Effektiv offentlig forvaltning NHOs politikkdokument
2 Innhold 1. Innledning... 4 2. Den komplekse forvaltningen... 6 2.1 Organisering av staten... 6 2.2 Kommunestruktur... 12 3. Handlingsrom for ledelse... 19 4. Digitalisering av offentlig forvaltning... 20 Utgiver: Næringslivets Hovedorganisasjon September 2015 Opplag: 1.000 Design: Kaland Marketing Foto: Shutterstock Korrektur og produksjonsoppfølging: Inger Helen Rokseth Trykk: Grøset ISBN 978-82-7511-237-6 (trykt) ISBN 978-82-7511-238-3 (elektronisk)
3 Forord En betydelig del av samfunnets samlede ressurser brukes til tjenesteproduksjon i offentlig regi. Endringer i befolkningssammensetningen og økende behov for mange tjenester som i dag produseres i offentlig sektor vil innebære en ytterligere vekst i offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands- Norge i tiårene fremover. Skal det offentlige makte de store oppgavene det står overfor uten at finansieringsbyrden hemmer verdiskapingen ellers i økonomien, må vi stimulere til nytenkning og nyskaping slik at det offentlige får mer ut av ressursene. En ineffektiv offentlig sektor vil legge beslag på ressurser som kunne vært brukt for å nå andre politisk mål eller i andre næringer med høyere produktivitet og lønnsomhet. Gjennomføring av nødvendige strukturreformer som kommunereformen, samt økt handlingsrom for et bedre offentlig lederskap og implementering av teknologi og digitale løsninger står sentralt. En god og effektiv offentlig sektor er et konkurransefortrinn for næringslivet. Offentlig forvaltning legger premisser for næringslivets vekst- og konkurranseevne gjennom lovgivning, planprosesser, tilsyn, offentlig innkjøp osv. Hvordan det offentlige utfører sine oppgaver og aktiviteter, og hvilke effekter disse aktivitetene har, får stor betydning for næringslivet og for samfunnet som helhet. Dette dokumentet legger frem prinsipper og kriterier som vi mener bør være førende for utviklingen av offentlig forvaltning, og som vil bidra til økt produktivitet i det offentlige og til økt verdiskaping i næringslivet. Tore Ulstein President Næringslivets Hovedorganisasjon
4 1 Innledning En effektiv offentlig sektor 1 er avgjørende for næringslivets konkurranseevne. Dette må ses i sammenheng med følgende bakteppe: 1. Utviklingen i offentlig sektor på områder som arbeidskraftbehov, kostnadsutvikling og kvalitet i tjenestetilbudene. 2. Næringslivet møter offentlig sektor i en rekke sammenhenger og med ulike roller, som samlet sett påvirker bedriftenes rammebetingelser og dermed muligheter til å skape verdier og arbeidsplasser. 3. Offentlig sektor som et viktig marked for næringslivet. En betydelig del av samfunnets samlede ressurser brukes til tjenesteproduksjon i offentlig regi. Vel 30 prosent av de sysselsatte er ansatt i offentlig sektor. To av tre offentlige sysselsatte er ansatt i kommunal sektor. Samlet offentlig konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge utgjør i underkant av 30 prosent, hvorav kommuneforvaltningen står for halvparten. Målt etter sysselsettingsandel er offentlig sektor i Norge størst blant OECD-landene. 1 Offentlig sektor kan defineres som offentlig forvaltning og offentlig tjenesteproduksjon, der deler av tjenesteproduksjonen også drives mer eller mindre som ordinær forretningsvirksomhet.
5 Figuren nedenfor viser veksten i årsverk i ulike næringer, inkludert offentlig sektor. Kilde: SSB Antall årsverk i utvalgte næringer 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1970 1980 1990 2000 2010 2013 Faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting Varehandel og reparasjon av motorvogner Forretningsmessig tjenesteyting Industri Offentlig Fiske, fangst og akvakultur Jordbruk og skogbruk Offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge er høye i Norge sammenlignet med nivået i andre land. Endringer i befolkningssammensetningen og økende behov for mange tjenester som i dag produseres i offentlig sektor, sannsynliggjør en ytterligere vekst i offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge i tiårene fremover. Skal det offentlige makte de store oppgavene det står overfor, samtidig som finansieringen av fellesoppgavene ikke blir så tyngende at de hemmer verdiskapingen ellers i økonomien, må vi sørge for at det offentlige får mer ut av ressursene. En ineffektiv offentlig sektor vil legge beslag på ressurser som kunne vært brukt for å nå andre politisk mål, eller i andre næringer med høy produktivitet og lønnsomhet. Samtidig er offentlig forvaltning en viktig premissleverandør for næringslivets vekst- og konkurranseevne gjennom lovgivning, planprosesser, tilsyn osv. Hvordan det offentlige utfører sine oppgaver/aktiviteter, og hvilke effekter disse aktivitetene har, får stor betydning for næringslivet og for samfunnet som helhet. I det alt vesentlige har Norge en velfungerende offentlig sektor. Sammenlignet med andre land nyter offentlig sektor høy tillit i befolkningen. Dette innebærer at det settes høye krav til at oppgavene utføres med størst mulig kvalitet og effektivitet. Det er rom for betydelige produktivitetsgevinster i offentlig sektor. I forbindelse med statsbudsjettet for 2015 la regjeringen opp til et effektiviserings- og avbyråkratiseringsarbeid hvor det ble foreslått kutt i driftsbudsjettene i statlige virksomheter i årene som kommer. I et slikt arbeid bør det også fremkomme hvilke faktiske besparelser som realiseres, en plan for videre effektivisering blant de virksomhetene som berøres, og hvordan gevinstene utnyttes. I dette dokumentet adresserer vi tre hovedområder med tilhørende tiltak som har stor betydning for å effektivisere offentlig forvaltning: Organisering a. Organisering av staten, herunder forhold knyttet til: - Den sektoriserte stat - Den regionale stat - Effektive og forutsigbare tilsynsorganer - Fristilling av offentlig tjenesteproduksjon - Utøvelse av forvaltningsmyndighet b. Kommunestruktur, herunder forhold knyttet til: - Endringer i den økonomiske geografien - Kommunesammenslåing - Det regionale nivået Lederskap, med vekt på forutsetninger og handlingsrom for offentlig ledelse. Teknologi, med vekt på digitalisering av offentlig sektor. NHOs vurderinger og tiltak for bedre offentlige innkjøp, mer næringsvennlig lovgivning og forenkling, og bedrifter som tjenesteleverandører til offentlig sektor er behandlet i egne politikkdokumenter. Disse temaene vil derfor ikke bli drøftet i dette dokumentet.
