Ressursbruk i pleie og omsorgstjenesten

Innlandet Revisjon IKS Rapport nr 21-2007 Revisjonsrapport fra prosjektet Ressursbruk i pleie og omsorgstjenesten For kontrollutvalget i Nord-Fron kommune September 2007

FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Pleie og omsorgstjenesten ressursbruk som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Nord-Fron kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Formålet med forvaltningsrevisjon er i følge kommunelovens 77, nr 4: Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Prosjektarbeidet er utført i perioden mai - september av Tove Grini Rapporten er sendt til høring i kommunen 28.9.07. Høringsuttalelsen fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, september 2007 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Tove Grini Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS 2

Innholdsfortegnelse FORORD... 2 SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 5 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL... 5 1.2 REVIDERT ENHET PLEIE OG OMSORGSTJENESTENE... 5 1.3 PROBLEMSTILLINGER... 6 1.4 KRITERIEGRUNNLAGET... 6 2. GJENNOMFØRING OG METODE... 10 3. PROBLEMSTILLING 1:... 11 Viser kostra tallene det reelle forholdet mellom hjemmetjeneste og institusjon... 11 3.1 KOSTRA NORMER FOR REGNSKAPSFØRING... 11 3.2 KOMMUNENS REGNSKAPSPRAKSIS... 13 3.3 REVISJONENS VURDERINGER... 14 3.3.1 Viser nøkkeltallene for pleie og omsorg totalt sett et riktig bilde?... 14 3.3.2 Viser fordelingen mellom institusjonstjenester og hjemmetjenester et riktig bilde?... 14 4. PROBLEMSTILLING 2:... 15 Er fordelingen av ressurser i institusjon og hjemmetjeneste i samsvar med målene?... 15 4.1 REVISJONSKRITERIER... 15 4.2 DATA/FUNN... 15 4.2.1 Prioritering hvor mye bruker kommunen på pleie og omsorg totalt?... 15 4.2.2 Fordeling av nettodriftsutgifter til pleie- og omsorgstjenester - Institusjonstjenester... 16 4.2.3 Fordeling av nettodriftsutgifter til pleie- og omsorgstjenester hjemmebaserte tjenester... 17 4.2.4 Fordeling av lønnsutgifter... 18 4.2.5 Endringer i årsverk i perioden... 19 4.2.6 Dekningsgrader hvordan er tjenestetilbudet i forhold til målgruppen?... 20 4.2.7 Produktivitet hva får kommunen og innbyggerne ut av pengene som brukes?... 21 4.3 REVISJONENS VURDERINGER... 23 5. PROBLEMSTILLING 3:... 24 Hvilken betydning har omorganiseringen hatt for ressursbruken innen omsorgstjenesten?... 24 5.1 REVISJONSKRITERIER... 24 5.2 FAKTA... 24 5.2.1 Har omorganiseringen ført til endring i fordelingen mellom institusjons- og hjemmetjenester?... 24 5.2.2 Har ressursbruken til merkantile oppgaver, administrasjon og ledelse gått ned?... 25 5.2.3 Utnyttes ressursene i hjemmetjenesten bedre enn før omorganiseringen?... 26 5.3 REVISJONENS VURDERINGER... 27 6. KONKLUSJONER... 29 VEDLEGG 1 ORGANISASJONSKART... 30 VEDLEGG 2 RÅDMANNENS UTTALELSE... 31 Innlandet Revisjon IKS 3

