Endelig TILSYNSRAPPORT

Endelig TILSYNSRAPPORT Myndighetsansvar Gol kommune September 2016 Side 1 av 10

Fylkesmannen i Buskerud Besøksadresse: Grønland 32 Drammen Postadresse: Postboks 1604 3007 Drammen Telefon: 32 26 66 00 E-post: postmottak@fmbu.no Internett: www.fmbu.no September 2016 Side 2 av 10

Innholdsfortegnelse Innhold Sammendrag:... 4 1. Innledning... 5 1.1 Om den endelige tilsynsrapporten... 5 2. Om tilsynet med Gol kommune... 5 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 5 2.2 Tema for tilsyn... 5 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Kommunens myndighetsansvar... 6 3.1 Rettslig krav... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner... 8 3.3.1 Godkjenning... 8 3.3.2 Antall barn, alderssammensetning, pedagogisk veiledning, bemanningsnorm og styrer... 9 4. Avslutning av tilsyn... 10 September 2016 Side 3 av 10

Sammendrag: Tilsynet omhandlet kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 6, 8, 11 og 17 med tilhørende forskrifter. Fylkesmannen varslet skriftlig tilsyn med kommunen i juli 2016, med frist for innsending av dokumentasjon innen 1. september 2016. Innsendte dokumenter ble gransket av tilsynsteamet. Foreløpig tilsynsrapport ble sendt til kommunen. I rapporten ble det gitt varsel om pålegg med frist for tilbakemelding 10. november 2016. På bakgrunn av kommunens tilbakemelding og innsendte dokumentasjon finner Fylkesmannen det sannsynliggjort at de varslede påleggene som ble gitt i foreløpig tilsynsrapport er rettet. September 2016 Side 4 av 10

1. Innledning 1.1Om den endelige tilsynsrapporten Fylkesmannen har i perioden fra juli 2016 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Kommunen fikk frist til å kommentere den foreløpige tilsynsrapporten innen 10. november 2016. Fylkesmannen har gjennomgått tilbakemeldingen og dokumentasjonen som medfulgte, og vil konkludere på bakgrunn av disse innspillene. 2. Om tilsynet med Gol kommune 2.1Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne som er brutt. 2.2Tema for tilsyn Temaene for tilsynet er kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 6, 8, 11 og 17 med tilhørende forskrifter. Tilsynet omfatter kommunens håndtering av regelverket om familiebarnehager 11, 17, forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 til 5. Det overordnede målet med tilsynet er å bidra til at barn får et godt barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Den ønskede effekten av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis på barnehageområdet. Fylkesmannen i Buskerud har valgt kommuner med familiebarnehager for å undersøke og avklare om kommunene påser at disse drives etter gjeldende regler. 2.3Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannen åpnet tilsyn med Gol kommune gjennom brev, datert 27. juli 2016. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60c. Kommunen fikk frist til å levere svar innen 1. september 2016. Fylkesmannen har hatt en gjennomgang av de tilsendte dokumentene. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Familiebarnehagens svar på tilsendte spørreskjemaer fra Fylkesmannen Kommunens svar på tilsendte spørreskjema fra Fylkesmannen Godkjenningsvedtak for Klaras familiebarnehage, datert 30. juni 2006 Dokumenter sendt i etterkant av foreløpig tilsynsrapport: Uttalelse om foreløpig tilsynsrapport, datert 1. november 2016 September 2016 Side 5 av 10

Rutine for godkjenning av familiebarnehagar, datert 27. februar 2008 med endringer datert 4. oktober 2016 Melding om vedtak: Avtale om bindande fellesskap mellom Gol barnehage og Klaras familiebarnehage, datert 1. november 2016 3. Kommunens myndighetsansvar 3.1Rettslig krav Barnehageloven slår fast kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. 8. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Dette ansvaret kommer i tillegg til kommunens oppgaver som barnehageeier i de kommunale barnehagene, jf. 7. Fylkesmannen viser også til loven 8 første ledd der det heter: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» I de generelle merknadene til 8 heter det at: «Kommunen er godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven 11.» Videre står det i merknadene til 8 første ledd at: «Bestemmelsen fastslår at kommunen er barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift.» En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. Det heter i barnehageloven 11: «Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager.» Det heter i merknadene til loven at: «det ved godkjenning av familiebarnehager skal foretas både en vurdering for å godkjenne familiebarnehagens organisering og en vurdering for å godkjenne det enkelte hjem. ( ) Forskriften stiller særskilte krav til antall barn og bemanning i familiebarnehager.» I forskrift om familiebarnehager (forskriften) 1 vedrørende antall barn og bemanning står det: «Forskriftens formål er å gi særskilte regler for godkjenning av familiebarnehager og for norm for pedagogisk bemanning i familiebarnehagene. En familiebarnehage er en barnehageform der barna får et tilbud i private hjem. Assistentene i familiebarnehagen skal motta veiledning av en førskolelærer. Ut over de særskilte regler som gis i denne forskriften, gjelder de bestemmelser som er fastsatt i eller med hjemmel i barnehageloven.» Det går fram av forskriften 2 at «..Familiebarnehagen skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage. I særlige tilfeller kan kommunen godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage.» Det følger også av forskriften 3 at familiebarnehagedriften «skal fortrinnsvis foregå i bebodde hjem. Ved godkjenning av det enkelte hjem og eventuelt baselokale skal det September 2016 Side 6 av 10

