ofte trenger assistert evakuering (/4/), de er mer sårbare for røyk/varme og har lettere for å bli skadet/omkomme. Grensene mellom syke- og aldershjem og omsorgsboliger med hjemmetjenester utviskes. Dette vil kunne medføre nye utfordringer for brann- og redningsvesenet i nærmeste fremtid. Antall utrykninger for bistand til hjemmeboende vil kunne øke, samtidig som at nødvendig bistand som må ytes når brannpersonellet ankommer, kan være mer risikofylt og ressurskrevende. I tillegg må det vurderes og eventuelt planlegges tettere forebyggende oppfølging av personer som inngår i risikoutsatte grupper, som er statistisk mer utsatt for brannrelaterte hendelser (/9/). Befolkningssammensetningen endrer seg. Andelen innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre forventes å øke fra dagens 14 prosent til 26 prosent i 2040. Brannrisikoen kan være høyere blant enkelte innvandrergrupper, for eksempel arbeidsinnvandrere. Dette kan ha ulike årsaker: Kulturelle faktorer og språk kan være av betydning. Språkvansker kan gjøre det vanskeligere å tilegne seg nødvendig kunnskap om brannsikkerhet. Også sosioøkonomiske faktorer, som lavere sysselsetting og dårligere økonomi kan ha innvirkning på dårligere boforhold og brannsikkerhet i boliger. Videre kan ulike forståelsesformer, verdier, virkelighetsoppfatninger og normgrunnlag gi ulik forståelse av risikotoleranse. Dette er faktorer som vil kunne medføre større dødelighet ved brannulykker (/9/). Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 18
3.4 Virkninger av en sammenslåing For å kunne si noe om konsekvensene av en sammenslåing diskuterte arbeidsgruppen i arbeidsmøte 2 potensielle endringer (forbedring eller forverring) av de aktiviteter brannvesenet gjennomfører for å håndtere alle faser av hendelsen (før, under og etter hendelsen). Generelt ble det lagt stor vekt på at endringene hovedsakelig vil fremkomme i forbindelse med: Ledelsesfunksjoner en sammenslåing vil frigjøre ressurser i stabs-/støttefunksjoner og kan føre til at ledelsen kan fokusere mer på rene ledelsesoppgaver enn de har mulighet til i dag Økt spisskompetanse et større samlet korps kan muliggjøre økt spesialisering innenfor konkrete fagområder. Spesielt kan det frigis ressurser til å drive mer forebyggende arbeid (også innenfor beredskapen) Det er fra fase 1 lagt til grunn at beredskapsavdelingen vil ha like mange årsverk i ny organisering, og det vil heller ikke flyttes på noen stasjoner. Endringene vil skje innenfor ledelses- og støttefunksjonene, samt forebygging. Innenfor beredskapen vil potensielle gevinster av en sammenslåing kunne hentes ut fra sammenhengen mellom ledelsesarbeid og forebyggende arbeid, og håndtering av hendelser. Nettverket under viser et eksempel på hvordan ulike hovedtjenester i brannvesenet avhenger av hverandre og hvordan de kan kobles mot håndtering av hendelser. Beredskapstjenesten håndterer hendelser direkte, men er avhengig av at det gjøres forebyggende arbeid enten hos forebyggende avdeling eller hos beredskapsavdelingen. Forebyggende arbeid virker ikke direkte på håndtering av hendelsene, men via påvirkning av truslene (redusere sannsynlighet for hendelse, øke robusthet i infrastruktur m.m.). Støtteprosessene bidrar til håndtering av hendelser via bedre tilpasning til beredskapsbehovene, f.eks. gjennom bedre tilpasning av utstyr, bedre innkjøpsordninger m.m. Ledelse påvirker alle delene av brannvesenets tjenester gjennom prioriteringer/ressursfordeling. Økt kvalitet på ledelsesfunksjonen kan innebære bedre grunnlag for risikobasert prioritering gjennom bedre muligheter for å gjennomføre overordnede risikoanalyser og tenke strategisk og langsiktig. Slik risikobasert tenkning vil også kunne innebefatte vurderinger av hvem man bør samarbeide med for å dekke områder hvor man selv er sårbare, eller sørge for at «de tilgjengelige ressursene lettere finner hverandre» i en nødsituasjon. Nettverket viser generelt at endringer i ledelsen kan ha et stort potensiale for endringer i hele organisasjonen ift. håndtering av hendelser, nettopp fordi store deler av brannvesenets aktiviteter er avhengige av ledelsesfunksjonen. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 19
