Byrådssak 178/17 Strategisk temakart BERGEN 2030 - konsekvenser for behandling av pågående planarbeid LBKL ESARK-52-201712836-1 1. Hva saken gjelder: Byrådet legger i denne saken frem en anbefaling av prinsipper som skal legges til grunn ved behandlingen av private planforslag som er i tråd med kommuneplanens arealdel (KPA 2010), men som kommer i motstrid med «Strategisk temakart Bergen 2030» vedtatt 21.09.2016 (sak 225-16). Disse prinsippene skal være førende for hvilket styringsdokument som skal vektlegges i vurderingen av den enkelte sak i overgangsperioden frem mot vedtakelse av ny KPA. Gjeldende KPA ble stadfestet av departementet 24.04.2013, og er juridisk bindende frem til denne avløses av ny KPA. Temakartet inngår blant fire prinsippsaker bystyret har vedtatt på utvalgte tema med utspring fra kommuneplanens samfunnsdel (KPS) som gir føringer for rullering av KPA. Temakartet følger opp målsetningene i KPS om fortetting rundt bydelssentrene og eksisterende kollektivknutepunkt, og viser en endring i forhold til tidligere fortettingsstrategi om feltutbygging, da byens vekst nå i hovedsak skal skje innenfor 7 kompakte byutviklingsområder. Konsekvensen av denne strategien er at nye større utbyggingsprosjekter som bidrar til fortsatt byspredning og en økning i transportutslipp, som hovedregel ikke skal godkjennes. Prinsippene foreslås som følger: a) Ved behandling av private planforslag som er i tråd med gjeldende KPA, men som helt eller delvis avviker fra føringer i kommuneplanens samfunnsdel (KPS) og Strategisk temakart, skal det foretas en avveining mot planforslagets øvrige kvaliteter og bidrag til å oppnå de overordnede målene for byutviklingen, og dette skal tydeliggjøres i det fagnotat som utarbeides i saken. b) Det anvendes et generelt prinsipp som vektlegger hvor langt en sak er kommet i planprosessen, knyttet til vedtaksdato for temakartet der i) private planforslag i tråd med gjeldende KPA som er utlagt til offentlig ettersyn før vedtakelsen av temakartet, som hovedregel bør fremmes for sluttbehandling, mens ii) planarbeid som på dette tidspunktet kun var i en oppstartsfase, som hovedregel ikke bør fremmes. Ved behandling av private planforslag som er lagt ut til offentlig ettersyn etter vedtakelsen av Strategisk temakart, skal føringer i KPS og Strategisk temakart i sterkere grad kunne anvendes som styringsdokument. I bystyrets vedtak fremkommer det at temakartet skal være «retningsgivende for saksbehandling av arealrelaterte saker i kommende planperiode», og «byens vekst skal i hovedsak komme i disse områdene». Det ble også vedtatt en merknad om at «strategisk temakart er retningsgivende for fremtidig KPA, og at «det må utvises skjønn i en overgangsperiode». Prinsippene vil dermed kun være et midlertidig verktøy for å stoppe private planinitiativ for bygge- og anleggstiltak som kommer på kollisjonskurs med gjeldende fortettingsstrategi nedfelt i temakartet og KPS, og anvendes først og fremst på allerede innsendte planforslag. En lovendring vil fra 1. juli gjøre det mulig å stoppe private planinitiativ allerede i oppstartsfasen, dvs. langt tidligere enn dagens ordning hvor kommunen først må ha mottatt og vurdert et komplett planforslag. Ved oppstart av nye planforslag hvor 1
slik motstrid oppstår, vil lovendringen således legge til rette for en kortere prosess dersom planforslaget ønskes stanset. Frem til lovendringen trer i kraft, vil prinsippene kunne gi signaler som kan anspore forslagsstillere til å ikke gå videre med nye forslag som kommer på kant med temakartet og fremtidig KPA, og slik unngå at det forgjeves blir brukt tid og ressurser på å gjøre et planforslag komplett som trolig ikke vil bli vedtatt. Ordningen vil ellers være uendret i forhold til at spørsmålet om et planforslag ut fra sitt innhold skal, eller ikke skal fremmes, alltid vil kunne forelegges bystyret til vurdering. Prinsippene vil ikke i seg selv begrunne at et planforslag ikke skal fremmes eller vedtas, da planmyndigheten (KMBY) må vurdere dette konkret og skjønnsmessig basert på helhetlige planfaglige og planpolitiske avveininger i den enkelte saken. Forslagsstiller kan uansett kreve spørsmålet forelagt bystyret for endelig avgjørelse. 