vurderes om hjemmet og lokalet egner seg for familiebarnehagedrift. Kommunen kan i særlige tilfeller godkjenne ubebodde lokaler som ett hjem i en familiebarnehage. Ved slik godkjenning skal lokalenes hjemlige kvaliteter vektlegges. Det kan ikke gis godkjenning til doble grupper i ubebodde lokaler.» Om antall barn heter det i forskriften 4 at: «et hjem kan godkjennes for maksimalt fem barn over tre år som er til stede samtidig.» Det heter videre at «Et hjem som er egnet for det kan godkjennes for dobbel gruppe med maksimalt ti barn over tre år som er til stede samtidig.» Det framgår av annet ledd at antallet barn må reduseres dersom flertallet av barna er under tre år. Om annet ledd heter det i departementets merknader: «Leddet slår fast at antall barn som kan være til stede samtidig når barna er under tre år, må reduseres. Dette betyr at en enkel gruppe maksimalt kan ha fire barn under tre år. Departementet vil presisere at ved doble grupper må hver enkelt gruppe reduseres. Det betyr at en dobbel gruppe maksimalt kan ha åtte barn under tre år.» I forskrift om familiebarnehager 5 går det fram at «det skal gis pedagogisk veiledning til assistenten i det enkelte hjem i barnehagens åpningstid. Den pedagogiske veiledning skal gis av utdannet førskolelærer.» I merknadene til ovennevnte 5 står det blant annet at «I familiebarnehager er styrer og pedagogisk veileder ofte samme person. I store familiebarnehageordninger kan barnehagen ha både pedagogisk veileder og styrer. Der familiebarnehagen er knyttet til en vanlig barnehage, vil styrer i barnehagen være styrer også for familiebarnehagen. På denne måten vil familiebarnehagen ha både pedagogisk veileder og styrer.» Det står videre i merknadene til 5 at «Som det går fram av Ot.prp. nr. 72 (2004-05) Om lov om barnehager (barnehageloven), foreslo departementet å samle alle reglene om dispensasjon fra utdanningskrav i en felles forskrift med mest mulig felles regelverk. Bestemmelsene om dispensasjon fra utdanningskrav til personalet i familiebarnehager er derfor flyttet fra forskriften om familiebarnehager til forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder.» I barnehageloven 17 om styrer, går det fram at «barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd.» I merknadene til loven 17 står det blant annet at det i utgangspunktet stilles krav om at hver barnehage skal ha en styrer. I forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 går det fram at: «Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage». September 2016 Side 7 av 10