Figur 4: Nettverk som viser brannvesenets oppgaver og hvordan de ulike hovedtjenestene avhenger av hverandre 110- sentralen Politi, 112 Helse, 113 Arrangementer, kulturbygninger Tett trehusbebyggelse Jernbane Forebyggende Beredskap Ledelse Øvrig tjenesteyting Støtteprosesser Samarbeidsetater Kommunal helsetjeneste Statens vegvesen, VTS Jernbaneverket Nabobrannvesen Veg Springflo Tunneler Trusler objekter/ infrastruktur Trusler naturfenomener Flom Nedbør (snø/regn) Sjøfart Ekstremvær Tørke Bygninger Håndtering av hendelser Skred/ras Vind Luftfart Spesiell industri Epidemi/ pandemi Lyn Kritisk infrastruktur Skogbrann Sterk kulde Kilde: Egen fremstilling basert på ROS-analyser Kapitlene under viser potensielle endringer en sammenslåing av brannvesenene i regionen kan ha knyttet til fasene før, under og etter hendelsen. Argumentasjonen er basert på diskusjonene arbeidsgruppen hadde i arbeidsmøte 2. 3.4.1 FØR HENDELSEN Brannvesenet jobber mye med å forebygge hendelser og arbeidsgruppen identifiserte flere oppgaver i denne fasen som kan bli påvirket av brannvesenets organisering. Ved et sammenslått brannvesen ligger det et potensial for at risiko- og beredskapsplanleggingsaktiviteter kan bli utført bedre enn i dag ved at brannvesenet kan avsette flere ressurser til å drive målrettet med disse aktivitetene. Blant annet kan det gi mulighet for en dedikert risikoplanlegger. Det kan også være økte muligheter for utarbeidelse av egne innsatsplaner for spesifikke objekter (f.eks. kan det i en innsatsplan for tett trehusbebyggelse stå at ressurser fra andre stasjoner (innenfor samme brannvesen) skal tilkalles med en gang). Arbeidsgruppen identifiserte også større muligheter for flere «kjentmenn» ved en sammenslåing. Når det gjelder kompetanseutvikling var det stort fokus i arbeidsgruppen på at økt kompetanseutvikling og mer spisskompetanse er en av de største mulige forbedringene ved en sammenslåing. Blant annet kan brannvesenet få større muligheter til å bygge redningskompetanse og spisskompetanse for forebyggende personell, og få flere fagansvarlige (f.eks. spisskompetanse på tunnelsikkerhet). Spisskompetanse på Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 20
ledelsesstruktur ifm. håndtering av hendelser kom også opp som et forbedringspunkt. I tillegg vil deling av kompetanse på tvers av stasjoner kunne gi gode synergieffekter. Læring og taktikk, bl.a. å innhente erfaringer fra andre brannvesen/land, og samtrening/fellesøvelser som gjør det lettere å samarbeide, ble også nevnt. Dedikert personell til HMS-arbeid (eks: forbedring av kollegastøtteordning) vil kunne bedre de ansattes HMSvilkår. Et større brannvesen vil kunne gi muligheter for mer enhetlig informasjon og kampanjer, noe som vil være ressurssparende ved at det samme arbeidet ikke utføres flere ganger; brannvesenet kan utarbeide felles materiell for objekter av samme type på tvers av regionene. Kommunikasjon med interessenter (f.eks. JBV, SVV) kan bli mer enhetlig ved at interessentene får færre kontaktpersoner å forholde seg til. Brannvesenet vil få en større tyngde gjennom å være et større brannvesen. Det siste punktet som ble nevnt ifm. fasen før en ulykke var investeringer i spesialutstyr. Arbeidsgruppen mener at et sammenslått brannvesen kan gi muligheter for mer spesialutstyr fordi de kan dele på utstyr på tvers av alle stasjonene. Det vil være større muligheter for bruk av utstyr på tvers av stasjonene, og på sikt vil utstyret i regionene kunne bli mer enhetlig. Spesialutstyret kan samles der spisskompetansen finnes. Eksempler på spesialutstyr som ble nevnt er bil med skum (flyplassbrannbil), skreddersydde brannbiler, pusteluft og spesielle kjøretøy. Arbeidsgruppen understreket i arbeidsmøtet at alle de nevnte forbedringspunktene avhenger av økonomisk rammenivå og en endret organisering som frigjør ressurser til dette arbeidet. Det ble blant annet sagt at de økonomiske rammene som ligger til grunn i dag er ikke tilstrekkelig for å heve utstyrsparken. 