BERGEN KOMMUNE Bystyrets kontor Saksnr.: 201626613-1 Saksbehandler: RKR Emnekode: ESARK-0305 Til: Fra: Kontrollutvalget Bystyrets kontor Dato: 31. august 2016 Tilbakemelding fra Bystyrets kontor på BDO-rapport «Kartlegging av Bystyrets kontors arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet». 1. OM BAKGRUNNEN FOR RAPPORTEN Utgangspunktet for rapporten var at kontrollutvalget i sitt møte 22.9.15 vedtok å få foretatt en «kartlegging av hendelsesforløpet i saken rundt skipsdåpen i Bergen 17.mai 2015, med særlig fokus på Bergen kommunes rolle i planlegging, beslutningsprosesser og gjennomføring av arrangementet i Bergen havn». Oppdraget ble i den oppfølgende saksutredning definert slik: 1. «Har kommunens kontrollmiljø fungert i fm kommunens rolle ved arrangementet? Er det gjennomført risikokartlegginger og vurderinger i tilknytning til kommunens rolle i tilknytning til arrangementet? Og videre ulike vurderinger om internkontrollkomponentene kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon og overvåking?» (KTRU-sak 67-15). 2. I samme sak pekes det på at «I foreliggende tilfellet mener vi at det aktuelle revisjonsområdet primært antas å være Bystyrets kontor. Videre at byrådslederkontoret også må berøres/omfattes siden det antas at de er aktive vedrørende arrangementer og kommunikasjon». BDO har utarbeidet en rapport hvor de har definert oppdraget til å være å kartlegge Bystyrets kontors arbeid «med å forebygge, avdekke, og håndtere eventuelle mistanker om økonomisk kriminalitet, eksempelvis gjennom etisk regelverk og varslingsprosedyrer.» Bystyrets kontor mener at BDO sin tolkning av oppdraget avviker en del fra kontrollutvalgets utgangspunkt i møte 22.09.15. Rapporten fra BDO ble lagt fram 30.5.16 og behandlet i kontrollutvalget 6.6.16. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget tar rapportene Kartlegging av Bystyrets kontors arbeid med å forebygge, avdekke, og håndtere økonomisk kriminalitet, Kartlegging av Byrådsleders
avdelings arbeid med å forebygge, avdekke, og håndtere økonomisk kriminalitet og kartlegging av Bergen brannvesens arbeid med å forebygge, avdekke, og håndtere økonomisk kriminalitet til foreløpig orientering. 2. Kontrollutvalget sender rapporten vedr. Bystyrets kontor til Bystyrets kontor og rapportene vedrørende Byrådsleders avdeling og Bergen brannvesen til Byrådet til uttalelse. Utvalget ber om tilbakemelding innen 1. september 2016. 2. KOMMENTARER TIL UTGANGSPUNKTET FOR ANALYSENE OG KONKLUSJONENE Vedtaket i kontrollutvalget 22.9.15 er spisset mot en kartlegging av administrasjonens rolle og ansvar i forbindelse med arrangement tilsvarende skipsdåpen i Vågen 17. mai 2015. Rapporten fra BDO har etter bystyredirektørens mening fått et innhold og en vinkling mot Bystyrets kontor sitt arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet både i egen administrasjon og blant folkevalgte. I flere av eksemplene som trekkes frem er det uklart om BDO henviser til arbeidet for å forebygge økonomisk kriminalitet internt og administrativt eller mot folkevalgte. BDO-rapporten analyserer og trekker konklusjoner med utgangspunkt i vedtak fattet i 2 saker. Den ene, sak 1401/14 «Internkontroll i Bergen kommune. Overordnet rammeverk» er en sak avgjort av byrådet om det overordnete rammeverket for internkontrollen som gjelder for hele Bergen kommunes organisasjon, det vil si byrådsavdelinger med underliggende etater og resultatenheter, administrative organer på bystyresiden samt kommunalt foretak. De folkevalgte er ikke inkludert. Den andre, bystyresak 15-14 «Antikorrupsjonsprogram» ble fremlagt bystyret som orienteringssak med følgende begrunnelse: «Begrunnelse for at sak vedrørende byrådets antikorrupsjonsprogram i tillegg legges frem for bystyret, er at saken inneholder vurderinger som bystyret bør være kjent med». I saken ble det vist til at byrådet hadde fattet følgende vedtak: 1. Byrådet vedtar program for antikorrupsjon som beskrevet i saken. 