3.2Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har mottatt svar på tilsendte spørreskjemaer fra kommunen for Klaras familiebarnehage. I tillegg har vi mottatt svar på spørreskjemaer fra eier og ansatt for ovennevnte familiebarnehage. Vi har også mottatt godkjenningsdokument for familiebarnehagen. I Basil framgår det at Gol kommune har en familiebarnehage. Klaras familiebarnehage har godkjenning i ett hjem som dobbel barnegruppe. Kommunen har ikke mottatt nye søknader om godkjenning av familiebarnehager for 2016. Undersøkelser i etterkant av foreløpig tilsynsrapport I etterkant av foreløpig tilsynsrapport har kommunen oversendt en uttalelse om pålegget som ble varslet fra Fylkesmannen. I tilbakemeldingen skriver kommunen at rutinebeskrivelsen for godkjenning av familiebarnehager var noe utydelig hva gjelder kravet om at familiebarnehager må ha et fellesskap med andre. Kommunen har redigert egen rutine for godkjenning av familiebarnehager. Av rutinen går det blant annet fram at kommunen skal «foreta ein konkret vurdering av organiseringa i forhold til dei krav som utledast i lov om barnehagar m/forskrifter: - Fellesskap ml. Minst to heimar eller minst ein heim og ein vanleg barnehage. Unntaksvis kan ein heim godkjennast av særlege grunnar; når det geografisk er umogleg å kople to heimar eller en heim og ein ordinær barnehage». Kommunen har i tillegg fattet nytt vedtak om at familiebarnehagen skal ha ett felleskap med en ordinær barnehage og at barnehagene har ansvar for at dette gjennomføres. 3.3Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Fylkesmannen har vurdert om kommunen oppfyller sin plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen skal som lokal barnehagemyndighet påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 11 og 17 med tilhørende forskrifter. 3.3.1 Godkjenning Kommunen har svart i sitt spørreskjema at familiebarnehagen er godkjent. Det går videre fram av svar på spørreskjemaene at kommunen har kontrollert virksomhetenes organisering og at hjemmet tilfredsstiller de krav som loven krever. I barnehageloven 11 går det fram at «Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift.» Det blir videre presisert i forskriften om familiebarnehager 2 at «Kommunen skal foreta en kontroll av at familiebarnehagen tilfredsstiller krav i eller i medhold av barnehageloven og godkjenne den sammenslutning/ordningen som samlet sett utgjør familiebarnehagen(fylkesmannens utheving). Familiebarnehagen skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage. I særlige tilfeller kan kommunen godkjenne enkeltstående hjem som en (fylkesmannens utheving) familiebarnehage.» Barnehagemyndighet, eier og ansatt har svart i sine spørreskjemaer at Klaras familiebarnehage er godkjent som et enkeltstående hjem, dvs. at den verken er et fellesskap mellom to hjem eller flere eller mellom et hjem og en vanlig barnehage, men den har godkjenning som dobbel gruppe i et bebodd hjem. Det kommer fram i godkjenningsvedtaket/melding om godkjent familebarnehageordning at familiebarnehagen er godkjent som et enkeltstående hjem. I melding om godkjent familiebarnehageordning står det at familiebarnehagen ikke er tilknyttet en annen barnehage. Imidlertid svarer både kommunen, eier og ansatt i barnehagen at de har samarbeid med en annen ordinær barnehage. September 2016 Side 8 av 10

Begrunnelsen fra kommunen på at familiebarnehagen er et enkeltstående hjem er at «(H)hjemmet var opprinnelig et av fem hjem i en kommunal familiebarnehage. Ved nedlegging av den kommunale, fikk hjemmene tilbud om å bestå med å drive som egne eiere. To valgte det og samarbeidet i starten. Hjem nr. 2 ble lagt ned og det ene hjemmet bestod.» Kommunen kommenterer videre at «med lang erfaring hos eier og et tett samarbeid med barnehageadministrasjonen i tillegg til at hjemmet ligger i gangavstand fra en av kommunens egne barnehager som de har fast samarbeid med ved forskjellige aktiviteter.» I følge forskriften 2 skal det særlige tilfeller til for at kommunen kan godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage. I merknadene til forskriften er det utdypet at særlige tilfeller kan være at det ikke er mulig, verken å koble det ene hjemmet til et annet hjem eller til en vanlig barnehage. Det går ikke fram i familiebarnehagens godkjenningsvedtak at den er godkjent som et fellesskap med en annen ordinær barnehage. Slik Fylkesmannen leser godkjenningsvedtaket fra kommunen kan vi ikke se at kommunen ved godkjenning har vurdert lovkravet om at en familiebarnehage som hovedregel må ha et fellesskap med en annen barnehage, jf. 2 i forskrift om familiebarnehager. I svarskjemaene fra kommunen og eier skriver de allikevel at begrunnelsen for at familiebarnehagen er godkjent som et enkeltstående hjem, er at den har et tett samarbeid med barnehageadministrasjonen og et fast samarbeid med en av kommunens egne barnehager ved forskjellige aktiviteter. I tillegg er familiebarnehagen i gangavstand fra en annen barnehage. Dette viser at kommunen, i sitt godkjenningsvedtak, ikke har begrunnet og vurdert hvorfor familiebarnehagen er godkjent som et enkeltstående hjem. Selv om kommunen og eier i svarskjemaene viser til at familiebarnehagen i praksis har et fast samarbeid med en av kommunens egne barnehager, går ikke dette fram av godkjenningen. Slik Fylkesmannen ser det bygger kommunens begrunnelse i svarskjemaet på feil lovforståelse. Lovkravet om når en familiebarnehage som hovedregel kan godkjennes, er nettopp at den har et fellesskap med blant annet en annen barnehage. Kommunens godkjenning, hva gjelder fellesskap med andre barnehager, er ikke i tråd med gjeldende regelverk og kommunens godkjenningspraksis bygger dermed ikke på riktig lovforståelse, jf. 2 i forskriften. Fylkesmannens vurdering i etterkant av foreløpig tilsynsrapport I etterkant av foreløpig tilsynsrapport har Fylkesmannen, som nevnt, fått oversendt en redegjørelse, kommunens redigerte rutine for godkjenning av familiebarnehager og vedtak om avtale om bindende fellesskap. Fylkesmannen vurderer at kommunens redegjørelse til oss og de oversendte dokumentene er tilstrekkelig til at det er sannsynliggjort at pålegget er lukket fra kommunens side. Fylkesmannen forutsetter at kommunen i ettertid følger egen rutine og nye vedtak fattes i tråd med rutinen. 3.3.2 Antall barn, alderssammensetning, pedagogisk veiledning, bemanningsnorm og styrer Kommunen, eier og ansatt svarer likelydende på totalt antall barn og når de er født for familiebarnehagen. Det er rapportert for Klaras familiebarnehage: tre barn født i 2014 og ett barn født i 2015. Alle barna har heltidsplasser. Det går fram av svarskjemaet at ikke alle barna som har fått plass i barnehagen har startet enda. I perioden fram til januar 2017 skal det starte fire nye barn. I familiebarnehagen vil det da gå åtte barn under tre år. I og med at hjemmet er godkjent for ti barn, mener Fylkesmannen at antall barn i familiebarnehagen er i tråd med godkjenningen. September 2016 Side 9 av 10

