RISØR KOMMUNE Rådmannens stab Arkivsak: 2012/1554-0 Arkiv: 026 Saksbeh: Sigrid Hellerdal Garthe Dato: 07.05.2015 Innbyggerinvolvering i kommunereformen Utv.saksnr Utvalg Møtedato Formannskapet Bystyret Rådmannens innstilling: Bystyret gir ad hoc-utvalget for kommunereformen i oppgave å framlegge et forslag til medvirkningsopplegg og innbyggerhøring for politisk behandling. Opplegget må ivareta de ulike fasene i kommunereformen fram til bystyrevedtak våren 2016.
Kort resymé I forbindelse med kommunereformarbeidet har partiet Rødt sendt en forespørsel til ordfører om at det må arrangeres folkeavstemming om kommunesammenslåing dersom det blir aktuelt å slå Risør kommune sammen med en eller flere kommuner. Saksopplysninger Kommunereformsaken har vært behandlet på flere bystyremøter siden 2012. Det er opprettet et ad hoc-utvalg for kommunereformen. Utvalget består av politikere, tillitsvalgte og rådmannen. Utvalget har hatt fire møter siden de ble etablert i august 2014 (sak 88/14) og skal sondere mot nabokommuner og melde tilbake til bystyret. I bystyre i januar 2015 (sak 2/15) det ble vedtatt følgende: I forbindelse med kommunereformen vil det i Risør kommune gjøres utredninger med følgende alternativer: 1. Opprettholdelse av dagens kommune, men med vurdering av grensejusteringer 2. Sammenslutning av Risør, Gjerstad og eventuelt Kragerø 3. Sammenslutning av Risør, Gjerstad, Vegårshei og Tvedestrand 4. Sammenslutning av de sju kommunene i Østre Agder, det vil si Gjerstad, Risør, Vegårshei, Tvedestrand, Arendal, Åmli og Grimstad. Der det er naturlig søkes samarbeid med aktuelle nabokommuner i utredningsarbeidet. Et forslag til utredningsalternativ 1, en utredning av opprettholdelse av Risør kommune, fremmes som sak til politisk behandling parallelt med denne saken. Kommunene i Østre Agder-samarbeidet jobber etter følgende framdriftsplan: Våren 2015: Hver kommune lager sin utredning om kommunen i dag og i 2040. Høst 2015: Vurderinger og samarbeid om felles utredninger med aktuelle kommuner. Våren 2016: Kommunale vedtak om sammenslåinger. Våren 2017: Proposisjon til Stortinget om en helhetlig kommunestruktur. Ordfører mottok henvendelse fra bystyregruppa Rødt 21. april 2015. Rødt foreslår folkeavstemning om kommunesammenslåing dersom det blir aktuelt å slå Risør sammen med en eller flere kommuner. Rødt foreslår at dette behandles som egen sak i bystyret før sommeren. Ordfører har bedt rådmannen om å utarbeide en sak til politisk behandling i mai, parallelt med at bystyret skal behandle Risør kommunes utredning til kommunereformen. Dette saksframlegget er i stor grad basert på kommunal- og regionaldepartementets dokumenter om medvirkning og innbyggerdialog i kommunereformprosessen, (www.kommunereform.no, spesielt Veien mot en ny kommune og notatet Medvirkning og innbyggerdialog, basert på Brandtzæg, 2014). Inndelingslova (1956, sist endret i 2013) regulerer fastsettelse og endring av kommune- og fylkesgrenser. Lovens 10 sier at innbyggerne bør høres før kommunestyrene gjør vedtak om en eventuell sammenslåing. Slike høringer kan skje ved folkeavstemning, opinionsundersøkelser, møte eller lignende. Juridisk sett pålegges ikke kommunene å holde innbyggerhøring, og kommunene står fritt til å velge høringsmetode. En innbyggerhøring vil kun være rådgivende for kommunene, og kommunestyret kan i prinsippet velge å se bort fra det rådet som gis. Departementet viser til at ved frivillige
kommunesammenslåinger de siste 12 årene har flesteparten av kommunene valgt å gjennomføre folkeavstemminger for å få fram innbyggernes syn. I praksis har også lokalpolitikerne vanligvis forpliktet seg til å følge folkemeningen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriver at i forbindelse med kommunereformen vil det være opp til kommunene selv å avgjøre om de ønsker å spørre om innbyggernes råd ved folkeavstemning eller ved for eksempel å benytte en spørreundersøkelse. Departementet vil dekke 100 000 kr til hver kommune i forbindelse med høring av og informasjon til innbyggerne. I følge departementet bør den enkelte kommune vurdere hvor godt egnet en folkeavstemning er som høringsmetode i forbindelse med kommunesammenslåinger. Ulike høringsmåter kan ha ulike effekter på beslutningsprosessene. Valg av høringsmåte må derfor vurderes ut fra hvilke krav som det er naturlig å stille til en høringsprosess. Dette dreier seg om hvorvidt den aktuelle høringsmåten bidrar