Saksbehandler Telefon Vår dato Vår ref. Arkivkode Linn Marstrander 77642131 02.07.2015 2015/3598-5 Deres dato Deres ref. Skånland kommune Postboks 240 9439 Evenskjer RAPPORT ETTER GJENNOMFØRT FORVALTNINGSKONTROLL DEN 30.06.15 I SKÅNLAND KOMMUNE Fylkesmannen i Troms viser til vår forvaltningskontroll i Skånland kommune den 30.06.15. Forvaltningskontrollen ble gjennomført i henhold til varsel av 19.06.15. Vi oversender herved vedlagte rapport om de avvik og merknader som ble registrert. Skånland kommune må innen 01.09.15 redegjøre for de tiltak som er iverksatt for å rette opp registrerte avvik. Dersom ikke avvikene er rettet opp til fastsatt tidspunkt, skal redegjørelsen inneholde en tidfestet plan for hvordan avvikene skal rettes opp. Med hilsen Marianne Vileid Uleberg fung. landbruksdirektør Linn Marstrander rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer. Fylkeshuset, Strandvegen 13 Telefon: 77 64 20 00 Avdeling fmtrpostmottak@fylkesmannen.no Postboks 6105, 9291 Tromsø Telefaks: 77 64 21 39 Landbruksavdelingen www.fylkesmannen.no/troms
Side 2 av 10 KONTROLLRAPPORT Kontrollert kommune: Skånland kommune Kontroll avholdt dato: 30.06.2015 Dato for rapport: 03.07.2015 Gjennomført av: Kontrollerte ordninger: Marit Gåre kontroll-leder Anne Sofie Jakobsen Hanne Britt Haugan Linn Marstrander Produksjonstilskudd og spesielle miljøtiltak i jordbruket Sammendrag: Skånland kommune har en tilfredsstillende landbruksforvaltning. Forvaltningskontrollen viser at saksbehandlingen er forsvarlig. Rapporten peker først og fremst på noen forbedringspunkter, og den gode jobben som Skånland gjør er ikke gjort rede for i rapporten. Etter Fylkesmannens forvaltningskontroll må Skånland kommune vurdere avkorting i produksjonstilskudd der søker har gitt feilopplysninger i søknaden. Ved forglemmelser eller feilføringer fra søker, etter søknadsfrist, kan kommunen ikke uten videre registrere et høyere tall i søknad om produksjonstilskudd eller i kontrolldata-kolonnen etter stedlig kontroll. Skånland kommune må journalføre alle inngående og utgående saksdokumenter i kommunens arkivsystem. Kommunen må opprette egen sak når de omklassifiserer og godkjenner et areal. Kommunen må utarbeide tiltaksstrategi og overordnede retningslinjer for prioritering av SMIL-søknader. Kommunen må også passe på å få med all relevant beskrivelse i tilskuddsbrev vedrørende spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL). Skånland kommune må for fremtiden også kreve sluttregnskap og godkjenne dette, før det anvises utbetaling av SMIL-tilskudd. For øvrig må kommunen bli flinkere til å benytte merknadsfeltet i saksbehandlersystemet WESPA, samt kontrollere at søknadsskjemaet i SMIL-saker er riktig utfylt før oversending til Fylkesmannen i Troms. Grunnlag for kontrollen Reglement 12. desember 2003 nr. 1938 for økonomistyring i staten stiller krav om kontroll. Reglementets 15 lyder slik; «Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med at
Side 3 av 10 underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til 14.» Kommunene er gitt forvaltningsoppgaver vedrørende betydelige økonomiske virkemidler innen landbruksforvaltningen. Kompetansen og kapasiteten er avgjørende for en god forvaltning. Hvordan kommunen utfører sine oppgaver har stor betydning for forutsetningen om korrekt saksbehandling og at riktig beløp utbetales til rett mottaker. Kommunenes oppgaver knyttet til forvaltningen av tilskuddene fremgår av forskrift og rundskriv for de ulike ordningene. Dette må anses som instrukser som kommunene er ansvarlige for å følge. Det er kommunenes etterfølgelse av disse instruksene som er gjenstand for fylkesmannens forvaltningskontroll. Fylkesmannen er på kontroll for å se hvordan kommunen jobber og hvordan kommunene utfører forvaltningsoppgavene som er delegert. Ved kontrollen ønsker vi å bidra til å forbedre systemet og kvaliteten på forvaltningen. Vi håper å bidra til å identifisere forbedringspunkter hos kommunen og avdekke eventuelle svake punkter før de får konsekvenser. Fylkesmannen vil også kunne rapportere videre til Landbruksdirektoratet dersom vi finner at regelverket er vanskelig å håndtere. Kontrollen skal også medvirke til å sikre legitimiteten for landbrukspolitikken og tillitten til forvaltningen. Gjennomføring av kontrollen Marit Gåre ved Fylkesmannen i Troms korresponderte på e-post med Skånland kommune i forkant av kontrollen, og det ble avtalt at det skulle