6 2 Den komplekse forvaltningen Det er Storting og regjering som har ansvaret for å etablere en hensiktsmessig offentlig forvaltning. NHO er opptatt av at det offentlige får løst sine oppgaver med så god kvalitet og så kostnadseffektivt som mulig, til nytte for innbyggere og næringslivet. NHO fremmer i dette politikkdokumentet flere forslag som kan bidra til en mer effektiv offentlig forvaltning. Utviklingen av styringsformer i offentlig forvaltning Fra slutten av 70-tallet ble det i mange OECD-land stilt spørsmål ved veksten i offentlig sektor, virkemidlene i samfunnsstyringen og offentlig sektors evne til å løse oppgavene effektivt. Mange fryktet at en stadig voksende offentlig sektor, i kombinasjon med mange uløste kollektive oppgaver, kunne true samfunnets totale økonomi. Lavkonjunktur og stramme offentlige finanser presset frem reformer for mer effektiv offentlig tjenesteyting. Nye styringsprinsipper og mekanismer vokste frem med særlig vekt på strukturell fristilling og mål- og resultatstyring. Disse prinsippene ble et supplement til den tradisjonelle regelstyringen som hadde dominert offentlig forvaltning siden 1945. Innføring av de nye styringsgrepene bidro til å løse deler av styringsutfordringene innad i de ulike sektorene i norsk forvaltning, men har vist seg å ha få svar på de mer komplekse og tverrsektorielle styringsutfordringene som vokste frem på 90-tallet. Utviklingen av et mer integrert, åpent og globalisert samfunn og økonomi fra 80- og 90-tallet har skapt nye og mer komplekse avhengigheter og bidratt til nye styringsutfordringer. Det har derfor blitt lagt mer vekt på helhetlig styring, dvs. mer koordinering mellom ulike sektorer og større grad av felles/integrert tjenesteproduksjon mellom styringsnivåer. Formålet var å gjøre bedre bruk av begrensede ressurser, unngå at politikk på ulike områder underminerer hverandre og skape mer sømløse tjenester for innbyggere og næringsliv (for eksempel NAV-reformen og samhandlingsreformen). 2.1 Organisering av staten Den sektoriserte staten Norge har såkalt ministerstyre, dvs. at én statsråd står til ansvar overfor Stortinget for en gitt portefølje av saker. Fordelen med ministerstyre kan være at saker i større grad enn ellers blir fulgt opp og implementert med god kvalitet. Ulempen ved ministerstyre er utpreget sektorinndeling med fare for at saker som faller mellom to eller flere departementer, eller saker som er av tverrsektoriell art, ikke blir fulgt opp og implementert. Dette forsterkes ved at insentivsystemet i for liten grad premierer tiltak av tverrgående karakter. Offentlig sektor er preget av mange grenseflater og gjensidigheter, og kostnader for å gjennomføre tiltak i én enhet vil ikke bli belønnet budsjettmessig i samme enhet. Resultatet er at tverrgående tiltak ikke i tilstrekkelig grad blir gjennomført, noe som fører til dårligere brukervennlighet for borgere og næringsliv, og redusert produktivitet i offentlig sektor og i samfunnet som helhet. Samspillproblemene mellom sektorene i norsk forvaltning forsterkes av manglende koordinering mellom forvaltningsnivåene. Tjeneste- og forvaltningsoppgavene preges av en innfløkt og overlappende forvaltningsstruktur. Per februar 2013 var det til sammen 201 statlige forvaltningsorganer. I tillegg kommer 60 statseide selskaper og foretak, hvor flere setter rammer for markedet. Sektorinndeling En omfattende kartlegging av offentlige sektorreformer i flere europeiske land (COCOPS 2013, EUs 7'ende rammeprogram) viser at norske toppembetsmenn oppfatter koordineringen mellom politikkområder innenfor samme sektor som bedre enn tilsvarende embetsmenn i andre europeiske land. Koordineringen mellom ulike politikkområder, inkludert lokalt og regionalt nivå, oppfattes imidlertid som dårligere enn i andre europeiske land. Kilde: St.meld.nr.19 (2008-2009), Røiseland og Vabo (2012) Kilde: COCOPS 2013
7 Statlige forvaltningsorganer 18 departementer 63 sentraladministrative organer, direktorater 35 forvaltningsorganer med særskilte fullmakter 4 forvaltningsbedrifter 5 finansieringsinstitusjoner 76 andre ordinære forvaltningsorganer Statseide selskaper og foretak 29 heleide statsaksjeselskaper 12 deleide statsaksjeselskaper (over 50 prosent) 8 særlovselskaper 7 statsforetak 4 helseforetak For å unngå unødig sektorisering og fragmentering, mener NHO det er nødvendig at saksområder som hører naturlig sammen i størst mulig grad samles under ett politisk ansvarsområde. Solberg-regjeringen gjorde gode grep da den samlet ansvaret for stat og kommune i ett Kommunal- og moderniseringsdepartement. Ansvarsoverføringen av Kystverket og havnene til Samferdselsdepartementet var også riktig grep for å se samferdselssektoren mer samlet. Samtidig er det fortsatt potensial for å redusere den departementale inndelingen av sektorene. Ett område som peker seg ut er energi- og klimapolitikken. Videre mener vi det er grunnlag for å styrke Nærings- og fiskeridepartementets status og rolle når det gjelder samordning av tiltak som gir føringer for næringslivet. Det vil sikre bedre helhetlige vurderinger av konsekvenser for tiltak fremmet på andre departementers saksområder. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har en slik rolle når det gjelder tiltak overfor kommunene. Kilde: Difi 2013 Forvaltningens utvikling er et resultat av historikk og ad-hocbaserte løsninger knyttet til hver enkelt sektor snarere enn klare politiske valg eller prinsipielle kriterier. Utviklingen gjør det krevende med samordnet virkemiddelbruk og integrerte løsninger. På flere områder får vi tilbakemeldinger fra bedriftene om ukoordinerte og lite samordnede aktiviteter på overlappende forvaltningsområder, blant annet knyttet til infrastrukturprosjekter, forvaltning av areal og transport, og til tilsynsvirksomheten. Dette fører til mye plunder og heft og unødig tidsbruk for bedriftene. Overlappende myndighetsutøvelse der sektorprinsippet står sentralt gir dårlige forutsetninger for en god og effektiv offentlig sektor. Den sektorspesifikke tilnærmingen kan også føre til at ulike forvaltningsorganer vektlegger ulike hensyn og gir motstridende vedtak, og generelt til manglende samhandling og gjennomføringsevne. NHO mener at mer og bedre samhandling i offentlig sektor vil bidra til stordrifts- og samspillsfordeler og til å redusere og frigjøre ressurser som kan komme til bedre anvendelse på andre områder. Bedre samhandling er viktig for gjennomføringskraften og for å bidra til at unødige tids- og kostnadsbyrder for næringslivet i form av langdrøye prosesser, uklare ansvarsforhold og mange kontaktpunkter fjernes, for eksempel knyttet til planprosesser og innsigelser i kommunenes arealplanlegging. NHO understreker på samme tid at premissene bak samhandlingen må være klar, slik at resultatet ikke blir at ansvar utvannes og beslutninger utsettes. NHO mener: For å redusere ressursbruken og øke gjennomføringskraften i offentlig forvaltning må det tas grep som reduserer de negative effektene av den sektoriserte staten. NHO foreslår følgende: Sørg for at samhandling i forvaltningsutøvelse og integrert tjenesteproduksjon mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer er ivaretatt i all politikkutforming og myndighetsutøvelse. Etabler insentiver som øker samhandlingen mellom sektorer. Sørg for at saksområder som hører naturlig sammen i størst mulig grad legges inn under samme politiske ansvarsområde. Energi- og klimaområdet er et mulig område. La Nærings- og fiskeridepartementet bli et samordningsdepartement for alle saker av betydning for næringslivet. Den regionale staten Hovedutfordringen med utviklingen av den regionale staten er knyttet til kostnadseffektivitet og samordning. Den regionale staten har utviklet seg med hensyn på å imøtekomme sektorpolitiske behov spesifikt for den enkelte statlige virksomhet, uten nevneverdig hensyn til samordning, hensiktsmessighet og til eksisterende geografisk inndeling av kommuner og fylkeskommuner. Det har resultert i til dels store variasjoner i geografiske grenser for de ulike regionale statsetatene.
