Litt av en jobb! En studie av tilrettelagt arbeid for personer med utviklingshemming av Terje Olsen NF-rapport nr. 12/2003 ISBN-nr.: 82-7321-484-2 ISSN-nr.: 0805-4460
8049 BODØ Tlf.: 75 51 76 00 Telefaks: 75 51 72 34 REFERANSESIDE - Rapporten kan også bestilles via nf@nforsk.no Tittel Litt av en jobb! Offentlig tilgjengelig: Ja NF-rapport nr.: 12/2003 En studie av tilrettelagt arbeid for personer med utviklingshemming Ant. sider og bilag:100 Dato: April 2003 Forfattere Prosjektansvarlig (sign.): Willy Lichtwarck Terje Olsen Forskningsleder: Willy Lichtwarck Prosjekt Arbeidets sosiale betydning for personer med Oppdragsgiver Norges forskningsråd utviklingshemming Oppdragsgivers referanse Raghhild Narum Sammendrag Studien fokuserer på sosiale og kulturelle betydninger av ulike former for tilrettelagt arbeid for personer med psykisk utviklingshemming. Hovedfokuset i studien har vært hvordan arbeidstakerne selv fortolker og tillegger mening til sitt daglige virke og hvilke meningssammenhenger arbeidet inngår i i den enkeltes liv. I studien skilles det mellom seks grunnleggende og innbyrdes ulike nøkkelfortellinger arbeidstakere forteller ulike varianter av. I de seks nøkkelfortellingene inngår arbeid på helt ulike måter. Videre ses tilrettelagt i lys av noen generelle utviklingstrekk i velferdsstat og arbeidsmarked Emneord Arbeid Dagaktivitet Psykisk utviklingshemming Keywords Work Employment Intellectual disability Andre rapporter innenfor samme forskningsprosjekt/program ved Nordlandsforskning Salgspris NOK 100,- Nordlandsforskning utgir tre skriftserier, rapporter, arbeidsnotat og artikler/foredrag. Rapporter er hovedrapport for et avsluttet prosjekt, eller et avgrenset tema. Arbeidsnotat kan være foreløpige resultater fra prosjekter, statusrapporter og mindre utredninger og notat. Artikkel/foredragsserien kan inneholde foredrag, seminarpaper, artikler og innlegg som ikke er underlagt copyright rettigheter.
FORORD Denne studien har pågått over en periode på to og et halvt år. I løpet av denne perioden har flere personer på forskjellige måter bidratt til å gjøre prosjektet til hva det har blitt. I den forbindelse vil jeg gjerne rette en takk til: - professor Mårten Söder ved Uppsala Universitet for kyndig og inspirerende veiledning gjennom hele prosjektperioden, - kollegaer på Nordlandsforsknings gruppe for velferdsforskning, og spesielt til Cecilie Høj Anvik og Willy Lichtwarck, for nyttige og inspirerende diskusjoner, råd og kommentarer underveis, - førsteamanuensis Tord Larsen ved Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet for mange nyttige kommentarer, - André Vågan for mange gode kommentarer og forslag, - sekretariatene ved henholdsvis Landsforening for arbeid til yrkeshemmede (LAY) og Arbeidssamvirkenes landsforening (ASVL) for uvurderlig praktisk hjelp underveis i prosjektet. Alle formuleringer, fortolkninger og slutninger i den foreliggende teksten er like fullt forfatterens eget ansvar. Den aller største takken må imidlertid rettes til alle de informantene arbeidstakere, arbeidsledere og andre som har tatt seg tid i en ellers travel hverdag til å inkludere meg i sitt arbeidsmiljø og dele med meg sine tolkninger og vurderinger av hverdagen på de arbeidsplassene som beskrives her. Tusen takk for all den tillit og omtanke dere har vist meg. Jeg håper at jeg gjennom den foreliggende teksten viser meg tilliten verdig. Bodø, april 2003 1
INNHOLD FORORD... 1 SAMMENDRAG... 4 SUMMARY... 7 1. INNLEDNING... 9 1.1 BAKGRUNN... 10 1.2 NOEN BEGREPSAVKLARINGER... 12 1.2.1 Personer med utviklingshemming... 12 1.2.2 Arbeid... 13 1.2.3 Tilrettelagt arbeid... 15 1.2.4 Arbeidstaker og arbeidsleder... 15 1.3 DET FLERTYDIGE ARBEIDET... 16 2. NOEN UTVIKLINGSTREKK... 18 2.1 TILRETTELAGT ARBEID... 19 2.1.1 Tilrettelagt arbeid i praksis... 19 2.1.2 Lønn og belønning... 20 2.1.3 Hva er nytt med det nye regelverket?... 21 2.2 POLITISK KONTEKST... 23 2.2.1 Arbeidslinja... 24 2.2.2 Fornyelse... 26 2.2.3 Normalisering... 27 2.2.4 Individualisering... 28 2.3 ØKT VEKT PÅ INNTJENING... 29 2.4 UTSTØTING I NORMALISERINGENS NAVN... 33 3. METODISK TILNÆRMING... 35 3.1 PRAKTISK GJENNOMFØRING... 35 3.2 FORSKNINGSETISKE AVVEININGER... 36 3.3 KLARTE JEG MEG BRA?... 37 3.3.1 Følsomhet for konteksten... 39 3.3.2 Litt om intervjuene... 40 3.3.3 Hvem er informantene?... 42 3.3.4 Om katter og intervjuer ulike betraktningsmåter... 43 3.3.5 De gode samtalene... 44 3.4 OPPSUMMERT... 45 4. GLIMT FRA ARBEIDSHVERDAGEN... 47 4.1 MORGEN PÅ ALLROMMET... 47 4.2 BURSDAGSTALE... 50 4.3 KNUT ER SUR... 51 2
4.4 ÅGE FORTELLER OM SITT ARBEID... 56 4.5 GUTTA PÅ SNEKKER N... 57 4.6 JENTENE PÅ VEVEN... 60 5. FORTOLKNINGER AV ARBEID... 63 5.1 IDENTITETSFORVALTNING... 64 5.2 KONSTRUKSJON AV EN TYPOLOGI... 68 5.2.1 Arbeidet som adelsmerke... 71 5.2.2 Arbeidet som egenutvikling... 72 5.2.3 Arbeidet som nytte for andre... 74 5.2.4 Arbeidet som hyggestue... 74 5.2.5 Arbeidet som tidsfordriv... 75 5.2.6 Arbeidet som stigma... 76 5.3 HVA FORTELLER KATEGORIENE?... 77 6. FORTOLKNINGER OG PRAKSIS... 78 6.1 ARBEID BETRAKTET SOM ET SOSIALT GODE... 78 6.2 ARBEID BETRAKTET SOM ET ONDE... 81 6.3 ARBEID SOM STRUKTURERING... 83 6.4 AVHENGIGHET OG FIASKO... 85 6.5 LØNN FOR STREVET... 89 6.6 ET INKLUDERENDE ARBEIDSLIV?... 90 REFERANSER... 93 VEDLEGG... 100 3
SAMMENDRAG Målet med denne studien har vært å utvikle kunnskap om arbeidsdimensjonen som inngår i offentlig administrerte tjenester til personer med psykisk utviklingshemming. Studien fokuserer på sosiale og kulturelle betydninger av ulike former for tilrettelagt arbeid for denne gruppen. Hovedandelen av voksne personer med utviklingshemming har arbeid/dagaktivitet i en tilrettelagt virksomhet som helt eller delvis finansieres av kommunale og statlige aktører (kommuner og Aetat). Arbeidsaktivitetene består vanligvis av ulike former for kunsthåndverksproduksjon, industriproduksjon og produksjon av service/tjenester på et lokalt marked. Tittelen Litt av en jobb! refererer til flere sider ved slikt arbeid og til vår studie av fenomenet. For det første henspiller den på en grunnleggende tvetydighet i sosial status som preger rolleutformingen i feltet: den enkelte er på samme tid å betrakte både som arbeidstaker og arbeidsufør. Tittelen viser til at tilrettelagt arbeid kan ses som del av velferdsstatlige omsorgsytelser for en gruppe yrkeshemmede og samtidig som del av et kommersielt marked. Arbeidstakerne inngår på denne måten litt i et marked og litt i velferdsstatens