2. Som ledd i antikorrupsjonsprogrammet skal det gjennomføres overordnede risikoanalyser for de kommunale tjenestene i løpet av 2014. For tjenester som identifiseres med høy risiko for korrupsjon må det utarbeides mer detaljerte risikoanalyser, og ansvar for iverksetting av nødvendige tiltak skal klargjøres. 3. Bergen kommune søker om medlemskap i Transparency Norge Byrådet innstilte til bystyret å fatte følgende vedtak: «Bystyret tar byrådets program for antikorrupsjon til orientering». Bystyret fattet vedtak i tråd med byrådets innstilling. I begge disse sakene er det internkontroll og risikovurderinger av administrativt nivå i kommunen som vedtas. 2 av 6
Kommentarer angående administrasjonens arbeid og mangler når det gjelder internkontroll og risikovurderinger er absolutt relevant og nyttige som innspill til det videre arbeid med å utvikle gode internkontrollsystemer. Når kartleggingen fra BDO legger inn anbefalinger om at også risikovurderinger av det folkevalgte nivået ved bystyrets organer må gjennomføres ihht pålegg i antikorrupsjonsprogrammet og internkontrollen i Bergen kommune, går dette ut over vedtakene bystyret faktisk har gjort. Bystyredirektøren mener det blir misvisende å bruke disse sakene som dokumentasjon på at det foreligger vedtak og bestillinger på å gjennomføre risikoanalyser rettet inn mot de folkevalgte. Det overordnete rammeverket gjelder for kommunens administrative organisasjon. Folkevalgte i helog deltidsstillinger er underlagt de samme kontrollordninger som kommunens administrasjon på de områder der de kan sidestilles med kommunalt ansatte (utbetaling av lønn, honorarer, reiser mv.). Ytterligere kontrolltiltak og gjennomføring av risikoanalyser rettet mot de folkevalgte må vedtas av bystyret. 3. KOMMENTARER TIL PUNKTER I BDO-RAPPORT Styrings- og kontrollmiljø a. Det er ikke «dokumentert hvem i BSK som har det operasjonelle ansvaret for å sikre at BSK i tilstrekkelig grad arbeider med forebygging og avdekking av økonomisk kriminalitet». Det foreligger mer dokumentasjon enn det som fremstilles i rapporten som viser hvem som har det operasjonelle ansvar for å sikre at kontoret administrativt arbeider med forebygging og avdekking av økonomisk kriminalitet, selv om det brukes andre begreper og formuleringer. Det fremgår av dokumentet «Oversikt arbeidsoppgaver og kompetanse/kunnskap», bl.a. at økonomirådgiver har ansvar for internkontroll, saksbehandling og kvalitetssikring innen økonomifeltet. Dokumentet oppdateres årlig og beskriver ansvar, oppgaver og kompetanse på stillingskategorier og personer. b. «BSK har opplyst at det ikke foreligger noe system for å rapportere om eller følge opp eventuelle tilfeller der folkevalgte, herunder de som mottar godtgjørelse, handler i strid med fastlagte retningslinjer eller rutiner.» I den grad det avdekkes uregelmessigheter blant folkevalgte, tas dette opp med vedkommende og følges eventuelt opp i forretningsutvalget som har det ansvaret for de folkevalgtes arbeidsvilkår. Folkevalgte er underlagt gjeldende lovverk når det gjelder økonomisk kriminalitet, og kan straffeforfølges ved urettmessigheter. Bystyret og kommunen generelt har for øvrig ingen direkte sanksjonsmuligheter overfor folkevalgte, da de kun står ansvarlig overfor