FYLKESMANNEN I HEDMARK Kommunalavdelingen Vår dato Vår referanse 05.09.2014 2013/4265 (oppgis ved svar) Saksbehandler, innvalgstelefon Arkivnr. Deres referanse Magne Djup, 62 55 10 77 421.3 12/1260 se adresseliste --- Klageavgjørelse - dispensasjon fra plankrav i kommuneplanens arealdel - tiltak på gnr 41 bnr 259 i Sør-Odal kommune Vi viser til kommunens oversendelse og vårt brev av 10.06.2014 om behandlingstid. Kort om saken: Liv Bekkelund søkte i brev av 31.10.2012 om dispensasjon fra dagjeldende kommuneplanbestemmelse 1 i Sør-Odal kommune. Bestemmelsen oppstiller krav til reguleringsplan før fradeling, byggetiltak m.v. kan finne sted innenfor delplan Skarnes. Hjemmelshavere til gnr 41 bnr 259 har tidligere søkt Statens vegvesen om utvidet bruk av eksisterende avkjørsel til fylkesveg 175. Vegvesenet har henvist til plankravet og mener saken først må behandles etter plan- og bygningsloven. Formannskapet innvilget dispensasjonssøknaden i møte 30.04.2013, sak 037/13. Statens vegvesen påklaget vedtaket i brev av 03.06.2013. Klagen begrunnes med feil ved saksbehandlingen og hensynet til trafikksikkerhet. Klager anfører det ikke er ønskelig med etablering av ytterligere boligbebyggelse langs fylkesveg 175 før det foreligger et tilfredsstillende tilbud til gående og syklende langs denne vegstrekningen. Klagen ble behandlet av formannskapet 20.05.2014, men ikke tatt til følge. Fylkesmannens vurdering: Fylkesmannen legger til grunn av vegvesenet ble kjent med kommunens vedtak gjennom kopi av brev til søker datert 15.05.2013 og anser at klage er inngitt innenfor klagefristen. Vi konstaterer videre at kommunens vedtak berører Statens vegvesens saksområde, jf. her forvaltningsloven 28 flg. og plan- og bygningsloven 1-9. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, men skal vektlegge hensynet til det kommunale selvstyre ved sin prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven 34 andre ledd. I forhold til dispensasjonsvedtak innebærer det at Fylkesmannen kan prøve om lovens to vilkår er oppfylt, men være tilbakeholden med å prøve om dispensasjon bør gis, jf. «kan». Saksbehandlingen Postadresse: Kontoradresse: Telefon: Telefaks: Org.nr.: 974 761 645 Postboks 4034 Statens hus 62 55 10 00 62 55 10 31 Banknr. 7694.05.01675 2306 HAMAR Parkgt. 36, HAMAR E-post: fmhepost@fylkesmannen.no C:\ephorte\PDFDocProc\EPHORTE\468020.DOC Internett: www.fylkesmannen.no/hedmark 2350MDJ Side 1 av 5
Klager har rett i at kommunen her har begått en saksbehandlingsfeil ved at vegvesenet ikke fikk søknaden på høring. Dette er en feil som kan medføre at vedtaket må kjennes ugyldig. Kommunen antas imidlertid å være godt kjent med vegvesenets syn gjennom tidligere dispensasjonssaker langs fylkesveg 175. Vegvesenet har dessuten redegjort for sine innvendinger i klagen. Feilen anses derfor dels reparert gjennom kommunens og dels gjennom vår klagebehandling. Ut fra prinsippet i forvaltningsloven 41 legger vi derfor til grunn at feilen ikke kan ha virket bestemmende på det endelige vedtak i saken. Områdets planstatus Det aktuelle området ved Skarnesbråten er utbygd med en rekke boliger, men består fortsatt av ubebygde tomter som er vist som byggeområde i kommuneplanens arealdel. Kommuneplanen oppstiller et plankrav for disse områdene. På søknadstidspunktet fremgikk dette av kommuneplanbestemmelse 1, og i nåværende kommuneplan av punkt B 8: «I områder avsatt til utbyggingsformål kan tiltak i henhold til PBL 1-6 og 20-1 og 20-2 ikke finne sted før området inngår i vedtatt reguleringsplan, jfr. PBL kapittel 12 Reguleringsplan.» Det foreligger p.t. ennå ingen vedtatt reguleringsplan for området og søknaden betinger derfor dispensasjon fra dette plankravet. Utfordringen i området er manglende gang- og sykkelveg og avkjøring/utkjøring direkte fra en sterkt trafikkert fylkesveg 175. Reguleringsplanarbeidet for Skarnes øst ble påbegynt allerede i 2006 men ble satt på vent i forbindelse med oppstart