tilrettelagte tjenester. I studien ses tilrettelagt arbeid i lys av noen generelle utviklingstrekk på begge disse områdene. Det økte fokuset på fornyelse av offentlig sektor og arbeidslinjas økte betydning i norsk velferdspolitikk har fått konsekvenser også når det gjelder tilrettelagt arbeid for utviklingshemmede. En gjennomgang av økonomitall i en del tilrettelagte virksomheter på landsbasis viser at det over en periode på åtte år har skjedd en dreining mot at en økende andel av inntektene kommer fra salg av varer og tjenester. Tilsvarende minsker offentlige overføringers andel av totalinntektene i samme periode. Dette ses i sammenheng med at fokuset på produksjon har blitt stadig sterkere utover 90-tallet. Hovedfokuset i studien har vært hvordan arbeidstakerne fortolker og tillegger mening til sitt daglige virke og hvilke (menings-)sammenhenger arbeidet inngår i i den enkeltes liv. Tittelen Litt av en jobb! henviser på denne måten til utsagn som peker mot arbeidet som både moralsk høyverdi og samtidig slitsomt. Hva arbeid betraktes som og tillegges av mening kan ses som et produkt av sosiale, historiske og kulturelle prosesser. Lønnsarbeid har trekk som kan betraktes både som et gode (gir prestisje, middel til forbruk, autonomi, tilgang til sosiale nettverk) og som et onde (slit, plager, disiplinering). Arbeidet strukturerer tid (arbeidstid/fritid) og rom (hjem/arbeidssted). I dette fortolkningsrommet fremstår arbeidstakerne selv som aktive fortolkere av sin yrkeshverdag. Arbeidet fremstår 4
både som en ressurs som arbeidstakerne forvalter aktivt i egne livsprosjekter, men også som et nødvendig onde for å få dagene til å gå. Gjennom studien har vi skilt ut seks grunnleggende og innbyrdes forskjellige nøkkelfortellinger som arbeidstakere forteller ulike varianter av. I disse seks nøkkelfortellingene inngår arbeid på helt ulike måter. o o o o o o Arbeidet som adelsmerke er en fortelling der arbeidstakere gir uttrykk for stolthet og prestisje knyttet til utøvelsen av arbeidstakerrollen, eksempelvis ved å kunne håndtere maskiner/utstyr eller å vise evne til å stå på. Arbeidstakere som fortolker sin arbeidshverdag på denne måten understreker også betydningen av nøyaktighet, punktlighet, kunne ta ansvar, holde avtaler, etc. Arbeidet betraktes som en vanlig jobb på linje med alt annet lønnsarbeid. Arbeidet som egenutvikling er en fortelling hvor arbeidet inngår som et middel til å utvikle egne faglig og/eller menneskelige evner. Arbeidet utgjør en ressurs som tegn på personlig fremskritt og læring. Arbeidsplassen betraktes som en nesten vanlig jobb, men arbeidstakere som fører slike fortellinger gjør samtidig en distinksjon mellom seg selv og øvrige arbeidstakere. Arbeidet som nytte for andre er en fortelling der arbeidstakere legger stor vekt på nytteaspekter ved produksjonen det er viktig at det blir noe ordentlig, at det er noen som har bruk for det som produseres. I slike fortellinger fremstår arbeidstakerne selv som aktive hjelpere. Også her understrekes betydningen av å kunne stå på og holde ut. Kollegialitet og vennskap på arbeidsplassen vurderes som viktig. Arbeidet som hyggestue er en fortelling der arbeidet først og fremst byr på muligheter til å ha et trivelig sted å være og treffe andre. Arbeidsplassen fremstår mer som en fritidsklubb på dagtid. Kvalitet på produktene fremstår som et tegn på samarbeidsrelasjoner og forholdet til kunder. Arbeidet som tidsfordriv utgjør en fortelling der arbeidet først og fremst betraktes som et nødvendig onde for å få tiden til å gå et alternativ til å sitte hjemme. Kollegialt fellesskap på arbeidsplassen spiller en underordnet rolle i slike fortellinger fordi arbeidet ikke betraktes som spesielt viktig eller interessant i seg selv. Arbeidet som stigma tar utgangspunkt i at arbeidet kan gi arbeidstakeren en mulighet til å unnslippe en stigmatisert status som utviklingshemmet og i stede fremstå som vanlig arbeidstaker. Imidlertid innebærer lønnsnivået en konstant trussel om avsløring av at arbeidet ikke er vanlig. Arbeidstakere som fremfører denne type fortellinger ser ut til å betrakte seg selv som utenfor i forhold til den øvrige arbeidstakergruppen, og har få eller ingen nære venner på arbeidsplassen. 5
Den grunnleggende tvetydigheten som preger tilrettelagt arbeid kommer også til uttrykk gjennom lønnen. I det empiriske materialet har dette blitt tydelig gjennom arbeidstakeres egne fortellinger. Lønn er fraværende som motiv for arbeid, noe som igjen henger sammen med at nivået for avlønning er generelt svært lavt og at arbeidstakernes hovedinntekt vanligvis er basert på trygdeytelser. Lønn gjøres likevel relevant fordi beslutninger angående avlønning på den enkelte arbeidsplass i praksis ligger utenfor innflytelse fra arbeidstakerne selv (eller representanter for dem). Lønnsdanningsprosesser i dette feltet bidrar dermed til å redusere arbeidstakernes totale rom av fortolkningsmuligheter knyttet til arbeidet. Studien har foregått gjennom etnografiske feltarbeid på ulike typer virksomheter som driver tilrettelagt arbeid for personer med utviklingshemming. Til sammen et halvt år med deltakende observasjon og personlige intervjuer utgjør studiens empiriske basis. I denne sammenheng kan tittelen Litt av en jobb! også henvise til noen metodiske utfordringer. De fortellinger aktørene presenterer gjennom dagligdagse samtaler under arbeidet og gjennom personlige intervjuer på tomannshånd representerer utsnitt som aktørene selv gjør av sin virkelighet, slik den fortoner seg for dem på et bestemt tidspunkt. Fortellingene kan på denne måten ses som situasjonelle og midlertidige. De inngår som del av fortolkninger og forklaringer aktørene selv gjør i forhold til det arbeidet de utøver, og er å betrakte både som strategiske ressurser arbeidstakere tar i bruk som del av en identitetsforvaltning og som kulturelle virkemidler for å håndtere hverdagslivets realiteter. De fortellingene man gjennom feltarbeidet får ta del i, kan derfor først og fremst fortelle litt av helheten (altså et utsnitt), men aldri en hel og full sannhet. Den foreliggende teksten må betraktes på samme måte. 6
