TILSYNSRAPPORT. PP-tjenesten Sandefjord kommune. Arkivsak 2016/5154

TILSYNSRAPPORT PP-tjenesten Sandefjord kommune Arkivsak 2016/5154 1

Innledning Fylkesmannen har i perioden 01.09.2016 og frem til dags dato gjennomført tilsyn med PPtjenesten og Sandefjord kommune. Denne tilsynsrapporten er utarbeidet på bakgrunn av de opplysningene som har fremkommet under dette tilsynet. Fylkesmannen i Vestfold ble gjennom medieoppslag og ulike henvendelser kjent med at saksbehandlingstiden hos den pedagogisk - psykologiske tjenesten (PPT) i Sandefjord kommune var lang. Dette gjaldt i særlig grad den tiden som går fra henvisning mottas hos PPtjenesten til sakkyndighetsarbeidet starter. Fylkesmannen fant situasjonen svært bekymringsfull, og besluttet på bakgrunn av nevnte informasjon å åpne tilsyn med PPtjenesten og Sandefjord kommune som eier av denne tjenesten, jf. opplæringsloven 5-6. Varsel om tilsyn ble sendt Sandefjord kommune 01.09.2016, og Fylkesmannen i Vestfold har i perioden frem til dags dato gjennomført tilsyn med PP-tjenesten og Sandefjord kommune. Denne endelige tilsynsrapporten er utarbeidet på bakgrunn av de opplysningene som har fremkommet i tilsynet. Fylkesmannens kompetanse Fylkesmannen skal etter opplæringsloven 14-1 føre tilsyn med kommunen som eier av den pedagogisk - psykologiske tjenesten (PPT), og påse at kommunen oppfyller de pliktene den er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven. Reglene om spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder er nå overført fra opplæringsloven til barnehageloven og inn i nytt kapittel V A. Barnehageloven 19 c fastsetter at kommunens PP-tjeneste, som hjemlet i opplæringsloven 5-6, også er sakkyndig instans i saker om spesialpedagogisk hjelp. PP-tjenesten skal derfor også sørge for at det utarbeides sakkyndige vurderinger i saker som gjelder barn under opplæringspliktig alder. Når det gjelder tilsyn med reglene om spesialpedagogisk hjelp, ønsker Fylkesmannen å bemerke følgende: Endringene i barnehageloven trådte i kraft 1. august 2016. Bestemmelsen om statlig tilsyn i barnehageloven 9 er ikke oppdatert etter innføringen av kapittel V A, som får den betydning at dette kapittelet per i dag ikke er opplistet som en del av de bestemmelsene i barnehageloven fylkesmannen kan føre tilsyn med. I hovedsak er kapittelet som nevnt en samling av bestemmelser som tidligere fulgte av opplæringsloven og som omfattet barn under opplæringspliktig alder. I Kunnskapsdepartementets høringsnotat vedrørende forslag til endringer i barnehageloven (hjemmel til ny forskrift om pedagogikk bemanning m.m) av 04.01.2017 uttaler departementet følgende i notatets punkt 2.2.3: «Det fremkommer klart av forarbeidene til kapittel V A at de kommunepliktene som fremkommer i kapittelet skal være underlagt statlig tilsyn. Ved en inkurie ble ikke bestemmelsen om statlig tilsyn oppdatert samtidig som reglene i kapittel ble vedtatt. Dette ble gjort når det gjelder 9 b om klageinstans, hvor også aktuelle bestemmelser i kapittel V A er nevnt. Bestemmelsene om spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring er av stor viktighet for de barna og foreldrene det gjelder og er bestemmelser som også tidligere har vært underlagt statlig tilsyn. Departementet ser det 2

derfor som viktig at bestemmelsen om statlig tilsyn oppdateres slik at fylkesmannen igjen får hjemmel til å føre tilsyn med kommunepliktene i kapittel V A. Departementet foreslår at 9 oppdateres slik at det fremkommer klart at fylkesmannen også kan føre tilsyn med kommunepliktene i kapittel V A.». Fylkesmannen viser for øvrig til høringsnotatet i sin helhet. Det er opp til Fylkesmannen å vurdere hvorvidt det foreligger grunnlag for å åpne tilsyn på bakgrunn av de opplysninger som foreligger i den enkelte sak. Dersom det besluttes å åpne tilsyn, er det Fylkesmannen som avgjør hvilke undersøkelser som skal foretas. Dette tilsynet er basert på både skriftlig dokumentasjon innhentet i forhold til det aktuelle tilsynstemaet, og intervjuer av aktuelle personer som vi anser kan bidra til å opplyse saken. Fylkesmannen skal i sitt tilsyn påpeke lovbrudd eller kritikkverdige forhold, og be om at disse rettes opp av kommunen. Dersom forholdene ikke rettes innen nærmere angitt frist, kan Fylkesmannen vedta pålegg om retting av de aktuelle lovbruddene i henhold til kommuneloven 60 d annet ledd jf. første ledd. Det bemerkes at forvaltningslovens saksbehandlingsregler om enkeltvedtak, samt forvaltningslovens 41 og 42 kommer til anvendelse for vedtak om pålegg etter nevnte bestemmelse. Formål og tema for tilsynet Fylkesmannen i Vestfold har gjennom dette tilsynet ønsket å vurdere om PP-tjenesten i Sandefjord