ENDELEG TILSYNSRAPPORT

Sakshandsamar, innvalstelefon Jarle Berggraf, 55572264 Vår dato 08.09.2015 Dykkar dato 16.06.2015 Vår referanse 2015/6484 611 Dykkar referanse Osterøy kommune Rådhuset 5282 Lonevåg ENDELEG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar Rettslege krav til vedtak Osterøy kommune Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland

Innhald 1 Innleiing... 3 2 Om tilsynet med Osterøy kommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit... 3 2.2 Tema for tilsyn... 3 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet... 3 2.3 Om tilsynsrapporten... 4 3. Etterleving av rettsleg krav ved tilskot til ikkje-kommunale barnehagar... 4 3.1 Rettsleg krav... 4 3.2 Fylkesmannens vurderingar... 5 3.2.1 Krav til skriftlege vedtak... 5 3.2.2 Krav til grunngjeving... 5 3.2.3 Underretning av vedtaket... 7 3.2.4 Underretning om moglegheita for å klage på vedtaket... 7 4. Fylkesmannens konklusjon... 7 2

1 Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå 7. mai 2015 til dags dato gjennomført skriftlig tilsyn med etterleving av dei rettslege krava til å fatte vedtak om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar i Osterøy kommune. 2 Om tilsynet med Osterøy kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling og at det er etterprøvbart og effektivt. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøkje om kommunen som barnehagemynde etterlever dei rettslege krava som er sett med omsyn til å fatte vedtak om tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar, jf. barnehagelova med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikkje-kommunale barnehagar (tilskotsforskrifta), og forvaltningslova. Temaet er valt ut fordi utrekninga av det kommunale tilskotet etter barnehagelova er eit utfordrande område, både for kommunar og eigarar av barnehagar. Utmålinga av tilskot er ei omfattande oppgåve som har store konsekvensar for ikkje-kommunale barnehagar. Det er ikkje alle barnehagar som har tilgang til den same kompetansen som kommunane har, og det er viktig at vedtaka er skrive på ein måte som gjer at mottakarane kan skjønne tildelinga av det kommunale tilskotet. For å sikre rettstryggleiken til barnehagane må kommunen etterleve sakshandsamingsreglar i lov og forskrift når dei fattar vedtak om tilskot. Forvaltningslova gir fleire grunnleggjande reglar om sakshandsaming for offentlege organ. Formålet med forvaltningslova er fyrste omgang å leggje tilhøva til rette for ein trygg sakshandsaming i forvaltninga. Fylkesmannen har difor, etter ein vurdering, funne grunnlag for å sjå nærmare på vedtaka kommunane treff når dei yter tilskot. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Osterøy kommune vart opna gjennom brev 7. mai 2015. Kommunen er blitt pålagd å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: 3

Svar på varsel om tilsyn Osterøy kommune Vedlegg 1: Vedtak Osterøy gårds og friluftsbarnehage AS med vedlegg Vedlegg 2: Vedtak Reppen barnehage med vedlegg 2.3 Om tilsynsrapporten Fylkesmannen gjer merksam på at ein i dette tilsynet ikkje har vurdert om utrekninga av tilskotet som vert ytt i vedtaket er korrekt. Fylkesmannen har heller ikkje kontrollert utrekninga av dei kommunale satsane eller dei data frå barnehagane som kommunen har brukt tilskotssatsane på. Lokale retningsliner er berre brukt som bakgrunnsinformasjon om kommunen sitt tilskotssystem, og Fylkesmannen har ikkje vurdert om desse i samsvar med lovkrava. Konklusjonane i tilsynet har sitt grunnlag i eit gitt kjeldemateriale, og er gitt med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Alle lovbrot er derfor ikkje nødvendigvis avdekka. 3. Etterleving av rettsleg krav ved tilskot til ikkje-kommunale barnehagar 3.1 Rettsleg krav Barnehagelova 14 synar kommunen sin finansieringsplikt til ikkje-kommunale barnehagar. Lova heimler også «forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikkje-kommunale barnehagar» (forskrift om tilskot). Formålet med forskrifta er å sikre at godkjende ikkje-kommunale barnehagar vert handsama likeverdig med dei kommunale barnehagane. Den årlege rapporteringa per 15. desember kvart år dannar grunnlaget for utmålinga av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar året etter. I forskrift om tilskot 8 fyrste ledd heiter det at «kommunen skal ( ) fatte vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehagar i samsvar med 4 og 5». Forskrift om tilskot 4 og 5 heimlar korleis kommunen skal utmåle tilskot til driftskostnader og kapitalkostnader. Det årlege vedtaket om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar etter 4 og, utmålar tilskot for eit år om gangen, dersom ikkje kommunen i lokale retningsliner har innført fleire telletidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. Kommunen si tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 fyrste ledd bokstav b, sjå også forskrift om tilskot 12. Kommunen si tildeling av tilskot etter barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift vert supplert av reglane i forvaltningslova. Når kommunen yt tilskot i vedtak, må forvaltningslova sine reglar i kapittel V «om vedtaket ( 23-27b)» følgjes. Dette stiller mellom anna krav til at vedtaket er grunngjeve og at det blir vist til dei reglar vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane, og at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmare framgangsmåte ved klage er nemnt. Kommunen er forskrift om tilskot 2 gitt ein særskild dokumentasjonsplikt. Denne plikta vert supplert av krava til grunngjeving i forvaltningslova. Dette inneber at kommunen i alle fasar av sakshandsaminga skal grunngjeve og dokumentere tilstrekkeleg at barnehagane kan vurdere om reglane i forskrifta er følgd. Forvaltningslova stiller krav til at ein sak skal vere så 4