til: Å frambringe representativ informasjon Å skape dialog At innbyggernes standpunkter bygger på kunnskap og innsikt Å gi informasjon om styrken i innbyggernes standpunkter og hvilke argumenter som er utslagsgivende. Departementet foreslår at følgende høringsmåter bør vurderes: Folkeavstemning Opinionsundersøkelser Utvidet folkehøring, søkekonferanser, visjonsseminar Fokusgrupper Høring Referansegrupper og innbyggerpanel Rødts innspill omhandler bruk av folkeavstemning, og derfor vil dette belyses mer detaljert. Folkeavstemming som høringsmåte i en kommunesammenslåingsprosess Departementet påpeker at i representative demokrati er valg og folkeavstemning den viktigste formelle kommunikasjonskanalen mellom styrende og styrte. Norge har imidlertid ingen sterk tradisjon for å benytte folkeavstemning som demokratisk virkemiddel i enkeltsaker. I notatet om medvirkning viser departementet til at bruk av folkeavstemninger berører en del demokratiske problemstillinger som det kan være viktig å være oppmerksom på. Folkeavstemninger kan ha en tendens til å støtte opp om de motsetningsorienterte trekkene knyttet til politiske spørsmål. Det vil si at de ikke legger godt til rette for dialog og vurderinger av ulike sider av en sak hvor man i fellesskap søker gode løsninger. Deltakelse i demokratiske prosesser blir sett på som viktig for å bidra til demokratisk læring, for å skape politisk engasjement og derigjennom bidra til å styrke og videreutvikle demokratiet. Departementet skriver at det kan stilles spørsmål ved hvorvidt folkeavstemninger bidrar til å støtte opp om disse idealene. En folkeavstemning innebærer at velgeren kan utføre sin deltakelse alene og for seg selv, uten en debatterende deltakelse. I dette ligger at avveiinger i stemmeboksen ikke nødvendigvis er et resultat av dialog, og at mange kan ha vært passive tilhørere av eventuelle offentlige debatter i forkant. Folkeavstemninger innebærer at det er klare valgalternativ. I spørsmål om kommunesammenslåinger er ofte alternativet ja eller nei. Departementet skriver at folkeavstemninger kan være mindre egnet for å få fram meninger og bakgrunn for synspunkter samt styrken i disse. Departementet påpeker videre at ved lav valgdeltakelse kan det også reises spørsmål ved hvorvidt stemmeresultatet er representativt for
innbyggernes syn. I slike tilfeller kan det være grunn til å stille seg spørsmål om hvilke synspunkter den store andelen som IKKE stemte hadde. Ved å gjennomføre en politisk bindende folkeavstemning overlater politikerne til innbyggerne å fatte en avgjørelse, selv om slike folkeavstemninger i utgangspunktet er rådgivende. Departementet skriver at dersom politikerne gjennom dette frasier seg ansvaret, kan det også gjøre det vanskeligere å få til politisk engasjement og debatt rundt spørsmålet, både mellom politikerne, og mellom politikere og innbyggere. Departementet mener dette kan medføre en lavere bevissthet rundt hva som er utfordringsbildet, målsettinger og effekter av en kommunesammenslåing, og at folkeavstemningen blir en kanal for spesielt engasjerte interessegrupper. I følge kommunal- og moderniseringsdepartementet er det viktig at det før en folkeavstemning er gjennomført en bred og inkluderende prosess der positive og negative sider ved ulike alternativer er belyst. Dette vil være en forutsetning for at innbyggerne skal kunne gjøre seg opp et veloverveid standpunkt. Dersom det er usikkerhet om hva en sammenslåing vil innebære, kan sannsynligheten for å stemme for den eksisterende situasjonen være større, i følge departementet (man vet hva man har, ikke hva man får). Prosessen fram mot en folkeavstemning må derfor legge vekt på det framtidige utfordringsbildet, målene for framtidig utvikling og i hvilken grad man sammen kan løse felles utfordringer. En skyttergravsdebatt, hvor hver side kun er opptatt av å finne argumenter for eller mot, er uheldig for det videre samarbeidet, påpekes det i notatet fra departementet. Tabellen nedenfor viser ulike høringsmåter vurdert ut fra aktuelle kriterier. 