SUMMARY The aim of this study has been to develop knowledge about the work aspects included in public services for people with intellectual disabilities. Our study focuses on the social and cultural meanings of different forms of specially adapted work in sheltered workshops for people in this group. The majority of adults with intellectual disabilities in Norway have some form of adapted employment run by public authorities (the state or municipalities) in different types of workshops or industry-like production. Our study was carried out through ethnographic fieldwork in different types of sheltered workshops, which employ intellectually disabled persons. Six months of participatory observations and personal interviews with relevant informants inside and outside the workshops constitutes the empiric basis of the study. Through their personal stories, the employees have presented their views on the kind of work they do and their judgments of work in relation to other aspects of their lives. Such stories are seen as both strategic and mediating resources used by these employees in identity management and running their daily lives. In this study, we have found six key stories which employees themselves have presented about their work and the role of work in their daily lives. * Work as a sign of nobility is a story about pride and prestige associated with the role as an employee. This story focuses on accuracy, punctuality and liability. The ability to work hard is emphasized. * Work as personal development is a story about how work is considered as a means to build up professional skills and/or human capabilities. Work is seen as a resource for personal progress and learning. The persons who tell such stories often make distinctions between themselves and their co-workers. * Work as a sign of being useful is a story where the storyteller emphasizes the usefulness of his or her production. It is seen as important that someone can utilize what is being made. The ability to persevere is underlined, and so is companionship. * Work as a pleasant environment is a story where work is mainly seen as a possibility to have something pleasant to do and a place to meet others on a daily basis. The quality of the products is seen as a sign of relations to colleagues and customers. * Work as a pastime is a story where work is mainly considered a necessity to kill time. Collegiate spirit plays a subordinate role in such stories because work is not considered important or interesting. 7
* Work as a stigma is a story about work as a possibility to escape a stigmatized status as intellectually disabled and instead be seen as an ordinary worker. On the other hand, the very low wages constantly threaten to undermine the storyteller s own definitions. The persons who tell this story look upon themselves as outsiders in relation to their co-workers and they have few or no close friends at work. The multitude of ways to interpret this work has to do with the ambiguity in the role as both a worker and a receiver of disability benefit. This basic ambiguity in social status is also manifested in the low wages. The main income for these people is their disability benefits. Yet wages are relevant, although in a negative way, because radically low wages reduce the ways of interpreting the work and because the workers themselves (or their deputies) usually have no real influence on wage negotiations. Adapted work can be seen in different ways. It might be seen as a part of the public services for a group of occupationally disabled people. It might also be seen as a production for a commercial marked. It should be seen as both. Our study looks at adapted work in relation to more general developments in Norwegian welfare policy. The focus on renewal of the public sector and the so-called arbeidslinja ( the employment line ) has had its consequences even in these workshops. Throughout the 1990 s, the economic development of these businesses/workshops shows a shift towards increased incomes from the sale of goods/services and a decrease in incomes from governmental funding. 8
1. INNLEDNING Denne rapporten er skrevet med bakgrunn i datamateriale fra forskningsprosjektet Arbeidets sosiale betydning en studie av arbeid for personer med utviklingshemming utført ved Nordlandsforskning i perioden høsten 2000 vår 2003 på oppdrag fra Velferdsprogrammet i Norges forskningsråd. Arbeidet kan sies å være en viktig ikke bare økonomisk men også moralsk størrelse i vårt samfunn: arbeidet adler mannen og arbeidet gir penger til å etterstrebe andre goder. Gjennom lovverk og velferdsstatlige ordninger har hoveddelen av personer med utviklingshemming en form for tilrettelagt dagaktivitet eller arbeidsaktivitet. Annen forskning viser at utviklingshemmede jevnt over har svært lave lønninger og at aktivitetene i mange tilfeller er en blanding av terapi, opplæring og produksjon (Tøssebro 1996). Denne studien fokuserer på sosiale og kulturelle betydninger av arbeid for personer som deltar i en eller annen form for tilrettelagt arbeid. Studien er gjennomført med etnografiske feltarbeid ved et utvalg arbeidsplasser som sysselsetter utviklingshemmede arbeidstakere. Utgangspunktet for studien har vært å ta tak i arbeidstakernes subjektive erfaringer og opplevelser slik de fremkommer gjennom deres vurderinger, fortellinger og samhandling på arbeidsplassen. I til sammen et halvt år har jeg gjort deltakende observasjon og intervjuer på arbeidsplassene. Denne rapporten utgjør hovedrapporteringen fra prosjektet, men deler av den er bygd på tidligere paper og arbeidsnotater. Dette innledende kapitlet inneholder en utdyping av sentrale begreper i studien. I kapittel 2 skisseres noen viktige utviklingstrekk ved tilrettelagt arbeid for utviklingshemmede. Kapittel 3 inneholder en redegjørelse for den metodiske tilnærmingen og drøfter spesielt metodiske utfordringer knyttet til det å ha personer med utviklingshemming som informanter. Kapitlene 4, 5 og 6 er basert på analyser av egne observasjons- og intervjudata. I kapittel 4 skisseres noen grunnleggende trekk ved hverdagen på arbeidsplassene. I kapittel 5 ser jeg spesielt på arbeidstakernes fortolkninger og beskrivelser av sitt arbeid, og hvordan slike fortolkninger inngår i deres identitetsforvaltning. I det sjette og siste kapitlet ser jeg nærmere på hvordan tilrettelagt arbeid for utviklingshemmede kan forstås i lys av mer generelle utviklingstrekk ved velferdsstat og arbeidsmarked. 9
