Høringsinnspill fra Abelia: Høring av rapport fra arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører

Transkript

1 Til Nærings- og Fiskeridepartementet Postboks 8090 Dep 0032 Oslo Oslo, 8. mai 2018 Høringsinnspill fra Abelia: Høring av rapport fra arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører Abelia er NHOs landsforening for kunnskaps- og teknologibedrifter, vi har ca medlemsbedrifter med nærmere ansatte over hele landet. Abelia har medlemmer innenfor blant annet IKT, undervisning, forskning, konsulenttjenester, innovasjonsselskaper, kreative virksomheter og interesseorganisasjoner. Gjennom ny kunnskap og ny teknologi bidrar de til fornying av norsk næringsliv, omstilling i offentlig sektor og løsninger som bidrar til at verden når FNs bærekraftsmål. Kunnskaps- og teknologibedrifter representerer en stadig større andel av norsk verdiskaping og sysselsetting, og er samtidig avgjørende for innovasjon i alle andre næringer og i all offentlig virksomhet. Innledning Abelia takker for muligheten til å komme med innspill til arbeidsgruppens rapport om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører. Abelia tilslutter seg høringssvaret til NHO, og vi viser særlig til drøftelsen av skillet mellom offentlig tjenesteyting og offentlig næringsvirksomhet markedsaktørprinsippet. I tillegg ønsker vi med dette å komme med noen synspunkter som er spesielt viktig for våre medlemmer. Vi vil først gi noen kommentarer av mer prinsipiell karakter og deretter komme med merknader på noen enkeltområder. Mandat Innledningsvis vil Abelia gi utrykk for at det er uheldig at rapporten avgrenses mot et av de viktigste forholdene når det gjelder konkurranse på like vilkår, nemlig grenseoppgangen mellom hvilke samfunnsoppgaver som det er hensiktsmessig at offentlige virksomheter ivaretar og hvilke oppgaver som kan og bør løses i et marked. Abelia viser til at Stortinget våren 2017 behandlet et representantforslag fra Venstre som omhandlet hvordan det offentlige har utstrakt aktivitet i markeder som allerede er velfungerende med private/kommersielle aktører, og hvordan dette bidrar til at offentlig sektor vokser både i omfang og som andel av den totale økonomien på tross av private aktører. Behandlingen av forslaget resulterte i følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringen gjøre en gjennomgang av prinsipper og retningslinjer for samarbeid mellom staten og private aktører, med siktemål å redusere offentlige aktiviteter i velfungerende private/kommersielle markeder. Gjennomgangen bør være klar i løpet av 2018.»

2 2 Vi vil igjen understreke viktigheten av dette arbeidet, og at tydeligere prinsipper og retningslinjer vil ha stor betydning for et bredt spekter av bedrifter. Grenseoppgangen mellom privat og offentlig sektor hvorfor det er behov for en klargjøring I 2016 passerte offentlig sektor 50 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP). Regjeringens perspektivmelding påpeker at offentlige utgifter fra 2030 vil øke raskere enn inntektene om alt annet forblir likt. Dette er ikke bærekraftig hvis vi skal opprettholde og videreutvikle velferdssamfunnet. Norge har allerede en svært stor offentlig sektor, større enn andre industriland. Kun to av tre jobber er i privat sektor, og den andelen bør ikke gå ytterligere ned. Vi må legge til rette for at private bedrifter kan starte opp, vokse og ansette folk. Vi trenger over en million flere jobber bare for å holde tritt med befolkningsveksten og opprettholde velferden. Vi må med andre ord skape et smartere samfunn. Det kan skapes ved at vi utnytter mulighetene som ligger i bedre samhandling og klarere oppgavedeling mellom offentlig og privat sektor. En kraftfull satsing på utvikling og anvendelse av digitale løsninger er avgjørende i både privat og offentlig sektor. Offentlige aktører som utløser teknologiutvikling og innovasjon bidrar både til bedre tjenester for innbyggerne og til utvikling av et næringsliv som kan betale fremtidens skatter. For å utvikle en bærekraftig forvaltning trenger vi økt fokus på hvilke oppgaver staten bør løse og hvilke oppgaver som best løses av private aktører til vårt felles beste. En årsak til veksten i offentlig sektor er at staten i stort omfang tar på seg oppgaver hvor det allerede eksisterer velfungerende markeder og sterke etablerte fagmiljøer utenfor staten. Statliggjøringen av oppgaveløsningen skjer gjennom nye programmer og prosjekter, og gjennom tilbaketrekking av oppgaver som tidligere ble løst utenfor offentlig sektor. Abelia mener det må etableres klare prinsipielle skillelinjer for hva som skal være statens oppgaver og hva som skal utføres av private. Abelia mener at hvert departement må identifiseres hva som er statens kjerneoppgaver på sitt ansvarsområde, og hva som kan ivaretas av markedet. Som en følge av dette bør man fristille virksomheter som ikke ligger i statens kjerneoppgaver, som blant annet statlige forskningsinstitutter, slik man også gjorde på og -90 tallet. Et klarere skille mellom hvilke oppgaver som skal løses av fellesskapet staten og hva som skal løses av markedet, vil legge til rette for innovasjon, sunn konkurranse og markedseksponering også internasjonalt. Dagens utydelighet i dette landskapet medfører ulike konkurransevilkår og tapt potensial for innovasjon, konkurransekraft og eksportinntekter i næringslivet. Abelia mener det er viktig å erkjenne hvilke konsekvenser ulike konkurransevilkår har for innovasjonskraft og konkurranseevne i næringslivet. Offentlig virksomhet

