HØRINGSUTTALELSE TIL «HØRING OM FORSLAG TIL FREMTIDIG REGIONAL STRUKTUR I ARBEIDS- OG TJENESTELINJEN I NAV» 1. INNLEDNING Fylket er i notat av 20.03.17 fra Arbeids- og tjenestedirektør Kjell Hugvik bedt om å avgi et høringssvar til høringsdokumentet «Regionalisering gir muligheter delrapport 4» Høringsuttalelsen er utarbeidet av en arbeidsgruppe ved fylkeskontoret, basert bl.a. på innspill fra ledere i NAV Møre og Romsdal og fra spesialenhetene. 2. REGIONINNDELINGEN Hvilke kommentarer har dere til forslaget om inndelingen i regioner? Arbeidsgruppen for prosjektet i direktoratet (heretter kalt arbeidsgruppen) har i sitt forslag til videre utredning av regioninndeling av NAV basert sitt forslag på alternativ 3 det såkalte «Mellomalternativet» som er foreslått fra Regjeringen i Meld. St. 22 (2017-16) og som foreslår en modell med om lag 10-13 regioner. Arbeidsgruppen har til grunn for sine vurderinger særlig lagt vekt på kriteriene «et håndterbart antall kommuner og partnerskap», «kontrollspenn», «nærhet til bruker, arbeidsmarked og næringsliv»; kostnadseffektiv beliggenhet», «personalmessige konsekvenser» og «størst potensial for innsparinger på sikt». Arbeidsgruppens foreløpige konklusjon og anbefaling er en inndeling av Arbeids- og tjenestelinjen i 11 regioner fra 1. januar 2020. Regioninndelingen som anbefalt synes i all hovedsak å falle sammen med det flertallet på Stortinget uttaler 22. februar 2017 om ny regioninndeling. Hovedbegrunnelsen for en regionalisering av NAV er knyttet til behovet for, og ønsket om, en reell styrking av NAV-kontorene ved å rasjonalisere arbeidet på regionalt nivå. Arbeidsgruppens oppsummering og anbefaling etter gjennomgang av kriteriene for forslag om regioninndeling synes å være godt begrunnet. Dersom arbeidsgruppens forslag står seg, vil Møre og Romsdal bestå som egen region. I den pågående kommunestrukturprosessen vil det kunne fattes beslutninger som påvirker Møre og Romsdal som region. Dette gjelder både i nord- og i sørdelen av fylket. Vi legger i denne sammenheng til grunn at dette dreier seg om marginale justeringer, som i liten grad vil virke inn på vurderingen av Møre og Romsdal som «solid» nok som egen region. Det ligger samtidig i forslaget en ambisjon om færre NAV-kontor; for Møre og Romsdal sin del en ambisjon om å gå fra 36 til 28 kontor pr.1.1.20. Spørsmålet om fremtidig NAV-
kontorstruktur og eventuelle sammenslåinger handler imidlertid om prosesser som skal foregå i samarbeid med berørte kommuner og organisasjonene, både før og etter etableringen av nye regioner. Det er grunn til å anta at utviklingen går i en retning fra tilnærmet like antall kontor, kommuner og NAV-ledere til en fremtid med større variasjoner, færre kontor enn kommuner og færre NAV-ledere enn kontorlokasjoner. I vurderingen av kontrollspenn for regiondirektør vil forslaget fra arbeidsgruppen representere et mindre kontrollspenn enn dagens modell, med de muligheter for tettere dialog og oppfølging som følger av dette. Bl.a. vil antallet partnerskap som skal pleies og videreutvikles være overkommelig. Som bo- og arbeidsmarkedsregion kjennetegnes Møre og Romsdal ved relativt få arbeidsmarkedsregioner og vil derfor være mindre ressurskrevende med tanke på å yte gode tjenester og service. Avstanden til bo- og arbeidsmarkedsregionene fra regionskontoret (i Molde) vil være akseptabel i en slik modell. NAV har som mål å dreie sin innsats enda mer mot arbeidsmarkedet. Det er derfor gode grunner for at NAV bør ha relativt flere kontor i tynt befolkede strøk enn i sentrale og tett befolkede områder. Møre og Romsdal som overbygning for bo- og arbeidsmarkedsregioner synes logisk for vår del av landet; det er i mindre grad overlappende arbeidsmarkedsregioner sør og nord for oss. I arbeidsgruppens forslag til ny regioninndeling av Arbeids- og tjenestelinjen i NAV vil Møre og Romsdal være en av i alt 11 regioner. Vi mener det virker formålstjenlig og fornuftig at NAV legger opp til en regional struktur som samsvarer med den regionstruktur som ellers blir vedtatt i forbindelse med regionreformen. Vi vil være en av de mindre regionene i ny regionmodell, men ikke den minste. Hverken med tanke på antall innbyggere eller antall