kommune oppfyller forvaltningslovens krav om forsvarlig saksbehandlingstid, og gjennom dette også oppfyller elevers rett til spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven 5-1, voksnes rett til spesialundervisning og annen opplæring etter opplæringsloven 4A-2 første og annet ledd og retten til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder etter barnehageloven 19 a første ledd. I forlengelsen av dette har Fylkesmannen også sett nærmere på hvordan PP-tjenesten i Sandefjord ivaretar sin plikt til å hjelpe skoler og barnehager i sitt arbeid med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling, såkalt systemrettet arbeid, jf. opplæringsloven 5-6 og 4A-2 tredje ledd og barnehageloven 19 c annet ledd. I forbindelse med dette tilsynet har Fylkesmannen også anmodet kommunen om å fremlegge et nærmere utvalg av sakkyndige vurderinger utarbeidet av PP-tjenesten, og vi har derfor foretatt en vurdering av om de sakkyndige vurderingene som er fremlagt er i samsvar med kravene til innhold og kvalitet som følger av opplæringsloven 5-3 og 4A-2 tredje ledd og barnehageloven 19 d. Fylkesmannens saksbehandling i tilsynet I hendelsesbaserte tilsyn har Fylkesmannen en ordinær utredningsplikt i henhold til forvaltningsloven, og det er vår oppgave å påse at saken er tilstrekkelig opplyst ut fra tilsynets formål. Hvorvidt det er aktuelt å innhente opplysninger skriftlig eller på annen måte, vurderes av Fylkesmannen i den enkelte sak. 3

Etterspurt dokumentasjon ble mottatt 28.10.2016, etter at kommunen hadde forespurt om utsatt frist for innsending av dokumentasjon. I tillegg til skriftlig dokumentasjon har Fylkesmannen gjennomført samtaler med to tillitsvalgte representanter for PP-tjenesten i Sandefjord kommune. Disse samtalene kom i stand etter at Utdanningsforbundets hovedtillitsvalgte i kommunen anmodet oss om å gjennomføre møte med de tillitsvalgte. Samtalen fant sted 24.11.2016. For å opplyse saken ytterligere, samt ivareta den nødvendige kontradiksjon, ble det også gjennomført et møte med Sandefjord kommune 01.12.2016. Fra kommunens side deltok Simen Seeberg og Solveig Wegger på dette møtet. Foreløpig tilsynsrapport ble utarbeidet og oversendt Sandefjord kommune 07.02.2017. Kommunens tilbakemelding ble mottatt 01.03.2017. I sin tilbakemelding til foreløpig tilsynsrapport skriver kommunen at Sandefjord nå etter kommunesammenslåingen har det samme antall årsverk i PP-tjenesten som Tønsberg og Larvik, og at PP-tjenestens budsjett nå blir øket på bekostning av skolens budsjetter. Sakens dokumentgrunnlag Varsel om tilsyn med PP-tjenesten i Sandefjord kommune, datert 01.09.2016 Forespørsel om utsatt frist på redegjørelse fra Sandefjord kommune, datert 23.09.2016 Kommunens redegjørelse for varsel om tilsyn, datert 28.10.2016 Tallmateriale fra Sandefjord PPT for 2015 og 2016, vedlegg til redegjørelse 15 sakkyndige vurderinger fra Sandefjord PPT, vedlegg til redegjørelse Kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport Den pedagogisk - psykologiske tjenestens oppgaver PP-tjenesten er nærmere regulert i opplæringsloven 5-6. Bestemmelsens første ledd fastsetter at «Kvar kommune og kvar fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste. Den pedagogisk-psykologiske tenesta i ein kommune kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen.». Dette innebærer at det er et lovpålagt krav at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PP-tjeneste, som etter opplæringsloven er kommunens sentrale sakkyndige organ. PPtjenesten er også sakkyndig instans i saker om spesialpedagogisk hjelp til barn under opplæringspliktig alder, jf. barnehageloven 19 c jf. 19 a. PP-tjenesten hovedoppgave er å bidra til å hjelpe barn, ungdom og voksne med særlige behov eller som strever med utviklingen, både på individ- og systemnivå. 4

Oppgavene som PP-tjenesten har for barn under opplæringspliktig alder er nærmere fastsatt i barnehageloven 19 c: PP-tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger der regelverket krever det. PP-tjenesten skal hjelpe barnehagen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge til rette barnehagetilbudet for barn med særlige behov. PP-tjenestens oppgaver i skole og opplæring er hjemlet i opplæringsloven 5-6: PP-tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilte behov. PP-tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger i de tilfellene regelverket krever det. Opplæringsloven 5-6 kommer også til anvendelse når det gjelder voksnes rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven 4A-2 tredje ledd. Lovkravet om at kommunen må ha en PP- tjeneste innebærer at den enkelte kommune må legge til rette for en viss kontinuitet