2. Saksutredning De anbefalte prinsippene bygger på følgende tre hovedproblemstillinger; kommunens rettsgrunnlag (2.1.) og begrunnelse (2.2) for å kunne stoppe private planinitiativ som ikke lenger er i samsvar med den nye fortettingsstrategien, men som fortsatt er i tråd med gjeldende KPA og (2.3) prinsippenes virkningstidspunkt; dvs. fra hvilket trinn i planprosessen kommunen bør fremme et planforslag for positiv sluttbehandling, selv om planforslaget ikke er i tråd med temakartet. 2.1. Rettsgrunnlag Ved behandlingen av reguleringsplaner, er utgangspunktet at KPA har bindende rettsvirkninger, jf. pbl 11-6, mens KPS skal «legges til grunn» for kommunens virksomhet, jf. pbl 11-3. Med dette menes at KPS skal være en «hovedpremiss for senere vedtak på de områdene planen omfatter» og «gi grunnlag for konkrete prioriteringer», herunder vil den også generelt ha betydning for avgjørelse av enkeltsaker 1. KPS ble vedtatt den 24.06.2015 (sak 164/15) og gir lovpålagte føringer for arbeidet og innholdet i ny KPA, sammen med «Planprogram for ny kommuneplan 2015-2030», vedtatt 19.11.2014 (sak 274/14). Temakartet er en grovmasket visualisering svarende til den nye fortettingsstrategien som er nedfelt i planprogrammet og KPS, og skal være retningsgivende ved saksbehandlingen i kommende planperiode. Gjeldende KPA vil etter dette fremdeles være styringsgrunnlaget frem til ny KPA er vedtatt, og skal så langt som mulig følges. Når det gjelder retten til å fremme et planforslag, skiller loven mellom de to plantypene områderegulering (pbl 12-2) og (privat) detaljregulering (pbl 12-3). Private utbyggere har iht. pbl 12-11 som utgangspunkt rett til å få fremmet forslag til detaljregulering for høring og offentlig ettersyn dersom planforslaget «innholdsmessig følge(r) opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel», jf. pbl 12-3, 3. ledd. Det følger det likevel av lovens ordlyd at et forslag kan stanses, selv om det er i samsvar med KPA eller områderegulering. Et slikt avslag kan iht. pbl 12-11 kreves forelagt bystyret. Private utbyggere er imidlertid ikke gitt en tilsvarende initieringsrett for områdereguleringsplaner etter 11-2, da disse planene er regnet som offentlige planer som hører inn under kommunens egen virksomhet. 2.2. Begrunnelse Lovens system er slik at kommunen kan regulere når den finner det nødvendig. Det er kommunens til enhver tid sittende øverste folkevalgte organ, bystyret som sitter i førersetet for arealplanleggingen, og som avgjør hvilke areal som skal reguleres og hvordan arealene skal utnyttes jf. pbl 3-2, 1. ledd. Grunneiere, beboere, naboer og andre med rettigheter i området har ikke krav på at en bestemt regulering blir vedtatt, men har krav på at ev. tiltak etter pbl 1-6 blir utfør i tråd med plan, jf. pbl 12-4. Kommunens store politiske eierskap til planene gjenspeiles ved at gjeldende planvedtak etter pbl 12-14 når som helst kan endres eller oppheves til skade for berørte parter, uten at kommunen pådrar seg erstatningsansvar som følge av endringen. Videre kan kommunen fritt nedlegge midlertidig forbud mot 1 Ot.prp. nr. 32 2007-2008 s. 209-210 2
tiltak etter reglene i pbl. kap. 13 når den finner at et område bør reguleres eller omreguleres før nye tiltak tillates. Kommunens vide adgang til å bestemme utfallet av et planarbeid, bygger på at demokratihensynet skal gå foran behovet for å beskytte snevrere utbyggingsinteresser. Dersom kommunen har ønske om en annen arealutnyttelse enn det som ligger til grunn for gjeldende KPA, og dette er forankret i saklige og reguleringsmessige hensyn, vil det foreligge en begrunnet beslutning om å ikke fremme planforslaget. Et slikt vedtak vil ut fra den alminnelige ugyldighetslæren stå seg, såfremt vurderingen ikke bygger på