godt opplyst som mogleg, og at grunngjevinga skal sette parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen på ein god og forståeleg måte viser korleis utrekninga av tilskotet er gjort i vedtaket. Vurderinga av om kommunen har følgd dei nemnte sakshandsamingsreglane vert gjort under punkt 3.2 i rapporten. 3.2 Fylkesmannens vurderingar 3.2.1 Krav til skriftlege vedtak Det følgjer av forvaltningslova 23 at vedtak skal vere skriftleg. Det er sjølve avgjersla som skal vere skriftleg. Kravet er fyrst og fremst stilt for å sikre at innhaldet i vedtaket er klårt og eintydig som mogleg. Eit anna omsyn er å sikre at vedtaket kan bli etterprøvd. Kravet til skriftleg vedtak er oppfylt når kommunen skriv brev til barnehagen om kva vedtaket går ut på. Osterøy kommune har sendt inn to vedtak som har blitt sendt ut til kommunens ikkjekommunale barnehagar. Begge vedtaka er skriftleg, og er såleis ikkje noko lovbrot etter forvaltningslova 23. Fylkesmannen konkluderer difor med at det ikkje føreligg noko lovbrot etter forvaltningslova 23 krav til skriftleg vedtak. 3.2.2 Krav til grunngjeving I forvaltningslova 24 er det stilt krav om at «[e]nkeltvedtak skal grunngis». Kravet må sjåast i samanheng med forvaltningslova 25 som har minimumsreglar om kva grunngjevinga skal innehalde. Ei grunngjeving inneberer at parten får ei utgreiing om kva vedtaket byggjer på. Formålet med kravet til grunngjeving er blant anna at mottakaren av vedtak vert sett i stand til å forstå kvifor det er fatta vedtak og at vedtaket er riktig, og at det er høve for mottakaren til å vurdere klagesak. Etter 25 skal grunngjevinga vise til dei reglane vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane. Det følgjer også av føresegna at, «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene ( )». Forvaltningsorganet som fattar eit vedtak skal med andre ord setje mottakaren av vedtaket i stand til å forstå kvifor og korleis rettsreglane er brukt i saka. Osterøy kommune har i vedtaka vist til lov om barnehagar, lov om endringar i barnehagelova (finansiering av ikkje-kommunale barnehagar) og forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlege tilskott til ikkje-kommunale barnehagar. Desse rettskjeldene er vist til på en generell måte utan å nemne spesifikk føresegn i lova. Kommunen har ikkje vist til barnehagelova 14 fyrste ledd, som heimlar kommunens plikt til å yte tilskot til godkjende ikkje-kommunale barnehagar. Kommunen har heller ikkje vist til tilskotsforskrifta 4, 5 eller 8. Unntaket er at kommunen har nemnt 3 i tilskotsforskrifta, utan at føresegna er sitert etter sin ordlyd. Føresegna er innteken i vedtaka gjennom kommunens eiga forklaring til innhaldet i regelen. Fylkesmannen vurderer at dette ikkje er optimalt, men at det ikkje kvalifiserer til lovbrot etter plikta til grunngjeving i fvl. 25 fyrste ledd. Kommunen bør være meir nøyaktig i tilvisinga til føresegn i lov og forskrift. 5