3 3 Det er beklagelig at utvalgets kartlegging av kommersielle oppgaver utført av stat, fylkeskommune og kommune har så lav svarprosent at vi fortsatt ikke har en fullstendig oversikt over problematikken. Det er ingen tvil om at feltet er omfattende. I en undersøkelse blant våre medlemmer svarte seks av ti at det offentlige påvirker konkurransen i virksomhetens markeder 1. Det svekker rapportens validitet at tallgrunnlaget er så svakt. Vi viser særlig til rapportens nest siste avsnitt på side 48: "Ved mangel på klart skille mellom lovpålagte oppgaver og kommersiell aktivitet er det større fare for at økonomiske forhold sammenblandes. Dette kan påvirke konkurrentenes muligheter til å konkurrere. Det påhviler det offentlige som forvaltningsmyndighet og forvalter av felleskapets ressurser særlig ansvar for å ikke gi eksklusivitet eller mer gunstige vilkår til egen kommersiell virksomhet uten et objektivt grunnlag." En bærekraftig og velfungerende offentlig sektors oppgave er å levere gode tjenester. På mange områder utvikles kunnskap og teknologi som gjør dette mulig i godt samspill med næringslivet, på andre områder ikke. Abelia har over tid observert at statlige aktører påtar seg oppgaver som allerede ivaretas av velfungerende markeder. Vi oppfatter dette som en underliggende driver for kostnadsvekst i det offentlige, men er også bekymret for andre konsekvenser, som at det kan redusere Norges muligheter for eksport av varer og tjenester. Utfordringene oppstår når staten blander rollene de har i og overfor markedet. Særlig krevende er det når staten opptrer som konkurrent i et velfungerende marked eller benytter regulatorrollen til å svekke konkurransen. Abelia mener et bedre samspill mellom staten og næringslivet har potensial til å utløse innovasjon og eksport av gode løsninger. Det er imidlertid avgjørende at offentlige aktører opptrer slik at de fremmer, ikke hemmer, utvikling av gode løsninger i næringslivet. Som utgangspunkt mener vi Norges langsiktige utfordringer med å skape nytt næringsliv og å levere mer og bedre for mindre i offentlig sektor, burde ha som konsekvens at det offentlige etterspør utvikling av kunnskap og teknologi i næringslivet fremfor å utvikle den selv. Abelia mener at hovedregelen må være at offentlig markedsopptreden bør skilles ut som et rettssubjekt som er underlagt skattelovgivning og konkursregler. Dette har tidligere blitt gjort med Mesta som var Statens vegvesens egen entreprenørvirksomhet, og med forskningsinstitutter som tidligere tilhørte et departement. Abelia foreslår at det bør utredes om det skal være lovkrav knyttet til det offentliges adgang til å drive økonomiske aktivitet. Spørsmålet har stor betydning og ligger dessverre utenfor mandatet til dette utvalgets arbeid. Konkurransetilsynet 1