både i personalet og organisering for blant annet å sikre habilitet, kompetanse, tilgjengelighet og oversikt over den totale opplæringssituasjonen i kommunen/fylkeskommunen, samt en samordnet oppfølging av den enkelte elev / voksne eller barn under opplæringspliktig alder, med henblikk på å få til et forsvarlig og likeverdig tilbud (se Ot.prp. nr. 46 (1997-1998)). Tilsynssakens rettsgrunnlag De aktuelle rettsgrunnlagene i saken er opplæringsloven (Lov om grunnskolen og den videregåande opplæringa av 17.07.1998 nr. 61) kapittel 5 om elevers rett til spesialundervisning og opplæringsloven 4A-2 om voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolens område. Opplæringsloven 5-1 annet ledd første og annet punktum, og 5-3, 5-4, 5-5 og 5-6 får anvendelse også når det gjelder voksne, jf. 4A-2 tredje ledd. Videre er retten til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder fastsatt i barnehageloven (Lov om barnehager av 17.06.2005 nr. 64) kapittel V A 19 bokstav a til e. I tillegg er det aktuelt å se på opplæringsloven 5-3 og barnehageloven 19 b som fastsetter PP-tjenestens plikt til å utarbeide sakkyndig vurdering. Bestemmelsene fastsetter også ansvaret for å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp, samt oppstiller nærmere krav til den sakkyndige vurderingen enkeltvedtaket skal fattes på bakgrunn av. Videre følger det av opplæringsloven 15-1 at forvaltningsloven (Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.1967) kommer til anvendelse for kommunens virksomhet på opplæringslovens område. Sentralt i dette tilsynet er forvaltningsloven 11a om saksbehandlingstid. Dette må sees i sammenheng med spørsmålet om retten til spesialundervisning/ spesialpedagogisk hjelp blir oppfylt på et tidlig nok tidspunkt. 5

Temaet for dette tilsynet er som nevnt hvorvidt PP-tjenesten i Sandefjord kommune oppfyller sine lovpålagte plikter etter opplæringsloven kapittel 5 og 4A-1, og de aktuelle bestemmelsene i barnehageloven kapittel V A. Av opplæringsloven 13-10 første ledd følger det at det er Sandefjord kommune, som eier av PP-tjenesten, som har ansvaret for at kravene i opplæringsloven oppfylles, og herunder stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at PP-tjenesten skal kunne utføre sine arbeidsoppgaver i samsvar med gjeldende lovkrav. Sakens bakgrunn Våren 2016 var det flere oppslag i Sandefjords Blad knyttet til lang saksbehandlingstid hos PP-tjenesten i Sandefjord. Det ble uttrykt en bekymring om hvorvidt tjenesten var i stand til å utføre sine lovpålagte oppgaver. I juni ble Fylkesmannen kontaktet av kommunens hovedtillitsvalgt i Utdanningsforbundet, som beskriver en «prekær» situasjon i PP-tjenesten hvor de ansatte ikke klarer å ta unna sakene, og hvor alt systemarbeid har opphørt på grunn av manglende kapasitet. På bakgrunn av disse opplysningene besluttet Fylkesmannen i Vestfold som nevnt å åpne tilsyn med Sandefjord kommune og PP-tjenesten. Fylkesmannen ba i sitt varsel om tilsyn med Sandefjord kommune om dokumentasjon på ventetiden fra mottatt henvisning hos PPT, til saken blir påbegynt, samt saksbehandlingstid fra saken mottas til sakkyndig vurdering foreligger. Det ble også bedt om de 15 siste sakkyndige vurderingene som var ferdigstilt i 2016, samt rutiner for henvisning til PPT. Videre ønsket Fylkesmannen kommunens redegjørelse i forhold til saksbehandlingstid, og eventuelle planlagte tiltak for å rette opp dette. I dokumentasjonen som Sandefjord kommune har sendt Fylkesmannen, fremgår det at i 2015 ble 165 saker av i alt 572 henviste saker, avsluttet innenfor 3 måneders saksbehandlingstid. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid var 133 dager. Lengste saksbehandlingstid var 465 dager. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid etter at sak er påbegynt av rådgiver er 39 dager, mens gjennomsnittlig ventetid for påbegynt sak er 94 dager. For 2016 var det frem til 30. september mottatt 406 henviste saker, av disse er det foreløpig 79 saker som er ferdigstilt innen 3 måneders saksbehandlingstid. Av ferdigstilte saker dette året, er gjennomsnittlig saksbehandlingstid 95 dager. Sandefjord kommune skriver i sin redegjørelse til Fylkesmannen at bemanning kontra saksmengde er et avgjørende element for ventetiden på en sakkyndig vurdering. Det beskrives at PP-tjenesten har ca. 500-600 brukere årlig, og at en bemanningsressurs på 12 årsverk utgjør 30-40 timer pr bruker. Hvordan disse timene best skal disponeres sett opp mot lovkrav og dagens reelle tidsbruk, vil ha særlig fokus fremover. Videre bekrefter kommunen at saksbehandlingstiden ved PP-tjenesten har vært utfordrende over tid, noe som har vært gjenstand for både administrative og politiske drøftinger. I 2014 ble «tett på» - modellen valgt som metodikk for å løse utfordringene. I denne modellen var utgangspunktet at alle skolene skulle ha «sin» PP-rådgiver på skolen fast en hel dag i uken. Bakgrunnen for dette var å drive systemarbeid i et forebyggende perspektiv. Det viste seg etter hvert at denne arbeidsformen ikke ga ønsket effekt, men snarere at saksbehandlingstiden fra innmeldt sak til ferdigstillelse 6