velgerne. Administrasjonen må derfor basere seg på tiltak som forebygging og bevisstgjøring for å unngå økonomisk kriminalitet. Forebygging skjer gjennom utarbeidelse av bestemmelser for folkevalgte, opplæringsprogrammer, egne informasjonssider for folkevalgte på nett og oppfølging gjennom aktiv rådgiving og veiledning fra administrasjonen. c. Bystyrets kontor har ikke «gjennomført egne tiltak for å gjøre den etiske standarden kjent.» Kontoret har ikke hatt en egen gjennomgang av ny etisk standard vedtatt av bystyret i januar 2015 administrativt. Etikk er likevel innebygd i og er en del av de årlige handlingsplanene fra 3 av 6
2014-2016. Det er også en del av de årlige kompetanseplanene og tas opp som tema på kontormøter og samordningsmøter, i tillegg til at det har vært fast tema på samlinger for folkevalgte de to siste valgperiodene. Risikostyring d. «Etter det BDO erfarer har ikke BSK gjennomført risikoanalyser knyttet til økonomisk kriminalitet» På dette punktet mener bystyredirektøren at BDOs rapport ikke treffer. Verken bystyret, forretningsutvalget eller byrådet har fattet noen vedtak eller foretatt noen bestillinger på å gjennomføre slike risikoanalyser rettet inn mot de folkevalgte, jfr. pkt. 1. En slik risikoanalyse kan gjennomføres, men det må da behandles som egen sak og det må foretas en vurdering av hvordan dette skal avgrenses og vinkles. Det må tas stilling til om det skal inkludere alle folkevalgte eller avgrenses til folkevalgte godtgjort i hel- og deltidsstillinger, om det skal vinkles mot komiteers og andre politiske utvalgsaktiviteter og/eller mot enkeltrepresentanter. Bystyredirektøren kan ikke se at det er behov for en særskilt risiko- og sårbarhetsvurdering rettet inn mot de folkevalgte. Det er imidlertid viktig å opprettholde og forsterke innsatsen for å bevisstgjøre både administrasjon og folkevalgte på områder som habilitet, registrering av gaver, e-poster og SMSer som dokumenterer henvendelser og kontakter som kan gi fordeler til folkevalgte i kraft av sine verv. I dag er dette avgrenset til hel- og deltidspolitikere. Forslag om en ytterligere opptrapping på dette feltet har vært foreslått gjennom å opprette et lobbyregister for folkevalgte. Forslaget fikk ikke flertall og har ikke blitt tatt opp igjen. Risikovurderinger av Bystyrets kontor som administrativ enhet er planlagt gjennomført høsten 2016. Internkontrolltiltak e. «det er ingen dokumentert og fullstendig oversikt som viser sammenhengen mellom risikobildet for økonomisk kriminalitet og etablerte kontroller» Internkontrolltiltakene overfor folkevalgte er de samme som internkontrolltiltakene som er rettet inn mot administrasjonen. Internkontroll av Bystyrets kontor som administrativ enhet er startet opp, og er en prioritert oppgave høsten 2016. Gaveregister for ansatte ved Bystyrets kontor vil som anbefalt vurderes særskilt høsten 2016. Dersom byrådet ikke legger frem sak for bystyret om dette i høst vil Bystyrets kontor utarbeide egne retningslinjer for sine ansatte. f. BDO har lagt inn merknad til kontorets rutine for godkjenning av bystyredirektørens reiseregninger. Fullmaktstrukturen ved kontoret er tidligere gjennomarbeidet, og godkjenning av reiseregninger tilsvarer andre delegerte fullmakter innen økonomi- og personalområdet. Bystyredirektøren kan ikke se at det er verken hensiktsmessig eller mulig å la et folkevalgt organ (forretningsutvalget) godkjenne reiseregninger. I og med at Lønnskontoret kvalitetssikrer at reiseregninger føres ihht regelverket, anses ikke dette som en økonomisk risiko for kontoret. Når det gjelder bierverv er det fast rutine ved overgang til ny valgperiode at folkevalgte bes om å melde inn bierverv til økonomiregisteret. Registeret er offentlig og oppdateres fortløpende, og innmelding er frivillig. Bystyrets kontor minner om økonomiregistertet hvert år via e-post til bystyremedlemmene. Ihht Bergen kommunes personal- og arbeidsreglement forplikter ansatte seg til å melde fra om bierverv. 4 av 6
