Finanspolitiske regler hvorfor og? Steinar Holden Økonomisk institutt, UiO http://folk.uio.no/sholden/ Forelesning ECON 230, 30. oktober 2006 Basert på foredrag ved Økonomisk institutts konferanse Pensjoner, offentlige finanser og arbeidstilbud 8. januar 2005 Disposisjon Litt om offentlig gjeld Blanchard 26 Finanspolitiske regler lovfestet eller erklært regel eller prosedyre for å påvirke finanspolitikk Hvorfor finanspolitiske regler? rules vs discretion tidsinkonsistente preferanser generasjonsmotsetninger politisk spill Erfaringer US delstater, Stabilitetspakten, Handlingsregelen 2 Utviklingen i offentlig gjeld. Bt Bt Bt Gt Tt = ( r g) + Yt Yt Yt Yt Vekst i gjeldsandel er større, desto større Realrente r Realvekst BNP g Offentlig gjeldsandel B/Y Primærunderskudd G- T 980 tallet: høy r og lav g => økende B/Y Høy B/Y kan gi spekulasjon om staten kan betale tilbake gjelden => økende rente 3
Rules vs discretion (Kydland& Prescott, 977) Spill-situasjon mellom staten og private aktører innebærer at den politikk som på kort sikt er mest gunstig, ikke behøver å være optimal på lengre sikt. Private aktører vil kunne forutse at staten opptrer expost optimalt, og innrette seg etter det F.eks. kan private aktører spekulere i at staten redder dem dersom de kommer i en vanskelig situasjon Risiko for økt fremtidig kapitalbeskatning (direkte, eller via inflasjon, behovsprøving, osv) gir redusert sparing Politikk-regler som begrenser statens muligheter, kan dempe risiko for uheldig spill, og redusere privat sektors usikkerhet om fremtidig offentlig atferd 4 Tidsinkonsistente preferanser Nå-tiden har særlig status i våre preferanser, og dagens behov fremstår som særlig viktige Forskjell mellom i år og neste år oppfattes som større enn forskjell mellom om 0 år og om år Hyperbolske diskontering Kan forklare hvorfor mange aktører opptrer både kortsiktig (dyre forbrukslån) og langsiktig (binding til pensjonssparing) Ikke det samme som diskontering, dvs. at nåtid er viktigere enn fremtid, som er logisk og rimelig. Tidsinkonsistens, som gir lavere velferd Kan være gunstig å binde seg til langsiktig plan 5 Generasjonsmotsetninger Offentlig gjeld innebærer isolert sett overføring av forbruksmuligheter fra fremtidige til nålevende generasjoner privat formue kan brukes opp i egen levetid, i motsetning til ens andel av offentlig formue Offentlig gjeld trekker opp rentenivået, som fører til lavere investeringer i og mindre fremtidig kapitalbeholdning ld i Finanspolitiske regler for å ivareta fremtidige generasjoners interesser Pensjonssystem m/overføring mellom og innad i generasjoner politisk koalisjon mellom lavinntektsgrupper og eldre driver frem pensjonssystem med mer overføring enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt 6 2
Politisk spill Overforbruk ved at ulike politiske grupper greier å presse frem utgifter til egne saker desentralisert beslutning kan gi overforbruk fra felles budsjett rettighetsstyring med uoversiktlige kostnader majoritetsbeslutning kan gi velgere insentiv til å stemme på big spenders, som er med på majoritetsbeslutning om utgifter Ingen vil bære kostnad ved innstramning 7 Politisk spill - valgsykler Tendens til skattelette/økt offentlig forbruk før valg Økt sannsynlighet for gjenvalg Uenighet om type off. goder eksisterende regjering benytter muligheten mens den er i posisjon, og bestemmer hva pengene går til Uenighet om nivå på off. forbruk høyre-regjering reduserer skatter og bygger opp gjeld, for å dempe påfølgende venstre-regjerings mulighet til å øke offentlig forbruk 8 Valgsykler - empiri Klar empirisk støtte for økte budsjettunderskudd i valgår Industrialiserte land: økning i underskudd på 0,3 prosent av BNP Utviklingsland: økning i underskudd på 6 prosent av BNP større økning pga større rents for politikere og mindre informerte velgere større inntektsforskjeller og svake institusjoner Også støtte for at høyre-partier mer tilbøyelige til å øke gjelden dersom de forventer å tape valget Petterson-Lidbom finner at gjeldsgraden for svenske kommuner øker med 5 % dersom gjenvalgssannsynligheten for et høyrestyre reduseres fra til 0 9 3
Finanspolitiske regler Regler for å begrense underskudd og gjeld politikk-erklæringer (handlingsregelen) lovfestet/grunnlovsfestet (US Budget Enforcement Act) internasjonale avtaler (f.eks. Stabilitetspakten) pålagt ovenfra (f.eks. norske kommuner) Beslutningsprosedyrer for budsjettet antall beslutningstakere, budsjettprosess (delegasjonstilnærming) empirisk støtte for at høyt antall regjeringsmedlemmer, og mer fragmentert beslutningsprosess, gir økt offentlig gjeld Direkte demokrati noe empirisk støtte for at sveitsiske kantoner med folkeavstemninger om finanspol. har lavere utgifter og gjeld; blandete resultater for US delstater 0 Lovfestet budsjettbalanse for US delstater Usikker effekt ved krav om balanse i budsjett Klar effekt ved krav om balanse i regnskap Sterkere effekt dersom regel håndheves av Høyesterett som er direkte valgt Mange eksempler