av reguleringsplanarbeid for mer sentrale deler av Skarnes. Kommunen har presentert planforslag for Skarnes øst, gang- og sykkelveg, i planforum 14.05.2014 og vil etter fremdriftsplanen varsle planoppstart i høst med sikte på endelig vedtak i 2015. Kommunen har også meldt inn behovet for den aktuelle strekningen til Hedmark Fylkeskommunes handlingsprogram for riks- og fylkesveger for perioden 2014-2017. Temaet er således hvorvidt det skal kunne gis dispensasjon fra ovennevnte bestemmelse i kommuneplanen. Generelt om dispensasjonsvilkårene Som kjent oppstiller plan- og bygningsloven to vilkår som begge må være oppfylt for at dispensasjon kan innvilges. Det ene er at tiltaket ikke vesentlig tilsidesetter hensynene i lovens formålsbestemmelse eller hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra. Det andre er at fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det fremgår videre av loven at kommunen ikke bør dispensere når en direkte berørt statlig eller regional etat har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Hensynene som ligger til grunn for den konkrete planen det er søkt dispensasjon fra og formålsbestemmelsen, vil altså være sentrale ved vurderingen av om lovens vilkår er oppfylt. Jo mer tungtveiende disse hensyn er, jo sterkere må de grunner som taler for en dispensasjon være. Når det her snakkes om fordelene, er det primært samfunnsmessige areal- og ressursdisponeringshensyn som er relevant. Fordeler av privat karakter vil kun unntaksvis kunne vektlegges i interesseavveiningen. Den konkrete dispensasjonsvurderingen Vurdering av om hensyn bak bestemmelsene blir vesentlig tilsidesatt Hensynet bak kravet om reguleringsplan før utbygging, er at området skal ses i sammenheng slik at man unngår at utbygging av deler av et område vil gi føringer for øvrige deler av området. Gjennom en planprosess avklares planløsningen av området med utnyttingsgrad, utforming av bygninger, lekeplasser, atkomst, trafikksituasjon, osv i et helhetlig perspektiv der også offentlig høring, samråd og medvirkning står sentralt. Side 2 av 5
Slik Fylkesmannen ser det, er det her trafikksikkerheten i området, dvs. manglende regulering av g/s-veg langs og sanering av avkjørsler til fylkesvegen, som her er hovedproblemet. Men en regulering er ikke nok. Planen må gjennomføres, dvs midler til å bygge g/s-veg må avsettes, bygging gjennomføres og avkjørsler stenges. Søker har i brev av 04.07.2012 anført at det i alt er 7 tomter som er bebygd og som bruker felles adkomstveg. Det står igjen kun to tomter som ikke er bebygd, gnr 41 bnr 259 og nabotomt bnr 258. Ut fra søk i InnlandsGIS og kommunens kartbase synes dette i hovedsak riktig. Vi bemerker likevel at det gjennom en helhetlig reguleringsplan for Skarnesbråten, fortsatt vil kunne være rom for fortetting med en eller to tomter til ned mot fylkesvegen. Vi bemerker videre at gnr 41 bnr 117 og bnr 224 i dag synes å ha egne avkjørsler fra fylkesvegen. I en planbehandling ville det vært nærliggende å inkludere disse og samtidig sørge for å sanere avkjørslene slik at disse to eiendommene fikk felles adkomst med de øvrige 9 på feltet. Det konkrete plankravet angir imidlertid ikke hvilket område/areal som må reguleres før utbygging kan skje. Plankravet kan derfor i prinsippet oppfylles ved at det fremmes et planforslag for den aktuelle tomten evt. også nabotomten. (Planfaglig sett bør en plan her omfatte hele Skarnesbråten, jf. nedenfor. Kommunens planforslag for Skarnes øst dekker et stort område, inkludert Skarnesbråten, der formålet primært er å regulere gang- og sykkelveg fra Skarnes sentrum til Mangåa.) Det anses lite sannsynlig at en planbehandling av gnr 41 bnr 259 og bnr 258 alene, ville tilført saken nye momenter av betydning. Vi er også enig med kommunen i at en dispensasjon neppe vil vanskeliggjøre en evt. senere planbehandling for et større område. (Unntak kan tenkes for felles lekeareal). Fylkesmannen vurderer det