avholdes forvaltningskontroll den 30.06.15. Skånland kommune ble varslet om kontrollen i brev av 19.06.15. I brevet ble det redegjort for tidspunkt for forvaltningskontrollen, samt klargjort bakgrunnen for kontrollen, kontrollens omfang og kommunens forberedelse. Det ble gjennomført forvaltningskontroll den 30.06.15 i Skånland kommune. Kontrollen ble gjennomført av Marit Gåre, som var kontroll-leder, Hanne Britt Haugan, Anne Sofie Jakobsen og Linn Marstrander fra Fylkesmannens landbruksavdeling. Fra Skånland kommune deltok Driftsleder for driftsenhet tekniske tjenester, Jan-Egil Strand, og fagkonsulent Landbruk, Tone Lambertsen. Rådmann Torbjørn Simonsen deltok under åpnings- og sluttmøtet. Kontrollen ble innledet med et åpningsmøte. Kontrollen rettet seg spesielt mot forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket, samt forskrift om spesielle miljøtiltak i jordbruket. Vi gjennomgikk Skånland kommunes saksdokumenter som har dannet grunnlag for innvilgende vedtak og utbetalinger i saker om produksjonstilskudd og i saker om spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) for årene 2010 til 2014. Kommunen var på forhånd gjort kjent med hvilke ordninger, søknadsomganger og delvis hvilke enkeltsaker som skulle gjennomgås. Etter at samtalene var gjennomført hadde Fylkesmannen i Troms to interne møter, hvert møte på om lag en halv time. Det ble deretter gjennomført sluttmøte, hvor foreløpig funnliste ble presentert. Avslutningsvis ble funnlisten undertegnet av rådmann Torbjørn Simonsen og av kontroll-leder Marit Gåre. Skånland kommune og Fylkesmannen i Troms beholdt hvert sitt eksemplar. Generelt om kommunen
Side 4 av 10 For de kontrollerte ordninger er kommunen organisert ved fagkonsulent Landbruk, Tone Lambertsen. Det ble sist foretatt forvaltningskontroll i Skånland kommune den 16.09.08. I kontrollrapport av 20.10.08, hadde fylkesmannen tre merknader til kommunen. Det ble anbefalt å gjennomføre generell opplæring/rutiner for gjennomgang av Forvaltningsloven, kommunen ble også anbefalt å sende skriftlig varsel om kontroll hvor man opplyser hvilken dokumentasjon som kreves fremlagt, og kommunen ble anbefalt å diskutere hvilken reaksjonsform de ville benytte seg av ved feil/avvik. Skånland kommune fikk for øvrig i 2014 utbetalt tilskudd til jordbruksforetak på totalt 9 641 878 kroner, herunder 6 962 677 kroner i produksjonstilskudd, 925 144 kroner i avløsertilskudd og 1 754 057 kroner i pristilskudd. Kontrollområder Rapporten er utarbeidet etter forvaltningskontroll i Skånland kommune på tilskudd i landbruket. Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble avdekket i de kontrollerte ordninger. Avvik er brudd på gjeldende regelverk, det være seg krav fastsatt i lov, forskrift og/eller rundskriv. Merknader er forhold som ikke er i strid med regelverk, men som fylkesmannen mener det er nødvendig å påpeke for å sikre god forvaltning av kontrollerte ordninger. Fylkesmannen fikk fremlagt og gjennomgått det som ble etterspurt slik at kontrollen ble gjennomført som planlagt. AVVIK 1 Etter en gjennomgang av flere konkrete saker om produksjonstilskudd både for søknadsomgangen august 2013 og august 2014, avdekket Fylkesmannen i Troms at kommunen har gjort endringer av søkers opplysninger uten at det er avkortet eller vurdert avkorting. Gjeldende forskrift av 19. desember 2014 om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket 12. Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-29, revidert 17.04.15, punkt 12, samt Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-30, revidert 22.01.15, punkt 10.5. Tidligere forskrift av 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket 13 og Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-15 punkt 13. I flere av sakene som ble gjennomgått foreligger det feilopplysninger i søknaden som har dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling. Skånland kommune har verken avkortet eller