utenforliggende hensyn, bryter med likhetsprinsippet eller på annen måte er sterkt urimelig. Områdereguleringsplaner anvendes av kommunen der det er krav om slik plan i KPA, eller hvor kommunen finner det nødvendig, jf. pbl 12-2. Ettersom områderegulering utelukkende er en offentlig oppgave, vil det være både være naturlig og legitimt å vektlegge føringer i KPS når kommunen skal vurdere om et planforslag i tråd med KPA 2010 skal fremmes. Tilsvarende vil kommunen også kunne vektlegge prinsippsakene og andre bystyrevedtak som gir en mer utførlig detaljering av føringene i KPS. Har kommunen gjort avtale med et utbyggingsselskap om å utarbeide forslag til områderegulering, står kommunen fritt til å avgjøre om forslaget skal tas under behandling. Uansett vil kommunen ha rådighet over planutarbeidingen og vil kunne endre planforslaget underveis ut fra de opplysninger, innspill og reguleringspolitiske vurderinger som er aktuelle. Kommunen har også avgjørelsesmyndigheten for private detaljreguleringsplaner. Selv om private kan fremme planforslag som er i tråd med KPA, er det imidlertid ikke noe rettskrav på å få vedtatt planer med et bestemt innhold. Dette kan utledes av at kommunen som utgangspunkt ikke har kompetanse til å binde seg selv til a bruke sin myndighet pa en bestemt ma te, før det er fattet et formelt vedtak i saken. I en dom fra Agder lagmannsrett (18.09.2006) ble det lagt til grunn at kommunestyrets ønske om en annen arealutnyttelse ga grunnlag for å nekte å fremme et privat planforslag til behandling, selv om forslaget var i samsvar med kommuneplanen 2. 2.2.1 Midlertidig byggeforbud Vedtak om midlertidig byggeforbud er allerede nevnt som et av de virkemidlene som kan brukes for å stoppe en utbygging som kommunen ikke ønsker gjennomført. Det kan stilles spørsmål ved om det for planforslag som er i tråd med KPA men som vil komme på tvers av den nye fortettingsstrategien, er mer riktig å gi vedtak om midlertidig byggeforbud etter pbl 13-1 enn å avslå fremme av planforslaget etter pbl 12-11. Lovens ordlyd tilsier at bestemmelsen ikke får anvendelse på reguleringsplanarbeid, da den er rettet mot «tiltak» som inngår i planers virkninger. KPA vil for disse tilfellene kun være en overordnet plan uten direkte rettsvirkninger, da den ikke gir tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for godkjenning av tiltak uten en endelig vedtatt reguleringsplan. Bestemmelsen vil imidlertid kunne benyttes for tiltak der KPA gir direkte grunnlag for byggesøknadsbehandling etter pbl 11-6, 3. ledd. 2.2.2 Rettspolitiske mothensyn Ut fra lovformålet bak pbl 11-6, er det imidlertid flere hensyn som tilsier at en plan som innholdsmessig holder seg innenfor kommuneplanens rammer, bør bli behandlet med et positivt utfall. En konsistent anvendelse av KPA som styringsgrunnlag sikrer behovet for forutberegnelighet, og bidrar til at planer får en tilsiktet gjennomføringskraft 3. Kommunen er avhengig av enkle og effektive plansystem som skaper tillit til planprosessene, som igjen fremmer investeringsvilje blant utbyggere. Å gi den nye fortettingsstrategien «tilbakevirkende kraft» i forhold til et omfattende og langvarig planarbeid, kan gi negative virkninger i form av svekket tillit til kommunens plansystem. Et styringsdokument som får rettsvirkninger forutsetter også medvirkning i prosessen, slik at berørte parter får anledning til komme med innspill ut fra de saksbehandlingsreglene som gjelder. Det kan her innvendes at temakartet ikke har vært sendt på høring og at de berørte dermed ikke har fått anledning til å 2 LA-2006-34860 3 Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 35 3