av sakkyndig vurdering økte. Våren 2016 viste imidlertid kommunens rapporteringer en reduksjon av henvisninger med 13%. Kommunen peker på at etablering av inntaksteam, endring i fordeling av saker, samt styrking ved overføring av en ansatt fra Stokke, kan være årsaken til reduksjonen av antall henvisninger i 2016. I forlengelsen av dette lister kommunen opp følgende tiltak som er, eller kommer til å bli, iverksatt: 1. Leder og inntaksteam gjennomgår alle saker, og foretar prioriteringer basert på ventetid og sakens natur (kompleksitet og alvorlighetsgrad). 2. Ny-tilmeldte saker med lang ventetid prioriteres. 3. Skoler med mange henviste saker kontaktes. Prioritering av saker gjøres i overensstemmelse med skolens rektor og avdelingsleder. Nye saker prioriteres. 4. Prosjektleder og påtroppende leder for ny PPT fra 1. januar gjennomgår samtlige saker på «ventelisten» og gjennomgår disse med aktuell rådgiver og skoleledelsen. 5. Re-henviste saker gjennomgås med skoleledelsen for å vurdere om tiltak og IOP har medført at eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. 6. Analyse av omfanget av utredningsarbeidet, herunder testing og dyperegående undersøkelser som en del av sakkyndighetsvurderingene. 7. Gjennomgang av at alle elementene i handlingskjeden følges i tråd med malene for dette. 8. Estimering av tidsbruk pr. sak og avklaring av tidsbruk med ledelsen. 9. Fortløpende vurdering av behov for pålagt overtid og innhenting av ekstern bistand. 10. Saksbehandlings- og sakyndighetsarbeid har førsteprioritet. Alt annet settes på vent. Representanter for de ansatte i PP-tjenesten beskriver overfor Fylkesmannen en arbeidssituasjon som oppleves svært vanskelig på grunn av stort arbeidspress. De forteller om en tjeneste som over flere år har jobbet i motbakke i forhold til saksbehandlingstid. For henvisninger på skole estimerer de at det for tiden er 8 måneders ventetid til saker påbegynnes, mens det på barnehage er endel kortere. De ansatte peker på for lav bemanning og svak ledelse som viktige årsaker til situasjonen. I tillegg førte «tett på» - modellen til at rådgiverne var mye ute på skoler, og at det medførte mindre tid til å skrive sakkyndig vurderinger, som igjen resulterte i lengre saksbehandlingstider. De ansatte opplever at de ikke får tid til å drive systemrettet arbeid ut mot skoler og barnehager slik situasjonen er blitt. Alt handler om å få ned restansene på sakkyndige vurderinger. I den forbindelse er de ansatte bekymret for at kravet om å kutte restansene, kan føre til dårligere kvalitet på deres sakkyndighets arbeid. «Hurtigutredninger» etter et samlebåndsprinsipp, hvor det gjøres et minimum av utredningsarbeid i forkant av den sakkyndige vurderingen, fryktes å være konsekvensen av de krav og forventninger som rådgiverne blir stilt overfor. Det blir hevdet at rådgiverne forventes å produsere 30 sakkyndige vurderinger i halvåret, noe de selv mener er helt urealistisk hvis det skal gjøres på en forsvarlig måte. 7

Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen har i det følgende foretatt en vurdering av Sandefjord kommunes PP-tjeneste opp mot følgende tema; forsvarlig saksbehandlingstid, systemrettet arbeid og sakkyndige vurderinger. Forsvarlig saksbehandlingstid Opplæringsloven 5-1 hjemler elevers rett til spesialundervisning, mens barnehageloven 19 a hjemler førskolebarns rett til spesialpedagogisk hjelp, opplæringsloven 4-2 omhandler voksnes rett til spesialundervisning i grunnskolen. Det er PP-tjenesten som utreder og gir en tilråding til skolen om eleven har behov for spesialundervisning eller ikke. Dette er i hovedsak regulert i bestemmelsene om rett til spesialundervisning 5-1, sakkyndig vurdering 5-3, nærmere om saksbehandlingen 5-4 tredje ledd og PP-tjenesten 5-6. Skolen har plikt til å sørge for at det foreligger en sakkyndig vurdering før det tas stilling til en henvendelse om spesialundervisning. Dette betyr også at alle som ber om spesialundervisning, har en rett til en sakkyndig vurdering. Når foreldre/eleven ber om spesialundervisning, skal det automatisk gjøres en sakkyndig vurdering av eleven. Den sakkyndige vurderingen er ikke bindende, men er en rådgivende uttalelse til den som skal fatte enkeltvedtaket. Sandefjord