3.4.2 UNDER HENDELSEN Arbeidsgruppen understreket at det ikke vil være noen endringer i beredskapen eller lokaliseringen av brannstasjonene, og at forbedringene knyttet til håndteringen av en hendelse i hovedsak vil være indirekte gjennom det forebyggende arbeidet som er gjort i forkant av hendelsen (planverket), organisatoriske endringer mht. støtteprosessen, økt spisskompetanse gjennom trening og øvelser i forkant, og bedre utstyr (nevnt i kapittel 3.4.1). Identifiserte konkrete forbedringer under en hendelse kan være bedre bruk av frimannskap, lettere økonomisk oppgjør i etterkant som kan føre til at det blir enklere å «låne» mannskap på tvers av stasjoner og bedre flyt av utstyr på tvers av regionene. Bedre muligheter for å låne mannskap på tvers gjør at friske mannskap kan avløse mannskap som har jobbet lenge og dermed frigjøre et vaktlag til defusing/ restituering (økt fokus på HMS). Arbeidsgruppen nevnte også noen punkter knyttet til kommunikasjon under en hendelse, både internt og eksternt. Det ble nevnt at felles planverk (felles forståelse av planverket) vil kunne føre til bedre samarbeid på tvers av stasjonene og en felles forståelse av oppgaven som skal gjennomføres. Det vil også kunne være muligheter for en egen pressekontakt for ekstern kommunikasjon. I likhet med i kapittel 3.4.1 ble det understreket at det er flere forutsetninger knyttet til disse forbedringene. Det er ledelsesavhengig; det må avsettes ressurser og midler til forebyggende arbeid, og det krever en endret organisering som frigjør ressurser til dette arbeidet. 3.4.3 ETTER HENDELSEN Identifiserte forbedringspunkter etter en hendelse er knyttet til evaluering og læring, og HMS. Arbeidsgruppen la vekt på at erfaringsdeling gjennom felles systemer kan ha en positiv effekt, i tillegg til mulighetene for dedikert personell til evalueringsarbeid. En sammenslåing kan også føre til mer ensartet oppfølging av personell i etterkant av en hendelse ved at kompetansen på HMS-relatert arbeid kan heves gjennom mer trening og erfaring for dedikert personell. Forbedringene over krever en endret organisering som frigjør ressurser til dette arbeidet. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 21
3.4.4 POTENSIELLE NEGATIVE EFFEKTER AV EN SAMMENSLÅING En omorganisering medfører i større eller mindre grad usikkerhet for ansatte. Arbeidstilsynet (/6/) peker på at etablert kunnskap viser at vanlige negative konsekvenser ved omstilling er økt usikkerhet og jobbstress, og nedgang i jobbtilfredshet, trivsel og motivasjon. Dette kan ha negativ virkning på arbeidsmiljøet og arbeidstakernes fysiske og mentale helse. Spørsmål som ofte stilles er (/6/): Får jeg beholde jobben? Har jeg kunnskapene som nå trengs? Vil jeg få opplæring? Kan jeg stole på det som blir sagt? Mister jeg det gode sosiale miljøet vi har hatt? For brannvesenet i Follo- og Mosseregionen vil negative konsekvenser av en sammenslåing kunne være knyttet til stikkord som ulike kulturer i de tre brannvesenene, flere kommuner å forholde seg til (blir 11 eierkommuner), politiske forskjeller i kommunene (f.eks. knyttet til lokale forskrifter), lengre avstand mellom toppledelsen og mannskapet, samkjøring av IT-systemer (innkjøringsproblematikk), forskjeller i brannvesenenes økonomi i dag, og samarbeid med andre nødetater (blir flere å forholde seg til for ett brannvesen). Arbeidstilsynet legger vekt på at for å få til en god omorganisering er måten omstillingsprosessen