SAMMENDRAG Formålet med prosjektet er å vurdere ressursbruken innen pleie og omsorgstjenesten i forhold til de politiske målene for satsing på henholdsvis hjemmetjenester og institusjon og om omorganiseringen har hatt noen betydning for ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten. Problemstillingene er følgende: 1. Viser kostra - tallene det reelle forholdet mellom hjemmetjenester og institusjon? 2. Er fordelingen av ressurser i institusjon og hjemmetjeneste i samsvar med kommunens mål? 3. Hvilken betydning har omorganiseringen hatt for ressursbruken innen omsorgstjenesten? Undersøkelsen er gjennomført som en kostra analyse supplert med opplysninger fra administrasjonen. Kostra tallene er hentet fra Statistisk sentralbyrås hjemmesider. Prosjektet har hatt fokus på ressursbruk, og vi har i hovedsak basert våre vurderinger på statistikk. Vi har dermed ikke sett på kvalitative effekter av omorganiseringen. Kommunens mål i kommuneplanen og forventa effekter av omorganiseringen i 2004, var bedre utnyttelse av ressursene innen pleie og omsorg, slik at presset på institusjon skulle bli mindre og kommunen kunne bygge ned antall institusjonsplasser. Forventningen var at ressursfordelingen skulle bli endret slik at det blir brukt forholdsvis mindre til institusjonstjeneste og mer til hjemmebasert omsorg. Vår analyse viser at kommunen ikke har fått til denne endringen. Forholdet mellom ressursbruken i institusjon og hjemmetjeneste er nesten uendret. For hele perioden 2001 til 2006 har det vært størst bemanningsøkning i hjemmetjenesten. I perioden 2004 til 2006 har bemanningsøkningen vært størst i institusjon. Tjenestetilbudet til innbyggere 80 år og over viser at andelen som mottar hjemmetjenester er uendret fra 2004 til 2006, mens andelen som er beboere i institusjon har økt litt. Antallet brukere av hjemmetjenester er nokså uendret fra 2003 til 2006. Gjennomsnittlig økning i ressurser pr mottaker av hjemmetjenester er litt lavere enn økningen pr plass i institusjon i perioden 2004-2006. Kommunen hadde også målsettinger knyttet til effektivisering av merkantile oppgaver og lederfunksjoner. Vi har ikke registrert at omorganiseringen har slått ut i færre stillinger til merkantile oppgaver og lederoppgaver i pleie- og omsorgstjenesten. Statistikken viser små endringer i antall brukere, dekningsgrader og ressursinnsats pr bruker i hjemmetjenesten i perioden 2003 2007. På bakgrunn av en vurdering av utviklingen i antall stillinger og kostrastatistikk for øvrig er det derfor vanskelig å se at omorganiseringen har ført til frigjøring av ressurser innenfor merkantilt arbeid og ledelse som har gått til styrking av det pleieretta arbeidet i hjemmetjenestene. Som nevnt ovenfor kan det imidlertid være kvalitative effekter her som vi ikke ser ved å bruke statistikk. Innlandet Revisjon IKS 4

1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Det er store utfordringer innen pleie og omsorg i kommunen med økning i antall eldre, flere demente, krav om mer fleksible løsninger for brukerne, ny organisering mv. Kostra-tallene for kommunen i 2004 og 2005 viste at kommunen brukte en forholdsvis større andel av sine frie inntekter(netto driftsutgifter) til pleie i institusjon enn gjennomsnittet. På dette grunnlaget vedtok kontrollutvalget, sak 15/06, å starte opp et prosjekt innenfor pleie - og omsorgstjenesten. Prosjektet besto opprinnelig av 3 deler. I sak 26/06 ble det imidlertid vedtatt at del 3 skulle tas ut av dette prosjektet og sees i sammenheng med et annet prosjekt; Evaluering av ny organisering. Som følge av at planen for forvaltningsrevisjon ble revurdert, vedtok kontrollutvalget i sak 04/07 at del 3 av prosjektet likevel skulle gjennomføres. Formål Formålet med prosjektet er å vurdere ressursbruken innen pleie og omsorgstjenesten i forhold til de politiske målene for satsing på henholdsvis hjemmetjenester og institusjon og om omorganiseringen har hatt noen betydning for ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten. 1.2 REVIDERT ENHET PLEIE OG OMSORGSTJENESTENE Fra 1991 til og med 2003 var pleie og omsorgstjenesten organisert etter Nord-Fron modellen. Organiseringen innebar geografisk soneinndeling i tre soner med integrert omsorg. I tillegg var det egen avdelingsleder for skjermet avdeling og for fellestjenestene. Omsorgen for psykisk utviklingshemmede ble opprettet som egen tjeneste sone 4 i 1993. Pleie og omsorgstjenesten ble omorganisert 01.01.04. Tidligere organisering ble erstattet med tre avdelinger for henholdsvis hjemmetjenester, institusjonstjenester og tjenester for psykisk utviklingshemmede under helse - og sosialsjefens ledelse. Helse og sosialsjefen sin stab er fortsatt plassert både på Sundheim bo og treningssenter og på kommunehuset. Staben på Sundheim fikk nye og svært viktige oppgaver/ støttefunksjoner for lederne i pleie og omsorg da oppgaver som tidligere ble utført parallelt på sonene, ble overført til staben på Sundheim. Fra 01.07.05 ble de tidligere avdelingene under helse - og sosialsjefen omorganisert til egne virksomhetsområder under rådmannsledelsen(rådmannen og 4 kommunalsjefer) i ny administrativ 2-nivåmodell. For pleie og omsorg betydde denne omorganiseringen økte fullmakter til lederne i de tidligere avdelingene, for øvrig ga den ingen effekter. Organisasjonskart pr 31.01.07 er vedlagt rapporten. Innlandet Revisjon IKS 5