kommune har både gjennom sin redegjørelse og gjennom samtale med skole/ppteier, bekreftet at det er, og har vært, lang saksbehandlingstid hos PP-tjenesten. Kommunens egen statistikk viser at kun et fåtall av sakene ferdigstilles innen 3 måneders fristen, jf. pkt. 6.5 i Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning. I enkeltsaker har det gått så lenge som halvannet år før saker er ferdig behandlet. Hvis vi ser hele tidsløpet fra foreldre eller skolen bekymrer seg, eventuelle tiltak utprøves, og til henvisning sendes PP-tjenesten, vil kommunens samlede saksbehandlingstid for utsatte barn og voksne være svært lang. Opplæringsloven setter ingen eksplisitte tidsfrister for PPtjenestens behandling av saker om spesialundervisning, men vi legger til grunn at dette må skje i løpet av rimelig tid. Videre er det et krav til at saksbehandlingen skal være forsvarlig. I forbindelse med enkeltvedtak skal «forvaltningsorganet forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven 11a. Den sakkyndige vurderingen er en del av saksforberedelsen. Derfor gjelder kravet om at saken skal behandles uten ugrunnet opphold også for PP-tjenesten. Når enkeltvedtaket er gjort, skal parten informeres så snart som mulig. Dette må suppleres med forvaltningslovens regler som gjelder for kommunens saksbehandling, jf. forvaltningsloven 17. Disse gjelder for hele prosessen; fra skolen starter vurderingen om eleven har behov for spesialundervisning og til enkeltvedtaket er fattet. PP-tjenestens arbeid er et ledd i utredningen av den enkelte sak. I vurderingen av hva som er forsvarlig saksbehandlingstid, vil elevens / den voksnes eller barnets behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at f.eks. en total saksbehandlingstid på over tre måneder kan være for lang tid. I Utdanningsdirektoratets veileder om 8

spesialundervisning går det også klart frem at økonomiske og kapasitetsmessige årsaker til at elever ikke utredes, ikke er en gyldig grunn for at det tar lang til å utarbeide en sakkyndig vurdering (se Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning pkt. 6.5). Fylkesmannen viser til at den den nærmere organiseringen av PP-tjenesten ikke er regulert i opplæringsloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne, og lovgiver har således tatt utgangspunkt i det generelle prinsippet om at kommunene bør stå fritt når det gjelder den nærmere organiseringen av de kommunale tjenestene (Ot.prp.nr. 46 (1997-1998) side 51 flg.). Det kan likevel stilles krav til at den kommunale PP-tjenesten organiseres på en slik måte at de sakene som mottas her kan utredes i samsvar med forvaltningslovens krav til saksbehandlingstid. Kravet om at saken skal behandles innen rimelig tid innebærer blant annet at PP-tjenesten ikke kan innføre ventelister for utredning av behovet for spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp. En venteliste strider mot retten til spesialundervisning/ spesialpedagogikk hjelp. Denne retten skal ikke kunne uthules av lang saksbehandlingstid hos PP-tjenesten. Som nevnt er det Sandefjord kommune som eier av PP-tjenesten som har det overordnede ansvaret for at PP-tjenesten til enhver tid ivaretar sine lovpålagte plikter, og skal ved behov følge opp med nødvendige tiltak for å sette PP-tjeneste i stand til å utføre disse, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd og annet ledd. Fylkesmannen i Vestfold har merket seg at de ansatte hos PP-tjenesten i Sandefjord har pekt på lav bemanning som hovedårsak til lang saksbehandlingstid. Som tidligere nevnt i rapporten bemerker også Sandefjord kommune at bemanning kontra saksmengde er et avgjørende element for ventetiden på en sakkyndig vurdering. Med utgangspunkt i dette har Fylkesmannen derfor ønsket å se på statistikk for å sammenligne Sandefjord med kommunene Tønsberg og Larvik, da disse kommunene er i samme KOSTRA-gruppe som Sandefjord, dvs. den grupperingen Statistisk Sentralbyrå bruker for å klassifisering av kommuner etter inntektsnivå, aktivitetsnivå og resultatindikatorer. Etter Fylkesmannens vurdering er disse kommunene særlig sammenlignbare fordi alle de tre kommunene har en barnehagedekning på ca. 90 %, et elevtall i grunnskolen fra ca. 4400 til ca. 5200, og et innbyggertall på mellom 42 000 og 44 000. Fylkesmannens statistikktall er hentet fra GSI (grunnskolestatistikken), med ferske tall fra 1. oktober 2016. GSI viser at kommunene i Vestfold varierer med hensyn til hvor mange av grunnskoleelevene som har spesialundervisningsvedtak, jf. opplæringsloven 5-1, men at de ligger på en andel fra 6 % til 13 %. I Sandefjord får om lag 9 % av elevene spesialundervisning. I rene tall utgjør dette 470 elever i 2016, 485 elever i 2015 og 482 elever i 2014. Tallene har altså vært relativt stabile siste tre år. I samme periode hadde Tønsberg 344 spesialundervisningselever i 2016, 294 i 2015 og 327 i 2014. For Larvik er tallene 397 i 2016, 394 i 2015 og 386 i 2014. 9