8 NHO mener: Regional statsforvaltning Regional statsforvaltning er et samlebegrep for statlige virksomheter som er på et lavere nivå enn nasjonalstaten, og med oppgaver som de skal utføre innenfor en avgrenset geografisk region. Regionale statsenheter (fylkesmannen, regionale kontor i tilsyn, direktorater og etater) er viktige i utformingen og iverksettingen av statlig politikk på områder der nasjonale hensyn veier tungt, men der det samtidig også er viktig å ta hensyn til lokale variasjoner. Det var i 2009 cirka 40 regionale statsenheter. I 2010 var det i tillegg 1013 statlige distriktskontorer rundt omkring i Norge, og 126 avdelinger under ulike statlige organer lokalisert andre steder i landet enn der hovedkontoret ligger. Kilde: St. meld. nr. 19 (2008-2009), Difi, forvaltningsfakta Ifølge en NIBR-rapport fra 2006 opplever kommuner og fylkeskommuner det regionale statsapparatet som komplekst og dårlig samordnet, særlig innenfor områdene areal, miljø og samferdsel. Næringslivet mener ifølge rapporten at det er vanskelig å ha oversikt over hvordan oppgavene er fordelt i det regionale statsapparatet. Rapporten peker på at det regionale statsapparatet påfører andre myndigheter og organisasjoner økte tids- og kostnadsbyrder i form av møtevirksomhet, reisetid og saksbehandlingstid. NHO får også tilbakemeldinger fra sine medlemmer om at de regionale statlige enhetene ofte opererer med ulike tolkninger av regelverk og retningslinjer. Dette bidrar til forskjellsbehandling og lite konsekvent vilkårssetting, for eksempel knyttet til tilsynsvirksomheten. Et regionalt statsapparat som fremstår som uoversiktlig og ukoordinert med kommuner og fylkeskommuner innenfor sentrale områder som areal, miljø og samferdsel, vil påføre næringslivet unødige tids- og kostnadsbyrder. Likeledes vil et regionalt statsapparat som ensidig utvikler seg fra sektorpolitiske og virksomhetsspesifikke behov, kunne føre til et for omfattende regionalt apparat uten tilstrekkelig vekt på effektiv ressursutnyttelse. En ytterligere utfordring er at lokalisering av de regionale statsetatene ofte har skjedd ut fra distriktspolitiske eller sysselsettingspolitiske hensyn, uten tilstrekkelig vekt på å etablere robuste regionale kunnskapsmiljøer ved samlokalisering med annen offentlig virksomhet i regionen, og uten tilstrekkelig hensyn til næringsliv og publikum (se for eksempel NIBR 2006). Ved lokalisering av nye statlige funksjoner mener NHO at kompetanse og effektivitet bør være sentrale vurderingskriterier. For å unngå en utvikling der de regionale statsenheter utvikler seg uten tilstrekkelig krav til kostnadseffektivitet og samordning med øvrige forvaltningsnivåer, foreslår NHO følgende: Still krav til enhetlig myndighetsutøvelse som sikrer forutsigbarhet og likebehandling (rettssikkerhet) i ulike regioner. Still strengere krav til kostnadseffektivitet og samordning med øvrige forvaltningsnivåer i den regionale statsforvaltningen. Legg til rette for å samlokalisere den regionale statsforvaltningen med sentrale kommunale organer i regionale sentra for å sikre robuste regionale fagmiljøer, og for å øke tilgjengeligheten overfor innbyggere og næringsliv. Lokalisering av nye statlige funksjoner bør vurderes ut fra kompetanse og effektivitet. Statens organisering regionalt, inkludert fylkesmannens samordningsrolle, bør gjennomgås når kommunereformen er gjennomført for å sikre best mulig samsvar i samhandlingen mellom forvaltningsnivåene. Effektive og forutsigbare tilsynsorganer Gode og effektive tilsynsorganer er viktige i et moderne og velfungerende samfunn. De bidrar til å sikre virksom konkurranse og etterlevelse av regelverk. Utviklingen av tilsyn I takt med at det offentlige har redusert sin rolle som produsent av varer og tjenester, har myndighetene i økende grad ivaretatt politiske målsettinger gjennom regulering av markedene. Det er i dag nær 40 statlige organer, inkludert fylkesmannsembetet, som fører tilsyn med at private og offentlige aktører i Norge etterlever lover og forskrifter innenfor ulike områder. I tillegg til en økning i antall statlige virksomheter med tilsynsoppgaver, har utviklingen gått fra tradisjonelt tilsyn til å føre tilsyn med etterlevelse av regelverk til kontroll av at tilsynsobjektene har god internkontroll og systemer som sikrer etterlevelse av regelverkskrav. Kilde: St.meld.nr. 19 (2008-2009), Difi (2013), Riksrevisjonen (2014)
9 Næringslivet opplever ofte tilsynsmyndighetene og regulerende myndigheter som en hemsko for utvikling. Detaljregulering, lang saksbehandlingstid og uklare ansvarsforhold mellom ulike myndighetsorganer bidrar til å øke tids- og kostnadsbyrdene for næringslivet. Riksrevisjonen finner i sin gjennomgang av statlig tilsynsvirksomhet (administrativ rapport 2-2014) at bedre samordning mellom tilsynene kan redusere tilsynsbyrden, blant annet ved at tilsynsobjektene slipper å rapportere samme informasjon flere ganger. For å unngå ekstrabelastning og motstridende vedtak er det derfor viktig for næringsaktørene at tilsynene samarbeider med hverandre og avklarer eventuelle motstridende interesser på forhånd. NHO mener at tilsynsbyrden for næringslivet ikke må bli så stor at den hemmer næringsutvikling. Det gjelder både omfanget av rapporteringer og kontroller, og nivået på gebyrene som tilsynene krever inn fra næringslivet. Ifølge en rapport Vista Analyse utarbeidet for NHO betaler næringslivet om lag to milliarder kroner hvert år i ordinære statlige tilsynsgebyrer. Fordi ønsket om å gjøre mer er større enn den reelle økonomiske situasjonen tilsier, kan slike finansieringsordninger oppleves som kjærkomment for offentlige virksomheter. Når bedriftene opererer i et marked hvor det stadig stilles krav til økt produktivitet for å overleve, krever dette også at myndighetsutøvelse er basert på kostnadseffektive løsninger. Det er grunn til å forutsette at tilsynene må utvikle seg i takt med markedssituasjonen og samfunnet for øvrig. En utvikling der markedsaktørene blir stadig mer profesjonelle på håndtering av risiko og sikkerhet, og også når aktørene blir færre som for eksempel i luftfart kan det være grunn til å sette kritiske spørsmålstegn ved en utvikling med stadig større tilsynsorganer som skal kontrollere stadig færre virksomheter med et stadig mindre risikopotensial. NHO