1.3 PROBLEMSTILLINGER 1 Viser kostra - tallene det reelle forholdet mellom hjemmetjenester og institusjon? 2 Er fordelingen av ressurser i institusjon og hjemmetjeneste i samsvar med kommunens mål? 3 Hvilken betydning har omorganiseringen hatt for ressursbruken innen omsorgstjenesten? Under pkt 3 vil vi fokusere på følgende forhold: a) Har omorganiseringen ført til en endring i fordelingen mellom institusjonstjenester og hjemmetjenester som har bidratt til endret samlet ressursbruk? b) Har ressursbruken til merkantile oppgaver, administrasjon og ledelse gått ned som en følge av endringen i organiseringen av administrative oppgaver og lederoppgaver? c) Utnyttes ressursene i hjemmetjenestene bedre enn før omorganiseringen? 1.4 KRITERIEGRUNNLAGET Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder m.m. som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles mot. Det er ulike målsettinger i kommunens dokumenter. Problemstillingene retter fokus mot målsettinger relatert til ressursbruken i pleie og omsorg og fordelingen mellom hjemmetjenester og institusjonstjenester. Kriteriegrunnlaget finnes i følgende dokumenter: a) Kommunedelplan for omsorg 2002-2005, vedtatt av kommunestyret 10.10.02 b) Kommuneplan 2005 2017 Samfunnsdelen c) Evaluering av Nord-Fron modellen ny organisering av pleie og omsorgstjenestene, vedtatt i administrasjonsutvalget 26.06.03 jf rapport av 18.03.03 og tilleggsrapport av 17.06.03 Pleie og omsorg var ikke en del av den administrative omorganiseringen i 2005 da tjenesten nettopp var omorganisert. Den gav ingen effekter i pleie og omsorg bortsett fra endringer i fullmakter. Innlandet Revisjon IKS 6

a) KOMMUNEDELPLAN FOR OMSORG fra 2002 Hovedmål/strategier: 2.1 Sentrale føringar: Styrke sjukeheimen si rolle som ein aktiv stad for behandling, medisinske funksjonar og tilbod om korttidspleie Sjukeheimen vert reindyrka som medisinsk institusjon og alle varige butilbod er å sjå på som pasienten sin eigen bustad. Bare ved spesielle behov bør en benytte sykehjemmet som et langtids botilbud for de som er blant de mest pleietrengende og demente eldre. 2.2 Overordna målsetjingar I kommuneplanen av 2001 er det vedtatt slike overordna mål for Nord-Fron kommune: Legge til rette for god offentlig tenesteyting, service og informasjon Prioritere forebygging på alle innsatsområde Arbeide for ei utvikling av lokalsamfunnet der fellesskap og samhandling er dei viktigste verdiene. 2.3 Omsorgsideologi. Alle tiltak skal være individuelt tilpasset den enkelte sine uttrykte behov: Bruker/pasient står i sentrum Brukeren skal føle seg trygg Brukeren skal ha medvirkning på tiltak som skal gjennomføres Brukeren skal bli gitt anledning til å lykkes og mestre oppgaver Forebygging av skader er sentralt i alle tiltak Alle tiltak skal primært ha som siktemål at brukeren får mulighet til å bo i egen bolig så lenge som mulig. 2.4 Kvalitetsmål. 2.4.1 Brukerretta mål: Brukeren skal oppleve trygghet og livskvalitet Brukermedvirkning skal sikres i utvikling av tjenestetilbud Brukeren skal få ivaretatt sine grunnleggende sosiale og fysiske behov 2.4.2 Personalretta mål: Tjenestene skal være kvalitativt gode og bli gitt av kvalifiserte tjenesteytere Tjenestene skal ha ledelse og rutiner som sikrer, fremmer og beviser kvalitet Tjenestenivået skal være definert(tjenestestandarder, serviceerklæringer). b) KOMMUNEPLAN FOR 2005 2017 Samfunnsdelen vedtatt 30.06.05 sak 37 og 38 Fra innledningen til kap.4.1: Eldreomsorg er i kommuneplanen ikke utpekt som et spesielt satsningsområde. På dette feltet vil kommunen til en hver tid legge tjenestene best mulig til rette i tråd med behov, alderssammensetning og andre utviklingstrekk. Fra kap.5.2: Nivået på tjenestene må tilpasses de ressursene Nord-Fron kommune har. Fram til 2020 er det ventet at tallet på eldre i aldersgruppa 80 89 år vil være stabilt, mens det vil øke med 60 % i aldersgruppa over 90 år, fra 35 til 56 personer. Det er i denne gruppa en finner flest personer som trenger hjelp. I gruppa funksjonshemmede barn og unge vil det i Innlandet Revisjon IKS 7