uttale seg, som kunne ha opplyst saken med grundigere konsekvensvurderinger. Temakartet bygger imidlertid på KPS som har fulgt de ordinære prosessreglene for medvirkning, hvor hovedprinsippene som ligger til grunn er gjennomarbeidet. Den nye fortettingsstrategien var allerede signalisert ved behandlingen av planprogrammet i 2014, som forutsatte at temakartet skulle utarbeides parallelt med KPS. Noen av mothensynene har også kommet frem gjennom innspill til behandlingen fra Bergen Næringsråd som påpekte behovet for forutsigbarhet for bransjen og foreslo at igangsatte planer må holdes utenfor og kunne gjennomføres slik de er godkjent. Forslag om at både tidligere avsatte og nye feltutbygginger av bærekraftige boligområder utenfor de 7 byutviklingsområdene må kunne vurderes, falt under voteringen, men bystyret vedtok en merknad om at det må utvises skjønn i en overgangsperiode. 2.2.3 Erstatning Det kan stilles spørsmål ved om kommunen på rent objektivt grunnlag kan risikere et erstatningsansvar ved å stoppe en planprosess som er igangsatt i tillit til at den vil bli gjennomført. Hovedregelen er at tap ved reguleringsplan ikke erstattes ut over det som er hjemlet i pbl 15-3. Bestemmelsen omfatter ikke tap som følge av at planer ikke blir behandlet. Rettspraksis åpner imidlertid opp for at utbyggingsforventninger skapt av kommunen kan ha et erstatningsrettslig vern, dog begrenset til spilte prosjekteringskostnader 4. Det er imidlertid en forutsetning at utgiftene er pådratt innenfor rammene av en avsluttet regulering, som da i praksis kun vil gjelde ved behandlingen av byggesøknader 5. Tap som knytter seg til selve regulerings- og planleggingsprosessen, vil således neppe kunne pådra kommunen noen objektiv erstatningsplikt 6. Det legges uansett en høy terskel til grunn for at et erstatningsansvar vil inntre i forhold til profesjonelle utbyggere, da disse forventes å ta endringer med i sine risikovurderinger. Dette henger naturlig sammen med lovens system om kommunens frie skjønnsutøvelse i vurderingen av hva som er hensiktsmessig arealbruk ut fra et samfunnsmessig helhetssyn. Konklusjonen blir etter dette at kommunen i denne overgangsperioden med hjemmel i pbl 12-11, jf. 12-10 har juridisk grunnlag for å kunne stanse nye og allerede igangsatte planarbeid med den begrunnelse at de strider mot vedtatte føringer i KPS og tilhørende prinsippsak Strategisk temakart Bergen 2030, selv om de fremdeles er i tråd med gjeldende KPA. Planforslag kan dermed nektes fremmet til behandling av KMBY eller nektes vedtatt av bystyret med henvisning til at det vil stride mot føringer for den nye fortettingsstrategien nedfelt i KPS og tilhørende prinsippsaker. 2.3. Begrunnelse for prinsippenes nærmere utforming. Virkningstidspunkt. Hvorvidt det ved motstrid er temakartet eller gjeldende KPA som skal virke styrende for planarbeidet, må som utgangspunkt vurderes konkret ut fra en avveining av de ulike reguleringsmessige behov og interesser som gjør seg gjeldende. Ovennevnte hensyn tilsier at prinsippene må anvendes med stor grad av skjønn. Generelt er det mye som taler for å vektlegge temakartet fremfor KPA for planer som gjelder større bygge- og anleggstiltak med vesentlige virkninger for miljø og samfunn etter pbl 12-9. Grundige utredninger vil imidlertid kunne vise at arealdisponeringen vil være forsvarlig og ønskelig på tross av motstrid med temakartet. Omvendt bør KPA kunne tillegges større vekt dersom de reguleringspolitiske hensynene er av mindre betydning. Eksempelvis må det nyanseres mellom virkningene av planarbeid for større utbygging av nye feltområder og mindre utbygginger i eksisterende byggeområder. Det må også sees hen til at det i dag er mange pågående planarbeid som er i motstrid med temakartet, hvor konsekvensene av stans i prosjektene kan få negative følger for bl.a. behovet for økt boligbygging. 4 Rt. 1981 s. 462 (Malvik) 5 Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) s. 37 6 Rt. 1994 s. 813 (Herlofson) 4