virksomheter. Vi er derimot minst når det gjelder antall årsverk. Dette kan betraktes både som en fordel, men også som en ulempe. Vi tenker at lik struktur er en forutsetning for fortsatt godt samarbeid, slik vi eksempelvis har hatt med Fylkesmannen og dagens fylkeskommune. De personellmessige og organisasjonskulturelle utfordringer knyttet til etablering av nye regioner vil for oss (selvsagt) være mindre enn for regioner som skal slås sammen av to eller flere fylker. Samtidig kan det tenkes at utfordringene med en ressursdreining fra regionnivået til NAV-kontornivå kan bli større. Det kan også tenkes at utviklingsoppgaver og roller på vegne av flere regioner kan bli utfordrende. Spørsmålet om hvordan vi vurderer omfordeling av ressurser til NAV-kontornivå kommer vi tilbake til i neste kapittel. Vår vurdering på dette punktet er at vi kan slutte oss til forslaget fra arbeidsgruppen om inndeling i regioner. 3. FRIGJØRING/OMFORDELING AV RESSURSER TIL EN NORM PÅ 20:80 I dag brukes 24% av budsjettet på fylkesnivå og 76% til NAV-kontorene Hvordan oppleves en dreining fra 24:76 til en norm på 20:80 hvor minst 80% av budsjettet skal anvendes på NAV-kontor?
Hvordan sikrer vi at vi får det til? Vi vil innledningsvis påpeke at i de vurderinger vi gjør ikke kjenner til omfanget av omfordeling av oppgaver og ressurser fra direktoratsnivå til regionnivå. Dette vil kunne påvirke både innhold i og muligheter for oppgaveløsning på regionnivå og derfor også på NAV-kontornivå. I utgangspunktet kan en slik omfordeling som foreslått fremstå som relativt udramatisk, da med bakgrunn i at fordelingen for vårt fylke (region) i dag er 21:79. Vi vil likevel peke på at utfordringene for oss som består som geografisk enhet, er større med tanke på et mulig innsparingspotensial enn for regioner som vil bestå av to eller flere fylker. For Møre og Romsdal er situasjonen den at vi har små miljøer på spesialenhets nivå. Likedan driver vi allerede i dag et omfattende arbeid på lederutviklings- og kompetanseutviklingssiden for å styrke NAV-kontorene i det brukerrettede arbeidet. En reduksjon i innsatsen på dette området er ikke i tråd med intensjonen i regionaliseringsprosessen i NAV. Vi ser heller ikke at å flytte disse oppgavene innebærer en styrking ressursmessig av de brukernære tjenestene; de vil kun utføres på et annet nivå i organisasjonen. Det skisseres i forslaget fra arbeidsgruppen flere måter å frigjøre ressurser på: Frigjøring ved stordriftsfordeler Frigjøring av eiendomskostnader Frigjøring ved endring i arbeidsmåter Frigjøring ved at ansatte overføres til NAV-kontor uten oppgaver På dette stadiet i prosessen finner vi det vanskelig å ha noen klar formening om potensialet som ligger i frigjøring ved stordriftsfordeler. Annet enn å slutte oss til oppfatningen om at tradisjonelle stordriftsfordeler kan knyttes til administrative oppgaver som kan gjøres mer rasjonelt i større enheter. Frigjøring av ressurser ved frigjøring av eiendomskostnader er det enklere å ha tanker om. Flere av våre eiendomskontrakter skal reforhandles i perioden fra nå og frem til utgangen av 2019. Kommunesammenslåinger som i dag er vedtatt innebærer behov for færre kontor. Det samme vil gjelde for eventuelle kommunesammenslåinger som i dag ikke er vedtatt.. En aldersfremskriving i ledergruppen viser at vi perioden har et innsparingspotensial. Et mulig innsparingspotensial ved behov for færre kontor og ved forventet avgang i ledergruppen er vanskelig å tallfeste, bortsett fra at vi vurderer det som sannsynlig at et innsparingspotensial ligger der og at vi vil arbeid for å realisere dette i perioden frem til 01.01.20. Frigjøring av ressurser ved endringer i arbeidsmåter faller litt i kategorien frigjøring ved stordriftsfordeler og er vanskelig å tallfeste. Organisering etter prinsippet om oppgavedifferensiering vil etter arbeidsgruppens oppfatning kunne gi muligheter for å jobbe mer effektivt med kompetanseutvikling og andre utviklingsoppgaver på tvers av regioner. Vi er enige i at ved å spesialisere noen av disse oppgavene og gi noen regioner et ansvar på tvers av regiongrensene, vil kunne åpne for muligheter for at disse oppgavene kan løse ved hjelp av færre ressurser enn i dag.