samme perioden være ca 15 20 nye brukere som vil trenge et tilrettelagt bo - og tjenestetilbud. Mål Kommunen skal: Sikre et godt helsetilbud og helseopplysning til alle aldersgrupper Sikre at brukerne får ivaretatt sine grunnleggende sosiale og fysiske behov Ha godt utbygde hjemmetjenester og tilbud om langtidsplass på institusjon Tiltak Utarbeide serviceerklæringer/prosedyrer som setter standard for nivået på omfang og kvalitet av tjenestene Sikre kvalitativt gode hjemmetjenester og tilstrekkelig med omsorgsboliger Ha tilstrekkelig tilbud om kort- og langtidsplasser Ha tilrettelagte arbeids- og aktivitetstilbud til voksne og eldre som trenger det Gi økonomisk rettledning og ev hjelp til de som trenger det Legge til rette for mest mulig brukermedvirkning Kommuneplanen sier lite om forholdet mellom hjemmetjenester og institusjonstjenester. c) OMORGANISERING 01.01.04 INNEN PLEIE OG OMSORG Mandatet var ikke å redusere aktiviteten, men se om pleie - og omsorgstjenestene var organisert på en effektiv og rasjonell måte; herunder om ressursene ble benyttet på en best mulig måte! Overordnet ide/mål: Samle administrative oppgaver til færre ledere Rendyrke merkantile funksjoner i stab (spesialisering) flere oppgaver som blir utført parallelt på sonene, blir sentralisert i stab noe som vil gi stordriftsfordeler ressursene blir utnyttet på en bedre måte Mer fokus på pleiefaglig arbeid i avdelingene Ny modell går over fra geografisk soneinndeling med integrert omsorg til en modell hvor hjemmetjenestene og korttids/rehabiliteringsavdelingen ble samlet under en leder, og institusjonstjenesten og tjenester til psykisk funksjonshemmede ble samlet under hver sin leder. Flere av oppgavene som ble utført parallelt i sonene, vil bli samlet sentralt i staben som blir en støttefunksjon for lederne. Dette skulle gi en bedre utnyttelse av ressursene. Forventet effekt av ny modell: Tilstrebe likebehandling og helhetlig tenking innen hjemmetjeneste og institusjon Færre enheter gjør det lettere å koordinere framtidig utvikling av tjenestetilbudet Sikre en god og helhetlig oversikt over brukerne i hjemmetjenesten og mer effektiv bruk av ressursene ved å samle hjemmetjenestene i kommunen i en avdeling. Sikre likebehandling mht. hvem som prioriteres for institusjonsplass Mer effektiv samhandling mellom hjemmetjeneste og institusjon(færre ledere) Innlandet Revisjon IKS 8