Fylkesmannen konkluderer såleis med at Osterøy kommune oppfyller minimumsreglane til grunngjeving i forvaltningslova 25 fyrste ledd når dei synleggjer føresegna vedtaket byggjer på. Det følgjer av 25 andre ledd at kommunen skal nemne dei «faktiske forhold» som vedtaket byggjer på. Det betyr at kommunen i vedtaket må framstille dei fakta som er lagt til grunn så fullstendig at det det er mogleg for mottakaren av vedtaket å forstå at vilkåra i lova er oppfylte. Denne plikta er også presisert gjennom forskrift om tilskot 2, kor kommunen er gitt ei særskild dokumentasjonsplikt når dei tildeler tilskot. Det følgjer av forskrift om tilskot 4 at kommunen skal rekne ut driftstilskotet ut i frå «gjennomsnittlige driftskostnader per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret». Ein bør merke seg ei regelendring som ble innført 1. januar 2015. Før var tilskot rekna ut frå budsjetterte kostnadar. No er ordninga slik at kommunen skal fatte vedtak om tilskot for 2015 basert på kommunerekneskap og barnetalet frå 2013 i dei kommunale barnehagane. Rekneskap for 2013 skal oppjusterast med utrekninga av pris- og lønnsvekst i kommunesektoren (kommunal deflator) for 2014 og 2015, jf. 4. Udir har i rundskriv Udir-7-2014 opplyst at deflatoren blir kunngjort i nasjonalbudsjetta kvart år. Etter at tilskotssatsane er rekna ut, gir kommunen tilskot basert på barnetalet for 2015 i dei ikkje-kommunale barnehagane. I rundskriv Udir-7-2014 står det at «[k]ommunen må vise at alle relevante kostnader for driften i de kommunale barnehagene er inkludert i tilskuddsberegningen, jf. forvaltningsloven 25». Kommunen må gjøre det mogleg for dei ikkje-kommunale barnehagane å vurdere kva for kostnadar som er lagt til grunn. Dokumentasjonen til kommunen må vere av ein slik art at den gir dei ikkje-kommunale barnehagane, som tilskotsmottakar, eit reelt høve til å vurdere om kommunen har oppfylt krava i føresegna. Osterøy kommune opplys i sine vedtak at satsane for tilskot for 2015 er basert på rekneskap for kommunale barnehagar i 2013, med ei justering av prisvekst på 3 % for 2014 og 2015. Når kommunen skriver at dei tar utgangspunkt i rekneskap ikkje budsjett viser kommunen at dei etterlever forskriftsendringa som ble innført 1. januar 2015. Vidare har kommunen rekna ut tilskot basert på barnetal per 15.12.2015. I vedtaket er det satsane for driftstilskott gitt for både store og små barn, i tillegg til kapitaltilskott per barn. Sjølve utrekninga er vist til i to vedlegg. Driftstilskotet for små og store barn er utheva i rekneskapsvedlegget, som også viser at kommunen har gitt eit påslag for administrasjonskostnadar på 4 % ved utrekninga. Kapitaltilskotet er rekna ut per barn, og utheva i rekneskapsvedlegget. Både driftstilskot for små og store barn og kapitaltilskot er med i sjølve vedtaket. Kommunen har utheva det totale tilskotet som barnehagen får for 2015 utan at sjølve utrekninga for den totale summen er vist i vedtaket. I so høve viser kommunen berre til vedlegg som viser utrekninga. Fylkesmannen meiner at ei slik ordning ikkje er optimal fordi det føreligg ein risiko for at eit vedlegg kan forsvinne, og det kan oppstå spørsmål om kva slags vedlegg som gjeld. Det mest optimale er at kommunen viser ei forenkla utrekning i 6

sjølve vedtaket, slik at barnehagen slepp å bla seg fram i rekneskapsvedlegg for å finne ut om utrekninga er korrekt. Sjølv om vedtaka ikkje er optimalt grunngjeve, meiner Fylkesmannen at dette ikkje kvalifiserer til lovbrot etter fvl. 25 andre ledd all den tid vedlegget viser utrekninga. Fylkesmannen konkluderer derfor med at Osterøy kommune oppfyller plikten i forvaltningslova 25 andre ledd. 3.2.3 Underretning av vedtaket Det følgjer av forvaltningslova 27 kommunen som forvaltningsorgan skal sørge for å underrette barnehagane, som er part i saken, om vedtaket så fort som mogleg. Hovudregelen er at underretninga vert gjeven skriftleg. Med skriftleg underretning siktes det til brev. Osterøy kommune har fatta enkeltvedtak i skriftleg form. Vedtaka er formulert «[k]ommunalt tilskott 2015 [namn på barnehagen]». Overskrifta på vedtaka taler om at brevet gjeld tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar, utan at orda «ikkje-kommunale» er brukt. Samtidig er det klart at vedtaket gjeld tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar, og utgjer soleis ikkje noko lovbrot. 3.2.4 Underretning om moglegheita for å klage på vedtaket Det følgjer av forvaltningslova 27 tredje ledd at underretninga skal gi opplysningar om «klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmare fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se sakens dokumenter». Osterøy kommune opplyser i sine vedtak at tildeling av tilskot er eit enkeltvedtak som barnehagane har rett til å klage på til Fylkesmannen. Kommunen har nemnt retten til å klage og klageinstans. Vidare har kommunen opplyst om klagefrist på tre veker. Skildringa av klageordninga i vedtaket er i tråd med krava som følgjer av forvaltningslova 27. Fylkesmannen ser at kommunen ikkje opplyser mottakar om retten til å sjå dokumenta i saka etter fvl. 18 og 19 i vedtaka. Fylkesmannen ser at mangel på ei slik tilvising ikkje er optimal, men meiner at dette ikkje kvalifiserer til lovbrot på fvl. 27. Fylkesmannen konkluderer derfor med at Osterøy kommune oppfyller plikten i forvaltningslova 27 tredje ledd om opplysningar om moglegheita for å klage. 4. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Osterøy kommune for 2015 har fatta vedtak i samsvar med dei rettslege krava som er sett med omsyn til å fatte vedtak om tilskot til godkjente ikkjekommunale barnehagar. Med helsing Marianne Svege Jarle Berggraf Marte Bauge Tilsynsleiar Rådgjevar Rådgjevar Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. 7