GSI viser også antall årsverk ansatt ved kommunenes PPT: Kommune Elevtall 2016 Ansatte 2016 Ansatte 2015 Ansatte 2014 Ansatte 2013 Ansatte 2012 Sandefjord 5205 12 12 10 9 11,9 Tønsberg 4341 14,6 14,1 13,5 13,5 13,5 Larvik 5041 14,5 14,5 14,5 15,5 15,5 Fylkesmannen har ikke gjort en vurdering av hva som skjuler seg av stillingstyper for årsverkene i PPT i de tre kommunene. Tallene viser imidlertid helt tydelig at det har vært færre årsverk ved PPT i Sandefjord enn ved de to sammenlignbare kommunene. Antall henvisninger til PP-tjenesten i Sandefjord er 511 for 2016. For Larvik er antallet henvisninger 299 i 2016, mens Tønsberg har hatt 182 henvisninger. Disse tallene illustrerer at PP-tjenesten i Sandefjord har langt flere henvisninger å håndtere enn sammenlignbare kommuner. Med utgangspunkt i dette tallmaterialet kan det synes som om PP-tjenesten i Sandefjord kommune har vært underdimensjonert i forhold til å kunne løse de lovpålagte oppgavene overfor barnehage- og skolebarn i kommunen. Konklusjon Fylkesmannen vurderer at Sandefjord kommune ikke oppfyller forvaltningslovens krav om forsvarlig saksbehandlingstid. Dette medfører at Sandefjord kommune dermed heller ikke på et tidlig nok tidspunkt oppfyller retten til spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven 5-1, 4A-2 første ledd og barnehageloven 19 a. Systemrettet arbeid I opplæringsloven 5-6, og i barnehageloven 19 c, fremgår det at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse - og organisasjonsutvikling for å legge til rette for barn og ungdom med særskilte behov. Det eksisterer ulike oppfatninger om skillene mellom individrettet og systemrettet arbeid, og innholdet i lovens krav er ikke nærmere presisert. Med bakgrunn i Stortingsmelding nr. 18 om Læring og fellesskap (Meld. St. 18, 2010-2011), har det vært en politisk målsetning om å øke andelen systemrettet arbeid i PP-tjenesten, som igjen har resultert i en nasjonal satsing (SEVU-PPT 2013-18). Gjennom et betydelig kompetanseløft for både rådgivere og ledere i PP-tjenesten, har målet vært å sette PP-tjenesten i bedre stand til å utføre sine lovpålagte oppgaver knyttet til systemrettet arbeid ut mot barnehage og skole. Det er en tydelig forventning at PP-tjenesten skal hjelpe skoler og barnehager med organisasjonsutvikling, bidra med kompetanseutvikling, angi hva som er forsvarlig tilbud, vurdere tilpasninger i ordinære opplæringstilbud og vurdere barns/elevers læreforutsetninger. De fagansatte hos PP-tjenesten i Sandefjord formidler til Fylkesmannen at de ikke får tid til å drive systemrettet arbeid ut mot skoler og barnehager slik situasjonen er blitt. Alt handler om 10

å få ned restansene på sakkyndige vurderinger. Det er altså kompetanse- og organisasjonsutvikling som oppleves vanskelig å gjennomføre grunnet lang saksbehandlingstid knyttet til individrettet arbeid. Som tidligere nevnt, trekkes kommunens «tett på» satsing, som nettopp er systemrettet arbeid, fram som en av grunnene til at antall henvisningene har hopet seg opp. Ved at hver skole hadde en fast dag i uken hvor rådgivere fra PP-tjenesten skulle være ute på skolene, ville man ivareta tidlig innsats og kunne legge til rette for systemrettet veiledning både på individ og organisasjonsnivå. Tilbakemeldingene etter «tett på» var fra PP-tjenestens side at de ble altfor mye ute på skolene, og fikk liten tid til individuelt sakkyndighetsarbeid. Rådgiverne hadde flere skoler de skulle dekke og opplevde at de kun fikk en dag i uka på kontoret. Erfaringene fra mange kommuner er at økt tilstedeværelse fra PP-tjenesten ute på skoler og barnehager fører til færre henvisninger. Til tross for en nedgang i antall henvisninger for 2016, fremstår det som om dette ikke er tilfelle for Sandefjord kommune. PP-tjenesten mottar fremdeles et svært høyt antall henvisninger sammenliknet med andre kommuner. Det er vanskelig for Fylkesmannen å peke på en enkeltårsak til det store antall henvisninger i Sandefjord. Vi ser på bakgrunn av innsendt dokumentasjon at kommunen har skriftlige rutiner for det arbeidet som skal skje ute på skoler og barnehager i forkant av eventuelle henvisninger. I intervjuene med de ansattes representanter fremgår det allikevel at disse rutinene i svært varierende grad følges. Det fremstår for Fylkesmannen som om rutinene i liten grad er implementert, og at det på noen skoler gjøres for lite utredningsarbeid, og eventuelt for dårlige tilpasninger for