Side 5 av 10 gjort en begrunnet vurdering om at det ikke er aktuelt å avkorte produksjonstilskuddet etter tidligere forskrift om produksjonstilskudd i jordbruket 13. Selv om bestemmelsen er utformet som en «kan»-bestemmelse, er det klare utgangspunktet at det skal avkortes dersom søker minst har vært uaktsom ved inngivelse av feilopplysninger, og dette har medført eller kunne medføre en merutbetaling. Forvaltningen plikter i alle tilfeller å vurdere avkorting. Fylkesmannen forventer at Skånland kommune for fremtiden endrer sine rutiner, slik at kommunen gjør en begrunnet vurdering av om det er aktuelt å avkorte tilskuddet henhold til 12 i saker der søker har gitt feilopplysninger i søknaden. Fylkesmannen i Troms minner samtidig om at søker må forhåndsvarsles ved avkorting i tilskuddet. Kommunen skal redegjøre for sine vurderinger i brev til søker, både dersom dere fatter vedtak om avkorting og dersom dere kommer frem til at tilskuddet ikke skal avkortes. Det skal sendes kopi av brevet til Fylkesmannen i Troms. Dersom kommunen finner det hensiktsmessig å sende ut informasjonsskriv til alle gårdbrukere i kommunen angående avkorting, ønsker Fylkesmannen i Troms kopi av dette. AVVIK 2 Skånland kommune hadde gjennomført stedlig kontroll av to foretak for søknadsomgangen august 2014. Fylkesmannen i Troms avdekket at kommunen har økt begge søkernes opplysninger i søknaden på areal og/eller dyretall. Fylkesmannen i Troms avdekket, i forbindelse med dokumentkontroll av miljøplan trinn 1 for 2013, at kommunen for flere søkere hadde økt arealopplysninger i søknaden. For søknadsomgangen august 2013 og august 2014 gjaldt forskrift 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket, samt tilhørende rundskriv 13/1-2 fra Statens landbruksforvaltning og rundskriv 2014-16 fra Landbruksdirektoratet punkt 10.1.2. Fra og med søknadsomgangen januar 2015 gjelder Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-30, revidert 22.01.15. Det vises til punkt 5.1.9 om behandling av feil eller uavklarte forhold i søknaden, punkt 6.5 om oppfølging av stedlig kontroll og punkt 11.1.2 om behandling av klage/ny søknad pga. at foretaket ber om etterbetaling som følge av at foretaket har glemt eller feilført opplysninger. Foretak som søker om produksjonstilskudd skriver under på at de opplysningene som er gitt er fullstendige og korrekte. Det er søkers ansvar å gi riktige opplysninger. Søknaden er å betrakte som fullstendig når den er underskrevet og levert til kommunen. Dette følger blant annet av veiledningsheftet.
Side 6 av 10 Dersom søker oppdager feil i sine opplysninger, kan han innen søknadsfristen, ta kontakt med kommunen og få rettet opp feilen, uten at rettingen medfører avkorting. Feilopplysninger i søknaden som oppdages etter søknadsfristen, skal ikke uten videre korrigeres til søkers fordel. I noen tilfeller oppdager foretaket, etter de har mottatt tilskuddsbrevet, at de har glemt å føre opp opplysninger eller at de har ført feil opplysninger. I de fleste tilfeller må dette regnes som en klage på kommunens vedtak. Innebærer henvendelsen så betydelige endringer at det må regnes som en ny søknad, og en ny realitetsbehandling, må kommunen i første omgang vurdere dispensasjon fra søknadsfristen. Dersom foretaket har gjort en feil, er det foretakets egen risiko. Hovedregelen er derfor at kommunen ikke bør ta klagen til følge og at tilskuddet ikke skal etterbetales. Kommunen skal likevel på selvstendig grunnlag vurdere om det i spesielle tilfeller skal etterbetales. Det skal legges en streng praksis til grunn. Når det gjelder stedlig kontroll, skal det som regel ikke registreres et høyere tall i kontrolldata-kolonnen enn det det er søkt om. Unntak kan for eksempel være åpenbare feilføringer. Kommunen må endre sine rutiner slik at det ved forglemmelser eller feilføringer fra søker, etter søknadsfrist, ikke automatisk registreres et høyere tall i søknad om produksjonstilskudd eller i kontrolldata-kolonnen etter stedlig kontroll. AVVIK 3 Ved gjennomgang av flere ulike saker ble det avdekket at vedtaksbrev i saker om produksjonstilskudd ikke var journalført i kommunens arkivsystem. Det ble avdekket at enkelte e-poster med viktig informasjon for den gjeldende sak, heller ikke var journalført. Det ble også avdekket at dokumenter mottatt under eller i etterkant av stedlig kontroll, ikke var journalført i arkivsystemet. Lov av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) 10, Lov av 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv og Forskrift av 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv 2-6 og 2-7. Samt Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-30 punkt 5.1.1. Alle inngående og utgående saksdokumenter som en gjenstand for saksbehandling og som har verdi som dokumentasjon, har kommunen plikt til å registrere i journalen. Alle dokumenter som ligger til grunn for vedtak om produksjonstilskudd må således journalføres og arkiveres.