mener at det trengs en aktiv meningsutveksling om risikoforhold slik at det ikke er tilsynene som ensidig bestemmer hvor store de skal bli, og at departementene mer aktivt styrer tilsynsorganene i dialog med markedsaktørene og deres organisasjoner. NHO mener videre det er nødvendig at regjeringen har en mer enhetlig organisering og håndtering av tilsynene enn i dag, og at det er naturlig at Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar det overordnede ansvaret for utviklingen av tilsynene. En kartlegging Difi (internt notat 2013) har gjennomført viser at tilsynenes ressursinnsats har utviklet seg svært forskjellig i perioden 2003 2011. Det er vesentlige endringer og store variasjoner hva gjelder utviklingen i årsverk, driftsutgifter og driftsutgifter per årsverk, og ikke noe entydig mønster i drivkreftene bak utviklingen av tilsynene. Ifølge Riksrevisjonen er situasjonen slik at verken tilsynsorganene eller fagdepartementene har nok systematisk informasjon om effekten av tilsynsvirksomheten. Den løpende styringsinformasjonen omfatter i begrenset grad om det føres tilsyn med de rette områdene og om tilsynsaktivitet, tilsynsmetodikk og reaksjonsbruk er hensiktsmessig. For næringslivet er det avgjørende at effekten av tilsynene som gjennomføres er dokumentert og at vedtakene er transparente og proporsjonale i relasjon til den byrden det pålegger tilsynsobjektene. Tilsynene må legge mer vekt på vesentlighet og etterlevelse av de alvorlige regelbruddene, og legge en nyttekostvurdering til grunn. Det er videre viktig at ny tilsynsmetodikk og bruk av ny teknologi faktisk fører til økt produktivitet i tilsynene. NHO mener: For å legge til rette for enhetlig tilsynspraksis og for å unngå at tids- og kostnadsbyrden ved tilsynsvirksomheten for næringslivet blir for stor, foreslår NHO følgende: Sørg for en enhetlig vurdering av brudd og enhetlig anvendelse av sanksjoner. Like tilfeller må behandles likt. Sørg for forutsigbar gebyrbruk som sikrer åpenhet og god dokumentasjon om gebyrgrunnlaget, og still krav til dokumentert effekt, proporsjonalitet og samordnet tilsyn og kontroll. Sørg for en enhetlig organisering og håndtering av tilsynene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet må ta ansvaret for en helhetlig utvikling av tilsynene. Legg frem en samlet gjennomgang av ulike former for gebyrbruk og -utvikling i forbindelse med nasjonalbudsjettet. Still strengere krav til økt produktivitet i tilsynene som følge av ny tilsynsmetodikk og bruk av ny teknologi i tilsynsarbeidet. Særlig bør offentlige virksomheter med gebyrinntekter jevnlig eksponeres for produktivitetsanalyser og benchmarking for å sikre effektiv drift. Etabler insentiver som bidrar til at tilsynene legger vekt på vesentlighet, etterlevelse og kvalitet i tilsynsvirksomheten, og at vedtakene er proporsjonale i forhold til byrden som pålegges. Sørg for å avklare eventuelle motstridende interesser på forhånd.
10 Fristilling av offentlig tjenesteproduksjon Hermansen-utvalget (NOU 1989:5 En bedre organisert stat) var av sentral betydning for den utviklingen vi har sett i organisasjonsformer og tilknytningsformer i staten siden 1990-tallet og frem til i dag. I hovedtrekk har det vært en utvikling preget av oppsplitting av virksomheter etter funksjon og et klarere skille mellom tilsynsfunksjoner, tjenesteyting og regulerings- og forvaltningsfunksjonene. Fristilling av offentlig tjenesteproduksjon Bakteppet for Hermansen-utvalget var i stor grad lik den vi ser i dag. Store strukturelle endringer i samfunnet knyttet til blant annet demografi, ny teknologi, kompetanse, bosettingsmønstre, og en utvikling på 60-70-tallet der veksten og den offentlige ressursbruken økte kraftig, tvang frem krav om fornying, omstilling og strukturelle tilpasninger både nasjonalt og internasjonalt. Medisinen som ble foreskrevet var «at den politiske styringen i all hovedsak knyttes til spørsmål som har prinsipiell og strategisk betydning, mens en i større grad lar virksomhetene selv innrette den praktiske virksomhet innenfor rammer, retningslinjer trukket opp av det politiske plan». Utvikling i kjølvannet av Hermansen-utvalget har vært en utflytting av tjenesteproduksjon fra staten til markedet. 38 statsselskaper ble etablert i perioden 1990 2004, hvorav 25 del- eller heleide statsaksjeselskaper. Noen av disse har siden blitt privatiserte. Også innenfor kommunal sektor har utviklingen gått i retning av utskilling av tjenesteproduksjonen til aksjeselskap, kommunale/fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper. Det har skjedd en fordobling av antall kommuner som deltar i kommunale selvstendige selskaper i perioden 1997 2006, med en økning på over 1000 nye selskaper (fra 850 til 2075). Aksjeselskap er den mest foretrukne organisasjonsformen av disse. Kilde: En bedre organisert stat (NOU 1989:5), Ringkjøb, Aars og Vabo, (2008) Resultatene av de endringene som ble satt i gang i kjølvannet av Hermansen-utvalget har vist seg svært vellykket for norsk økonomi. Deregulering av forvaltningsbedrifter innenfor områder som energi, luftfart, telekom og post har bidratt til flere tjenester til lavere pris, og generelt til økt konkurranse, innovasjon og næringsutvikling. Reformene som ble initiert har bidratt til at det som tidligere var offentlige utgifter til produksjon av tjenester, etter fristillingen har blitt en inntektskilde for staten (Forskningsrapport 3/2008, BI). Spørsmålet som kan adresseres er om det i dag er rom for ytterligere fristilling av statlig tjenesteproduksjon. I en analyse Põyry har gjort for Spekter vurderes potensialet for utskilling av tjenesteproduksjon innenfor områder som blant annet infrastruktur, bygg/anlegg, kapital, dokumentasjon og forskningsinstitusjoner; 36 virksomheter i alt. Põyry vurderer potensialet for utskilling etter kriterier som volum (årsverk og driftsutgifter), kompleksitet i organisering/struktur og markedsmessige betraktninger, og finner at flere statlige etater/virksomheter tilfredsstiller kriteriene for å kunne skilles ut. De områdene som særlig kan være aktuelle for fristilling er forvaltningen av veier og jernbane. Disse områdene har slitt med underinvesteringer og kapasitetsbegrensninger, noe som betyr at det er potensial for økte samfunnsgevinster ved å fristille hele