gjennomføres på svært viktig. Arbeidsmiljøloven 4 2 (/7/) stiller krav om at arbeidsgiver skal sørge for nødvendig medvirkning for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø under omstillingsprosesser. Både ledere og ansatte skal ha mulighet til å være med på å påvirke prosessen. Følgende fem faktorer er særlig viktige å ta hensyn til for å støtte og fremme forhold som bidrar til sunne omstillingsprosesser (/6/): 1. Lokale normer 2. Arbeidsstokkens mangfold og variasjon 3. Leders tilgjengelighet 4. Tidlig rolleavklaring 5. Konstruktiv konflikthåndtering For brannvesenet i Follo- og Mosseregionen vil det være viktig å få til åpen kommunikasjon rundt en mulig omorganisering. Det vil i de neste fasene bli viktig å tegne et bilde av hvordan en mulig ny organisering vil se ut, og forankre dette i hele organisasjonen. 3.4.5 OPPSUMMERING Oppsummert ble det i arbeidsmøte 2 lagt vekt på at de største potensielle forbedringene er knyttet til frigjøring av ressurser i ledelsesfunksjoner, og muligheter for økt spisskompetanse. I møtet ble det også lagt vekt på at de potensielle forbedringspunktene kun vil være mulig gitt en rekke forutsetninger nevnt i kapitlene over. Blant annet legger de vekt på at de positive effektene er avhengig av at det frigis ressurser/midler til økt fokus på forebyggende arbeid og økt spisskompetanse. 3.5 Risikobilde Blant alle hendelsene som ble identifisert i arbeidsmøte 1 er det plukket ut 19 hendelser som har blitt evaluert med tanke på sannsynlighet og konsekvens. Hendelsene med sannsynlighet og konsekvens og begrunnelsen for dette er listet opp i en tabell i vedlegg 2. Evalueringen av sannsynlighet og konsekvens er basert på innspill fra arbeidsgruppen i arbeidsmøte 2. Hendelsene er listet opp under: 1. Brann i tett trehusbebyggelse, f.eks. i Drøbak. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 22
2. Brann i Våler sykehjem. Utfordring med lang innsatstid og behov for assistert evakuering av mange personer. 3. Brann på asylmottak, f.eks. Casper transittmottak. Utfordringer med manglende oversikt over antall involverte personer, personer som prøver å sabotere nødetatenes arbeid og pågående pressedekning i nasjonale medier. 4. Brann i næringsbygg med særskilte utfordringer knyttet til høy brannenergi og/eller farlige stoffer. Usikkerhet knyttet til bygningens innhold og farer, og kort avstand til andre næringsbygg og boligfelt. Pågående pressedekning i nasjonale medier. 5. Brann i tettpakket gjestehavn med mange personer og atkomstutfordringer. 6. Brann i underjordisk anlegg. 7. Brann i stort boligkompleks/blokk med utfordringer ift tilgjengelighet, kommunikasjon og assistert evakuering. 8. Brann i jernbanevogn i tunnel med utfordringer ift tilgjengelighet og mange personer i tunnelen. 9. Brann i vegtunnel (eksempelvis Oslofjordtunnelen). 10. Brann i gjenvinningsstasjon/avfallsdeponi som produserer biogass. 11. Brann i stor landbruksbygning med utfordringer knyttet til evakuering av storfe, begrenset tilgjengelighet, smittevern. 12. Brann i godstog med farlig gods: gasstank med mulighet for Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion (BLEVE) på Ski Stasjon. 13. Trafikkulykke på motorvei. 14. Stor trafikkulykke på E6 med mange involverte personbiler og flere tungbiler, omkomne, skadde og fastklemte personer. 15. Togavsporing: persontog med mange mennesker om bord. Utfordringer knyttet til tilgjengelig til ulykkessted og håndtering av stort antall skadde og involverte personer. 16. Arbeidsulykke: brannvesenet må bistå ifm redning av person som i forbindelse med bygningsarbeider har falt ned i en dyp sjakt. Personen har alvorlige hodeskader og bruddskader i ryggen. I forbindelse med redningsarbeidet faller også en brannmann ned i sjakten og omkommer. 