TILSYNSRAPPORT Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen særskilt språkopplæring (opplæringsloven 3-12) og forvaltningskompetanse Sør-Trøndelag fylkeskommune Malvik videregående skole 01. mars 2017
Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse... 2 1. Innledning... 3 2. Om dette tilsynet... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler... 3 2.2 Tema for dette tilsynet... 3 2.3 Bakgrunn for tilsynet... 4 2.4 Begrepsbruk innenfor temaet... 5 2.5 Om gjennomføringen av tilsynet ved Malvik videregående skole... 5 2.6 Skolens arbeid med særskilt språkopplæring... 6 2.7 Om denne rapporten... 6 3. Skolens arbeid med særskilt språkopplæring av minoritetsspråklige elever. 7 3.1 Informasjon om rettigheter og kartlegging av elevene... 7 Rettslige krav... 7 Fylkesmannens undersøkelser... 7 Fylkesmannens vurderinger... 9 Fylkesmannens konklusjon... 10 3.2 Vedtak om særskilt språkopplæring... 11 Rettslige krav... 11 Fylkesmannens undersøkelser... 12 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon... 13 3.3 Gjennomføring av særskilt språkopplæring... 14 Rettslige krav... 14 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 14 3.4 Opphør av den særskilte språkopplæring... 15 Fylkesmannens undersøkelser... 15 Fylkesmannens konklusjon... 16 4. Retting av lovstridige forhold... 16 Vedlegg... 17 1 - Oversikt over innsendt dokumentasjon... 17 2 Tilsynsbesøk... 17 3 Annen relevant dokumentasjon (utvalg)... 17 4 Kontroll- og intervjuskjema for tilsynet... 18 2
1. Innledning Fylkesmannen åpnet gjennom varsel av 13. september 2016 tilsyn med Malvik videregående skole, Sør-Trøndelag fylkeskommune. Tilsynet er en del av Felles nasjonalt tilsyn 2014-17. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell knyttet til tilsynet, der regelverket og de rettslige kravene på tilsynets ulike områder er forklart. De tre hovedområdene for tilsyn er: (a) skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, (b) forvaltningskompetanse og (c) skolebasert vurdering. Fylkesmannen gjennomførte i 2014 informasjons- og veiledningssamlinger for medarbeidere i fylkeskommunene knyttet til dette materiellet. Veiledningsmateriellet er publisert på Utdanningsdirektoratets temaside «Felles nasjonalt tilsyn 2014-2017» på udir.no. Tema for dette tilsynet er skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. Innenfor dette er særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever valgt ut som hovedtema, sammen med forvaltningskompetanse innenfor dette området. Bakgrunnen for valg av hovedtemaet er den økende andelen minoritetsspråklige elever i norsk grunnopplæring, og de muligheter og utfordringer som utdanningssystemet gir denne gruppen, se avsnitt 2.3. Fylkesmannen gjennomførte i 2014 og 2015 tilsyn med Orkdal videregående skole og Strinda videregående skole innenfor temaet særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever. I denne forbindelse har skolene og fylkeskommunen videreutviklet sine rutiner for mottak av denne gruppen elever, og for planlegging og gjennomføring av særskilt språkopplæring. Det er fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Fylkeskommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. 2. Om dette tilsynet 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighets-utøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for dette tilsynet Temaet for tilsynet er rettet mot skolens kjernevirksomhet: arbeidet med elevenes utbytte av opplæringen. Det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til at alle elever, uansett bakgrunn får et godt utbytte av opplæringen. Hovedtema i dette tilsynet er særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever. Opplæringsloven 3-12 lyder slik: Elevar i vidaregåande opplæring med anna morsmål enn norsk eller samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike 3
elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Morsmålsopplæringa kan leggjast til ein annan skole enn den eleven til vanleg går på. Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal fylkeskommunen så langt som mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane. Fylkeskommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Fylkeskommunen kan organisere særskilt opplæringstilbod for nykomne elevar i eigne grupper, klassar eller skolar. [ ] Med utgangspunkt i lovteksten og andre bestemmelser som berører særskilt språkopplæring, er tilsynets tema kontrollert innenfor fire hovedtemaer, med underliggende kontrollspørsmål: 1. Informasjon om rettigheter og kartlegging av elevene (EU 18 og19) 2. Vedtak om særskilt språkopplæring (F 16 og 17) 3. Organisering og gjennomføring av særskilt språkopplæring 4. Kartlegging underveis og opphør av særskilt språkopplæring (EU 20) Tall i parentes viser til veiledningsmateriellet