Frigjøring ved at ansatte overføres til NAV-kontor uten oppgaver, innebærer en reell styrking av NAV-kontor nivået. Det samme vil gjelde ved frigjøring av budsjettmidler uten at det følger med personer eller oppgaver. For å styrke utviklings- og kompetanseoppgaver i fylket har ressurser vært trukket inn til fylkesleddet. Hvorvidt disse oppgavene kan effektiviseres/rasjonaliseres vil bli vurdert i prosessen frem mot 2020. Det samme gjelder for ressurser til markedsarbeid. Arbeidsgruppen peker i sin anbefaling på muligheten for å desentralisere oppgaver fra regionnivå til større NAV-kontor. I vårt fylke har vi allerede gjort dette på noen områder og vi vil vurdere om det er mulig å jobbe videre med denne muligheten, i forhold til f. eks. NAV Ålesund som etter kommunesammenslåing vil bestå av over 70000 innbyggere. Vår vurdering er at det vil være mulig å nå den forslåtte normen på 20:80 hvor minst 80% av budsjettet skal anvendes på NAV-kontor og vi har ovenfor antydet hvordan dette kan gjøres. Vi vil samtidig advare mot at den foreslåtte omfordelingen blir et mål i seg selv. Den enkelte regions faktiske muligheter for en slik omfordeling må tas i betraktning. Samtidig må det nøye vurderes om omfordelingen i den enkelte region faktisk fører til den dreining mot lokalkontor nivået som er ønskelig, jfr. det vi har anført ovenfor. 4. REGIONALISERING OG OMFORDELING AV RESSURSER GIR MULIGHETER Det er behov for å frigjøre ressurser som i dag brukes på fylkesnivået og omfordele dem til bruk i NAV-kontorene. Hvilke positive konsekvenser vil dette gi? Hvilke negative konsekvenser ser dere? Kommentarer til målbildet? Det overordnete målbildet er presentert på side 40 i delrapport 4 og beskriver en ambisiøs aktivitetsplan frem mot 1.1.2020. Bl.a. i Stortingsmeldingen om NAV (Arbeids- og sosialdepartementet 2016) bekreftes intensjonen om færre, større og mer robuste NAV-kontor. Dette lar seg ikke realisere med mindre det skjer en omfordeling av ressurser fra regionnivå til NAV-kontor nivå. Våre kommentarer bygger på denne forståelsen. Gitt at det beskrevne potensialet ved frigjøring av driftsbudsjett og direkte overføring av ressurser (årsverk) uten oppgaver fra dagens fylkesnivå til NAV-kontorene lar seg realisere, så vil dette bidra til styrking av NAV-kontorene. Særlig for større NAV-kontor vil dette kunne ha en rekke positive effekter, bl.a. ved at faglig utfordrende oppgaver kan legges til kontoret. Nærhet til brukere, både enkeltindivider og arbeidsgivere, vil kunne gi utviklingsoppgaver en større relevans og sterkere forankring i erfarte utfordringer, enn ved å løse tilsvarende oppgaver på et regionnivå. Utfordringene vil være knyttet til erfaringsdeling og faglig videreutvikling for hele regionen, basert på det ene kontorets eventuelle utvidete rolle. Skal en slik modell fungere i praksis, vil dette kreve at de (det aktuelle NAV-kontoret) koordineres regionalt og tilhører et større fagmiljø. Hvordan dette konkret skal utføres i rolledelingen mellom regionnivå og NAV-kontor nivå, må nøye planlegges og forberedes. Vi vil også her advare mot en for bokstavtro holdning til omfordelingsnøkkelen og peke på behovet for en
grundig analyse av hvordan den enkelte region i dag har fordelt sin ressursinnsats og organisering mellom regionnivå og lokalt nivå. En annen usikkerhetsfaktor i dette bildet er overføring av oppgaver fra direktoratsnivå til regionnivå og om dette skjer med eller uten budsjettmidler. Arbeidsgruppen forslår en rekke prinsipper som skal ligge til grunn for organiseringen av regionene. Bl.a. prinsippet om selvstendige regioner. Dette innebærer at regionene selv styrer sine ressurser innenfor rammer satt gjennom mål- og disponeringsbrevet. Videre at regionene styres på levering av tjenester og måloppnåelse, ikke på hvordan regionen organiserer sine tjenester. Regionen skal dekke alle roller og oppgaver som er nødvendig for drift og styring og regiondirektøren har fullt ansvar for resultat, personal og økonomi. Dette innebærer at alt som ikke er bestemt ellers, står regionen fritt til å organisere. En slik vektlegging av selvstendige regioner vil ha konsekvenser både for hva som er aktuelt å omfordele fra et regionnivå og hvilke ressursmessige konsekvenser dette vil ha. I tillegg kommer forslaget om oppgavedifferensierte regioner som også vil påvirke mulighetsrommet for omfordeling av ressurser. Samlet er vår vurdering at målbildet som skisseres er ambisiøst, men gjennomførbart og at styrking av NAV-kontornivået på bekostning av regionnivået vil være utfordrende, men vil innebære den ønskede styrking av NAV-kontor nivået. 