1.1 BAKGRUNN Gjennom hvpu-reformen (Ot.prp. 49 (1987-88)) på begynnelsen av 90-tallet ble utviklingshemmedes levesett i Norge endret på mange måter. Med bakgrunn i idealer om normalisering og integrering av utviklingshemmede i samfunnet for øvrig ble det gamle sentralinstitusjonene på fylkes- og regionnivå avviklet. Hoveddelen av ansvaret for å yte velferd og sikre utviklingshemmede deres grunnleggende levekår og velferdstjenester ble overført til kommunene. Parallelt med nedleggelse av institusjonene har boliger og servicetilbud i hjemkommunene blitt bygd opp. Utviklingshemmede bor nå vanligvis i egne boliger, i ulike former for bofellesskap eller tilsvarende, og mottar hjelp/støtte fra det kommunale hjelpeapparatet. Arbeidslinja kan sies å være et grunnleggende trekk ved omleggingen av den norske velferdspolitikken i 90-årene 1, med fokus på at arbeid skal være det naturlige førstevalg for personer i yrkesaktiv alder. En vesentlig begrunnelse for dette ser ut til å være et ønske om å redusere veksten i velferdsutgifter. Men prinsippet begrunnes også (og trolig like så viktig) i en rekke normative forhold, eksempelvis som at arbeidet er et gode i seg selv, en kilde til inntekt og økonomisk selvstendighet for den enkelte, mulighet for å leve et normalt liv, etc. Det er likevel åpenbart at utviklingshemmede stiller svært svakt i det ordinære arbeidsmarkedet. For å sysselsette disse personene eksisterer det i dag ulike aktivitets- og sysselsettingstilbud på dagtid drevet av kommunale og statlige aktører. I Norge har hoveddelen av alle personer med en utviklingshemming sitt daglige virke i en tilrettelagt aktivitet/arbeidsplass med kommunal og/eller statlig finansiering. Det er de arbeidstakere som fyller disse arbeidsplassene som denne studien handler om. I følge tall fra Sosialdepartementet har i overkant av fire tusen personer med utviklingshemming plass i et kommunalt dagsenter, aktivitetssenter eller lignende 2. Tilsvarende har i overkant av fem tusen personer med utviklingshemming sitt daglige virke i tilrettelagte arbeidsplasser administrert gjennom Aetat. 3 Selv om det er store forskjeller mellom hver enkelt arbeidsplass, er det likevel noen felles grunnleggende trekk ved disse virksomhetene: Kommunale dagsentra, aktivitetssentra eller lignende (de har mange forskjellige betegnelser) er vanligvis 1 St.meld 35 (1994-95) Velferdsmeldingen. 2 SHD rundskriv I-19/2000. Se også Tøssebro og Lundeby (2001) og Seierestad et al. (1998). Tallene varierer noe fra år til år og mellom ulike beregningsmåter. 3 Etter endringer i tilskuddsordningene er en fellesbetegnelse på disse Varig tilrettelagt arbeid (VTA). 10
organisert som en underavdeling i den enkelte kommunes helse-/sosialavdelings administrasjon. I noen tilfeller er de også samlokalisert med ulike omsorgstjenester. Aktivitetene består vanligvis i forskjellige typer håndverks- og/eller kunsthåndverksproduksjon, og personalet består gjerne av en kombinasjon av personer med kunsthåndverksfaglig og omsorgsfaglig kompetanse. Arbeidstid og oppgaver tilpasses i noen grad det man oppfatter som den enkelte arbeidstakers behov og ønsker. Virksomhetene i statlige sektor (som med en fellesbetegnelse kalles varig tilrettelagt arbeid, VTA) drives med økonomisk støtte pr godkjent tiltaksplass for et visst antall arbeidstakere fra Aetat. På mange måter minner dagligdagen her om annen industri- og tjenesteproduksjon, selv om det også er stor variasjon. Dagen har vanligvis en fast struktur med avtalte start- og sluttidspunkt, formaliserte og uformaliserte pauser, tydelig hierarkisk forhold mellom arbeidsledere og arbeidstakere. Gjennom retningslinjene for disse virksomhetene ligger det en forventning om at virksomhetens produksjon går med et visst overskudd som kan fordeles til arbeidstakerne og/eller til investeringer. Virksomhetene er etablert som aksjeselskap med offentlig eierskap (vanligvis kommune), men med ett viktig unntak fra aksjeloven: eierne kan ikke ta ut utbytte fra driften. Virksomhetene er ofte lokalisert i kommunale industriområder sammen med andre industribedrifter. Selv om det i noen virksomheter er ansatt personell med omsorgsfaglig kompetanse, har hoveddelen av personalet håndverksfaglig bakgrunn. Virksomhetene forventes å vanligvis ha et visst økonomisk overskudd for å kunne drive, og dette fordrer at arbeidsledere og daglig leder klarer å finne frem til gode forretningsideer i det lokale/regionale markedet. Produksjonen er ofte ulike former for monterings-, pakke- og sorteringsarbeid, vedproduksjon og delproduksjon for annen industri eller tjenesteproduksjon for lokalmarkedet. Arbeidslederne utviser ofte stor oppfinnsomhet i å få til dette. Tilrettelagt arbeid i ulike former har mye til felles med lønnsarbeid generelt, samtidig som det også er åpenbare forskjeller. Arbeidstakerne rekrutteres vanligvis i kraft av at de i trygdesystemet er erklært uføre (arbeidsuføre) og har en uførepensjon. De er uten rettigheter til feriepenger, sykepenger som gjelder i arbeidslivet ellers, og er i praksis uten mulighet til organisering i fagforening. En karriere innad i virksomheten er i praksis nærmest utelukket. Virksomhetenes målsettinger, slik de nedfeller seg i virksomhetens statutter og/eller arbeidslederes forklaringer og handlemåter, viser at siktemålet ofte er en blanding av sosiale formål og produksjon. På denne måten ser det ut til at utviklingshemmedes arbeid kommer i et merkelig lys: Hva handler dette arbeidet om for arbeidstakerne selv? Hvilke mening tilskrives de oppgavene som utføres? På hvilke måter reflekteres samfunnets normer/forventninger til arbeid gjennom disse ordningene? 11
Verken tiltakene i statlig eller kommunal sektor er kun innrettet på utviklingshemmede. I de fleste tilfeller er det en blanding av flere grupper yrkeshemmede, selv om kommunal sektor totalt sett har en større andel utviklingshemmede (se Seierstad et al. 1998). 