5 betyr at kriteriet er godt ivaretatt, 1 betyr at kriteriet er dårlig ivaretatt. Tabellen er hentet fra notatet Medvirkning og innbyggerdialog, fra kommunereform.no, basert på Brandtzæg 2014: Hvordan gjennomføre en kommunesammenslåing. Kriterier Høringsmåter Representativitet Kunnskap og innsikt Betydning for dialog Innbyggernes muligheter til å fremme sine synspunkter Rådgivende 4 1 1 1 1 folkeavstemning Opinionsundersøkelse 5 1 2 2 3 ved telefonintervju Opinionsundersøkelse 4 1 2 3 3 ved postale/nettbaserte skjema Utvida folkehøringer 3 3 4 4 4 Fokusgrupper 2 4 5 5 4 Høring 2 2 2 3 4 Politikernes muligheter til å ta en selvstendig avgjørelse Departementet skriver at i forhold til opinionsundersøkelser gir utvidede folkehøringer og fokusgrupper bedre muligheter for innbyggerne til å uttrykke sine synspunkter, etablere dialog mellom kommunen og innbyggerne og for å skape bedre innsikt og forståelse av hva en kommunesammenslåing vil innebære. Disse høringsformene gir mindre representative data enn opinionsundersøkelser, men de kan være egnet for å fange opp en større bredde av synspunkter, samtidig som de gir et inntrykk av hvilke holdninger som er framtredende og som har gjennomslagskraft. I notatet fra departementet framgår det at erfaringene fra gjennomførte sammenslåingsprosesser viser at det er behov for å finne fram til gode modeller for å fremme bedre medvirkning, dialog og debatt. Departementet skriver at ved valg av folkeavstemning som høringsmetode, vil det, dersom man skal skape en god dialog og forståelse for utfordringsbildet og de muligheter og utfordringer som ligger i ny kommunestruktur, være nødvendig med bruk av andre høringsmetoder i en tidlig fase av prosessen.
Departementet foreslår scenarieprosesser, og at disse kan være nyttige for å tydeliggjøre ulike utfordringer og framtidsbilder som følge av ulike kommunesammenslåingsalternativ. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utgitt et notat om gjennomføring av opinionsundersøkelse. Notatet er utarbeidet av TNS Gallup og viser et undersøkelsesdesign med forslag til tema/formål, identifikasjon og avgrensning av målgruppe, metodevalg, spørreskjemadesign, datainnsamling og rapportutarbeidelse. Departementet mener at telefonintervju er den mest aktuelle datainnsamlingsmetoden. Gjennom et spørreskjema skal en kartlegge innbyggernes syn på kommunesammenslåing og hvilke alternativ de liker best. Notatet er standardisert for å passe for alle landets kommuner, og derfor vil det være nødvendig å gjøre noen lokale tilpasninger. Det er tenkt at konsulenter kan bruke spørreskjemadesignet på vegne av kommunen, evt flere kommuner. I Østre Agder-samarbeidet er det også drøftet hvordan en kan involvere innbyggerne i kommunereformprosessen. I sak 11/15 (9.januar 2015) vedtok styret i Østre Agder et budsjett for kommunereformen. I dette ligger 100 000 kr til undersøkelse vedrørende befolkningens synspunkt knyttet til kommunestrukturreformen. Rådmannen kjenner ikke til at det er tatt stilling til hva en slik undersøkelse kan innebære. Økonomi Risør kommune har ikke avsatt egne midler til innbyggerhøring i forbindelse med kommunereformen. Risør kommune har ikke erfaringstall knyttet til kostnader med folkeavstemning om enkeltsaker i kommunen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet dekker opp til 100 000 kroner til hver kommune i forbindelse med høring av og informasjon til innbyggerne. Det er avsatt 100 000 kr i Østre Agder til innbyggerundersøkelser i forbindelse med kommunereformen. Østre Agder har fått 740 000 kr av fylkesmannen, og bruker også noen egne midler slik at de totalt sett har en økonomisk ramme på 864 000 kr til arbeid med kommunereformen. Fremdeles er det usikkerhet knyttet til hvordan kommunereform-prosjektene i Østre Agder skal gjennomføres og hvordan kommunene kan få tilgang på midlene. Hvis det skal gjennomføres opinionsundersøkelser i tråd med departementets forslag til design, må det utlyses anbudskonkurranse. Det kan være hensiktsmessig for Risør kommune å inngå samarbeid med andre kommuner om en slik spørreundersøkelse. Kommuneplan Temaet innbyggerinvolvering i forbindelse med kommunereformen er ikke omtalt i kommuneplanen. Mye av innholdet til kommunereformen og de konkrete bestillingene har kommet etter at kommuneplanen ble skrevet. Imidlertid kan det sies at kommuneplanen viser en framoverlent og offensiv kommune som ønsker å bidra til en sterk region: Utvikling av interkommunalt samarbeid, regionalt samarbeid og eventuelt kommunesammenslåing blir stadig viktigere når kommunenes ansvar utvides og blir mer komplisert. Hovedmålsettingen (Vi skal vokse), satsingsområdene og delmålene bygger opp under dette. Det er naturlig at Risør kommune hensyntar kommuneplanens målsettinger i det videre arbeidet med kommunereformen.