5. ROLLER OG OPPGAVER PÅ REGIONALT NIVÅ Hvordan vurderer dere de roller og oppgaver som foreslås på regionalt nivå? Er det noen av rollene og oppgavene på regionalt nivå som med fordel kan legges til NAV-kontor? Arbeidsgruppen legger til grunn følgende roller for de fremtidige regionskontorenes: - Styring og samhandling - Utvikling, omstilling og støtte - Samfunnsaktør - Oppgavedifferensiering mellom regionene Vi oppfatter at denne rollebeskrivelsen representerer en forsterking av den rollen fylkesleddet i dag har, bortsett fra rollen med oppgavedifferensiering mellom regionene som representerer en ny rolle for regionnivået. Samtidig utfordres vi til å tenke gjennom hvilke av disse rollene som eventuelt kan legges til NAV-kontor. Uten å utdype det vil vi være av den oppfatning at rollen med styring og samhandling beholdes på regionnivået, vi viser i denne sammenheng til beskrivelsen som er gitt på side 19 og 20 i delrapport 4. Regionskontorets hovedfunksjon vil være å drive og støtte prosessene overfor de underliggende enhetene, slik at både lokal utvikling og lokalt eierskap sikres på en god måte. Likedan vil regionnivået ha en viktig innføringsrolle i de omstillingene som kommer som følge av politisk initierte endringer og økt digitalisering. Rollen utvikling, omstilling og støtte handler
om dette. Innenfor rammen av «mer ledelse og mindre styring» er utfordringen for regionnivået hvordan NAV-kontor og spesialenheter involveres i utviklingsarbeidet. Arbeidsgruppen peker på behovet for at NAV-kontorene må få en tydelig rolle og mer frihet enn i dag til å utvikle tjenester og bygge kompetanse i eget kontor, basert på lokale behov og beslutninger fra stat og kommune. Det er innenfor dette området vi kan se en rolle for enkelte av NAV-kontorene. Rollen samfunnsaktør vil særlig hvile på regionskontoret. Dette innebærer både i forhold til media og i rollen som aktør i den samlede regionale utviklingen. Samarbeid med andre regionale aktører vektlegges særlig. Samtidig kan vi innenfor denne rollen se for oss at større kontor tar et større ansvar på dette området, innen et naturlig avgrenset geografisk område. For Møre og Romsdal kan det være naturlig å se for seg kontorene i de tre største byene Ålesund, Molde og Kristiansund i dette bildet. Arbeidsgruppen ber regiondirektørene være forberedt på å ta et ansvar som går utover egen region og bidra aktivt til utvikling av Arbeids- og tjenestelinjen det legges m.a.o. til rette for oppgavedifferensiering mellom regioner. En mulig konsekvens av kutt i budsjettene i Arbeids- og velferdsdirektoratet kan være å benytte operative enheter på regionalt og lokalt nivå. Det er særlig innen utviklingsoppgaver og kompetanseutvikling at det regionale og lokale nivået kan ta et større ansvar. Dette kan skje ved å jobbe på tvers via nettverk, ha utviklingsregioner eller konkrete ansvarsfordelinger mellom regionene. Et samarbeid regioner imellom er naturlig når regionreformen er gjennomført og regionene etablert. Roller og oppgaver foreslått på regionalt nivå oppfatter vi som en dels videreføring og dels forsterkning av roller fylkesnivået har i dag. Det legges større vekt på utviklingsarbeid og omstillingsstøtte, i tillegg til at oppgavedifferensiering mellom regioner kommer opp. Samtidig vil det kunne være oppgaver innen dette området som kan legges på NAV-kontor nivået. Hvilke konkrete oppgaver dette kan være, utover det som er foreslått fra arbeidsgruppen, må vi komme tilbake til. 6. ORGANISERING AV REGIONALE SPESIALENHETER Hvordan vurderer dere de fire alternative forslagene til organisering av de regionale spesialenhetene? Hvor stort handlingsrom bør den enkelte region ha til å beslutte organisering av regionale spesialenheter? Arbeidsgruppen har på en god måte illustrert og vurdert fordeler og ulemper ved fire alternative forslag til organisering av de regionale spesialenhetene. Vi går ikke inn en drøfting av disse, men slutter oss til arbeidsgruppens anbefaling om å gå for en modell hvor regionene gis handlingsrom til å bestemme struktur for regionale spesialenheter, basert på god involvering og god medbestemmelse regionalt. Det bør imidlertid stilles klare forventninger til hvilke tjenester som skal leveres i hver region. Innholdssiden for tjenestene fra spesialenhetene vil kunne handle om nasjonale standarder eller nasjonal policy på viktige områder og vil treffe brukergrupper i ulike regioner. En videreføring og understreking av det handlingsrommet en i dag har til å beslutte organisering av spesialenheter, vurderes som hensiktsmessig.