eller deler av Statens vegvesen og Jernbaneverket. En fristilling kan gi disse etatene økt armslag til å ta optimale investerings- og utbyggingsbeslutninger ut fra et nasjonalt perspektiv, og dermed få økt utbyggingstakten innenfor samferdsel. Innenfor helse og utdanning kan også økt grad av fristilling og konkurranse bety økt produktivitet og bedre tjenester til flere. Behovene for økt produktivitet i tjenesteleveransene og for bedre å kunne utnytte utviklingen i teknologi og markedsetterspørsel, tilsier økt vekt på fristilling og markedsorientert organisering. Den praktiske utføringen av tjenestene bør skilles ut og overlates til markedet. Resultatet vil bli en ytterligere stimulans for næringsutvikling og verdiskaping og et bidrag til økt produktivitet i offentlig forvaltning. «Fristill det som kan fristilles Deleger det som ikke kan fristilles Målstyr det som ikke kan delegeres» Professor Victor D. Norman, presentasjon for produktivitetskommisjonen 2014 For næringslivet er det viktig at det er et klart skille mellom forvaltning og tjenesteproduksjon. Mange av de fristilte sektorselskapene befinner seg i grenseland mellom forvaltning og marked, dels som instrumenter i gjennomføring av offentlig politikk, dels som markedsaktører. I dag er det slik at flere av selskapene med sektorpolitiske målsettinger opererer i kommersielle markeder, samtidig som de får tilført midler gjennom tilskudd, offentlig kjøp, eller gjennom retten til å kreve inn avgifter og lisenser. Dette bidrar til å undergrave konkurranse på like vilkår på en måte som svekker konkurransekraften og verdiskapingen i næringslivet.
11 NHO mener: Fristilling av statlige virksomheter har hatt stor positiv betydning for norsk økonomi. NHO anbefaler derfor følgende: Sørg for at potensialet for ytterligere fristilling av statlige virksomheter realiseres. Vei- og jernbanesektoren peker seg spesielt ut, men også i helse- og utdanningssektoren er det rom for å innføre økt grad av fristilling og konkurranse. Innfør et tydeligere skille mellom forvaltning og tjenesteproduksjon. Fristilte sektorselskaper må ikke ha rammevilkår som bidrar til å undergrave konkurranse på like vilkår. Utøvelse av forvaltningsmyndighet Gjennomgående bruker myndighetene for lang tid på å avgjøre søknader som gjelder næringsutvikling. Næringslivet har behov for større grad av forutsigbarhet og effektivitet i saksbehandlingen av saker som gjelder tillatelser og planprosesser. For mange bedrifter i ulike sektorer og bransjer er både vilkårene, praktiseringen og tidsbruken i offentlig saksbehandling avgjørende for drift, vekst og verdiskaping. Innsigelser etter plan- og bygningsloven Det er 21 instanser som kan fremme innsigelser til lokale planer og tiltak. Innsigelsessystemet er en sikkerhetsventil for statlige og regionale organer for å sikre at vesentlige nasjonale eller regionale interesser blir ivaretatt i kommunale plansaker. Innsigelse Ordningen med innsigelse ble innført i tilknytning til plan- og bygningsloven av 1985. Reglene fremgår av plan- og bygningsloven 5-4, 11-16 og 12-13. Ordningen skal sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser, og andre vesentlige interesser, blir ivaretatt i kommunale planer. Det er i dag 21 innsigelsesinstanser i plansaker etter plan- og bygningsloven. Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Undersøkelser utført av Asplan Viak AS (2012) viser at innsigelse fører til økt tidsbruk i planprosessene. For prosesser som normalt bør ta rundt to år, oppgir kommunene i gjennomsnitt ti måneder lengre prosess for kommuneplanprosesser som følge av innsigelser. Andre konsekvenser som nevnes i undersøkelsen er at det blir vanskeligere å gjennomføre kommunens arealpolitikk, at det fører til økte kostnader ved utbygging, men også i noen grad bedre planløsninger ifølge den planfaglige administrasjonen i kommunene. NHO mener det var en riktig beslutning å flytte ansvaret for planloven til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Vi ser også positivt på de varslede endringer av innsigelsesinstituttet, i retning av enklere og mer effektive plan- og byggeprosesser for boligbygging, nærings- og samfunnsutvikling. Fylkesmennene bør ta en disiplinerende rolle ved å samordne og avskjære innsigelser så tidlig som mulig i prosessen. Det kan også være aktuelt å vurdere en reduksjon i antallet statlige etater med innsigelsesrett. NHO er tilfreds med at regjeringen legger stor vekt på at plansakene skal behandles så raskt og effektivt som mulig og at hensynet til næringsutvikling blir spesielt vektlagt. For ytterligere å redusere unødig tidsbruk i plansaker, mener NHO det er viktig at kommunen søker å integrere nasjonale og regionale hensyn i planleggingen og at de statlige og regionale innsigelsesmyndighetene søker å samordne innsigelsene. Dette vil bidra til å øke kvaliteten på planleggingen og sortere ut mulige uenigheter på et tidlig stadium i prosessen. Praktiseringen av planlov og tilhørende miljølovgivning har i for stor grad ført til langdryge konsesjonsprosesser og økte krav til utredninger uten endelig vedtak. Flere bedrifter opplever at det offentlige har beslutningsvegring i vanskelige saker med påfølgende krav om stadig nye utredninger. Derfor er det viktig at praktiseringen av myndighetsutøvelsen for naturmangfoldloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven evalueres og at disse lovene ses i sammenheng. Tillatelser og saksbehandlingstid For å sikre forutsigbare og effektive prosesser, mener vi tiden er inne for å foreslå at offentlig forvaltning som hovedregel skal avgjøre saker som gjelder tillatelser til næringslivet innenfor nærmere fastsatte tidsfrister. Fristene må være forsvarlige, og for at fristene skal ha effekt i forhold til forvaltningen, vil det være naturlig å knytte rettsvirkninger til oversittelse av fristene. Aktuelle rettsvirkninger kan for eksempel være helt eller delvis bortfall av saksbehandlingsgebyr, melding til overordnet forvaltningsorgan om at fristen er oversittet, og presumpsjon for at tillatelse skal innvilges. Dette vil innebære en presisering og forbedring av det grunnleggende prinsippet i forvaltningsloven om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Prinsippet er allerede innført for mange vedtak hjemlet i plan- og bygningsloven.