1.2 NOEN BEGREPSAVKLARINGER 1.2.1 Personer med utviklingshemming Hva utviklingshemming er, er på ingen måte entydig gitt. Begrepet må betraktes som en kulturelt skapt kategori som henviser til at personer som på en eller annen måte er annerledes og der dette har å gjøre med reduserte intellektuelle evner. Sonnander (1997) skiller grunnleggende mellom ut tre typer definisjoner på utviklingshemming relatert til ulike typer sosiale systemer: psykologisk, sosialt og administrativt. I en psykologisk/medisinsk forstand henviser begrepet til ulike psykometriske diagnoser, enten definert som en grad av psykisk utviklingshemming eller som ulike syndrom eller tilstander, gir utslag i reduserte kognitive og intellektuelle evner som kan påvises gjennom ulike typer tester. I en sosial betydning sammenheng handler definisjonen om grad av tilpasning og tilrettelegging i relasjonen mellom individet og omgivelsene. Det vises her til de ulike krav og forventninger som stilles til individer på ulike steg i livet og i ulike livssituasjoner. I administrativ forstand baseres velferdsstatlige ordninger på slike diagnoser, som inngangsport til ulike typer støtteordninger og trygdemessige rettigheter. I Norge er det i pr i dag anslagsvis i overkant av 16 000 personer med en tilstand som i trygdeetaten defineres som utviklingshemmede 4. Velferdsordninger (og tilgangen til disse) er imidlertid gjenstand for politiske og administrative prioriteringer. Hvordan velferdsstatens hjelpesystem er bygd opp eksempelvis hvilke typer diagnoser som utløser hvilke type rettigheter får dermed konsekvenser for både utbredelsen av diagnoser og hvordan disse personene møtes og vurderes av velferdsapparatet. Diagnosen fungerer på denne måten som den inngangsbilletten som utløser rettigheter i trygdesystemet. Slik er det tydelig at ulike definisjoner også har klare samfunnsmessige forutsetninger, i den forstand at hvem som til enhver tid defineres innenfor/utenfor ikke kun er relatert til biologiske forhold, men også til sosiale og politiskadministrative. Diagnosen sier i seg selv lite om allmenne forestillinger og ideer om hvem disse personene er, men begrepet utviklingshemming eller psykisk 4 Ifølge Sosialdepartementets rundskriv U-6/2002. 12
utviklingshemming kan sies å ha en rekke kulturelt formidlede konnotasjoner (se Sundet 1997, Sætersdal 1998). Slik er synet på utviklingshemming i høyeste grad kulturelt skapt. Hva utviklingshemming er, hvilke forventninger samfunnet stiller til utviklingshemmede, er holdninger/forventninger som er innvevd i kulturelt produserte forestillinger og praksiser, i medisinsk og psykologisk forskning og i velferdsstatlige ordninger. Hvem som inkluderes, og hva slags forestillinger og forventninger omverdenen har til utviklingshemmede, kan på denne måten ses som influert av klassifikasjoner innen flere sosiale felt. Betegnelser som brukes har assosiative og klassifikatoriske aspekter, slik Sundet (1997) påpeker: Betegnelsen psykisk utviklingshemmet gir personen identitet før han eller hun er lært å kjenne. Ved å klassifisere personen klassifiserer jeg meg også selv: jeg blir den normale, den andre den unormale og sosialt ufullstendige med utilstrekkelige evner til å tenke og forstå. Denne ekskluderende identifiseringen foretas hver gang begrepet psykisk utviklingshemmet kan benyttes på en person eller en som en kollektiv betegnelse på en gruppe mennesker (ibid:35). Når begrepet utviklingshemming brukes videre i denne teksten refererer det til personer med en funksjonshemming av mental/kognitiv karakter, og av en slik art at det utløser rettigheter i velferdsstatlige ordninger når det gjelder tilrettelagt arbeid. De personene det her er snakk om er likeså forskjellige som et hvilket som helst annet utvalg arbeidstakere. Bare ved å ta i bruk begrepet gjør det likevel umulig å komme helt bort fra det klassifiseringsproblemet Sundet beskriver. Under feltarbeidene har det imidlertid vært viktig å ikke la funksjonshemmingen bli personen, i den forstand at dette ikke i utgangspunktet gjøres til den viktigste karakteristikk ved personen, men ved å heller se hvordan dette eventuelt tematiseres i ulike sosiale sammenhenger. I den foreliggende teksten henvises det ikke til diagnoser eller type funksjonshemming på annen måte enn når aktørene selv gjør det relevant. Begrepene utviklingshemmet eller person med utviklingshemming blir her brukt om hverandre, avhengig av den språklige sammenhengen, og referer ikke til noe betydningsmessig skille. 1.2.2 Arbeid Et grunnleggende formål med arbeid kan sies å være menneskelig kontroll over naturlige ressurser for å livnære seg og underlegge dem forståelse ( kultur ) (jfr Wallman 1979). Slike prosesser omfatter utvikling av teknologi og redskaper og 13
krever sosial organisering. På denne måten handler arbeidet om sosiale transaksjoner like mye som materiell produksjon: Indeed its significance is more often seen too lie in the quality of the relationships involved in the allocation, production of distribution and recources than in the bald facts of mateterial survival. [ ] work controls the identity as much as the economy of the the worker (ibid:2). Arbeid er her å forstå som en sosial institusjon med en rekke distributive aspekter, eksempelvis utøvelse/forvaltning av kunnskaper og kunnskapsformer, sosiale statuser og roller, ytelser og motytelser (bytterelasjoner) og identitetsforvaltning. Arbeidet kan sies å være en viktig ressurs i individers identitetsforvaltning: arbeidet sier noe om hvem vi er samtidig som det utfører noe. Arbeidet gir penger til å opprettholde en bestemt levestandard og forbruksmønster. Arbeidet gir tilgang til sosiale nettverk, kollegaer og venner, og sosial status. Arbeidet forteller noe om hvem man er i forhold til andre. Arbeidet utruster oss med kategorier og bidrar til å oppretthold viktig skiller: mellom arbeid og fritid, mellom alvor og lek, mellom hva barn og voksne gjør. Slikt knyttes en lang rekke sentrale verdier til arbeidet og dets utførelse. Slik kan arbeidsbegrepet ses som en fellesbetegnelse på mange ulike sosiale aktiviteter som vedlikeholder allment verdsatte sosiale institusjoner (jfr Wadel 1984:20). Hva slags meningsinnhold som gis begrepet er på ingen måte gitt og endres over tid. Arbeidet betraktes både et gode og et onde, en rettighet og en plikt, velsignelse og forbannelse, slik blant andre Stigen (1973) har påpekt i en idéhistorisk gjennomgang av fenomenet arbeid. Arbeidsbegrepet slik det vanligvis brukes i dag er nært knyttet til ideer med utspring i den industrielle revolusjon og innføring av lønnsarbeidet. Den teoretiker som i størst grad har bidratt til å utvikle forståelse av industrisammfunets arbeidsinstitusjon er Max Weber, og hans beskrivelser av den nære sammenhengen mellom fremveksten av en kapitalistisk økonomi og en puritansk, protestantisk etikk (Weber [1920]1995). I industrisamfunnet eksisterer arbeidet som en vare på et marked arbeidsmarkedet og gis en pris, slik Marx var blant de første til å påpeke (Marx [1867] 1992, Wadel 1984), selv om også ubetalt omsorgsarbeid i hjemmet har de siste 10-15 årene i stadig større grad blitt anerkjent som arbeid. I denne teksten forstås arbeid i en relativt vid betydning: det omfatter her menneskelig aktiviteter som har til hensikt å utføre noe med en målrettethet som defineres og anerkjennes som arbeid av aktørene selv eller andre. 14