Bedre utnyttelse av ressursene innen hjemmetjenesten slik at folk kan bo noe lengre hjemme. På sikt redusere presset på institusjon og bygge ned antall institusjonsplasser Fokus på utvikling av fagkompetanse (gruppelederfunksjonen) slik at en kan gi et best mulig tjenestetilbud Bedre samordning av tilbudet til de psykisk utviklingshemmede Styrke bemanning på natt for å få til heldøgnstilbud til hjemmeboende og bedre effekt av modellen. Det har vært mange mål knyttet til omorganiseringen, men vi har konsentrert oss om målene knyttet til ressursbruken. Vedr. institusjon og hjemmetjenester Fase 1: Samle heimetenester for heile kommunen i ei avdeling Utnyttar ressursane betre ved å sjå heile kommunen samla Differensierer tilbodet ved å samle alle brukarar som er inne på korttidsopphald/ rehabilitering på ei avdeling og dei som er på langtidsopphald på to avdelingar og på skjerma. Fase 2: Byggje ned institusjonsplassar. Ved ei betre ressursutnytting av heimetenestene vil ein på sikt kunne se resultat i form av at brukarane kan bu lengre heime. Dette vil vidare kunne minke presset på institusjonen og at ein såleis kan byggje ned talet på institusjonsplassar. Gruppa er delt i synet på om betre ressursutnytting vil kunne minke presset på institusjon slik at ein kan bygge ned talet på dobbeltrom tilsvarande ei nedbygging av tre dobbeltrom til enkeltrom inna to år. Tjenester for funksjonshemmede Utnytter ressursene bedre ved å se all bistand som blir gitt til psykisk utviklingshemmede samlet. Innlandet Revisjon IKS 9

2. GJENNOMFØRING OG METODE Undersøkelsen er gjennomført som en kostra analyse supplert med opplysninger fra administrasjonen. Kostra tallene er hentet fra Statistisk sentralbyrås hjemmesider. Oppstartbrev ble sendt til administrasjonssjefen 29.mars 2007. Kommunalsjef Kaija Eide Drønen har vært vår kontaktperson i dette prosjektet. Revisjonen hadde oppstartmøte med kommunalsjefen og virksomhetslederne for hjemmetjenester og institusjon den 18.04.07. Hovedgjennomføringen av prosjektet har foregått i perioden august-september 2007 og vi har hatt løpende dialog med vår kontaktperson. Det er gjennomført intervjuer med virksomhetslederne for institusjon, hjemmetjeneste og TFF. Vi har også tatt kontakt med økonomi- og it-rådgiver i kommunen og fagansvarlig for staben på Sundheim for nødvendige avklaringer underveis i prosjektet. Innlandet Revisjon IKS 10

3. PROBLEMSTILLING 1: Viser kostra tallene det reelle forholdet mellom hjemmetjeneste og institusjon 3.1 KOSTRA NORMER FOR REGNSKAPSFØRING Reglene for regnskapsføring finnes i Kommunal- og Regionaldepartementets veileder for Kostra. Nøkkeltallene for pleie og omsorg i Kostra omfatter utgifter og inntekter på fire funksjoner. Innholdet i funksjonene er følgende: Funksjon 234 Aktivisering eldre og funksjonshemmede Funksjon 234 gjelder ulike tilbud om aktivisering til eldre og funksjonshemmede, når dette ikke er innvilget ved enkeltvedtak. Denne funksjonen utgjør en liten del av kommunens utgifter til pleie og omsorg og omfattes ikke av prosjektet. Funksjon 253 Pleie, omsorg, hjelp i institusjon Funksjon 261 Institusjonslokaler På disse funksjonene skal det føres utgifter og inntekter som gjelder institusjoner(ikke rus) blant annet sykehjem, aldershjem og avlastningsboliger. Drift av institusjonsbygninger og avlastningsboliger føres på funksjon 261, mens pleie, servicefunksjoner og forbruksvarer mv føres på funksjon 253. Funksjon 254 Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet Funksjonen skal inneholde utgifter og inntekter i forbindelse med pleie og omsorgstjenester som ytes til personer som bor i eget hjem, også de som bor i omsorgsbolig. (Utgifter og inntekter knyttet til selve omsorgsboligen hører hjemme på funksjon 265 som gjelder alle kommunalt disponerte boliger der det inngås leiekontrakt omsorgsboliger, boliger til flyktninger, personalboliger mm.) Tjenestene er hovedsakelig hjemmesykepleie, praktisk bistand i hjemmet og avlastning. Dersom avlastning gis i avlastningsbolig eller institusjon, skal utgiftene føres på funksjon 253. Vanlige feilkilder Nøkkeltallene for pleie og omsorg blir feil totalt sett dersom kommunen ikke avgrenser riktig mellom de fire funksjonene som inngår i nøkkeltallene for pleie og omsorg og andre funksjoner. Vanlige feil er: Avgrensning mellom funksjon 254 Pleie, omsorg, hjelp til hjemmeboende og funksjon 265 Kommunalt disponerte boliger. Driftsutgifter og husleieinntekter føres av og til på funksjon 254 (skal på 265), og utgifter til pleie av hjemmeboende føres av Innlandet Revisjon IKS 11