12 Etater som allerede har en forsvarlig saksbehandlingstid har lite å frykte av forslaget. Norge har en gjennomgående kompetent offentlig sektor, og næringslivet har god grunn til å forvente effektiv og forsvarlig saksbehandling av søknader. Bindende saksbehandlingstider med rettsvirkninger kan motvirke en tendens til beslutningsvegring i vanskelige saker, og gi insentiver for forvaltningen til å innrette saksbehandlingen så effektivt som mulig. NHO mener: For å øke forutsigbarheten og effektivisering i saksbehandlingen av planprosesser og tillatelser anbefaler NHO følgende: Effektiviser saksbehandlingsrutiner og beslutningsprosesser i myndighetsutøvelsen, herunder forenkle og samordne praktiseringen av planlov og tilhørende miljølovgivning. Still krav til tidlig dialog og avklaringsmøter for å redusere tidsbruken i plansaker. Fylkesmannen bør ha en disiplinerende rolle både for å samordne og eventuelt avskjære innsigelser. Vurder å innføre sanksjoner dersom retningslinjene for planlegging og tidsbruk ikke følges opp. Innfør tidsfrister som hovedprinsipp for offentlig forvaltnings behandling av saker som gjelder tillatelser til næringslivet, hvor oversittelser gir umiddelbare rettsvirkninger. Realvekst i kommunesektorens samlede inntekter og aktiviteter. Indeks 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Aktivitetsveksten Kilde: Delrapport fra ekspertutvalget, mars 2014 Inntektsveksten Norge har i dag 428 av det vi kaller generalistkommuner. Det innebærer at alle kommunene, til tross for svært ulike forutsetninger, har det samme brede oppgaveansvaret uavhengig av befolkningsstørrelse, herunder funksjonene som tjenesteleverandør, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena. Endringer i den økonomiske geografien 1998 1999 2000 2001 Norges befolkning øker kraftig, men veksten fordeler seg ujevnt i ulike regioner. Mens byene og sterke næringsregioner opplever voksesmerter, sliter andre deler av landet med stagnasjon og attraktivitetsutfordringer. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2.2 Kommunestruktur Innledning Kommunene har ansvaret for mange viktige velferdstjenester. I 2012 sto kommunene og fylkeskommunene for cirka halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen og sysselsatte om lag en femtedel av alle yrkesaktive i landet. Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig siden 1990 målt i sysselsetting, produktinnsats og realinvesteringer (se figur). Inntektsveksten har imidlertid i stor grad fulgt veksten i BNP for Fastlands-Norge, dog slik at aktivitetsveksten i perioden 2006 til 2009 har vært høyere enn inntektsveksten og veksten i BNP for Fastlands-Norge (Kommuneproposisjonen 2015). Prosentvis endring i befolkningen etter kommunestørrelse fra 1985 til 2013 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0-10,0-20,0-30,0 Under 1000 1 000 1 999 2 000 3 999 4 000 7 999 8 000 11 999 12 000 19 999 20 000 39 999 40 000 100 000 200 000 99 999 199 999 og mer Norge i alt Kilde: Prop. 95 S. Kommuneproposisjonen 2015
13 Vekst og utvikling defineres av regionenes tiltrekningskraft på folk som søker gode jobber og utdanningsmuligheter og bedrifter som søker kundegrunnlag og arbeidskraft. Folketallet i landet har fra 1970 til 2014 økt med 1,2 millioner. Om lag 85 prosent av befolkningsveksten har siden 1970 skjedd i cirka 20 byregioner. Resten av landet har i stor grad hatt stagnasjon, med unntak av god vekst i enkelte mindre regioner knyttet til lakseoppdrett og oljeservice (Rattsø 2014). Også næringslivet er i endring. Etablering av kompetanseklynger, tilgang på arbeidskraft, nettverk og intellektuell kapital er i stadig økende grad sentrale drivkrefter i næringsutvikling og byvekst. Næringslivet melder ifølge en analyse utført av Telemarksforsking på oppdrag for NHO (2013) at de største utfordringer i et lengre perspektiv er knyttet til: rekruttering av kompetent arbeidskraft fremtidsrettet transportsystem tilrettelegging av boligareal håndtering av et økende lønnsnivå økning av innovasjons- og omstillingsevnen Endringene i den økonomiske geografien i Norge har ikke blitt etterfulgt av endringer i kommunestrukturen. Dagens kommunestruktur har røtter tilbake til innføringen av formannskapsloven i 1837. I 1838 var det 392 by- og herredskommuner i Norge. Dette er det laveste antallet kommuner Norge har hatt. Utviklingen av kommunestrukturen 1838 1930 karakteriseres ved en vidtgående oppdeling av de herredskommunene som ble etablert i 1838, samt opprettelsen av en rekke nye byer. Antallet kommuner økte fra 392 til 747 rundt 1930. 1930 1957 preges av stor stabilitet i inndelingen for herredskommunene, i hovedsak små byutvidelser, og noen få sammenslutninger. Antallet kommuner ble redusert til 744. 1958 1967 domineres av sammenslutninger i forbindelse med Schei-komiteens arbeid. Antallet kommuner ble redusert med 290 til 454 kommuner. 1968 1974 kjennetegnes av Schei-komiteens etterdønninger, ved at det finner sted en del byutvidelser som ikke ble avklart i forrige periode. Antallet kommuner ble redusert med 11 til 443. 1974 1977 preges av kommunedelinger. Det ble skilt ut 11 enheter av kommuner som var berørt av sammenslutninger 10 15 år tidligere. Antall kommuner økte til 454. 1978 1994 er karakterisert av stabilitet i kommunestrukturen. Unntaket er at flere inneklemte bykommuner blir slått sammen med omegnskommunene. Antallet ble redusert med 19 til 435 kommuner. Perioden etter 1995 er fortsatt preget av stabilitet. I 1995 vedtok Stortinget at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillige sammenslutninger, det vil si at alle involverte kommuner skal være enige om å slutte seg sammen. I perioden har det funnet sted syv sammenslutninger som involverte 14 kommuner. Per 1.1. 2013 er det 428 kommuner i Norge. Kilde: Prop. 95S. Kommuneproposisjonen 2015
14 Befolkningsendringer, endringer i næringsstruktur, oppgaveomfang og utviklingen i teknologi og infrastruktur har på mange områder for lengst sprengt de formelle rammene for kommune- og fylkesinndelingen. Dette kan illustreres ved følgende forhold: Stadig bedre kommunikasjonsmåter har redusert mange avstandsulemper. Byregionene er i dag som hovedregel «flerkommunale» ved at de omfavner et stort omland med stor inn- og utpendling og andre aktiviteter på tvers av kommunegrenser. Avstandsulempene er også vesentlig redusert i distrikts-norge. Der fjelloverganger og fjorder tidligere var naturlige skiller mellom kommuner, har tunnel- og brubygging skapt nye samhandlingsmønstre og muligheter. I takt med utviklingen av velferdssamfunnet har kommunenes oppgaver vokst radikalt, både i antall og ved at de blir mer omfattende og kompetansekrevende. De nordiske landene skiller seg fra andre land ved at kommunene utøver omfattende ansvar på vegne av fellesskapet. Dette stiller større krav til kommunenes kompetanse og kapasitet enn i land hvor kommunens oppgaver er små. De nordiske landene har derfor jevnt over større kommuner enn mange andre europeiske land. Ulike kommuner og forvaltningsorganer med ulike oppgaver, interesser og prosedyrer fører til kostnadskrevende og tungrodde prosesser, og ofte til utvikling av suboptimale løsninger. Interkommunale avtaler og samarbeid er konsensusorienterte, og