som er utarbeidete i forbindelse med Felles nasjonalt tilsyn 2014-2017, og de kontrollspørsmål som finnes her. Forkortelsen EU står for kapitlet «Elevenes utbytte» og F for «Forvaltningskompetanse». Fylkesmannens kontrollskjema er oversendt skolen i forbindelse med tilsynsvarselet, og lagt ved denne rapport. Tilsynet skal bidra til elevenes utbytte av opplæringen og bl.a. at fylkeskommunen som skoleeier sørger for at elevene får: kjennskap til og opplæring i målene som gjelder for opplæringen nødvendig tilrettelegging, når utbytte av opplæringen ikke er tilfredsstillende tilbakemeldinger og involveres i eget læringsarbeid for å øke sitt utbytte av opplæringen vurdere kontinuerlig hvilket utbytte de har av opplæringen og egen læring Manglende etterlevelse av regelverket kan medføre at elevene får lite utbytte av opplæringen og ikke får realisert framtidige muligheter for seg selv og for samfunnet. 2.3 Bakgrunn for tilsynet I følge regjeringens melding til Stortinget nr. 6 (2012-13) «Mangfold og fellesskap» er det ønskelig at flest mulig unge med innvandrerbakgrunn kan fullføre den utdanningen de ønsker og har behov for. Det er et mål at de blir aktive og inkluderte samfunnsdeltakere og tilknyttet arbeidslivet. Utdanning er et av de viktigste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Utdanningssystemet skal stimulere den enkelte til å strekke seg lengst mulig for å realisere sitt potensiale, uavhengig av sosial bakgrunn. 4
Mange unge med innvandrerbakgrunn møter særskilte utfordringer i utdanningsløpet. En godt tilpasset opplæring bidrar til å sikre et godt læringsutbytte også for disse, og er med på å hindre frafall i videregående opplæring. Særskilt språkopplæring, som også kan omfatte morsmålsopplæring og/eller to-språklig fagopplæring er viktige virkemidler for å tilpasse opplæringen til unge med minoritetsspråklig bakgrunn. Meldingen til Stortinget peker på at det er et kulturelt og språklig mangfold i barnehage og i grunnskole, videregående opplæring, voksenopplæring og høyere utdanning i dag. Å verdsette flerspråklighet og kulturelt mangfold er å anerkjenne den kompetansen mange mennesker har og å gi muligheter for at deres ressurser kommer til nytte i samfunnet. I Utdanningsdirektoratets satsing Kompetanse for mangfold 2014-17, som følger opp Meldingen til Stortinget, er langvarig andrespråksopplæring ett av fem hovedprinsipper. Det tar tid å lære norsk så godt at språket fungerer som et opplæringsspråk, og skoler må derfor arbeide systematisk med elevens språklæring og språkutvikling. 2.4 Begrepsbruk innenfor temaet Felles begrepsbruk er en viktig forutsetning for å utforme et godt tilpasset tjenestetilbud for personer med innvandrerbakgrunn. Melding til Storting nr. 6 (2012-13) gir en oppdatert oversikt over dagens offisielle språkbruk (s.16). Ulike deler av regelverket bruker ulikt begrepsinnhold, og rettighetene kan derfor være ulike. I opplæringsloven er elevens morsmål et kriterium for å utløse visse rettigheter (f.eks. særskilt språkopplæring etter 3-12). Morsmål blir i Melding til Storting nr. 6 definert som «Språket som snakkes i barnets hjem, enten av begge foreldre eller av den ene foreldre, i kommunikasjonen med barnet. Et barn kan derfor ha to morsmål.» (s. 49) Rettighetene i opplæringsloven 3-12 er avgrenset til elever med annet morsmål enn norsk og samisk. I denne rapporten blir disse omtalt som minoritetsspråklige elever. Minoritetsspråk er altså i denne sammenhengen et juridisk begrep som bygger på lovens avgrensning av de morsmål som utløser spesielle rettigheter. I dagens politiske dokumenter brukes ofte det mer generelle begrepet tospråklige elever om gruppen, som vektlegger elevenes ressurser i større grad. Et fremmedspråk er vanligvis et språk som en person lærer som et andrespråk i et område der det ikke er i daglig bruk, f.eks. fransk i Norge. Det er derfor man i mange dokumenter har gått bort fra å betegne tospråklige elever om «fremmedspråklige», ettersom de snakker sitt morsmål allerede, samtidig som de lærer norsk, som snakkes i det omgivende samfunnet. Utviklingen av et innlæringsspråk (i dette tilfelle norsk) følger vanligvis et bestemt mønster, der et dagligspråk (også kalt overflatespråk) utvikles først. I en senere fase av prosessen utvikler eleven et begrepsspråk (eller redskapsspråk) som er grunnlaget for innlæring av kunnskap. I videregående skole er et velutviklet begrepsspråk avgjørende for å mestre opplæringen. 2.5 Om gjennomføringen av tilsynet ved Malvik videregående skole Tilsynet med Malvik videregående skole ble åpnet gjennom brev datert 13. september 2016. Skolen ble bedt om å fylle ut en egenerklæring basert på kontrollskjemaet som er utarbeidet for tilsynet. Skolen ble senere bedt om sende inn dokumentasjon som underbygget de rutinene som var beskrevet. Fylkesmannen gjennomførte et tilsynsbesøk på skolen 2. desember 2016, se 5