Folkehelse og levekår Medvirkning og innbyggerinvolvering er viktig for befolkningens engasjement, demokratiske forståelse og tilhørighet. En inkluderende prosess kan øke kunnskapen i befolkningen og bidra til gode diskusjoner. I motsatt fall kan en prosess som ikke tar hensyn til befolkningens synspunkter, skape følelse av avmakt, bidra til passivitet og svekke befolkningens fellesskapsfølelse. En god prosess som ivaretar befolkningens synspunkter, skaper dialog og engasjement kan således ha positive effekter på folkehelsa, selv om dette er komplisert å måle. Klima og miljø Ikke direkte relevant. Vurderinger Medvirkning og involverende prosesser er viktig for å utvikle tillit, gjensidig forståelse, identitet, eierskap og felles engasjement for framtidig utvikling. For å få en god prosess må den forankres både i kommunestyret, blant medarbeiderne og i befolkningen (hentet fra veilederen Veien mot en ny kommune, kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014). Dokumentene fra departementet, basert på forskning og erfaring fra Brandtzæg (2014) tyder på at andre høringsformer enn folkeavstemning kan være bedre egnet for å fange opp innbyggernes synspunkter, involvere innbyggerne, skape dialog og for å fremme en felles virkelighetsoppfatning. Rådmannen mener de ulike fasene i kommunereformprosessen krever ulik medvirkningsstrategi, men at dette må planlegges nøyere i samarbeid med ad hoc-utvalget og bystyret. Det er vedtatt at det skal gjøres utredninger om fire ulike alternativ, hvorav det ene omhandler Risør kommune (0-alternativet) og legges fram for bystyret parallelt med denne saken. Det gjenstår arbeid med tre sammenslåingsalternativ. Det er krevende å gjennomføre utredningene, både fordi det innenfor mange tema mangler forskning/faktaorientert kunnskap og fordi det krever godt samarbeid og tilstrekkelig kapasitet hos alle kommunene. For befolkningen er det også krevende å opparbeide kunnskap og samfunnsdebatt om tre ulike sammenslåingsalternativ. De store valgmulighetene og usikkerheten i prosessen bidrar muligens til at det er vanskeligere å engasjere seg i kommunereformprosessen. På nåværende tidspunkt mener rådmannen at det er komplisert å komme med en tydelig anbefaling på hvordan innbyggerinvolvering best kan ivaretas. Selv om kommunereformen har foregått noen måneder nå, har det fra rådmannens side først og fremst vært jobbet internt med å skrive en kunnskapsbasert utredning. Denne vil fungere som et viktig fakta- og diskusjonsgrunnlag i den videre prosessen, både mot kommunens innbyggere, ansatte og andre kommuner. I løpet av høsten 2015 vil det foregå utredningsarbeid om tre sammenslåingsalternativer og dette vil gi verdifull kunnskap om konsekvenser, muligheter og utfordringer. Disse utredningene vil bidra til å øke kunnskapen og vil være viktige for samfunnsdebatten og medvirkningsopplegget. Det må etter hvert gjøres politiske valg i forhold til hvilke alternativer som skal skrinlegges og hvilke Risør kommune ønsker å gå videre med. Rådmannen mener det kan være hensiktsmessig med ulike varianter av medvirkningsopplegg i ulike faser av reformprosessen. Risør kommunes ad hoc-utvalg for kommunereformen er en tverrpolitisk og bredt sammensatt gruppe som skal drøfte saker om kommunereformen. Rådmannen mener ad hoc-utvalget vil være godt egnet til å drøfte og foreslå opplegg for medvirkning og innbyggerinvolvering og hvordan dette best kan ivaretas i den videre prosessen. Deres synspunkter og anbefalinger må deretter fremmes for bystyret.
Rådmannens konklusjon Bystyret gir ad hoc-utvalget for kommunereformen i oppgave å framlegge et forslag til medvirkningsopplegg og innbyggerhøring for politisk behandling. Opplegget må ivareta de ulike fasene i kommunereformen fram til bystyrevedtak våren 2016.