Informasjon og kommunikasjon I BDO-rapporten står det at «Bergen kommune har et introduksjonsprogram for nyansatte, herunder nyansatte i BSK, hvor etisk standard er en del av opplæringen». Det nevnte introduksjonsprogrammet for nyansatte blir tilbudt som nevnt i rapporten alle som ansettes ved Bystyrets kontor, og etisk refleksjon vektlegges slik fra begynnelsen av ansettelsesforholdet. Folkevalgtopplæringen om etikk er betydelig mer omfattende enn det som fremgår av rapporten. Det har vært opplæring både i 2013, 2014 og 2016 i tillegg til den som nevnes i 2015. I 2015 var revisjonsfirmaet BDO invitert for å redegjøre for sin evaluering av hvordan kommunen på et overordnet nivå arbeidet med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet. Det er også laget en plan for videre opplæring i temaene etikk og antikorrupsjon både for folkevalgte og ansatte, selv om denne ikke er basert på en særskilt risiko og sårbarhetsanalyse som nevnt foran. Opplæringsprogram for folkevalgte knyttet til økonomisk kriminalitet har så langt vært en integrert del av folkevalgtopplæringen for bystyrets medlemmer. Folkevalgte som er godtgjort på hel- og deltid, med unntak av kontrollutvalgets medlemmer, får ytterligere opplæring tilpasset deres oppgave- og ansvarsområde. Ledelsens oppfølging g. Ledelsen skal «etablere, tilpasse og videreutvikle systemer og praksis som sikrer at internkontrollsystemet fungerer på en effektiv måte over tid». Både det sittende bystyret og det foregående bystyret har hatt fokus på etikk og antikorrupsjon. Tiltakene som så langt er iverksatt i denne perioden ble initiert av det forrige bystyret, bl.a. gjennom egne etiske retningslinjer for folkevalgte, gaveregister og rutiner for registering og arkivering av arkivverdig korrespondanse (brev, e-poster, SMSer etc). 4. ØVRIGE KOMMENTARER/OPPSUMMERING. Selv om bestillingen til BDO i utgangspunktet var avgrenset til å se på hva som er gjort av risikoanalyser, dokumentasjon, tiltak, evalueringer og oppfølging knyttet til de folkevalgte, er mange av observasjonene og de tilhørende anbefalingene rettet inn mot de administrative internkontrollsystemene. Med utgangspunkt i anbefalingene fra rapporten vil kontoret framover jobbe videre med anbefalte tiltak i tillegg til allerede eksistere planer for kontorets kontrollaktiviteter. Det vil bl.a. bli gjennomgang av etisk standard, varslingsordning, avviksrapportering og bierverv blant ansatte, gjennomføring av risikoanalyser ihht kommunens antikorrupsjonsprogram, fullføre arbeidet med økonomi- og arbeidsgiverfullmakter for bystyrets organer og sikre ansatte opplæring for å redusere risiko for økonomisk kriminalitet ved kontoret og rutiner for dette. Bystyredirektøren vil ikke ta initiativ til å igangsette en risikoanalyse rettet særskilt inn mot de folkevalgte. På disse områdene er de allerede igangsatte tiltak og den pågående folkevalgtopplæring tilstrekkelig, selv om aktivitetene kan systematiseres og dokumenteres bedre. Dersom folkevalgte på bystyresiden likevel ønsker en egen risiko- og sårbarhetsanalyse, vil dette iverksettes ihht vedtak i forretningsutvalget og bystyret. 5 av 6
Roar Kristiansen - bystyredirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 6 av 6