17. Kollisjon mellom to store skip i Oslofjorden. Det ene skipet synker raskt og mange personer havner i sjøen, og bare en liten andel har flyteutstyr. Det andre skipet tar inn vann og står i fare for å synke. 18. Ekstremvær fører til flom i Våler og langvarig bortfall av strøm til store deler av distriktet. Vannmassene fører til at veg og jernbane tas av mindre jordskred og sterk vind fører til vindfall av trær og stengt broforbindelse til Jeløya i Moss. Lynnedslag fører til en brann i museumsbygning på Jeløya. 19. Skogbrann om sommeren etter lang tids tørke og vind. Hus- og hyttefelt samt kritisk infrastruktur som veg og jernbane trues av brannen Hendelsene er videre plassert i en matrise som viser konsekvens langs x-aksen og sannsynlighet langs y-aksen. Matrisen under gir en relativ vurdering av konsekvens og sannsynlighet, og er hentet fra brannvesenets ROSanalyser som er beskrevet i kapittel 0. Det som er viktig i denne fasen er å få frem hvordan en sammenslåing av brannvesenene kan endre håndteringen, knyttet til konsekvens og sannsynlighet, av hendelser. Matrisen (figur 5) må dermed ses i sammenheng med figur 6 som viser en mulig endring av sannsynlighet og konsekvens av disse hendelsene ved en ny organisering. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 23
Figur 5: Risikobilde av dagens organisering Kilde: Multiconsult Figur 6: Risikobilde som viser mulig endring av sannsynlighet og konsekvens ved en sammenslåing av brannvesenene Kilde: Multiconsult Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 24
3.6 Dimensjoneringsforskriften Dimensjoneringsforskriften (/10/) gir føringer for hvordan brannvesenet skal organiseres og dimensjoneres. Konkret sier dimensjoneringsforskriften følgende om organiseringen av ledelsesfunksjoner, forebyggende arbeid og beredskap: Ledelse: I kommuner eller brannvernregioner med mer enn 20.000 innbyggere skal brannvesenet ledes av en kvalifisert person i hel stilling. Brannvesenet skal organiseres med en forebyggende avdeling og en beredskapsavdeling. I kommuner eller brannvernregioner med mer enn 20.000 innbyggere skal hver avdeling ledes av en person i hel stilling. Forebyggende oppgaver: Det skal utføres minst ett årsverk brannforebyggende arbeid etter forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn pr. 10.000 innbyggere i kommunen eller brannvernregionen. Andre forebyggende oppgaver brannvesenet påtar seg krever ytterligere ressurser. Beredskap og innsatsstyrke: Samlet innsatsstyrke skal være minst 16 personer, hvorav minst 4 skal være kvalifiserte som utrykningsledere. I tettsteder med mer enn 20.000 innbyggere skal beredskapen være organisert i lag av heltidspersonell med kasernert vakt. Støttestyrke kan være deltidspersonell med dreiende vakt. Et vaktlag skal minst bestå av: 1 utrykningsleder og 3 brannkonstabler/røykdykkere. Støttestyrke er: fører for tankbil og fører for snorkel-/stigebil. Innsatstid: Til tettbebyggelse med særlig fare for rask og omfattende brannspredning, sykehus/sykehjem mv., strøk med konsentrert og omfattende næringsdrift o.l., skal innsatstiden ikke overstige 10 minutter. Innsatstiden kan i særskilte tilfeller være lengre dersom det er gjennomført tiltak som kompenserer den økte risiko. Kommunen skal dokumentere hvordan dette er gjennomført. Innsatstid i tettsteder for øvrig skal ikke overstige 20 minutter. Innsats utenfor tettsteder fordeles mellom styrkene i regionen, slik at fullstendig dekning sikres. Innsatstiden i slike tilfeller bør ikke overstige 30 minutter. NFB og SFB tilfredsstiller dimensjoneringsforskriften i dag. MIB tilfredsstiller ikke alle krav i dimensjoneringsforskriften. MIB har utarbeidet et dokument, dokumentasjon av organisering og dimensjonering i Mosseregionens interkommunale brann- og feiervesen (/12/), som legger føringer på dimensjoneringen av brannvesenet i Mosseregionen. MIB har utfordringer når det gjelder: Innsatstid: MIB tilfredsstiller ikke dimensjoneringsforskriften hva gjelder dekning av 10-minutters objekter. Blant annet gjelder dette o o Våler helse og sosial: Nås ikke på ti minutter. Dette er heller ikke sprinklet. Kravene er ikke oppfylt Råde bo- og servicesenter har en innsatstid på nærmere 15 min. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 25