beslutninger er kun mulig så lenge alle tjener på det, men heller ikke lenger. For næringslivet som opererer på tvers i flerkommunale områder kan ulik forvaltningspraksis og ulike politiske prioriteringer føre til uoversiktlige, varierende og uforutsigbare rammevilkår, for eksempel knyttet til reguleringsbestemmelser, virkemiddelbruk, skatter og avgifter. Kommunesammenslåing Regjeringen har nå satt i gang en omfattende prosess for å få til en enklere kommunestruktur i tråd med NHOs tidligere anbefalinger fra blant annet årskonferansen i 2012. En gulrot i dette arbeidet er ambisjonen om å legge flere oppgaver til kommunene. NHO støtter denne ambisjonen gitt at det blir en reform som reduserer antall kommuner vesentlig. NHO mener at kommunesammenslåinger vil være et viktig politisk grep både for å løse pressutfordringene i bykommunene og attraktivitetsutfordringen i mindre kommuner. Større kommuner gjør det lettere å se areal-, bolig- og transportpolitikk i sammenheng. Større kommuner styrker fagmiljøene og bidrar til en effektiv saksbehandling, og til at kommunene kan være en mer kompetent medspiller for næringslivet. Disse faktorene bidrar til å øke konkurransekraften for næringslivet. I tillegg vil større og færre kommuner gi stordriftsgevinster som kan overføres til innbyggere og bedrifter i form av lavere skatter og avgifter. Endelig vil større kommuner gi økt handlingsrom og kapasitet til å påvirke lokal økonomisk utvikling, blant annet fordi de i større grad har eget skattegrunnlag for finansiering av kommunale tjenester. Totalt vil dette gi et mer meningsfylt og reelt lokaldemokrati. Ambisjonen bør derfor være å etablere robuste kommuner som møter både befolkningsvekst, eldrebølge og behovet for en mer effektiv kommunal sektor. I prinsippet mener NHO at kommunene så langt som mulig bør samsvare med bo- og arbeidsmarkedsregionene. Hvor mange kommuner man ender opp med avhenger da av hvilke kriterier man blant annet bruker for pendlingsomfang, reisetid og senterstørrelse. De fleste vurderingene med dette utgangspunktet ender opp med antall kommuner rundt 100. Ekspertutvalget for kommunereformen har argumentert for at dagens omfang av stadig mer sammensatte og spesialiserte kommunale oppgaver taler for en minste kommunestørrelse på 15-20 000 innbyggere. Dette, kombinert med en kommunestørrelse som er i tråd med de funksjonelle områdene for samfunnsutvikling, spesielt rundt byene, vil gi om lag 100 kommuner i Norge. NHO har foretatt en egen analyse og havnet på 77 kommuner. Nedenfor redegjøres det for NHOs metode. NHOs 77 kommuner NHOs 15 regionkontorer har i samarbeid med NHOs medlemmer regionalt kommet opp med forslag til hvilke kommuner som kan slås sammen. Retningslinjer og førende for arbeidet har vært: Bo- og arbeidsmarkedsregioner skal ligge til grunn for hvilke kommuner som naturlig hører sammen og dermed kan slås sammen. I definisjonen av bo- og arbeidsmarkeder har vi lagt vekt på pendlingsomgang og reisetid til senter, og utgangspunkt har vært at ett byområde skal utgjøre én kommune. Enkelte steder har vi tolket bo- og arbeidsmarkeder utvidende og ett sted innskrenkende: Når vi har tolket det utvidende har vi sett hen til øvrige faktorer som geografisk plassering og struktur (noen kommuner har for eksempel blitt inkludert fordi de har havnet i skyggen av en stor kommune), og eksisterende næringssamarbeid og interkommunalt samarbeid. Dette gjelder særlig i strøk med store geografiske avstander og lav befolkningstetthet. I Oslo-området har vi tolket prinsippet innskrenkende. Dette henger sammen med Oslo-områdets totale posisjon, og at et bo- og arbeidsmarked i dette området hadde blitt en uforholdsmessig stor kommune i nasjonal sammenheng.
15 Uansett om man havner på 100 eller 77 kommuner mener NHO at dersom kommunereformen ikke fører til en vesentlig reduksjon i antall kommuner, må man diskutere om en er bedre tjent med å flytte deler av oppgavene fra det lokale nivå til et høyere forvaltningsnivå, eventuelt at det åpnes for en differensiert kommunemodell. Dette for å sikre tilstrekkelig effektivitet og kvalitet. For eksempel kan dette være å fjerne kommunenes vedtaksmyndighet for arealplanlegging i flerkommunale bo- og arbeidsmarkedsregioner og la staten ta et større ansvar for omsorgstjenestene. Det regionale nivå Uavhengig av kommunereformen mener NHO at dagens fylkeskommuner har utspilt sin rolle. Med en ny kommunestruktur forsterkes behovet for å avvikle fylkeskommunen. Det reiser spørsmålet om behovet for et alternativt regionalt nivå. Hvor stort dette behovet blir, vil være avhengig av hvor omfattende kommunereformen blir og hvilke ambisjoner som legges for statens ansvar. I prinsippet mener NHO, i tråd med regjeringens utgangspunkt, at det er tilstrekkelig med to forvaltningsnivåer. Dette synet har ikke flertall i Stortinget, og Stortinget har bedt regjeringen gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået og samkjøre denne prosessen med kommunereformen for øvrig. For NHO er det viktig at større og mer robuste kommuner legges til grunn som et premiss i reformarbeidet, og at hvilke oppgaver som plasseres på hvilket nivå har dette som forutsetning. Utgangspunktet bør være at en felles bo- og arbeidsmarkedsregion er grunnprinsippet for kommuneinndelingen, og at de største kommunene får ansvar for de oppgavene som er av vesentlig betydning for en bærekraftig utvikling og forvaltning innenfor en slik avgrensning (for eksempel kollektivtransport, videregående opplæring og lokal nærings- og samfunnsutvikling). NHO mener: En omfattende kommunereform må gi grunnlag for en kommunestruktur som møter befolkningsveksten, eldrebølgen og behovet for en effektiv kommunesektor. NHO mener reformen må vedtas/gjennomføres på en slik måte at antall kommuner reduseres vesentlig. Følgende bør stå sentralt: Still krav om at bo- og arbeidsmarkedsregioner utgjør geografisk grunnprinsipp for kommuner over hele landet. Still krav om at ett byområde er lik én kommune. Hovedstadsområdet bør vurderes særskilt. Fylkesgrensene kan ikke være førende for hvilke kommuner som inngår i ny kommune. Lokale myndigheter må utvise lokalt lederskap som støtter opp om en kommunereform som sikrer større, færre og mer robuste kommuner. Fylkeskommunen i sin nåværende form må avvikles og oppgavene overføres til større og mer robuste kommuner på områder der det er grunnlag for dette, eventuelt til større regioner og staten. Foreta en totalgjennomgang av forvaltningsnivåene når man ser hvor omfattende kommunesammenslåingene blir. Dette betyr ikke at det også kan være behov for at enkelte oppgaver legges på et regionalt nivå større enn dagens fylkeskommuner, for eksempel oppgaver som uansett er av kommuneoverskridende karakter og der en regional koordinering kan være hensiktsmessig, da sett hen til hvordan oppgavefordelingen mellom staten og det regionale nivået fastsettes. For næringslivet er det avgjørende at det skapes forutsigbare rammebetingelser, at offentlig sektor er en kompetent medspiller og at offentlig forvaltning er effektiv, slik at næringslivet påføres færrest mulig tids- og kostnadsbyrder. Det innebærer at oppgavefordelingen må håndteres på det mest egnede nivået ut fra effektivitets- og kompetansehensyn.