nærmere beskrivelse i vedleggsdelen. En del dokumentasjon ble sendt i etterkant av besøket. En samlet oversikt over dokumentasjonen og tilsynsbesøket finnes i vedleggsdelen til denne rapporten. Fylkesmannens vurderte opplysningene og utarbeidet med bakgrunn i disse en foreløpig tilsynsrapport. Vi gjennomførte et møte 20. januar, der vi gjennomgikk våre konklusjoner med skolens ledelse, og drøftet nødvendig oppfølgingsarbeid etter tilsynet. Skolen hadde frist til 15. februar med å komme med eventuelle merknader til foreløpig rapport og dokumentere eget rettingsarbeid. Denne endelige tilsynsrapporten er utarbeidet med utgangspunkt i disse oversendte dokumentene. 2.6 Skolens arbeid med særskilt språkopplæring Elevtallet ved Malvik videregående skole er på om lag 400 elever. I følge opplysninger fra Fagenhet for videregående opplæring, hadde skolen ved starten av skoleåret 2015/16 9 elever med kort botid i Norge. Etter informasjon, samtaler og kartlegging hadde skolen per 2. desember vedtatt en rett til særskilt språkopplæring for 4 elever dette skoleåret. Det er skolens elevtjeneste som har ansvar for å følge opp elever som er tatt inn med annet morsmål enn norsk. Også kontaktlærer er involvert i en første kartlegging av aktuelle elever. Opplæringen i særskilt norskopplæring er inneværende skoleår organisert i 1 gruppe, med et total ressursramme på 28 årstimer. Vi viser til en nærmere beskrivelse i rapportens hoveddel. 2.7 Om denne rapporten Tilsynets hovedtema og kontrollområder er omtalt i avsnitt 3.1 til 3.4. Innledningsvis har vi beskrevet de rettslige kravene for tilsynet. Vi viser til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og i forskrift til opplæringsloven kravene bygger på. De rettslige krav er satt i kursiv tekst, og er lagt til grunn for å vurdere skolens arbeid med særskilt språkopplæring. I neste avsnitt beskriver våre observasjoner av de faktiske forholdene ved skolen, med utgangspunkt i egenerklæring, innhentet dokumentasjon og gjennomførte intervju og samtaler. Konklusjonene peker på eventuelle brudd på regelverket. I rapportens avslutningsdel er konklusjonene for hvert kontrollområde oppsummert, og korreksjonspunkter peker på hva som kreves for å få lukket tilsynet. Her er det også opplyst om videre oppfølging av tilsynet, og om klagemuligheter for skoleeier. 6
3. Skolens arbeid med særskilt språkopplæring av minoritetsspråklige elever 3.1 Informasjon om rettigheter og kartlegging av elevene Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. De rettslige kravene, som også er tatt med i tilsynets kontrollskjema, er satt i kursiv. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Regelverkstekster er satt i innrykk og kursiv. (1) Forskrift til opplæringsloven 20-4, fjerde ledd lyder slik: Foreldra til ikkje myndige elevar skal få munnleg eller skriftleg: [ ] c) informasjon om eleven og foreldra sine rettar etter opplæringslova og forskrifta. Forvaltningsloven 11 lyder slik: Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Den videregående skolen må informere elever i målgruppen for særskilt språkopplæring og foreldre til slike elever, om de rettighetene som opplæringsloven 3-12 gir denne gruppen. (2) Elever i grunnopplæringen med annet morsmål enn norsk og samisk, har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den ordinære opplæringen på skolen, jf. opplæringsloven 3-12 første ledd. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Fylkeskommunen har ansvaret for at kartleggingen av elevens norskferdigheter blir gjort før vedtaket om særskilt språkopplæring. I de fleste tilfeller er det den videregående skolen som gjennomfører kartleggingen. Skolen må også vurdere om eleven eventuelt har behov for morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må ha en innarbeidet og skriftlig fremgangsmåte som sikrer dette. Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte for å kartlegge elevenes ferdigheter i norsk. (3) For elever med behov for særskilt norskopplæring må skolen gjennom en innarbeidet fremgangsmåte sikre at det blir vurdert om eleven også har behov for morsmåls-opplæring og tospråklig fagopplæring. Dersom slik morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring ikke kan gis, må det legges til rette for annen opplæring, jf opplæringsloven 3-12 tredje ledd. Fylkesmannens undersøkelser (1) Sør-Trøndelag fylkeskommune uttalte i forbindelse med tilsynet at de har videreutviklet sine rutiner med tanke på innsøking av deltakere med minoritetsspråklig bakgrunn og kort botid i Norge. Søkerne kan nå selv oppgi i søknadsverktøyet Vigo at de har slik bakgrunn og/eller kort botid i Norge. Det kan legges ved et tilleggsskjema med nærmere opplysninger om elevens bakgrunn og opplæring i Norge og i utlandet. Søknadsskjemaet kan eventuelt 7