enkeltelever i forkant av henvisninger. Et stort antall henvisninger kan også bety at skolene i Sandefjord er flinke til å fange opp utfordringer hos elevene, og at det henvises for få elever i andre kommuner. Men det kan like gjerne være et resultat av at man ikke lykkes i tilstrekkelig grad med tilpasset undervisning innenfor den ordinære opplæringen, eller at terskelen for å henvise er for lav. Fylkesmannen legger til grunn at Sandefjord kommunes «tett på»-satsing har vært et tiltak for å øke andelen systemrettet arbeid hos PP-tjenesten. Antakelig har denne satsingen hatt mange positive effekter ved at skolene er tilført kompetanse på både individ og systemnivå. Dessverre viser erfaringen at organiseringen av «tett på» har bidratt til at lang saksbehandlingstid på sakkyndige utredninger ikke har blitt kortere, men snarere tvert imot. Fylkesmannen har derfor forståelse for at det ble nødvendig å gjøre endringer knyttet til organiseringen av «tett på». Det er allikevel viktig å presisere at PP-tjenesten har et lovpålagt krav om drive systemrettet arbeid, jf. opplæringsloven 5-6, og kan av den grunn ikke bare begrense seg til å utføre individrettet sakkyndighetsarbeid. Konklusjon Fylkesmannen har innledningsvis bemerket at det eksisterer ulike oppfatninger om skillene mellom individrettet og systemrettet arbeid. PPT-tjenesten i Sandefjord har redusert sitt systemrettede arbeid som følge av lang saksbehandlingstid, men Fylkesmannen legger likevel til grunn at det fortsatt utføres systemrettet arbeid som ivaretar plikten etter opplæringsloven 11

5-6 annet ledd. Fylkesmannen presiserer at det i kommunens videre arbeid må rettes tilstrekkelig fokus på PP-tjenestens plikt til å drive systemrettet ut mot barnehager og skoler i Sandefjord. Sakkyndige vurderinger Den sakkyndige vurderingen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis, jf. opplæringsloven 5-3 første ledd andre punktum. De ansatte hos PP-tjenesten er bekymret for at kravet om å kutte restansene, kan føre til dårligere kvalitet på deres sakkyndighetsarbeid. «Hurtigutredninger» etter et samlebåndsprinsipp, hvor det gjøres et minimum at utredningsarbeid i forkant av den sakkyndige vurderingen, fryktes å være konsekvensen av de krav og forventninger som rådgiverne blir stilt overfor. Det blir hevdet at rådgiverne forventes å produsere 30 sakkyndige vurderinger i halvåret, noe de selv mener er helt urealistisk hvis det skal gjøres på en forsvarlig måte. Fylkesmannen har i dette tilsynet, med bakgrunn i de ansattes bekymring, ønsket å vurdere om kvaliteten på sakkyndige vurderinger fra PP-tjenesten i Sandefjord, oppfyller lovens krav. I en situasjon med et stort press på å få bukt med lang saksbehandlingstid, vil det kunne bli en vurdering av om det er riktig å nedjustere kvalitetskravene til de sakkyndige utredningene Den sakkyndige vurderingen må være så utførlig at skolen ikke er i tvil om hva PP-tjenesten egentlig tilrår når enkeltvedtak om spesialundervisning skal fattes. Dersom PP-tjenesten gir en tilråding basert på mangelfullt eller misvisende grunnlag, kan det føre til at enkeltvedtaket regnes som ugyldig. Det er viktig at det er enkelt for skolen å se de faglige vurderingene som ligger til grunn for den sakkyndige vurderingen, slik at den kan brukes som grunnlag for enkeltvedtaket. Den sakkyndige vurderingen må også være utformet slik at både skolen og foreldrene/eleven forstår innholdet i den. Den sakkyndige vurderingen må også være klar og tydelig på hva som er et forsvarlig opplæringstilbud for eleven. Den er også et viktig grunnlag for utforming av individuell opplæringsplan (IOP) som skolen har ansvar for å lage. Innholdet i sakkyndig vurdering bør derfor være så konkret som mulig. Den bør også inneholde konkrete tiltak som vil være til hjelp og bistand for eleven. Dette gjelder blant annet behovet for særskilt utstyr, særskilt tilrettelagte læremidler, læremiljø og kompetanse hos personalet. Det er også viktig at den sakkyndige vurderingen sier noe om hva som skal være innholdet i timene, blant annet forholdet til Læreplanverket for Kunnskapsløftet og eventuelle avvik fra dette. En sakkyndig vurdering som er så generell at det er vanskelig for skolen å finne en utredning og tilråding knyttet til hva slags tilrettelegging den enkelte eleven har behov for, er en ufullstendig rapport. Den sakkyndige vurderingen har to hovedelementer; utredning og tilråding. 12