1.2.3 Tilrettelagt arbeid Lønnsarbeid og sysselsetting har en viktig sosial funksjon gjennom å fordele samfunnsmessige goder og ulemper. En av velferdsstatens grunnleggende karakteristikker kan sies å innebære en omfordeling av urettferdige skjevheter som oppstår i et kapitalistisk arbeidsmarked, ved bortfall av inntekt av ulike grunner. Samtidig tillegges arbeidstilbudet overfor svake grupper i arbeidsmarkedet også pedagogiske, omsorgs- og habiliteringsmessige formål. Utviklingshemmede kan sies å være blant de aller svakeste stilte gruppene når det gjelder å skaffe seg utkomme ved eget arbeid. Med tilrettelagt arbeid menes her arbeidsplasser og arbeidsmiljø som er opprettet og tilpasset for å sysselsette arbeidstakere som ellers ville ha spesielt store problemer med å skaffe seg inntektsgivende arbeid på annen måte. I denne sammenheng gjelder dette spesielt arbeidstilbud og dagvirksomhet for personer med utviklingshemming. Ifølge tall fra 2000, utgjør de statlige tiltakene gjennom Aetat en litt større enn de kommunale dagtilbudene til utviklingshemmede, henholdsvis 5 281 og 4 102 arbeidstakere. Kun noen hunder personer med utviklingshemmede har en tilknytning til det ordinære arbeidsmarkedet gjennom ordinært arbeid eller gjennom ordningene arbeid med bistand, integreringstilskudd e.l. 5 Arbeid har en lang tradisjon i Norge som del av omsorgen for mennesker med utviklingshemming. Et uttrykk for dette, er at flere av de gamle institusjonene bar navnet pleie- og arbeidshjem. Også i daghjemmene og i de mindre institusjonene ser arbeidsaktiviteter ut til å ha vært et element i behandlingen (jfr Brekke og Thorsrud 2001). Et viktig aspekt ved arbeidsliknende aktiviteter i hvpuinstitusjonene, var at arbeid og bolig var lokalisert under samme tak og organisert under samme autoritet (jfr Goffman om totale institusjoner, 1967:13). Slik skilte dette arbeidet seg på vesentlige punkter fra den måten samfunnet for øvrig vanligvis betrakter lønnsarbeidet. Ved innføringen av hvpu-reformen var hensikten å normalisere dette slik at arbeid og boing ikke lenger skulle foregår under samme tak eller samme myndighet. Bakgrunnen for dette er ideen om at arbeidet virker normaliserende på den enkeltes livssituasjon i den forstand at det bringer individet inn i en naturlig rolle som arbeidstaker. 1.2.4 Arbeidstaker og arbeidsleder I den foreliggende teksten brukes begrepene arbeidstaker og arbeidsleder som betegnelse på det grunnleggende statusparet i dette feltet. Arbeidslederne er i prinsippet ansatt i virksomheten for å ivareta sosiale og produksjonsmessige sider ved det som foregår der. Arbeidstakerne er de personer disse virksomhetene på 5 SHD rundskriv I-19/2000. 15
mange måter er opprettet for. Deres rettigheter og plikter går på å ha et daglig virke, og oppfylle de krav og forventninger som arbeidslederne setter. Betegnelsene varierer mellom ulike virksomheter. Andre betegnelser kan eksempelvis være ledere, ansatte eller bare hver enkelts fornavn. Begrepsbruken på arbeidsplassene forteller også om ulike ideologiske forskjeller mellom dem. 6 Av hensyn til anonymisering og lesevennlighet har jeg valgt å bruke den førstnevnte betegnelsene hele veien. 1.3 DET FLERTYDIGE ARBEIDET Den store oppdagelsen av arbeidet kan tilskrives filosofer som Adam Smith og Diderot, skriver Helldén (1979:8) og fortsetter: men hela 1700-talets märkliga svärmeri för nyttan har med denna upptäckt att göra. Hva slags meningsinnhold som gis begrepet er på ingen måte gitt og har endret seg gjennom tidene, samtidig som tidligere tiders forestillinger fortsatt ser ut til å gi gjenklang : arbeidet fremstår både et gode og et onde, en rettighet og en plikt. I en studie av idéhistoriske betydninger og begrunnelser av arbeid, har Stigen (1973) påpekt hvordan arbeidet kan kategoriseres både som velsignelse og forbannelse, som middel til livsopprettholdelse og som mål i seg selv. Det er dessuten interessant å registrere at begrepet tenderer å brukes i en videre betydning. Par med ekteskapsproblemer kan for eksempel si vi jobber med forholdet vårt. Personer i sorg bedriver sorgarbeid. På denne måten reflekterer begrepsbruken det fenomenet at lønnet arbeid setter standard for hvordan andre typer aktiviteter vurderes som nyttige og på ordentlig. Sorgarbeidet skiller seg fra annen sorg i ved at man gjør det med et alvor, engasjement og målrettethet som om det var lønnsarbeid. Lønnsarbeidet er i seg selv en forholdsvis ny oppfinnelse et produkt av den industrielle revolusjonen (jfr Weber 1995). Først her (og som resultat av bestemte historiske prosesser) blir arbeid skilt ut som et eget objekt en vare som kan kjøpes og selges. Slik er arbeidet et historisk og kulturelt produkt og som sådan må arbeidet forstås i relasjon til den kulturelle kontekst det til enhver tid inngår i. Hva handler arbeidet om for personer i ulike typer tilrettelagt arbeid? Hva tillegges betydning av arbeidstakerne selv? Et vesentlig spørsmål i så måte vil være knyttet 6 Med ideologiske forskjeller menes i denne sammenheng skiller i hvilke normer og verdier som vektlegges i organisering av arbeidet i den enkelte virksomhet: produksjon for et økonomisk overskudd, habiliteringsaspekter, kunstneriske/håndverksmessige hensyn, etc forskjeller som også reflekteres i begrepsbruken. 16
til hvordan arbeidet kategoriseres. I hvilken grad, og i hvilke sammenhenger, tematiseres aktivitetene som arbeid og i hvilke sammenhenger tematiseres de som noe annet? Hvordan skal vi forstå/fortolke tilrettelagt arbeid? Hovedfokuset i denne studien kretser rundt disse problemstillingene: Hvilke mening tilskrives tilrettelagt arbeid for utviklingshemmede av arbeidstakerne selv? Hvordan produseres og reproduseres forestillinger om arbeidet gjennom dagligdags samhandling på arbeidsplassene? Hvordan påvirkes forståelser av tilrettelagt arbeid av offentlig velferdspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk og normative oppfatninger omkring hva skikkelig arbeid til enhver tid er? Tøssebro (1996) har karakterisert utviklingshemmedes arbeid som tvetydig og peker på at det er uklart hvor vidt disse aktivitetene i det hele tatt kan kalles arbeid: Lønningene er vanligvis minimale. Lønnen gis også ofte andre navn, eksempelvis bonuslønn eller oppmuntringspenger. Innslaget av pedagogikk og habilitering er del av den daglige aktiviteten i virksomhetene og ser ut til å variere, slik også graden av funksjonshemming hos arbeidstakerne i de ulike virksomhetene også varierer. I noen virksomheter gis det uttrykk for at man legger bevisst opp til ikke å konkurrere med de ordinære bedriftene i nærområdene. Dette peker mot at virksomhetene er tiltenkt en funksjon som lærings- og utviklingssted for kvalifisering til annet ( ordinært?) arbeid. Det kan derfor være problematisk å hevde at aktivitetene innen alt tilrettelagt arbeid er sammenfallende med mer allmenne oppfatninger av arbeid. 17