4 4 For Abelia er det viktig at Konkurransetilsynet får et mandat som gjør at tilsynet kan gripe inn i konkurransen mellom offentlig og privat virksomhet. I likhet med NHO mener Abelia at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private aktører. I perioden har Konkurransetilsynet brukt påpekningsmuligheten bare 11 ganger. Tilsynet har ikke brukt adgangen etter Dette viser at muligheten til å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak er svært lite benyttet, og dermed neppe virkningsfullt for å få konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private bedrifter. Tilsynet har således bare mulighet til å påvirke, og ingen inngrepshjemler på området. Det er verd å merke seg, som referert til i kapittel 9 på side 170 og 171, at konkurranseloven i Sverige ble endret i Et ledd i veiledningen rundt lovendringen var en anbefaling fra Konkurranseverket om at statlige og kommunale beslutningstakere med jevne mellomrom skal gjennomgå forvaltningens håndtering av virksomhet som driver salg av varer og tjenester. Det gis fire konkrete tips til slik selvidentifisering. Dette ble fulgt, og effekten var at det ble gjort opp status over konkurrerende virksomheter, eksisterende konkurranseproblemer ble eliminert og færre saker havnet i retten. På flere steder i rapporten er omfattende og kostnadskrevende rettssaker sett på som en mulig risiko. Den svenske veiledningen, og ikke minst effektene av den, bør derfor studeres med interesse. Abelia har ved flere anledninger kommet med et liknende forslag: digital vask av lover og forskrifter. Abelias forslag til digital vask går i korthet ut på at departementer og underliggende etater foretar en gjennomgang av lover og forskrifter med formål om å avdekke innovasjons- og digitaliseringshemmende bestemmelser. Vi ser for oss at dette kan utføres etter modell av tidstyvprosjektet som Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført med suksess. Ellers støtter Abelia flertallet som anbefaler at det innføres et prinsipp om like konkurransevilkår. Dette må skje når den prinsipielle skillelinjen (som fortsatt mangler) om hva som skal være det offentliges oppgaver faktisk er trukket, og slik virksomhet kan finne sted. Abelia støtter med samme argumentasjon som over etterlevelse av markedsprinsippet. Og vi støtter flertallets syn på at Konkurransetilsynet får utvidet mandat til tilsyn og sanksjoner. KOMMERSIELL AKTIVITET MED LIKE KONKURRANSEVILKÅR Rapportens kapittel 2 beskriver at det er særlig innenfor funksjonene kunnskaps- og verdiforvalter og tjenesteyter at det kan finnes kommersiell aktivitet i staten som har konkurranseflater til private tilbydere. I dette bildet finner vi også de private forskningsinstituttene, ofte stiftelser eller aksjeselskap, som konkurrerer med statlige forskningsinstitutter organisert som forvaltningsorganer.

5 5 Også statlig forskningsaktivitet organisert innenfor departementer og direktorater representerer en aktivitet i konkurranse med private institutter, men på ulike konkurransevilkår. Skattefritak og konkursimmunitet er nevnt, likeledes vil kryssubsidiering være en risiko. Disse eksemplene på statlig virksomhet i direkte konkurranse med private tilbydere i ulike konkurransevilkår, illustrerer behovet for en prinsipiell gjennomgang av hvilke oppgaver som best løses av det offentlige og hvilke oppgaver som kan løses i et privat marked og skape ringvirkninger i form av innovasjon, nye arbeidsplasser, internasjonal konkurransekraft og verdiskaping. Abelia mener at offentlige midler kan benyttes til å kompensere for en markedssvikt på disse områdene, ikke til å undergrave et velfungerende marked. Abelia støtter NHOs prinsipielle standpunkt om at utskillelse av kommersiell virksomhet fra staten er riktig vei å gå. Utskillelse fjerner likevel ikke i seg selv risikoen for kryssubsidiering og ulike konkurransevilkår. Man må derfor arbeide parallelt med å redusere konkurranseulikhet. *** Abelia vil avslutte med å takke for muligheten til å komme med innspill. Ta gjerne kontakt ved behov for avklaringer eller videre innspill. Vi ser frem til videre dialog om disse temaene.