fylles ut av støtteapparatet rundt søkeren, f.eks. avgiverskolen eller flyktningtjenesten. Søknadsskjemaet er tilgjengelig fra skolenes nettsider. I følge egenerklæring mottatt fra skolen og intervju gjennomført med skolens ansatte, mottar skolen hvert år i juli/august lister fra inntakskontoret, der elever i målgruppen for særskilt språkopplæring er merket med en kode for kort botid. I følge de ansatte forenkler denne merkingen skolens informasjons- og oppfølgingsarbeid i forbindelse med skolestart. Med utgangspunkt i inntakslistene blir foresatte til aktuelle elever på vg1 informert via e-post om sine rettigheter etter opplæringsloven 3-12. Denne informasjon gis også muntlig ved skolestart, i regi av kontaktlærer. Skolen har startet utarbeidelsen av et informasjonsbrev som kan brukes i denne forbindelse. Nye elever som tas opp av skolen på vg2, får per i dag ikke den samme informasjonen som elevene på vg1. (2) Ved skolestart blir alle elevene på Vg1 kartlagt i lesing gjennom Kartleggingsprøve i lesing for Vg1 som ble utarbeidet av Utdanningsdirektoratet i 2010. I tillegg blir elevenes språkferdigheter vurdert uformelt av sine respektive faglærere. Dersom faglærer vurderer at eleven ikke har tilstrekkelige norskferdigheter til å følge den ordinære opplæringen, blir saken meldt til skolens elevtjeneste på fastsatt meldingskjema. På meldingsskjemaet blir også undersøkelser og/eller tilretteleggingstiltak gjennomført av faglærer loggført. Elevtjenesten har en rutine for å sende forespørsel til elev og foresatte med tanke på samtykke til en videre kartlegging av eleven. Når samtykke er innhentet, gjennomføres kartleggingen gjennom Utdanningsdirektoratets kartleggingsverktøy. Inneværende skoleår ble denne rutinen imidlertid ikke fulgt, ettersom skolen vurderte det slik at det forelå nok annen informasjon språkferdighetene til elevene. Skolen har i enkelte tilfeller kontaktet elever/foresatte som takker nei til tilbud om kartlegging med tanke på særskilt språkopplæring, slik at konsekvensene blir tydeliggjort. Så langt har skolen ikke innarbeidet noen rutine om å få skriftliggjort at hjemmet ikke ønsker noen nærmere kartlegging av opplæringsbehovet. En slik dokumentasjon kan være av betydning, dersom det på et senere tidspunkt framsettes klager på skolens opplæringstilbud. Fylkesmannen har i forbindelse med tilsynet fått oversendt en enkeltsak for særskilt språkopplæring for skoleåret 2015/16 og fire saker for skoleåret 2016/17. I de enkeltsakene som Fylkesmannen fikk oversendt, var resultatene av elevtjenestens kartlegging ikke del av dokumentgrunnlaget i sakene. Faglærer for den særskilte språkopplæringen har ikke rutinemessig blitt gjort kjent med resultatene av en slik kartlegging. Skolen har utarbeidet en detaljert rutinebeskrivelse for kartlegging og tiltak for minoritetsspråklige elever. Denne er basert på en prosedyre som Sør-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier utarbeidet våren 2016. I følge intervju med skolens ansatte, var enkelte deler av skolens rutine ikke fullt ut implementert i praksis. (3) Skolen hadde vedtatt morsmålsopplæring, eventuelt kombinert med tospråklig fagopplæring som del av særskilt språkopplæring i to av enkeltsakene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet. Av praktiske grunner foregår denne morsmålsopplæringen ved Ila skole i Trondheim, som ligger ca. 20 minutters busstur fra Malvik videregående skole. 8
Skolen opplyser at morsmålsopplæringen har hatt en positiv innvirkning på elevens utbytte av opplæringen, og at den også virker positivt inn på elevens læringsmiljø ved at hun får treffe andre elever med samme morsmål. Skolen rapporterer at det er noe utfordrende å gi morsmålsopplæringen og den tospråklige fagopplæringen et innhold som er i samsvar med elevens aktuelle opplæringssituasjon i fagene på skolen. Skolen har i forbindelse med tilsynet videreutviklet sin rutine for kartlegging og tiltak for minoritetsspråklige elever, se nærmere omtale i neste avsnitt. Fylkesmannens vurderinger (1) Malvik videregående skole har i den senere tiden videreutviklet sine rutiner for identifisering og oppfølging av elever som kan være i målgruppen for særskilt språkopplæring. Gjennom leseteksten og faglæreres observasjoner fanger skolen opp mange elever i målgruppen for særskilt språkopplæring etter skolestart. Per i dag er det imidlertid ikke utarbeidet skriftlig informasjon fra skolens side som kan bidra til at målgruppen på forhånd kan gjøres kjent med hva særskilt språkopplæring er og hvilke rettigheter elevene har til særskilt språkopplæring. Erfaringsmessig kan det være enkelte motforestillinger mot en slik ekstraopplæring, og