Tett bebyggelse med fare for hurtig spredning: Tettbebyggelse i Son nås ikke innen ti min (tar rundt 11-12). Det kan være andre steder i regionen hvor kravet ikke tilfredsstilles, men det er ikke gjort undersøkelser for å avdekke dette. Figur 7 viser en oversikt over 10-minutters objekter, og hvilke av disse objektene som ikke nås innenfor kravet (/11/). Ettersom ny organisering ikke vil påvirke beliggenheten til brannstasjonene i regionen er det ikke grunnlag for å si at dimensjoneringsforskriftens krav om innsatstid vil overholdes ved en sammenslåing Figur 7: Oversikt over 10-minutters objekter (røde prikker). Blå sirkler markerer objekter som ikke nås innen ti minutter Kilde: Prosjektrapport fase 1: Mulig fremtidig organisering av Brann- og Redningstjenesten i FMBR Beredskap: MIB har tre brannstasjoner; hovedstasjonen med døgnberedskap, Vestby med dagtidsberedskap og Rygge med deltidsberedskap. o o På hovedstasjonen er det et mannskap på 20. Dette tilsvarer fire vaktlag med fem i mannskap, og tilfredsstiller kravene i dimensjoneringsforskriften til samlet innsatsstyrke og vaktlag med støttestyrke. Ved fravær er det ikke nok mannskap til vaktlag med støttestyrke, men dette dekkes som regel med hjelp av Rygge og Vestby. Oppsummert tilfredsstilles kravene i dimensjoneringsforskriften på hovedstasjonen. Vestby har dagtidsberedskap med et mannskap på åtte. Dette tilsvarer fire mann på hvert vaktlag, og kravet om støttestyrke tilfredsstilles dermed ikke. I tillegg har de deltidspersonell på kveldstid og i helger, bestående av vaktlag med fire mannskaper. Vestby mangler totalt Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 26
fire mannskaper, ett på hvert vaktlag, for å tilfredsstille kravet om støttestyrke. MIB mangler økonomiske midler til å ansette manglende personell på Vestby. o Rygge har deltidsberedskap med fire vaktlag à fire mannskap på hver. Dette dekker minimumskravene i dimensjoneringsforskriften. Ideelt sett burde de hatt noe personell i reserve her, men det er ikke økonomiske midler til dette. Brannsjefen i MIB mener at det ikke er grunnlag for å si noe om hvorvidt et sammenslått brannvesen vil føre til at kravene i dimensjoneringsforskriften tilfredsstilles. Slik plasseringen av brannstasjoner og organiseringen av mannskapet er i dag vil ikke en sammenslåing endre på kravoppfyllelsen med mindre det avsettes midler til nye brannstasjoner og andre beredskapsløsninger enn i dag. 3.7 Diskusjon og konklusjon Som nevnt i kapittel 3.4 er det avdekket et potensial for forbedringer under gitte forutsetninger. Det er i utgangspunktet lite som tilsier en større endring av håndteringen av hendelser, da det ikke vil være noen organisatoriske endringer i forbindelse med beredskap. Det vil heller ikke være noen endringer på plasseringen av brannstasjonene. Det er imidlertid ikke avdekket noen åpenbare negative effekter av sammenslåingen med hensyn til hendelseshåndtering. Endringene vil som nevnt mest sannsynlig opptre i forbindelse med det forebyggende arbeidet, og i en samling av ledelsesfunksjonene, noe som videre vil kunne spre seg i organisasjonen på grunn av sammenhengen mellom ledelsesarbeid og forebyggende arbeid, og håndtering av hendelser som vist i Error! Reference source not found. og diskutert i kapittel 3.4. Potensielle effekter og forutsetninger som er avdekket i arbeidet: Heve kvalitet på risikoanalyser og beredskapsplanlegging, gitt at ledelsesressurser frigjøres til dette formålet. Muligheter for å spisse kompetanse på ulike områder, gitt at det frigis tid og midler til dette arbeidet. Risikobasert