på kreative, kortsiktige tiltak (optimistiske budsjetter, salg av eiendeler, lån fra andre fond) salg av større eiendeler kan gjøre verdiene mer utsatt, ved at de omgjøres til finansobjekter som kan selges i valgfritt omfang Noe tegn på redusert kvalitet i off skoler Stabilitetspakten i EU Maksimalt budsjettunderskudd på 3 prosent av BNP maksimal brutto gjeld 60 prosent av BNP, mål om balanse eller overskudd på budsjettet Empiriske studier tyder på klar effekt frem mot 998 (redusert underskudd 0,8 prosent per år) Usikker effekt etter dette Kritikk fra begge hold undergraves pga mangelfull håndheving ( myk lov ) men myk lov kan ha virkning, som referansepunkt for reaksjoner fra andre land, finansmarkeder, velgere for enkel og restriktiv forhindrer god finanspolitikk uansett stort behov for høy offentlig sparing pga demografi og pensjoner myk lov må være enkel for å kunne håndheves 2 4
Finanspolitikk ved store, midlertidige oljeinntekter Gir store, midlertidige overskudd på off. budsjettbalanse og handelsbalansen Dette kan føre til kraftig økning i offentlige utgifter og reduksjon i skatter Vil skape sterkt press i økonomien, som driver opp inflasjon og kostnadsnivå overfor utlandet Pengene brukes opp nå, istedenfor å fordeles jevnt over alle generasjoner 3 Handlingsregelen for finanspolitikken I Alle olje- og gassinntekter overføres til Statens pensjonsfond - Utland, som investerer i utenlandske aksjer og obligasjoner utlandet for å sikre internasjonal kjøpekraft, og ikke drive opp kronekurs og formuespriser Bruken av oljepenger skal tilsvare forventet realavkastning på Pensjonsfondet (anslått til 4%) forventet for å unngå svingninger i faktisk avkastning realavkastning vil si justert for prisvekst 4 5 5
6 Handlingsregelen for finanspolitikken II Bruken av oljepenger måles ved strukturelt, oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet strukturelt, og ikke faktisk underskudd, for å unngå at bruken av oljepenger forsterkes i høykonjunktur når skatteinntektene er høye Bruken av oljepenger kan variere for å jevne ut svingninger i økonomien 7 8 6
9 Sterke sider Forventet bruk av oljeinntekter vil aldri bli mindre Bruker ikke avkastning av oljen i grunnen, Gradvis innfasing av petroleumsinntekter gir bedre bruk og mindre omstillingsproblemer Riktig i forhold til demografisk utvikling Men fremtidige generasjoner trolig rikere enn oss trenger vi å spare? Ja, problemer er knyttet til finansiering av pensjoner og off. goder Bred politisk støtte, Basert på enkel og fornuftig indikator beregnet i Finansdep. (delegasjons-tilnærming) Egentlig imponerende politikerne har greid å begrense pengebruken tross sterkt press og ønske om å bruke mer 20 2 7
Kritikk I: Tar ikke hensyn til ulik virkning på norsk økonomi Tar ikke hensyn til at G har sterkere effekt enn T Tar ikke hensyn til om kjøp er i Norge eller i utlandet Strukturell budsjettbalanse gir derfor upresist mål for virkning i på økonomien Men riktig ut fra fordeling av pengebruk over tid (en krone brukt er en krone brukt) Ville bli vanskelig budsjettbehandling med eget utenlandsbudsjett 22 Kritikk II: Handlingsregelen følges ikke Ikke-bindende politikk-erklæring som ikke blir fulgt, mer bindende regel kan være for restriktivt, og svekke den brede støtten mer bindende regel gir mer tvilsomme tilpasninger handlingsregelen har trolig virkning selv om den ikke følges slavisk Diskutable tilpasninger inndekning ved endring i anslag og økt utbytte fra statsforetak svekker handlingsregelen dersom dette blir mye. Og kan innebære dårlige tiltak I ettertid kan pengebruken avvike betydelig, fordi anslag var feil kan mrd være så viktig om høsten, og uten betydning i etterhånd? lite relevant dersom anslag er best guess. Poenget er å begrense pengebruken, og da er det nok at budsjettene holder ville vært umulig å justere pengebruk i ettertid fordi anslag bommer 23 Kritikk III Bedre å investere i kunnskap og næringsliv i eget land Begrunnelse for invest. i utlandet: Det er ikke dokumentert kapitalmangel i norsk næringsliv Oljepenger i Norge kan gi økt lobbyvirksomhet og finansiere dårlige prosjekter Vi må kunne finansiere forskning og utdanning innen vanlige budsjetter 24 8
Faremomenter Oljerikdom og politisk spill kan føre til økt pengebruk på særlige områder områder som får særlig oppmerksomhet utvidet rettighets-finansiering (dekker nå ca. 50 % av offentlige utgifter) Handlingsregelen holder pengebruken nede på andre områder Kan gi samlet sett dårlig bruk av offentlige midler Kan gi press til finansieringsordninger utenom offentlige budsjetter Pensjonsfondet kan forsvinne fort ved sjenerøs pensjonsreform 25 Oppsummering Gode grunner til at det er behov for finanspolitiske regler bedre politikk bedre politisk debatt Viktige forutsetninger er fornuftig og pålitelig regel/indikator bred politisk støtte og informerte media/velgere/finansmarkeder Bindende regel/lover sikrer ikke god politikk Risiko ved at rikdom nå fører til dyre reformer med varige bindinger 26 9