et godt informasjonsopplegg er vesentlig for å nå elevene som har et reelt behov. Vedleggsskjemaet som følger inntakslistene gjør det mulig at skolen allerede i forkant av skolestart kan danne seg et bilde av minoritetsspråklige elevers språkferdigheter, basert på oppholdstid og skolegang i Norge. Dokumentasjonen som er sendt inn og samtaler med skolens ansatte viser at mulighetene for en tidlig innsats rettet mot målgruppen ikke er fullt ut utnyttet. Skolen har i punkt 1 i sin reviderte rutine fastsatt hvordan elever og foresatte skal informeres om retten til særskilt språkopplæring, og om prosessen fram mot et vedtak. I denne forbindelse er det utarbeidet et revidert informasjonsskriv rettet mot elever og foresatte. I de tilfeller der skolen gjennom sin generelle kartlegging og/eller lærerens observasjon vurderer at eleven kan være i målgruppen for særskilt språkopplæring, sendes det en forespørsel om samtykke til videre kartlegging til de foresatte eller den myndige eleven. Det kan være en fordel for skolen at et eventuelt negativt svar dokumenteres, slik at skolen i ettertiden kan dokumentere at en forhåndskartlegging er gjennomført og tilbud om oppfølging er gitt. Skolen har i oppfølgingssamtalen med Fylkesmannen gitt uttrykk for at de endrer praksis på dette punkt, slik at alle vedtak, også avslag, fattes skriftlig. (2) Kartleggingen av elever som grunnlag for vedtak om særskilt språkopplæring er tatt med som et lovkrav i opplæringslovens 3-12, noe som innebærer en høy grad av forpliktelse for fylkeskommunen og for skolene. Bakgrunnen for kravet er at kun en grundig kartlegging kan fastslå om eleven faktisk har de språkferdighetene som trengs for å følge den ordinære opplæringen. Språkferdigheten består av delferdighetene lytte og tale, lese og skrive, samt et godt ordforråd. Ferdighetsnivået kan være ulikt for delferdighetene, og derfor må alle disse inngå i kartleggingen. Kartleggingens hovedformål er å dokumentere om eleven har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen, eller ikke. 9
Kartleggingen skal også legges til grunn for utformingen av undervisningstilbudet som vedtas. Derfor bør kartleggingen også dokumentere hvilket språklig nivå eleven befinner seg på. Læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter beskriver detaljert de to nivåene (1 og 2) som ligger under det nivå (3) som er tilstrekkelig for å følge ordinær opplæring. Det er derfor funksjonelt at kartleggingen tar utgangspunkt i de språknivåene og språkfunksjonene som læreplanen opererer med. Dette vil gi et godt utgangspunkt for videre opplæring. En tredje hensikt med kartleggingen er informasjon til de foresatte og eleven om de faktiske språkferdighetene. De foresatte trenger informasjon om dette for å kunne vurdere skolens særskilt språkopplæringstilbud. Eleven selv har et medansvar for egen opplæring, og trenger derfor å vite om ferdighetsnivået sitt i lytting, tale, lesing og skriving, sett i forhold til de språklige kravene i videregående opplæring. Utdanningsdirektoratets kartleggingsmateriell er lagt opp slik at eleven selv kan vurdere sine ferdigheter innenfor de ulike språkfunksjonene. Dette vil være et godt utgangspunkt for realitetsorientering og motivasjon for språklæring. Det er ikke noe krav i regelverket å bruke kartleggingsverktøyet som er utarbeidet av Utdanningsdirektoratet. Regelverket krever imidlertid at kartleggingsverktøyet er egnet, dvs. at det kartlegger elevens språklige ferdigheter i norsk, som består av evnen til å lytte og snakke, lese og skrive, jf. læreplanene. Med tanke på et vedtak om særskilt norskopplæring er det nødvendig at kartleggingen dokumenterer nivået på disse ferdighetene. Særskilt språkopplæring er en individuell rett, dvs. at undervisningstilbudet skal tilpasses den enkelte elevs behov for mer språkopplæring. I denne forbindelse er det viktig å kjenne til den enkelte elevs språklige nivå innenfor de fire basisferdighetene. Skolen har i punkt 2 i sin reviderte rutine fastsatt at elevtjenesten har ansvaret for kartleggingsprosessen i forbindelse med særskilt språkopplæring. Her er det også spesifisert hvilket kartleggingsmateriell som skal brukes, og at resultatene av kartleggingen skal følge elevens dokumentasjon. Fylkesmannens konklusjon Malvik videregående skoles informasjon om rettigheter og kartleggingen av minoritetsspråklige elever med tanke på særskilt språkopplæring er i samsvar med kravene i opplæringsloven 3-12 første ledd. 10