styring vil kunne identifisere behov og muligheter for innkjøp av mer spesialutstyr. Dette er sannsynligvis ikke mulig uten økte bevilgninger. Stordriftsfordeler ved innkjøp et større brannvesen kan føre til at man får bedre avtaler på innkjøp av materiell og utstyr. Det kan også ligge et potensial i at brannvesenet blir bedre på offentlige anskaffelser. Bedre rekrutteringsmuligheter: I dag konkurrerer tre brannvesen om de samme ressursene. Lettere å tiltrekke seg dyktige folk i et større fagmiljø med muligheter for å utvikle spisskompetanse. Større muligheter for en karriere. Bidrar til bedre håndtering av hendelser gjennom bedre planlegging/forebygging. Mulighet for felles systemer som bedrer samarbeid og effektivitet. F.eks. HMS-systemer. Personalansvar: I dag er det ofte slik at de som sitter med personaloppgaver er personell som er faglig dyktige på brann - ved sammenslåing kan man ha dedikerte personer til dette. De ansatte kan gjøre det de er best til/det de er ansatt for. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 27
Antall innbyggere 4 Økonomisk konsekvensanalyse Som en del av beslutningsgrunnlaget ønsker eierkommunene å få gjennomført en økonomisk konsekvensanalyse. I dette kapitlet gjennomgås den økonomiske konsekvensanalysen av en sammenslåing av de tre brannvesenene i Follo- og Mosseregionen. I utarbeidelsen av den økonomiske konsekvensanalysen er det tatt utgangspunkt i metoden i veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra Finansdepartementet og fra Direktoratet for økonomistyring. 4.1 Metode For å være i stand til å gjennomføre en økonomisk konsekvensanalyse har vi innhentet bakgrunnsinformasjon om dagens brannvesen. Funnene fra informasjonsinnhentingen danner grunnlaget for analysen. 4.1.1 INTERVJUER For å innhente informasjon om bemanning, kostnader og virkninger knyttet til en sammenslåing, ble det gjennomført telefonbaserte dybdeintervju med de tre brannsjefene i dagens brannvesen. Dybdeintervjuene ble gjennomført i uke 12 i 2014. Temaene som ble diskutert var følgende: 4.1.2 Bemanning/årsverk Arbeidsoppgaver Kostnader (spesielt knyttet til drift) Synspunkter på en sammenslåing FREMSKRIVNINGSMODELL Bemanningen i brann- og redningsvesenene avhenger i stor grad av antallet innbyggere brann- og redningsvesenene har ansvaret for. I figuren under vises et plott over totalt antall årsverk i brann- og redningsvesenene i Norge og antallet innbyggere de hadde ansvar for i 2012. Det er lagt inn en lineær trend i figuren. Denne enkle fremstillingen viser at det er en svært nær sammenheng mellom befolkning og antallet ansatte i brannvesenene. Figur 8: Sammenheng mellom antall årsverk i brannvesenene og befolkning 600 000 500 000 R² = 0,9409 400 000 300 000 200 000 100 000 0 0 50 100 150 200 250 300 350 400 Antall årsverk Total bemanning Linear (Total bemanning) Kilde: Egen fremstilling av data fra Melding om Brannvernet (2012) Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 28
For å kunne gjøre en vurdering av hvordan endret organisering vil påvirke bemanningssituasjonen er det derfor nødvendig å fremskrive bemanningen i både en situasjon hvor dagens organisering beholdes og en situasjon hvor man gjør endringer i organiseringen. Fremskrivningsmodellen tar utgangspunkt i at bemanningen vil vokse som følge av at befolkningen Follo- og Mosseregionen øker. Vi benytter deretter nøkkeltall for hvor mange årsverk knyttet til administrasjon og ledelse, beredskap og forebyggende det finnes per innbygger i dag. I nullalternativet antar vi at forholdstallet mellom antall årsverk er det samme som i dag, og at bemanningen derfor vokser med den samme faktoren som befolkningen. I tiltaksalternativet har vi benyttet et nøkkeltall for antall årsverk per innbygger i de største brannvesenene i Norge (gjennomsnitt) som en tilnærming til hvordan et omorganisert brannvesen i Follo- og Mosseregionen vil se ut i fremtiden. 