Forslaget til ny KPA vil om kort tid bli sendt på høring og ventes vedtatt våren 2018. Høringsutkastet vil i denne perioden kunne være en faglig ledetråd for de konkrete vurderingene som må foretas. Vedtakelsen av det strategiske temakartet har visualisert et klart skille mellom ny og gammel fortettingsstrategi, som vil være det naturlige skjæringstidspunktet å legge til grunn ved vurderingen av nye plansaker. Ut fra dette er det anbefalt at planmyndigheten anvender et generelt prinsipp som vektlegger hvor langt framskreden en sak er i planprosessen knyttet til vedtaksdato for temakartet. 2.3.1. Virkningstidspunkt I forlengelsen av dette, blir spørsmålet fra hvilket trinn i planprosessen det vil være rimelig at temakartet som hovedregel skal vektlegges fremfor gjeldende KPA. Ordningen med å la tidspunktet for offentlig ettersyn etter pbl 12-10 være bestemmende for prinsippenes virkningstidspunkt, vil harmonere med overgangsbestemmelsen i pbl 34-2, 10. ledd, hvor det heter at «Forslag til arealdel til kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan som var lagt ut til offentlig ettersyn ved lovens ikrafttreden, kan ferdigbehandles etter de reglene som gjaldt da loven ble lagt ut». Generelt vil det kunne virke urimelig at planprosesser som er langt framskredne ikke blir fullført når de er i tråd med gjeldende plangrunnlag. For planer som har vært sendt på høring, kan også allmennheten ha innrettet seg mot at saken behandles på ordinær måte frem mot et endelig vedtak. Hensynet til forutberegnelighet og tillit til plansystemet, tilsier derfor at en planer som har vært utlagt til offentlig ettersyn, blir behandlet på ordinær måte. Planer som ennå ikke var fremmet ved vedtakelsen av temakartet, står derimot i en annen og mer usikker stilling som følge av kursendringen, hvor det midlertidig kan forsvares å fravike KPA som styringsgrunnlag. Byrådets anbefaling I overgangsperioden frem mot vedtakelse av ny KPA vil byrådet ved behandling av private planforslag som er i tråd med gjeldende KPA, men som avviker fra føringer i KPS og Strategisk temakart, legge til grunn de prinsipper som fremkommer over. Byrådet anbefaler at bystyret slutter seg til de hovedprinsipp som er inntatt i saken. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Med utgangspunkt i bystyrets overordnete målsettinger og andre retningslinjer for kommunens virksomhet som bystyret fastsetter, er byrådet tillagt kompetanse til å utarbeide egne strategier for iverksetting av bystyrets vedtatte politikk, jf. delegasjonsbestemmelsene 2.2 vedtatt av bystyret 21.09.2016 i sak 236-16. Saken vurderes imidlertid å inneholde prinsipielle politiske avveininger av spørsmål knyttet til behandlingen av reguleringsplaner. Myndigheten til å vedta reguleringsplaner, tilligger iht. plan og bygningslovens (2008) 3-3, andre ledd og 12-12 kommunestyret. Avgjørelsesmyndigheten for disse spørsmålene anses dermed å ligge utenfor byrådets politiske skjønn og generelle fullmakter etter 18. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret slutter seg til at følgende prinsipper legges til grunn ved behandlingen av plansaker som er i motstrid med Strategisk temakart Bergen 2030 og kommuneplanens samfunnsdel frem til vedtakelse av ny KPA: a) Ved behandling av private planforslag som er i tråd med gjeldende KPA, men som helt eller delvis avviker fra føringer i kommuneplanens samfunnsdel (KPS) og Strategisk temakart, skal det foretas en avveining mot planforslagets øvrige kvaliteter og bidrag til å oppnå de overordnede målene for byutviklingen, og dette skal tydeliggjøres i det fagnotat som utarbeides i saken. 5
b) Den anvendes et generelt prinsipp som vektlegger hvor langt en sak er kommet i planprosessen, knyttet til vedtaksdato for temakartet, der i) private planforslag i tråd med gjeldende KPA som er utlagt til offentlig ettersyn før vedtakelsen av temakartet, som hovedregel bør fremlegges for sluttbehandling, mens ii) planarbeid som på dette tidspunktet kun var i en oppstartsfase som hovedregel bør avslås. Ved behandling av private planforslag som er lagt ut til offentlig ettersyn etter vedtakelsen av Strategisk temakart, skal føringer i KPS og Strategisk temakart i sterkere grad kunne anvendes som styringsdokument. Dato: 9. mai 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling 6