3.2 Vedtak om særskilt språkopplæring Rettslige krav (1) Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak, jf. forvaltningsloven 16. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, og skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig. Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven Hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om Hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket Elever og foreldre skal også varsles før det fattes eventuelt enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har (a) søkt eller bedt om vedtaket, (b) hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken eller (c) fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg. (2) Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtak. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven 25. Skolen kan la være å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til Hjemmelen i regelverket Faktiske forhold som er lagt til grunn Hvilke hensyn som er vektlagt. (3) Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven 3-12 og nærmere omtale i avsnitt 3.1 i denne rapporten. Kartleggingen danner grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring. I vedtaket må det også tas stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter Midlertidig læreplan i norsk for elever i videreg. opplæring med kort botid Ordinær læreplan i norsk. 11
Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring. Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf. opplæringsloven 3-12. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen hvilke læreplaner eleven skal følge organisering av opplæringen. (4) Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven 15-2. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. (5) Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven 18 og 19. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har i forbindelse med tilsynet mottatt 5 vedtak om særskilt språkopplæring for skoleårene 2015/16 og 2016/17. De siste vedtakene bygger på en videreutviklet mal, som ble utarbeidet av Sør-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier våren 2016. Under tilsynsbesøket hadde Fylkesmannen hatt samtaler med to av elevene som hadde fått tildelt særskilt språkopplæring inneværende skoleår. (1) De innsendte enkeltsakene som vi har fått til gjennomsyn, inneholdt ingen kopi av et skriftlig varsel om vedtak om særskilt språkopplæring. Det er heller ikke i disse sakene oversendt noe skriftlig samtykke fra elev/foresatte til en videre kartlegging av elevens behov for særskilt språkopplæring. Et slikt samtykke, med en tilhørende forklaring av rettighetene og mulig utfall av vedtaket, kan anses som et forhåndsvarsel om vedtak. (2) Når det gjelder begrunnelsen i vedtakene som er oversendt Fylkesmannen, så inneholder disse kun deler av hjemlingen (5. ledd i opplæringsloven 3-12). Hovedbestemmelsen som gir rett til særskilt språkopplæring (1. ledd), og som vedtakene tar stilling til, er ikke tatt med i vedtakene. 12
Relevante faktiske forhold er tatt med i vedtakene, bl.a. en oppsummering av resultatene fra kartleggingen er tatt med. Her går det også frem hvilke forhold som er vektlagt ved vedtaket. Grunnlagsdokumenter for den faktiske begrunnelsen (i form av kartleggingsskjema eller rapporter), ble ikke oversendt som del av sakene. (3) Opplæringstilbudet som ble vedtatt er oppgitt som et årstimetall. Organiseringen av tilbudet er nærmere under punkt 6 i vedtakene. Vedtakene inneholder ikke tydelig informasjon om hvilken læreplan i norsk som skal ligge til grunn for opplæringen. Under punkt 7 av vedtaket er det ført opp enkelte tiltak som tidligere er nevnt under punkt 6. (4) Vedtakene inneholder nødvendige opplysninger om klageadgang. (5) Vedtakene inneholder informasjon om at partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Intervju med ansatte ved skolen viser at det er gjennomført kartlegging av to elever som senere ikke fikk innvilget særskilt språkopplæring. Dette skjedde fordi skolen vurderte det slik at elevenes språkferdigheter var på et nivå som var tilstrekkelig for å følge den ordinære opplæringen. Vedtak om at særskilt språkopplæring ikke ble innvilget er kun formidlet uformelt til elevene det gjaldt, og ikke i form av enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Skolen har i punkt 3 i sin reviderte rutine fastsatt nye føringer for utarbeidelse av enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Her er det tydeliggjort at vedtaket skal bygge på kartleggingen som er gjennomført, og at det det skal spesifisere hvilken læreplan eleven skal følge. Vedtak om avslag skal fattes skriftlig. Forhåndsvarsel om mulig vedtak gis gjennom den informasjonen som skolen sender ut til elever i målgruppen og deres foreldre i forkant av skoleåret. Skolen tar i bruk en vedtaksmal som er videreutviklet av skoleeier, og der fullstendig hjemmel for vedtaket i regelverket er oppgitt. Fylkesmannens vurderinger og konklusjon Malvik videregående skoles rutiner for vedtak om særskilt språkopplæring er i samsvar med opplæringslovens og forvaltningslovens regler. Fylkesmannen ber om å få oversendt til orientering ett vedtak om særskilt språkopplæring for skoleåret 2017/18 så snart de eventuelt foreligger høsten 2017. 13