2. NOEN UTVIKLINGSTREKK I juni 2001 skapte en skjermet virksomhet i Hordaland avisoverskrifter fordi de ønsket å avskjedige fire utviklingshemmede arbeidstakere. Begrunnelsen var at de fire ikke produserer nok. Virksomheten, hadde i flere år hatt en trang økonomi. Dette reiser flere spørsmål: Hvor skjermet er "skjermede virksomheter"? Er man i praksis i ferd med å innføre et yrkesmessig a- og b-lag blant utviklingshemmede? Er dette et enkelttilfelle eller skjer oppsigelser også i andre skjermede virksomheter om enn under andre navn, f eks "nedtrapping før pensjon", "finne et mer passende tilbud", etc.? Saken vakte stor oppsikt lokalt, og ble også referert i landsdekkende medier. En måned tidligere gikk arbeidstakere innen tilrettelagt arbeid i Bodø i 1. maitog under parolene "Nei til uanstendig lønn" og "Yrkeshemmedes arbeid må verdsettes". Så vidt vites, er dette første gang utviklingshemmede arbeidstakere har deltatt i en markering av denne typen. Men også ellers i landet stiller arbeidstakerne spørsmål ved lønnen og det regnestykket lønnen måles ut etter. I det eksisterende regelverket heter det at virksomheten kan utbetale lønn, på bakgrunn av overskudd fra produksjonen. Arbeidstakerne har i utgangspunktet uføretrygd, og lønnen fra virksomheten kommer i tillegg. De to episodene er kanskje enkeltvis små og ubetydelige hendelser. På den annen side kan man spørre om de er tilfeldigheter eller om de kanskje er uttrykk for større, overgripende endringer i dette feltet. Med hvpu-reformen ble store deler av ansvaret for utviklingshemmedes bolig, fritids- og sysselsettingsbehov fra fylkeskommunalt til kommunalt nivå (se Sandvin 1996). Mulighetene til sysselsetting blir i dag ivaretatt gjennom ulike former for arbeid og dagaktivitet i kommunal og statlig regi. Dette innebærer at tilrettelagt arbeid og dagaktiviteter drives på mange måter og med ulike former for offentlig (tilleggs-)finansiering. På den ene side fremstår tilrettelagt arbeid som et tilbud til den enkelte, samtidig som den måten ordningene praktiseres på også kan tolkes som en forventning om at den enkelte skal finne seg til rette og produsere innenfor en eller annen form av de tilbud som gis. I prinsippet drives slik virksomhet med to ulike former for inntjening, delvis gjennom offentlige tilskudd og delvis gjennom salg av varer/tjenester på et marked. På denne måten er tilrettelagt arbeid for utviklingshemmede både en del av velferdsstatens tiltaksrepertoar overfor denne gruppa og samtidig del av et kommersielt marked. 18
I dette kapitlet skal jeg se nærmere på noen utviklingstrekk i dette feltet: 1. Velferdsstatens tilrettelegging for utviklingshemmede har endret seg siden hvpu-reformen ble satt i verk. Hva har skjedd når det gjelder politisk bakteppe og styring? 2. Hvordan gir eventuelt politiske og holdningsmessige endringer seg utslag når det gjelder produksjon innen ulike typer tilrettelagt arbeid? 3. De to historiene ovenfor, antyder at noe er i ferd med å skje på gulvet i den enkelte arbeidsplass i dette feltet. Kan dette ses i sammenheng med større, overgripende endringer i den norske velferdsstaten? De utviklingstrekk som beskrives i dette kapitlet er å betrakte som en beskrivelse av den organisatoriske konteksten som på ulike måter griper inn hverdagen på den enkelte virksomhet, og som danner et viktig bakteppe for hvordan arbeidstakere betrakter og tolker sin egen arbeidshverdag. 2.1 TILRETTELAGT ARBEID 2.1.1 Tilrettelagt arbeid i praksis Tilrettelagt arbeid for utviklingshemmede, slik det har blitt drevet gjennom hele 90-tallet, kan ses som en kombinasjon av flere tiltaks- og omsorgsformer. Ulike typer tiltak har sortert under ulike departementer og ulike forvaltningsnivåer. Tiltakene er dessuten underlagt ulike typer regelverk/forskrifter og forvalningsformer. Alt dette gjør at man på lokalt nivå finner forholdsvis store variasjoner når det gjelder organisering, produksjon, størrelse, økonomi, etc. Et grunnleggende skille trekkes med hensyn til arbeid og dagaktivitet et skille som trekkes opp ved i stortingsmeldingen om gjennomføring av hvpu-reformen i 1990. Her heter det om de statlige sysselsettingstiltakene at: Det forutsettes [ ] at salgsverdien av det som produseres overstiger verdien av innsatsfaktorene (St.meld. 47 (1989-90), s 50). Dette skillet har blitt retningsgivende for det forvaltningsmessige ansvaret. De kommunale tjenestene tillegges ansvaret for de personer som antas å ikke kunne produsere en merverdi. De arbeidstakere som anses å være i stand til å skape en merverdi av innsatsfaktorene (materialer, produksjonsmidler, osv) kommer inn under tiltak som forvaltes av Aetat. Et slikt skille ser ut til å kunne spores tilbake til en todeling av omsorgen for utviklingshemmede fra førkrigstiden, med distinksjon mellom evneveike og åndssvake. Den førstnevnte gruppen ble ansett for å ha en funksjonshemming av lettere grad og hadde rett til spesialundervisning i 19
spesialskolene, mens den sistnevnte gruppen ansås å være ikke-dannelsesdyktige (Brekke og Thorsrud 2001). Når det gjelder oppgaver, kan hovedforskjellen mellom dagaktivitet og arbeid kan i denne sammenhengen sies å handle om hva slags fokus aktivitetene har. En stor del av det kommunale dagtilbudet har preg av å være opprettet for at den enkelte skal ha noe å gjøre, eksempelvis i form av kunstnerisk og håndverksmessig produksjon. Det statlige tilbudet preges i større grad av fokuset på produksjon av varer/tjenester og muligheter for økonomisk inntjening. Et skille mellom et statlig og et kommunalt arbeids- og aktivitetstilbud kan også trekkes ved hvem som har det finansielle og organisatoriske ansvaret for tiltaket / arbeidstilbudet. En del av arbeidsplassene er etablert i kommunal regi, med kommunalt ansatt personell. Kommunene tillegges ansvar for å tilrettelegge for dagaktivitet gjennom sosialloven, og dette sorterer inn under Sosialdepartementets saksområde. Kommunene får generelle tilskudd til dagtilbud gjennom sine årlige rammeoverføringer. Det ser ut til å være forholdsvis store variasjoner i hva slik aktivitet/arbeid kan innebære lokalt, både når det gjelder arbeidstid, hva og hvor mye som produseres, og eventuelt lønn. Plassene betraktes som et tilbud til utviklingshemmede med så sterk grad av funksjonshemming at de ikke kan nyttegjøre seg av arbeidstilbudet gjennom Aetat (St.meld. 47 1989-90). Aetats ordninger overfor utviklingshemmede er i hovedsak organisert i skjermede virksomheter og i ulike former for arbeidspraksis på særlige vilkår i ordinære bedrifter. Aetats ordninger sorterer under Arbeids- og administrasjonsdepartementets saksområde og reguleres gjennom sysselsettingsloven. Verken sosialloven eller sysselsettingsloven gir likevel noen individuell rettighet til arbeidet (se Markussen og Eskeland 1992). 