og til på 265 (hører hjemme på 254). Funksjon 265 er ikke en del av begrepet pleie og omsorg i kostra. Det skal imidlertid store feilføringer til før det gir vesentlige utslag på kostra tallene. Funksjon 120 Lønnsutgifter til administrative oppgaver. Undersøkelser viser at kommuner fører kostnader til administrativt personale ulikt. Det er begrepet administrasjon som defineres annerledes i kostra enn det blir brukt i det daglige som har skapt forskjellene. Administrative lederstillinger som hører inn under funksjon 120 er lederstillinger som leder andre ledere og som har koordineringsoppgaver utover ren arbeidsledelse. Faglige og merkantile støtte og stabsfunksjoner, knyttet til den administrative lederen, følger sin leder og føres på funksjon 120. Dette betyr at laveste ledernivå (leder av tjenestested) defineres som en del av den funksjonen som tjenestestedet ivaretar. Flere kommuner fører øremerkede statstilskudd på funksjon 840 statlige rammetilskudd og øvrige generelle statstilskudd. I følge svar på kostra spørsmål 06 007 skal slike tilskudd fordeles i tråd med hovedprinsippet i kostra om at inntekter skal henføres på de tjenestefunksjoner som inntektene vedrører. Manglende fordeling påvirker nøkkeltallet netto driftsutgifter som kan bli for høyt på berørte funksjoner. For pleie og omsorg skal statstilskudd for særlig ressurskrevende brukere føres på funksjon 254 dersom hjelpen ytes i hjemmet. Statstilskudd vedr.opptrappingsplan for psykisk helse skal også fordeles på de funksjonene hvor kommunen har hatt utgiftene. I Kostra er det laget separate nøkkeltall for institusjonstjenester og hjemmetjenester. Disse nøkkeltallene er sårbare for feil i fordelingen av utgifter og inntekter mellom funksjon 253 institusjonstjenester og funksjon 254 hjemmetjenester. Det er først og fremst fordelingen av lønnsutgifter som er viktige her, siden lønn utgjør en stor andel av totale utgifter. Jo mer integrert hjemmetjenester og institusjonstjenester er organisert, jo større er utfordringene knyttet til å fordele lønnsutgifter mellom de to funksjonene. For funksjonene 253 og 261, institusjoner, er de vanligste feilene knyttet til avgrensningene mellom pleie og drift av bygg. Det hender det føres utgifter på 253 som hører hjemme på 261. Dette har bare betydning for fordelingen mellom disse to funksjonene. De nøkkeltallene i kostra som brukes i denne undersøkelsen, skiller ikke på disse funksjonene. Regnskapsbegreper i nøkkeltall sammenlikning over år Det er ikke gjort endringer i definisjoner i de nøkkeltallene vi bruker i denne undersøkelsen i perioden 2001 2006. Imidlertid påvirker innføring av generell MVA - kompensasjonsordning fra 2004 regnskapsbegreper som omfatter driftsutgifter og driftsinntekter. Dette kan føre til brudd i tidsserien fra 2003 til 2004. Det relative størrelsesforholdet mellom driftsutgifter og driftsinntekter på funksjonene kan endre seg som følge av forskjellig omfang av MVA - kompensasjonsberettigede utgifter/inntekter. MVA - kompensasjonsordningen innebærer en reduksjon i nivået på brutto og netto driftsutgifter fra 2003 til 2004 dersom alt annet er likt. Reduksjonen skyldes at art 729 MVA kompensasjon påløpt i driftsregnskapet, inngår på inntektssiden. Innlandet Revisjon IKS 12