3.3 Gjennomføring av særskilt språkopplæring Rettslige krav (1) I følge opplæringsloven 3-12 femte ledd kan fylkeskommunen organisere et særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper eller klasser. Dersom hele eller deler av opplæringen skal skje i slik gruppe eller klasse, må dette fastsettes i vedtaket om særskilt språkopplæring. I vedtaket kan det for denne perioden gjøres avvik fra læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er nødvendig for å vareta eleven sitt behov. (2) I følge opplæringsloven 3-4 gir departementet forskrifter om trinn og programområde, om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene og om gjennomføringen av opplæringen. Særskilt språkopplæring skal følge den læreplanen som er fastsatt i vedtaket, og reglene om vurdering i kapittel 3 til opplæringsloven gjelder. Dette innebærer bl.a. at elevene har rett til underveis- og sluttvurdering. (3) Elever som får særskilt språkopplæring kan med hjemmel i forskrift til opplæringsloven 1-11 søke om fritak fra opplæring og vurdering i skriftlig sidemål. Etter forskrift til opplæringsloven 3-22 kan elever som får eller tidligere har fått særskilt språkopplæring bli fritatt fra vurdering i skriftlig sidemål. Vi viser i denne forbindelse til merknadene til bestemmelsen i rundskriv UDir-05-2016. I følge forskrift til opplæringsloven 3-21 kan elever i videregående opplæring som har et enkeltvedtak om særskilt språkopplæring der eleven får deler av opplæringen i et innføringstilbud, fritak fra vurdering med karakter i halvårsvurderingen i hele den perioden han eller hun er innføringstilbudet. Eleven kan imidlertid ikke fritas fra kravene til standpunktvurdering. Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger (1) Dokumentasjon mottatt fra skolen og intervju med elever og ansatte ved skolen viser at den særskilte språkopplæringen ved Malvik videregående skole foregår per 07. desember 2016 i en gruppe med to elever. Senere skulle denne gruppen utvides, fordi det var fattet nye vedtak om særskilt språkopplæring. I følge enkeltvedtak som er fattet, har skolen satt av 28 årstimer med lærer til gruppen minoritetsspråklige elever. I tillegg gjennomføres det flere tilretteleggingstiltak i det ordinære opplæringstilbudet til elevene, bl.a. ekstra undervisning i engelsk og ekstra timer i helsefag, der viktige begrep blir nærmere forklart for elevene. Norskopplæringen til elevene i gruppen følger den den ordinære læreplanen i norsk. Per i dag følger ingen elever Midlertidig fastsatt læreplan i norsk for elever med kort botid, eller læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Slike læreplaner kan være en støtte til elever som trenger å videreutvikle sitt norske språk som følge av kort botid i Norge, jf. avsnitt 3.2. (2) I de enkeltsakene som er sendt inn i forbindelse med tilsynet, har skolen ikke lagt frem noen planer for særskilt språkopplæring for høsten 2016. Bakgrunnen for dette er at opplæringen legges opp fleksibelt, med utgangspunkt i elevenes behov for å få forklart ord og uttrykk fra sine respektive fagtimer, og arbeide med fagstoffet fra disse timene. Det er heller ikke fremlagt noen dokumentasjon for underveisvurdering i faget særskilt språkopplæringen, og for elevenes egenvurdering. 14
Intervju med elever som deltar i særskilt språkopplæring viser at de opplever tiltakene særskilt norskopplæring som en støtte i det å få utbytte av den ordinære videregående opplæringen. Det finnes noe kompetanse i norsk som andrespråk på skolen, men intervju med de ansatte viser at det kan være behov for mer kompetanse på dette området. Skolen har i punkt 4 i sin reviderte rutine for særskilt språkopplæring fastsatt at tiltakene som settes inn skal evalueres kontinuerlig. Det er også understreket at underveisvurdering skal gis, basert på kartleggingsverktøyet som skolen tar i bruk. (3) Elevene ved skolen kan søke om fritak fra vurdering i norsk sidemål skriftlig på et skjema fastsatt av skolen. På dette skjema er det imidlertid ikke tatt med muligheten til å søke om fritak fra opplæring i norsk sidemål etter forskrift til opplæringsloven 1-11. Et slikt fritak vil gi eleven mulighet til å disponere frigjort undervisningstid til å arbeide med norsk som andrespråk. Vi gjør oppmerksom på at slikt fritak kun kan gis til elever som får særskilt språkopplæring. Dette i motsetning til et fritak fra vurdering etter forskrift til opplæringsloven 3-22, som også kan gis til elever som tidligere har fått særskilt språkopplæring, jf. rundskriv UDir-5-2016. Skolen har videreutviklet sitt vedtaksskjema i forbindelse med tilsynet, slik at det nå også omfatter muligheten for å søke om fritak fra opplæring for elever som får særskilt språkopplæring. Fylkesmannens vurderinger og konklusjon Den særskilte språkopplæringen gjennomføres i samsvar med bestemmelsene i regelverket. 