Side 7 av 10 Saksbehandlersystemet WESPA tilfredsstiller ikke kravene til offentlig arkivsystem. Av denne grunn må kommunen selv sørge for et tilfredsstillende system for journalføring og arkivering som oppfyller kravene til arkivloven og forskrift om offentlige arkiv. På grunn av manglende journalføring fikk ikke Fylkesmannen i Troms kontrollert dokumentasjon som har dannet grunnlag for Skånland kommunes vedtak, av eksempelvis salg av fôr. Kommunen må endre sine rutiner slik at alle dokumenter som er relevante for de aktuelle saker, blir journalført i kommunens arkivsystem. AVVIK 4 Under kontrollen ble det opplyst at kommunen i forbindelse med søknad om produksjonstilskudd hadde omklassifisert og godkjent et areal til innmarksbeite på eiendom med gårds- og bruksnummer 20/4. Det var ikke registrert egen sak vedrørende omklassifiseringen av arealet. Lov av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) 10, Lov av 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv og Forskrift av 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv 2-6 og 2-7. Når et foretak melder fra til kommunen om at det ønsker omklassifisering og godkjenning av et areal, fører dette til at det må opprettes en sak på slik anmodning. Resultatet av kommunens befaring og vurdering av arealet bør være skriftlig beskrevet og journalført. Dokumentasjon som bilder og kart over området vil også være relevant dokumentasjon i slike saker, for å gi best mulig informasjon og dokumentasjon i ettertid. Skånland kommune må endre sine rutiner slik at saker som krever et vedtak av kommunen, opprettes som egen sak. AVVIK 5 Kommunen har ikke tiltaksstrategi og overordnede retningslinjer for prioritering av SMILsøknader. Forskrift 4. februar 2004 nr. 448 om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket 1 siste punktum og 8 andre ledd, samt tilhørende rundskriv 2015-17. Det vises også til tidligere rundskriv 7/2005 fra Statens landbruksforvaltning.
Side 8 av 10 Skånland kommune opplyser at de ikke har tiltaksstrategi og overordnede retningslinjer for prioritering av SMIL-søknader. Kommunen skal fastsette overordnede retningslinjer for prioritering av søknader. Kommunens prioritering av midler til ulike formål innenfor forskriften, skal fremgå av en lokal tiltaksstrategi som kommunen utarbeider. Kommunens tiltaksstrategier skal igjen være et grunnlag for fylkesmannens fordeling av midler mellom kommunene. Tiltaksstrategien må gjenspeiles i kommunenes overordnede retningslinjer for prioritering av SMIL-søknadene. Tiltaksstrategiene er også grunnlag for de prioriteringene som gjøres i arbeidet med regionale miljøprogram i regi av fylkesmannen. Skånland kommune må omgående fastsette overordnede retningslinjer for prioritering av søknader, samt utarbeide en lokal tiltaksstrategi over kommunens prioritering av midler til ulike formål innenfor jordbruk og skogbruk. AVVIK 6 Ved Fylkesmannens gjennomgang av to utplukkede saker om spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL), ble det avdekket at vedtaksbrevet har visse mangler. For SMIL-sakene som ble gjennomgått gjaldt Statens landbruksforvaltnings rundskriv 7/2005 Forvaltning av forskrift om spesielle miljøtiltak i jordbruket. Under overskriften «Til 3 Vilkår», er det beskrevet hva tilskuddsbrevet til søkeren skal inneholde. Rundskrivet henviser til Reglement av 12. desember 2003 nr. 1938 for økonomistyring i staten. Bestemmelser av 12. desember 2003 nr. 1939 om økonomistyring i staten punkt 6.3.3 omhandler blant annet kravene til tilskuddsbrevets beskrivelse. Tilsagn om tilskuddsbeløp skal bekreftes med et vedtaksbrev. Det stilles visse krav til innhold i tilskuddsbrevet. Tilskuddsbrevet skal blant annet klargjøre rettigheter og plikter til tilskuddsmottaker og forvaltning i forhold til tilskuddet. Skånland kommunes tilskuddsbrev i saker om tilskudd til miljøtiltak i jordbruket (SMIL) inneholder mangler, deriblant beskrivelse av mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet. Kommunen må endre sine rutiner slik at vedtaksbrevets innhold tilfredsstiller kravene.