4.1.3 WORKSHOP Som en sentral del av arbeidet med informasjonsinnhentingen ble det organisert en workshop med prosjektgruppen, samt en representant fra styringsgruppen. Hovedformålet med workshopen var å få drøftet viktige forhold ved og konsekvensene av en sammenslåing. Da prosjektgruppen hadde god kjennskap til bakgrunn og mandat, ble fokuset på å orientere om metode og vår tilnærming til oppgaveløsningen. Deretter ble foreløpige resultater fra fremskrivningene presentert. En stor del av workshopen var tilrettelagt for en diskusjon omkring nytte- og kostnadsvirkningene og verdsettelsen av disse. Workshopen ble avholdt 08.04.2014 på Korsegården brannstasjon i Ås. De som deltok på workshopen var: 4.1.4 Ronald Thorvaldsen (MIB) Tore Fredriksen (MIB) Jack Hatlen (MIB) Dag Christian Holte (NFB) Janne Hovdenakk (NFB) Johan Stokkeland (SFB) Joakim Tveter (SFB) Inger Johanne Bjørnstad (Styringsgruppen) Fredrik Dehlin (Analyse & Strategi) Eline Holljen (Analyse & Strategi) IKKE-PRISSATTE VIRKNINGER Mange av virkningene av en sammenslåing lar seg ikke verdsette i kroner. Likevel er disse virkningene like viktige for analysen, og må derfor inkluderes i en økonomisk konsekvensanalyse. I vurderingen av ikke-prissatte virkninger er den såkalte pluss-minusmetoden benyttet. Metoden tar utgangspunkt i at sammenslåingens ikke-prissatte virkninger bestemmes av en kombinasjon av betydning og omfang. Første steg er å gjøre en vurdering av hvilken betydning virkningen har for beslutningen om sammenslåingen. Betydningen kan kategoriseres etter liten-middels-stor. I andre steg gjøres en vurdering av hvilke endringer sammenslåingen medfører og i hvor stor grad. Her brukes en skala som går fra stort positiv til svært negativ. Den samlede vurderingen av betydningen og omfang avgir hvordan den ikke-prissatte virkningen vurderes. Den samlede vurderingen oppgis ved bruk av {+} til {++++} som indikerer en rangering av virkningene, der {++++} betyr at virkningen har meget stor positiv virkning, mens {+} indikerer liten positiv virkning (sammenlignet med dagens situasjon). Det samme gjelder for {-} til {----} for negative virkninger. Dersom effekten vurderes til {0} vil virkningen være nøytral i forhold til dagens situasjon. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 29
Figuren under viser en matrise som brukes som hjelpemiddel for å sammenfatte omfang og betydning. Figur 9: Konsekvensmatrise Kilde: Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser (Direktoratet for økonomistyring) 4.2 Analyse I den økonomiske analysen har vi tatt utgangspunkt i Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser og Direktoratet for økonomistyrings veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Våre analyser er bygget opp i henhold til metodikken beskrevet i veilederne. Grunnlaget for analysen er informasjonen innhentet gjennom intervjuer og workshop, samt dokumenter fra fase 1. 4.2.1 PROBLEM OG MÅL Før beskrivelsen og verdsettelsen av virkningen av en eventuell sammenslåing, presenteres en problembeskrivelse hvor en ser på dagens situasjon og hvilke udekkede behov som tilsier at det bør iverksettes tiltak på området. Basert på problembeskrivelsen og dagens situasjon skal mål for tiltaket fastsettes. Store deler av denne analysen har blitt utført av prosjektgruppen i fase 1. Dagens situasjon og mål med sammenslåingen er derfor gitt som en del av mandatet, men gjengis i korte trekk nedenfor. 4.2.2 DAGENS SITUASJON Utgangspunktet for denne analysen er et ønske blant eierkommunene om å fatte en beslutning om et sammenslått brannvesen. I dag eies de tre brannvesenene av 11 eierkommuner til sammen. MIB dekker flest innbyggere, mens SFB er det brannvesenet som dekker færrest innbyggere NFB hadde i 2013 flest årsverk, mens SFB hadde færrest. Sammenslått brannvesen i Follo- og Mosseregionen Side 30