3.4 Opphør av den særskilte språkopplæring (1) Skolen skal kartlegge eleven underveis i opplæringen når eleven får særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven 3-12. Slik kartlegging kan ses i sammenheng med underveisvurderingen etter forskrift til opplæringsloven kapittel 3, jf. forrige avsnitt. Kartleggingen underveis er et grunnlag for å vurdere om eleven har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen på skolen. Elever med vedtak om særskilt språkopplæring skal få kartlagt sine norskferdigheter underveis i opplæringen. (2) Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Fylkesmannens undersøkelser (1) I følge egenerklæringen fra skolen, gjennomføres det ingen kartlegging underveis i den særskilte språkopplæringen av delferdighetene lesing/skriving og lytte/snakke. En slik kartlegging er av betydning både for planleggingen av undervisning, for egenvurderingen av den enkelte eleven og for vurdering av et eventuelt opphør av den særskilte språkopplæringen, jf. avsnitt 3.1 i rapporten om kartlegging. 15
(2) Malvik videregående skole fatter tidsbegrensede vedtak om særskilt skoleopplæring for ett skoleår. Intervju med skolens ansatte viser at de kjenner til reglene for kartlegging underveis med tanke på tilbakeføring til ordinær undervisning, og for enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Ettersom tidsressursen som tildeles til særskilt språkopplæring er begrenset, har vedtak om opphør av slik opplæring ikke vært aktuelle så lang. Skolen har i punkt 4 i sin reviderte rutine for særskilt språkopplæring fastsatt at tiltakene som settes inn skal evalueres kontinuerlig. Det er også understreket at underveisvurdering skal gis, basert på kartleggingsverktøyet som skolen tar i bruk. Fylkesmannens konklusjon Malvik videregående skoles praksis når det gjelder kartlegging med tanke på opphør av særskilt språkopplæring er i samsvar med gjeldende regelverk. 4. Retting av lovstridige forhold Fylkeskommunen har innen fristen 15. februar 2017 gjennomført og dokumentert rettingstiltak for å følge opp lovstridige forhold som var omtalt i foreløpig tilsynsrapport. Rettingsarbeidet er nærmere omtalt i kapittel 3 av denne rapporten, og Fylkesmannens konklusjoner er endret tilsvarende. Tilsynet avsluttes derfor med utsendingen av denne endelige rapporten. Fylkesmannen ber om å få oversendt til orientering ett vedtak om særskilt språkopplæring for skoleåret 2017/18 så snart der det eventuelt foreligger høsten 2017. 16
Vedlegg 1 - Oversikt over innsendt dokumentasjon Egenerklæring fra Malvik videregående skole Skolens prosedyre for inntak og mottak av minoritetsspråklige elever Informasjonsmateriell til elever og foresatte om særskilt språkopplæring Kartleggingsmateriell for lesing Vg1 Flere møtereferat høsten 2016 fra skolens elevtjeneste Informasjonsskriv med tanke på innhenting av samtykke Skjema for elevsøknad om fritak fra opplæring og/eller vurdering i fag 5 enkeltsaker om innvilget særskilt norskopplæring for 2015/16 og 2016/17 o vedleggsskjema for minoritetsspråklige søkere ved innsøking til videregående opplæring o skjemaer for innmelding av sak til elevtjenesten o vedtak om særskilt språkopplæring med følgeskriv 2 Tilsynsbesøk Tidspunkt: 2. desember, kl 0900-1500 Intervju ble gjennomført med: Skolens rektor Fagleder for elevtjenesten Koordinator for inntak til skolen Faglærer for særskilt språkopplæring To elever som deltar i særskilt språkopplæring Intervju ble gjennomført på grunnlag av innsendt dokumentasjon og kontroll- og intervjuskjema for tilsynet (se vedlegg 4) 3 Annen relevant dokumentasjon (utvalg) Veiledningsmateriell. Felles nasjonalt tilsyn 2014-2017. Utdanningsdirektoratet (Se udir.no). Veiledning. Språkkompetanse i grunnleggende norsk. Utdanningsdirektoratet (Se udir.no). Kartleggingsmateriell. Språkkompetanse i grunnleggende norsk. Utdanningsdirektoratet (Se udir.no). Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter Midlertidig fastsatt læreplan i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid i Norge Svendsen, Stina og Kristin Thorshaug: Helhetlig oppfølging. Nyankomne elever med lite skolebakgrunn fra deres opprinnelsesland og deres opplæringssituasjon. Trondheim 2014 (NTNU Samfunnsforskning) Endelig tilsynsrapport. Minoritetsspråklige elevers rett til særskilt språkopplæring i videregående opplæring (opplæringsloven 3-12). Sør- Trøndelag fylkeskommune, Strinda videregående skole. Trondheim 2016 (Fylkesmannen i Sør-Trøndelag) 17
4 Kontroll- og intervjuskjema for tilsynet (eget dokument) 18