7. ORGANISASJONSKULTUR Hvilke tiltak bør gjøres for å styrke organisasjonskulturen og arbeidsmiljøet i forbindelse med gjennomføring av regionalisering? Vi legger til grunn at de organisasjonskulturelle og arbeidsmiljømessige utfordringene er større i de regioner som skal etableres med bakgrunn i to eller flere fylker, enn det er for Møre og Romsdal som etableres som egen region i den nye strukturen. All omstilling krever forberedelse og involvering og arbeidet med omfordeling av ressurser til NAV-kontor nivået vil også gjelde for oss. Den aktuelle omstillingen kan samtidig betraktes som en del av en nødvendig utvikling av forvaltningen i tråd med samfunnsutviklingen og de langsiktige mål og styringsutfordringer Arbeids- og velferdsetaten har. Vi har et oppgående medbestemmelsesapparat og har god erfaring med omstillingsarbeid. Vi ser derfor ikke for oss at vi trenger å gjennomføre særskilte tiltak utover de som vi aktiverer ved generelt omstillingsarbeid. 8. RISIKOVURDERING VED IMPLEMENTERING AV NYE REGIONER Hvilke elementer bør inngå i risikovurderingen før vedtak om nye regioner fattes? Arbeidsgruppen har selv pekt på noen forhold som kan utgjøre risikomomenter knyttet til regionalisering av fylkesnivået. Vi kommenterer de risikomomenter vi vurderer som særlig aktuelle. De personellmessige konsekvensene ved at enkelte enheter blir større vil ikke være en konsekvens av regionalisering hos oss, men vil følge av kommuner som slår seg sammen. Noen slike sammenslåinger skjer også i vårt fylke. De personellmessige konsekvensene må tas med i de forberedelser som skal finne sted frem mot sammenslåinger. Omfordeling av ressurser vil medføre at noen kan få endret arbeidssted og/eller oppgaver, dette må det på samme måte tas høyde for i de prosesser som nå planlegges. Kontroll og styringsspennet for vår regiondirektør vil fremover bli noe mindre, ikke større, også dette som en konsekvens av kommunereformen. Nærheten til lokalkontorene fra regionnivået vil hos oss ikke endres. Spesialenhetene hos oss har sin geografiske plassering og påvirkes i utgangspunktet heller ikke. Samhandlingen med andre enheter i NAV vil i utgangspunktet ikke endre seg som følge av regionalisering i Arbeids- og tjenestelinjen alene. Antall partnerskap som skal pleies og videreutvikles vil for regiondirektør være avhengig av utfallet av kommunereformen. Vi har ikke forslag om flere risikomomenter enn de som er vurdert fra arbeidsgruppen.
9. KRITERIER FOR LOKALISERING Har dere synspunkter og/eller kommentarer til kriteriene (vurdering av vilkår og vekting) for beslutning om lokalisering av regionnivået? Kriterier for lokalisering av regionskontor er gjengitt på side 37/38 i delrapport 4. Vilkårene vurderes som relevante og vektingen likeså, vi har derfor ingen kommentarer utover det på dette punktet. 10. ANDRE KOMMENTARER Har dere andre kommentarer til prosjektets anbefalinger? Vi har ingen andre kommentarer.