Utredningen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, hva elevens vansker er og hvorfor eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Tilrådningen (anbefalingen) skal gi skolen informasjon om hvilket opplæringstilbud PPtjenesten mener vil gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud. Som minstekrav skal den sakkyndige vurderingen inneholde PP-tjenestens vurdering av: Elevens utbytte av den ordinære opplæringen Elevens lærevansker og andre forhold som er viktig for opplæringen Elevens realistiske opplæringsmål Elevens muligheter i en ordinær opplæring Opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud Fylkesmannen ba Sandefjord kommune om å få tilsendt de 15 siste sakkyndige vurderingene fra den aktuelle dato. Det viste seg å være ni fra barnehage og seks fra skole. Fylkesmannen vurderer at alle sakkyndige vurderingene oppfyller minstekravet med bakgrunn i opplæringsloven 5-3. Samtlige sakkyndige utredninger inneholder ovennevnte krav om at det er foretatt vurderinger rundt elevens forutsetninger, utbytte av opplæringen, realistiske opplæringsmål, muligheter i ordinær opplæring, og hva som kan gi et forsvarlig opplæringstilbud. De sakkyndige vurderingene fremstår som faglig solide og bærer ikke preg av å være resultat av en presset arbeidssituasjon. Vi merker oss at spesielt de sakkyndige vurderingene som er skrevet på barnehageområdet, fremstår som meget gode både knyttet til innhold og struktur. Det er gjort gode utredninger omkring barnas utfordringer, og selve tilrådingen kommer klart og tydelig frem. Fylkesmannen ønsker å vektlegge at det er viktig med tydelighet knyttet til den delen av tilrådingen som handler om organisering av elevens opplæringstilbud. Tilrådingen bør i så stor grad som mulig definere hvorvidt eleven skal ha sin spesialundervisning som eneundervisning, i gruppe, eller i klassen. Spesielt gjelder dette i de tilfellene hvor PPtjenesten tilrår eneundervisning, som er et kraftfullt tiltak for å oppnå tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Skolene ønsker gjerne en størst mulig fleksibilitet når det gjelder organisering av spesialundervisningen, ofte grunnet i pedagogiske vurderinger. Det er allikevel slik at enkeltvedtaket som fattes med bakgrunn i sakkyndig vurdering skal være et dokument som tydelig beskriver opplæringstilbudet som eleven skal ha. Enkeltvedtaket utløser noen rettigheter, og det kan påklages om eleven/foresatte ikke er fornøyd. For at kommunen/skolen skal fatte gode enkeltvedtak, er det derfor viktig at de sakkyndige vurderingene er så presise som mulig. Konklusjon Fylkesmannen vurderer at de sakkyndige vurderingene vi har fått oversendt oppfyller lovens krav til hva en sakkyndig vurdering skal inneholde. 13

Oppsummering av Fylkesmannens konklusjoner Fylkesmannen vurderer at Sandefjord kommune ikke oppfyller forvaltningslovens krav om forsvarlig saksbehandlingstid. Dette medfører at Sandefjord kommune dermed heller ikke på et tidlig nok tidspunkt oppfyller retten til spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven 5-1, 4A-2 første ledd og barnehageloven 19 a. Fylkesmannen har innledningsvis bemerket at det eksisterer ulike oppfatninger om skillene mellom individrettet og systemrettet arbeid. PPT-tjenesten i Sandefjord har redusert sitt systemrettede arbeid som følge av lang saksbehandlingstid, men Fylkesmannen legger likevel til grunn at det fortsatt utføres systemrettet arbeid som ivaretar plikten etter opplæringsloven 5-6 annet ledd. Fylkesmannen presiserer at det i kommunens videre arbeid må rettes tilstrekkelig fokus på PP-tjenestens plikt til å drive systemrettet ut mot barnehager og skoler i Sandefjord. Fylkesmannen vurderer at de sakkyndige vurderingene vi har fått oversendt fra Sandefjord kommune oppfyller lovens krav til hva en sakkyndig vurdering skal inneholde. Frist for retting Fylkesmannen har i denne rapporten konstatert lovbrudd. Sandefjord kommune gis derfor frist ril å rette de ulovlige forholdene, jf. kommuneloven 60 d. Fylkesmannens konklusjon viser at PP-tjenesten har en altfor lang saksbehandlingstid, og har opparbeidet seg restanser. Vi forstår at dette er forhold som det vil ta noe tid å rette opp. Sandefjord kommune har allerede iverksatt tiltak for å rette de ulovlige forholdene, jf. kommunens tilbakemelding, men Fylkesmannen vurderer allikevel at dette tilsynet ikke lukkes før Sandefjord kommune kan fremvise at saksbehandlingstiden hos PP-tjenesten er forsvarlig. Fylkesmannen ber derfor Sandefjord kommune å vise tallmateriale med frist 01.02.2018, som dokumentasjon på at saksbehandlingstiden er i samsvar med forvaltningslovens krav til forsvarlig saksbehandlingstid, jf. tilsynsrapporten side 10. Dersom forholdene ikke rettes innen fastsatt rettefrist, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Fylkesmannen i Vestfold, Tønsberg 05.04.2017 Kari Evensen Utdanningsdirektør Rune Gulbrandsen Seniorrådgiver 14