Både kommunen, eier og ansatt svarer at det gis pedagogisk veiledning av en førskolelærer til assistent i hjemmet i barnehagens åpningstid. Dette er i henhold til lovkravet, jf. 5 i forskrift om familiebarnehager. Det rapporteres av kommunen at pedagogisk veileder har 0,05 årsverk, styrer har 0,1 årsverk og assistent har 1,4 årsverk. En av assistentene er eier av familiebarnehagen. Dette samsvarer med det eier og ansatt svarer, bortsett fra når det gjelder pedagogisk veileder hvor de skriver at veilederen har 0,5 årsverk. Imidlertid skriver kommunen i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen: «Ved spørreskjema 2 og 3 er det ein reknefeil på pkt. 6: Antall tilsette, pedagogisk veiledar og styrar har totalt 15% stilling med enkelt gruppe, dette blir auka når barnetalet aukar, mens det står at det totalt er stilling på 60%. Noko som altså er feil.» Kommunen svarer at etter hvert som barnegruppen øker vil veileder/styrer øke sin stilling ytterligere. Jf. 6 i forskrift om familiebarnehager skal den som veileder i en familiebarnehage ha ansvar for maksimalt 30 barn. Ut fra det som er rapportert anser Fylkesmannen at kommunen påser at bemanningen i barnehagen er forsvarlig og tilstrekkelig. Ut fra det Fylkesmannen leser av svarene til kommunen og eier, er styrer og pedagogisk veileder samme person. I og med at styrer og pedagogisk veileder er samme person er det viktig at både eier og barnehagemyndigheten vurderer dimensjoneringen av styrerressursen. Dette må foretas på bakgrunn av en konkret vurdering av oppgavene som skal løses, innenfor barnehagens ressurser og brukernes behov. Fylkesmannen antar at styreroppgavene gjøres utenom tiden som brukes til arbeid med barna, jf. 17 i barnehageloven i og med at ressursen økes proporsjonalt med økning av antall barn. I og med at kommunen ser til at barnehagen øker sine stillinger etter hvert som antall barn øker, mener Fylkesmannen at kommunen påser at familiebarnehagen har tilstrekkelig med pedagogisk veileder og assistent. 4. Avslutning av tilsyn Fylkesmannen i Buskerud har på bakgrunn av innsendt redegjørelse, ny rutinebeskrivelse og nytt vedtak konkludert med at vi ikke finner grunnlag for å gi pålegg og avslutter herved tilsynet. September 2016 Side 10 av 10