derfor slik at formålet med plankravet her ikke blir vesentlig tilsidesatt, da området bortsett fra de nevnte tomter må anses ferdig utbygd. Nettopp dette skiller denne saken fra vår klageavgjørelse 03.12.2013 (dispensasjon fra det samme plankravet for tiltak på gnr 41 bnr 309 og 486 som ligger ca. 400 m lenger nord på østsiden av fylkesveg 175). Vi kommer tilbake til dette nedenfor. Det er altså kun en helhetlig plan for et større område (Skarnes øst) som kan ivareta de trafikksikkerhetsmessige forhold i området. Kommunens plankrav rekker neppe så langt juridisk. En annen sak er at plankravet innebærer at Statens vegvesen har innsigelsesmyndighet i behold og derfor kunne ha fremmet innsigelse også mot et reguleringsplanforslag som bare gjaldt omsøkt tomt (basert på manglende trafikksikkerhet). Vårt poeng her er at det ikke først og fremst er mangelen på plan som er problemet, men manglende gjennomføring av trafikksikkerhetstiltak. Var det her snakk om et rekkefølgekrav om at g/s-veg må være ferdig før videre utbygging kunne skje, ville dispensasjonsvurderingen vært enklere. Interesseavveiningen om fordeler er klart større enn ulemper Når det her snakkes om fordeler, er det primært samfunnsmessige areal- og ressursdisponeringshensyn som er relevant. Fordeler av privat karakter kan kun unntaksvis vektlegges. Vi legger til grunn at den aktuelle tomta ble fradelt i 1963 og at området har vært vist som byggeområde i flere kommuneplaner. Det er først og fremst en fordel for grunneier å kunne utnytte tomta til det den er regulert som, men etter vårt syn representerer det også en samfunnsgevinst at en tomt i et byggeområde kan bebygges. Ulempen er som nevnt i hovedsak knyttet til de trafikale forholdene på stedet, som altså betinger en regulering. Slik vi forstår vegvesenet, gjelder dette først og fremst manglende sikkerhet for myke trafikanter, dernest avkjøringen til fylkesvegen. En løsning på det første Side 3 av 5
ligger tilsynelatende noen år frem i tid. Det andre vil vegvesenet selv best kunne vurdere gjennom behandling av søknad om utvidet bruk av den eksisterende avkjørsel. Fylkesmannen er enig med kommunen i at det her er snakk om en klart definert avkjøring fra Skarnesbråten. En planbehandling vil neppe sanere denne (men kanskje eksisterende avkjøring for gnr 41 bnr 117 og bnr 224, som nevnt ovenfor.) Etter det Fylkesmannen kan bedømme, er siktforholdene relativt gode på stedet. Fartsgrensen er 60 km/t men reell fart trolig en del høyere. Vi er enig i at det er snakk om en relativt marginal merbruk av denne avkjørselen. Vi har også merket oss at vegvesenet i sin vurdering normalt vektlegger at det er minst 3-7 brukere av avkjørselen fra før. Ulempen ved manglende (lokal) regulering anses derfor marginal. Når det gjelder avkjøring isolert sett, anser vi derfor at lovens andre vilkår er oppfylt i interesseavveiningen. En annen sak er at vegvesenet kan mene at tålegrensen her er nådd, og at en sanering av avkjørsler er nødvendig før utvidet bruk av eksisterende kan tillates. Dette betinger en helhetlig plan. Manglende gang- og sykkelveg er her en tungtveiende ulempe. Dette fordi det er et stort behov for å ferdes langs vegen da skole, fritidsaktiviteter og offentlige kontorer og tjenester ligger i Skarnes sentrum ca. 2 km unna. Kommunen har anført at det er fullt mulig for beboerne i Skarnesbråten å benytte vegen gjennom undergangen og videre bortover forlengelsen av Strandvegen mot sentrum inntil ny gang- og sykkelveg er etablert. Fylkesmannen ser at dette kan være en mulighet, men bemerker at det er vanskelig å styre all ferdsel av myke trafikanter hit. Erfaringsmessig vil folk velge den raskeste vegen og det skal ikke mye til før man opplever andre veger som en omvei og derfor unngår å benytte dem. Det er derfor vanskelig å konkludere med at fordelene ved en utbygging nå, dvs uten en gjennomført reguleringsplan, er «klart større» enn ulempene helhetlig sett. Forskjellsbehandling - tålegrense Kommunen synes i sin vurdering å ha lagt vesentlig vekt på eksisterende bebyggelse og søker anfører at det kan være snakk om en forskjellsbehandling hvis søknaden avslås. Fylkesmannen ser at det gjennom årene er gitt flere tillatelser til utvidet bruk av avkjørselen til fylkesveg 175 for eiendommer på Skarnesbråten. Vi minner om at man her må skille mellom dispensasjon fra plan som er avgjørelser etter plan- og bygningsloven, og avkjøringstillatelser som er avgjørelser etter vegloven hvor vegvesenet er myndighet. Vi kan ikke svare for vegvesenets vurderinger, men er ikke kjent med tidligere avgjørelser etter plan- og bygningsloven hvor Fylkesmannen har stadfestet kommunens positive dispensasjonsvedtak. Kommunen har vektlagt egen dispensasjon gitt til gnr 41 bnr 309, nevnt ovenfor. Vi minner om at Fylkesmannen opphevet denne dispensasjonen i vårt vedtak av 03.12.2013. Vilkårene for å fravike plankravet var her åpenbart ikke til stede. Vi kan etter dette ikke se at det er dokumentert noen usaklig forskjellsbehandling etter pbl. At det tidligere er gitt dispensasjon/tillatelse, innebærer for øvrig ikke at man er «bundet» til å innvilge i en senere sak. For det første skal det svært mye til før to saker kan sies å være helt like. Så lenge man kan peke på relevante ulikheter vil en forskjellsbehandling være saklig og dermed lovlig. For det andre kan såkalte tålegrensebetraktninger begrunne en forskjellsbehandling av to (tilsynelatende) like saker. Poenget her er at man på ethvert stadium kan snu en utvikling man finner uheldig. Synspunktet er at dersom det gis én dispensasjon til, vil tålegrensen være overskredet. En annen sak er at dette stiller økte krav til begrunnelse. Vegvesenet må som nevnt selv svare for egne avgjørelser om avkjøring, men Fylkesmannen har merket seg at det nok foreligger ulikheter mellom flere saker. Vi viser bl.a. til vegvesenets brev av 27.09.2012 til søker, hvor det er redegjort for forhistorien til et par delinger og avkjøringstillatelser på Skarnesbråten. Tillatelsen for bnr 257 gjaldt bruksendring av bolig, og innebærer således en saklig forskjell til denne saken. Vi viser Side 4 av 5
også til fylkeskommunens uttalelse vedrørende bnr 261 som klart indikerer at de mente tålegrensen nå var nådd. Presedensfare På den annen side må man være oppmerksom på den presedensvirkning en dispensasjon her kan innebære. Er det nærliggende å se for seg at andre personer i det samme området vil søke om det samme, kan man måtte innvilge tilsvarende saker ut fra prinsippet som forbyr usaklig forskjellsbehandling. Det er her nærliggende at nabotomten, bnr 258, vil kunne søke om det samme. Fylkesmannen kjenner ikke til saklige forskjeller mellom denne og omsøkt eiendom. Videre vil som nevnt bnr 25 og bnr 506 være kandidater hvor det vil være vanskelig å peke på saklige forskjeller for å avslå en dispensasjon fra plankravet. Samlet sett vil dette i tilfelle gi et relativt stort trafikktilfang og dermed overskride den nevnte tålegrensen. Konklusjon Oppsummert mener Fylkesmannen at det ikke foreligger en overvekt av hensyn for å dispensere og dermed etablere flere boliger langs denne delen av fylkesveg 175 før trafikksikkerheten er vesentlig bedret. Selv om en planbehandling nå er påbegynt, er det fortsatt uklart hvor lang tid det tar før en g/s-veg er etablert og avkjørsler sanert. Lovens vilkår er etter dette ikke oppfylt og klagen fra Statens vegvesen må tas til følge. Fylkesmannens vedtak: Klagen tas til følge. Sør-Odal kommunes vedtak av 30.04.2013, sak 037/13, oppheves. Vedtaket er truffet med hjemmel i forvaltningsloven 34 og plan- og bygningsloven 1-9. Vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Med hilsen Sigbjørn Johnsen Bernhard A Caspari direktør Adresseliste: Statens vegvesen Region øst, P.b. 1010, 2605 Lillehammer Liv Bekkelund, Togstadveien 83, 2164 Skogbygda Sør-Odal kommune, Øgardsvegen 2, 2100 Skarnes Side 5 av 5