2.1.2 Lønn og belønning En god oversikt over inntekter blant arbeidstakere i denne sektoren gis i de levekårsundersøkelser blant utviklingshemmede som Tøssebro med flere har gjennomført. Deres studier bygger på datamateriale med intervju av et representativt utvalg av nærpersoner 7 på landsbasis ved tre forskjellige tidspunkt: 1989, 1994 og 2001. I denne sammenheng er det også stilt spørsmål om inntekter fra trygd og lønnsarbeid. Hovedinntektskilden for de aller fleste er uføretrygd, og mange har grunn- eller hjelpestønad i tillegg. På det tidspunkt hvpu-reformen trådte i kraft lå gjennomsnittlig timelønn på kr 3,80 og tilsvarende etter utflytting var kr 4,01 (Tøssebro 1996:113). Tilsvarende tall fra 2001 ligger på ca ti kroner pr time i 7 Begrepet nærperson refererer til en person som er godt kjent med den utviklingshemmede og hans/hennes livssituasjon. 20
statlig sektor og syv kroner pr time i kommunal sektor (Tøssebro og Lundeby 2002). Kun én person blant respondentene i undersøkelsen tjente over 1G og ti personer (tilsvarende fire prosent av utvalget) tjente mer enn ½ G. 8 Når man ser inntektene under ett (trygdeytelser og lønnsinntekter) for hele gruppen av utviklingshemmede, ligger denne gruppen lavt i forhold til den øvrige befolkningen, selv om det ifølge Tøssebo og Lundeby ikke er grunnlag for å si at det er et fattigdomsproblem (ibid:106-7). Det lave lønningene forklares ofte med at utviklingshemmede i utgangspunktet har rett til full trygd og at de kan tjene inntil 1G uten at trygden reduseres. Innvilget uførepensjon, eller eventuelt en annen pensjonsordning (f eks attføring), fungerer som en nødvendig inngangsbillett til den enkelte arbeidsplass. Tøssebro og Lundeby (2002) påpeker dog at gjennomsnittelig lønnsnivå likevel ligger langt under denne grensen. 9 Det er derfor ikke inntektstaket i trygdesystemet som begrenser lønnsnivået. 2.1.3 Hva er nytt med det nye regelverket? Fra 1. januar 2002 har det skjedd viktige endringer innen det arbeidstilbudet som gis gjennom Aetat. Tre ulike virksomhetsformer ( arbeidssamvirke (ASV), arbeidssamvirke i offentlig sektor (ASVO) og produksjonsverksted (PV)) er slått sammen til ett: varig tilrettelagt arbeid (VTA) 10. Endringene begrunnes av Arbeids- og administrasjonsdepartementet med et ønske om et enklere, mer brukervennlig og mer fleksibelt regelverk et regelverk som har en mer helhetlig tilnærming overfor alle grupper arbeidssøkere, både yrkeshemmede og andre. 11 Det gamle regelverket med tre ulike virksomhetstyper ble oppfattet som tung og uoversiktlig, og det enkelte arbeidskontor og den enkelte saksbehandler hadde problemer med å holde oversikt over ulike ordninger og støtteformer. Departementet har revidert regelverket med henblikk på å redusere antallet tiltak og forenkle tilskuddsordningene. Rundt 5000 utviklingshemmede arbeidstakere berøres av disse endringene. Endringene har i tillegg andre implikasjoner og kan ses som uttrykk for viktige politiske tendenser. Vi skal kort se på de viktigste trekkene ved de nye ordningene, for så å komme tilbake til tolkninger og virkninger av dem i de påfølgende avsnittene. 8 1G tilsvarte kr 49 090 i undersøkelsesåret. 9 I 2003 utgjør 1G kr 54 170 kroner, jfr St.prp. nr. 1 (2002-2003), Sosialdepartementet, s 19. 10 Produksjonsverkstedene har en midlertid overgangsordning. 11 Ifølge høringsnotat 2001 fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet. 21
Målgruppe: Det gamle og det nye regelveket definerer målgruppen for tiltaket omtrent likt: Personer med uføretrygd som er ute av stand til å ta annet arbeid, og som kan arbeide i minst halv ordinær plass. Ansettelsesform: Tiltaket er ikke tidsavgrenset, slik heller ikke de gamle ordningene var. Det nye regelverket legger imidlertid langt større vekt på jevnlig å vurdere videreformidling til annen type virksomhet. Tiltaksplaner: Økt vekt på videreformidling kommer også til uttrykk gjennom krav til individuelle tiltaksplaner for den enkelte arbeidstaker. Det skal utvikles individuelle opplæringsplaner som gjennomgås og revideres jevnlig, i samarbeid mellom den enkelte virksomhet og den enkelte arbeidstaker. Tidligere var det ingen spesifiserte krav til dette, men et eget attføringsutvalg hadde i oppgave å vurdere den enkeltes situasjon og muligheter for annet (lønnet) arbeid. Tilskuddsform: Virksomhetene mottar et fast, månedlig tilskudd pr godkjente tiltaksplass fra Aetat. 12 Tidligere hadde kun ASVO ene denne ordningen, mens de øvrige virksomhetsformene (ASV og PV) mottok økonomisk støtte ut fra budsjetter. I praksis innebar denne forskjellen at PV er og ASV er kunne ha noe romsligere budsjetter for tilpasning av utstyr og produksjonsmidler til den enkelte arbeidstaker. Virksomhetenes øvrige inntekter kommer gjennom produksjon og salg av varer og tjenester i konkurranse med alle andre bedrifter. Virksomhetsform: Virksomhetene organiseres som aksjeselskap med kommunal aksjemajoritet. De gamle ordningene var også aksjeselskap med ulike former for offentlig aksjemajoritet. Forskjellen er imidlertid at eieransvaret i større grad overføres til kommunene. Lønn: Et påfallende trekk ved både det eldre og nyere regelverket er at et så vidt sentralt element som lønn så å si ikke berøres i det hele tatt. Dokumentasjonskrav: Det nye regelverket legger langt større vekt på rapporteringsrutiner for den enkelte virksomhet, både når det gjelder driften generelt og dokumentasjon på hva som gjøres for den enkelte arbeidstaker. Det stilles krav til individuelle oppfølgingsplaner som arbeidstaker og virksomheten sammen anses å ha et ansvar for å følge opp. I tillegg fokuserer det nye regelverket i sterkere grad på dokumentasjon av kvalifikasjoner og videreføring over i annet arbeid. 12 Med en overgangsordning for produksjonsverksteder. 22