16 Nordre Helgeland Ytre Helgeland NHOs 77 kommuner Midtre Helgeland Sør-Helgeland Indre Namdal Namdalskysten Innherredsregionen Innherredsregionen Kystfosen Kystfosen Trondheim Nordmøre Romsdal Sunnmøre Tynset Gudbrandsdalen Nordfjord Firda Sogndal Lillehammer Elverum Valdres Lærdal Nord-Hordaland Hallingdal Bergen Rørosregionen Oppdalsregionen Voss og Hardanger Gjøvik Hamar Kongsvinger Hadeland Kongsberg Ringerike Øvre Romerike Midtfylke Sunnhordaland Oslo MidtAkerhus vest Nedre Romerike Telemark Drammen Indre Haugalandet Indre Østfold HortenVestHolmestrand Moss Haugalandet Telemark Tønsberg Nedre Glomma Sandefjord Ryfylke Halden Setesdal Larvik Nord-Jæren Grenland Jæren Dalane Listerregionen Nam Østre Agder I Kristiansand In Kystfosen Kystfosen Lindesnesregionen Trondhe Nordmøre Romsdal Oppdalsregionen
17 Nordkinn Tana Hammerfest Midt-Finnmark Nord-Troms Tromsø Midt-Troms Harstad-regionen Vesterålen Ofoten Lofoten Salten Nordre Helgeland Ytre Helgeland Midtre Helgeland Sør-Helgeland Indre Namdal mdalskysten nnherredsregionen Innherredsregionen eim Rørosregionen n Alta Varanger
18
19 3 Handlingsrom for ledelse God ledelse handler i siste instans om å gjennomføre beslutninger og oppnå resultater, i det offentlige og i det private. I en hierarkisk og sektorinndelt offentlig sektor kan manglende handlingsrom påvirke gjennomføringskraften og dermed måloppnåelsen. New Public Management og offentlig ledelse Innføring av styringsprinsipper fra New Public Management har påvirket utformingen av ledelse i offentlig forvaltning i retning av mer vekt på frihet til å disponere egne ressurser og velge egnede virkemidler for å nå målene. Fra detaljregulering og øremerking skulle en gå mer over til rammestyring og delegert budsjettansvar. Målsettingen har vært å vri forvaltningskulturen bort fra regler i retning av sterkere resultatorientering. Erfaringene viser at disse styringsprinsippene kun i en viss utstrekning er tatt i bruk, og at ledere i offentlig sektor fortsatt fra politisk hold er stilt overfor komplekse mål, detaljerte rapporteringskrav og utstrakt rapportering på innsatsfaktorer og aktiviteter i stedet for resultater og effekter. Konsekvensen er blant annet en offentlig sektor i for stor grad preget av risikoaversjon og en nullfeilkultur. Resultatet er manglende innovasjon og forutsigbarhet, og tap av potensielle effektivitets- og kvalitetsgevinster. Kilde: St.meld.nr.19 2008-2009 og Statskonsult 2006:10, Menon 2014 Kombinasjonen av en sektorisert offentlig forvaltning og en utvikling i retning av komplekse, horisontale styringsutfordringer bidrar til å vanskeliggjøre god og effektiv ledelse i offentlig sektor. Resultatet kan bli utilstrekkelig evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater. NHO er positiv til signalene fra den nye regjeringen om å legge vekt på ledelse i offentlig forvaltning. Det dreier seg om å gi lederne handlingsrom gjennom færre og tydeligere mål og prioriteringer, herunder færre rapporteringskrav. Det dreier seg om å gi rom for økt bruk av styringsretten til å sette klare krav og gi tydelige insentiver som blant annet fremmer samhandling utover egen silo og sektor. For næringslivet kan svekket rom for utøvelse av ledelse i offentlig sektor få negative konsekvenser i form av manglende forutsigbarhet, redusert fremdrift og finansiering. Eksempler på dette kan hentes fra utbygging av infrastruktur der vei- og jernbaneutbygginger har måttet stoppe opp på grunn av manglende finansiering i allerede påbegynte prosjekter. Offentlig lederskap bør i større grad fra politisk hold styres på resultater og effekter basert på faglige og nasjonale prioriteringer, og lederne må gis tilstrekkelig myndighet over ressursbruken for å oppnå ønskede effekter. NHO mener at dette både vil bidra til bedre måloppnåelse i sektorpolitikken og økt produktivitet i offentlig sektor, og til mer stabile rammebetingelser og et mer lønnsomt næringsliv. Samtidig må det i etatene og i den tjenesteytende delen av offentlig forvaltning settes klare krav til hvordan ressursene er brukt og hvilke resultater som nås. I dag er det et forbedringspotensial i offentlig sektor, særlig i kommunesektoren, knyttet til at statistikkgrunnlaget for å vurdere ressursinnsats er mangelfull og til tider preges av vilkårlighet når det gjelder registreringsrutiner. Det gir et svekket grunnlag for å vurdere leveranser, produktivitetsutvikling og benchmarking som grunnlag for ledelsesoppgavene. NHO mener: En styrking av offentlige lederes handlingsrom er viktig for å øke gjennomføringskraften i offentlig sektor. NHO anbefaler derfor følgende: Sørg for at den politiske styringen innrettes mot hvilke resultater og effekter som skapes, fremfor styring av innsatsfaktorer. Skap økt handlingsrom for ledere i offentlig sektor, slik at de kan legge mer vekt på faglige og overordnede nasjonale prioriteringer.