Side 9 av 10 AVVIK 7 Kontrollen avdekket at det manglet sluttregnskap, til tross for at det var gjort utbetaling, i kommunens sak 08/1200-7/IK. Forskrift av 4. februar 2004 nr. 448 om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket 7. For den aktuelle saken var det Statens landbruksforvaltnings rundskriv 7/2005 som var gjeldende. Det vises til rundskrivets kommentarer til 7 Utbetaling. Det vises for øvrig til nytt rundskriv fra Landbruksdirektoratet 2015-17 kapittel 7 og kapittel 3.4. Skånland kommune har utbetalt innvilget tilskudd til tilskuddsmottaker, til tross for at det ikke forelå godkjent sluttregnskap i den aktuelle sak. Før kommunen kan anvise utbetaling av tilskudd skal sluttregnskapet foreligge og godkjennes av kommunen. Skånland kommune må for fremtiden kreve sluttregnskap og godkjenne dette, før det anvises utbetaling av SMIL-tilskudd. MERKNAD 1 Fylkesmannen i Troms avdekket under kontrollen at kommunen har manglende eller mangelfulle opplysninger i merknadsfeltet i saksbehandlersystemet WESPA. For søknadsomgangen august 2014 gjaldt Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-16 punkt 4.1.7. Fra og med søknadsomgangen januar 2015 gjelder Landbruksdirektoratets rundskriv 2014-30 punkt 5.1.9. Kommentarfeltet i WESPA skal alltid benyttes til å opplyse hvorfor kommunen gjør endringer eller rettinger. Det samme gjelder for alle undersøkelser og avklaringer som kommunen gjør i forbindelse med varselkoder som fremkommer i PT-1001-A, B og C. Under kontrollen gjennomgikk Fylkesmannen i Troms de to søknadene som Skånland kommune hadde gjennomført stedlig kontroll på i forbindelse med søknadsomgangen august 2014. Merknadsfeltet i WESPA var benyttet. Det var gitt informasjon om hvilken
Side 10 av 10 dokumentasjon som var gjennomgått under kontrollen, men årsaken til kommunens endringer var for lite konkretisert og ga ikke tilstrekkelig informasjon. Kommunen hadde ikke benyttet merknadsfeltet i WESPA for å informere om hva som var gjort i forbindelse med varselkodene som fremkom i PT-1001-A, B og C. Opplysninger i merknadsfeltet i WESPA bør gi så god informasjon at det er mulig for andre enn den som har behandlet saken, å kunne forstå hva som ble gjennomgått av dokumenter ved den stedlige kontrollen. Sporbarhet i form av saksbehandlers notater og annen dokumentasjon er viktig i saker om produksjonstilskudd, da dette danner grunnlaget for vedtaket. Ikke minst er dette viktig dersom vedtaket blir påklaget. Vi ber Skånland kommune for fremtiden benytte merknadsfeltet i saksbehandlersystemet WESPA i større grad. MERKNAD 2 Det ble under kontrollen avdekket mangelfull påtegning i punkt 6 i søknadsskjema i sak 08/1200 7/IK om spesielle miljøtiltak i jordbruket. Forskrift av 4. februar 2004 nr. 448 om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket 6 andre ledd. Tidligere rundskriv 7/2005 fra Statens landbruksforvaltning, og nåværende rundskriv 2015-17 punkt 12. Søknadskjema SLF 430. Det følger av forskriftens 6 andre ledd at det skal benyttes søknadsskjema som er utarbeidet av Landbruksdirektoratet. Punkt 8 i søknadsskjemaet, tidligere punkt 6, skal være utfylt av kommunen. Kommunen skal sette ett kryss for hvilken gruppe prosjektet/tiltaket tilhører. Vi ber Skånland kommune for fremtiden om å kontrollere at søknadskjemaet er riktig utfylt før oversending til fylkesmannen. Avsluttende kommentarer Fylkesmannen i Troms takker for godt samarbeid under forvaltningskontrollen. 03.07.15 Linn Marstrander rådgiver