3.2 KOMMUNENS REGNSKAPSPRAKSIS Regnskapstallene stemmer overens med Kostra Vi har kontrollert at kommunens regnskapstall stemmer overens med tallene som er publisert på kostra, for de nøkkeltallene vi bruker senere i rapporten; brutto driftsutgifter, netto driftsutgifter og lønnsutgifter for funksjonene 234,253, 254 og 261. Sammenliknbarhet over år funksjon 120 For Nord-Fron kommunes del har funksjonene 120, 253 og 254 har vært brukt på samme måten i perioden vi undersøker slik at tallene er sammenlignbare. Rådmann og kommunalsjefer blir ført på funksjon 120, tidligere ble helse og sosialsjef også ført på denne funksjonen. Virksomhetslederne og tidligere soneledere er/ble ført på tjenesteområdet. Avgrensing funksjon 254 og funksjon 265 Nord-Fron kommune har fra 01.01.2005 ført husleieutgifter og husleieinntekter mv på funksjon 254 i forbindelse med at kommunen leier leiligheter fra en boligstiftelse for så å leie ut igjen til sine brukere. I følge kostra skal alle utgifter til fremskaffelse, forvaltning, drift og vedlikehold av slike boliger føres på funksjon 265 Kommunalt disponerte boliger. Dette får lite/ingen betydning for nøkkeltallet netto driftsutgifter, men bruttodriftsutgifter i hjemmetjenesten blir ca. 0,5 mill. kr. eller 2 % for høy. Øremerkede statstilskudd. Nord-Fron kommune har ført statstilskudd for særlig ressurskrevende brukere på funksjon 254 siden 2004. I Nord-Fron er det ikke foretatt fordeling av statstilskudd vedr opptrappingsplan for psykisk helse. Tilskuddet er i sin helhet ført på funksjon 2416 Psykiatritjeneste som i 2006 derfor hadde en merinntekt på 1,4 mill.kr. I Nord-Fron er det utgiftsført 340 000 kr i 2005 og 1 mill kr i 2006 på funksjon 254 hjemmetjenester under ansvaret for psykisk helsevern uten at det er foretatt noen inntektsføring fra statstilskuddet. Netto driftsutgifter på funksjon 254 er derfor 0,34 mill kr for høyt i 2005 og 1 mill kr for høyt i 2006. Fordeling mellom hjemmetjenester og institusjonstjenester I Nord-Fron kommune er alle utgifter og inntekter vedrørende staben på Sundheim, ført på funksjon 253 i hele perioden vi sammenligner. Tidligere utførte staben oppgaver for sonene og avdelingene tilknyttet Sundheim. Også etter omorganiseringen utfører staben administrative oppgaver for institusjon og hjemmetjeneste. Totale utgifter for årene 2004, 2005 og 2006 var henholdsvis 1,65 mill kr, 1,68 mill kr og 1,76 mill kr. På grunn av omorganiseringen fra Nord-Fron modellen, som var basert på soneinndeling, til 2 avdelinger/virksomhetsområder var det en del endringer i kontoplanen, slik at kommunen ikke har tilsvarende tall for 2001-2003. Anslagsvis bruker staben i dag halvparten av ressursene til å bistå hjemmetjenesten og halvparten til institusjonstjenesten. Netto driftsutgifter for institusjoner har derfor vært for høy i hele perioden. Etter omorganiseringen kan beløpet tallfestes til mellom 0,8 og 0,9 mill kr. Før omorganiseringen var beløpet noe lavere da det ble tilført et årsverk til staben fra 2004. Innlandet Revisjon IKS 13

For Nord-Fron kommune utgjør lønnsutgiftene utgjør ca. 90 % av driftsutgiftene i pleie og omsorg. Når vi så skal undersøke om kostra tallene viser det reelle forholdet mellom institusjon og hjemmetjeneste, har vi derfor konsentrert oss om å kartlegge fordelingen av lønnsutgifter på disse funksjonene i perioden 2001 2006. Før 2003 var det geografisk soneinndeling og integrert omsorg. De ansatte jobbet både i hjemmetjenesten og i institusjon. Lønnsutgiftene ble fordelt etter en skjønnsmessig vurdering som etter kommunens syn var så riktig som mulig. Etter omorganiseringen fra 2004 ble hver enkelt ansatt lønnet ut fra hvor de jobbet. Dersom en person jobbet både på institusjon og i hjemmetjenesten ble det opprettet to stillinger på samme person slik at lønna til vedkommende kom direkte på riktig funksjon i regnskapet. 3.3 REVISJONENS VURDERINGER 3.3.1 Viser nøkkeltallene for pleie og omsorg totalt sett et riktig bilde? Det er en stor del av kommunens penger som brukes til området pleie og omsorg. Dette betyr at det skal store feilføringer til før dette gir vesentlige utslag på nøkkeltallene i kostra. De feil vi har avdekket, medfører at korrigerte bruttodriftsutgifter for pleie og omsorg totalt sett er 0,64 % for høyt i 2005 og 0,59 % for høyt i 2006. Netto driftsutgifter for pleie og omsorg totalt sett er også for høyt; 0,46 % i 2005 og 1,38 % i 2006. Vi har ikke korrigert for disse feilene i nøkkeltallene i de berørte diagrammene i kapittel 4 da de ikke vil gi så store utslag at de har betydning for våre vurderinger og konklusjoner. 3.3.2 Viser fordelingen mellom institusjonstjenester og hjemmetjenester et riktig bilde? Fordelingen av netto driftsutgifter er det sentrale nøkkeltallet i denne forbindelsen. De feil vi har avdekket og kan tallfeste, i forhold til fordelingen mellom institusjonstjenester og hjemmetjenester, medfører følgende feil i nøkkeltallene i kostra: Institusjonstjenester Andelen nettodriftsutgifter til institusjonstjenester i prosent av totale nettodriftsutgifter er 1,9 % for høy i 2004 og 0,6 % for høy i 2005. For 2006 er andelen tilnærmet riktig. Hjemmetjenester Andelen netto driftsutgifter til hjemmetjenester i prosent av totale netto driftsutgifter er 1,5 % for lav i 2004 og 1 % for lav i 2005. For 2006 er andelen tilnærmet riktig. Diagrammene som viser fordelingen av netto driftsutgifter mellom institusjon og hjemmetjeneste, er ikke korrigert for disse feilene. I den grad vi mener feilene har betydning for våre vurderinger og konklusjoner, vil vi kommentere det spesielt. Innlandet Revisjon IKS 14

4. PROBLEMSTILLING 2: Er fordelingen av ressurser i institusjon og hjemmetjeneste i samsvar med målene? 4.1 REVISJONSKRITERIER Når det gjelder sykehjemmenes rolle og funksjoner, har sosial- og helsedepartementet gjennom rapporten Sykehjemmenes rolle og funksjoner i framtidens pleie og omsorgstjenester gitt signaler til kommunene om at de bør rendyrke sykehjemmene som medisinske institusjoner og bare ved spesielle behov bør sykehjem benyttes som et langtids bo - tilbud til de som er blant de mest pleietrengende og demente eldre. Nord-Fron kommune har i tråd med dette, jf. kommunedelplanen for omsorg fra 2002, satt som mål at alle tiltak skal ha som siktemål at brukeren får mulighet til å bo hjemme så lenge som mulig. I tråd med dette målet var forventet effekt av omorganiseringen innen pleie og omsorg i 2004 bl.a. bedre utnyttelse av ressursene innen hjemmetjenesten slik at folk kan bo noe lengre hjemme, og at kommunen på sikt kan redusere presset på institusjon og bygge ned antall institusjonsplasser. Målet var å bygge om tre dobbeltrom til enkeltrom innen 2006. Det er forventet at ressursfordelingen i omsorgstjenesten endres slik at det brukes forholdsvis mer til hjemmetjeneste og mindre til institusjonstjeneste. 4.2 DATA/FUNN I denne undersøkelsen vil vi ved en kostra-analyse undersøke om det har skjedd noen endringer i fordelingen av ressurser mellom hjemmebasert omsorg og pleie i institusjon fra 2001 til 2006. For å supplere kostra analysen har vi også innhentet opplysninger om endringer i årsverk til pleie i institusjon og hjemmetjeneste og utviklingen i beleggsprosent ved sykehjemmet. 4.2.1 Prioritering hvor mye bruker kommunen på pleie og omsorg totalt? Nøkkeltallene for pleie og omsorg i kostra inneholder funksjonene 234(Aktivisering eldre og funksjonshemmede), 253(Pleie, omsorg, hjelp i institusjon), 254(Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet) og 261(Institusjonslokaler). Innledningsvis vil vi vise utviklingen i Nord-Fron kommunes prioritering av pleie og omsorg i perioden 2001 2006. Prioriteringer viser hvordan kommunens frie inntekter (skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv) er fordelt til ulike formål. Innlandet Revisjon IKS 15