Byrådssak 196/16 Mandat og fremdriftsplan for lokaldemokratireformen RICT/BJOL ESARK-102-201615011-1 Hva saken gjelder: Bergen bystyre kom med følgende merknad i møte 16. desember 2015 (sak 335-15) under behandling av byrådets forslag til budsjett 2016/ /Økonomiplan 2016-2019: «Bystyret ønsker å starte prosessen nå med en lokaldemokratireform for å få styrket nærdemokratiet gjennom politiske bydelsstyrer. Bystyret ønsker videre å få vurdert hvordan økt tverrfaglighet i bydelene og en mulig kommunesammenslåing med omegnskommuner kan integreres i prosessen og skape bedre kommunale tjenester for innbyggerne. Bystyret ønsker derfor at det skal nedsettes et eksternt lokaldemokratiutvalg som skal gi innspill til arbeidet og ber om at Bystyrets Kontor og byrådet samordner prosessene med nærdemokrati og økt tverrfaglighet slik at mandatet for et eksternt lokaldemokratiutvalg kan legges fram for bystyret første halvdel av 2016 sammen med en forventet framdriftsplan.» Byrådet vil foreslå en lokaldemokratireform med økt bydelsdemokrati og tverrfaglighet, og til å gi innspill til arbeidet ønsker derfor byrådet å nedsette en ekstern lokaldemokratikommisjon i samarbeid med bystyret. Arbeidet til kommisjonen og dette utvalget skal sees i sammenheng med den pågående kommunereformen, og tilpasses den økonomiske situasjonen. Andre aspekter ved saken Byrådet har i sin politiske plattform bl.a. tatt inn følgende: «Det parlamentariske styresettet ligger til grunn for byrådets arbeid. Byrådet ønsker å involvere bystyret mer i beslutningsprosessene enn det som er praksis i dag, og vil gjennomgå byrådets fullmakter. Byrådet ønsker en lokaldemokratireform, og vil i samarbeid med bystyret utrede hvordan en ordning med bydelsdemokrati og tverrfaglighet i bydelene kan se ut. Byrådet ønsker i tillegg å sette ned en «lokaldemokratikommisjon» som skal gi innspill til bystyrets og byrådets arbeid.» Etablering av en «lokaldemokratikommisjon» er et viktig element i arbeidet med å legge til rette for et styrket nærdemokrati og en sterkere folkevalgt styring av kommunens virksomhet. I et slikt arbeid vil det være viktig å klargjøre roller, ansvar, myndighet og oppgaver mellom bystyret og byrådet. Mange elementer vil inngå i et slikt arbeid. I tillegg til denne sak har byrådet også nylig fremmet saker til bystyret vedrørende: - Byrådets fullmakter - Reglement for byrådet - Byrådets tilretteleggelse for bystyrets politiske tilsyn og kontroll - Hvordan byrådet utreder det beslutningsgrunnlag folkevalgte organ treffer vedtak på - Utredningsinstruks 1
Det må foretas en rekke utredningsarbeider for å sikre et best mulig grunnlag å etablere en ny bydelsstyreordning på. Byrådet har startet egen tenkning rundt disse temaene, og vil i denne sak skissere hvilken retning byrådet ser for seg at dette arbeidet vil ha. Etablering av en bydelsstyreordning representerer en sak bystyret selv må ta stilling til. Denne saken vil kunne gi bystyret anledning til å angi en retning for det utredningsarbeidet som nå skal settes i gang. Et utredningsarbeid innebærer å utforske ulike aspekter ved en bydelsstyreordning. Byrådet ønsker derfor ikke å gi uttrykk for bastante oppfatninger av hva en slik ny ordning skal være, før en er kommet lenger i utredningsarbeidet. Slik byrådet vurderer det vil det likevel være riktig å skissere en del sentrale tema som en slik utredning bør omfatte. Opprettelse av bydelsstyrer medfører at en i en senere runde må gå gjennom byrådets fullmakter på ny. Her må en klargjøre for bystyret hvilke oppgaver bydelsstyrene skal ta stilling til, og hvilken beslutningskompetanse som skal delegeres bydelsstyrene. Også bystyrekomiteene bør gå gjennom sin oppgaveportefølje og vurdere om noe av komiteens kompetanse kan legges til bydelsstyret. Oppdraget har to hovedløp Det er en direkte sammenheng mellom måten kommunens forvaltningsoppgaver og tjenesteproduksjon på den ene side organiseres på, og hvordan det legges til rette for nærdemokratiløsninger og for folkevalgt styring på et bydelsnivå på den annen side dvs. i form av bydelsstyrer. Dette vil representere de to hovedløpene for utredningsarbeidet. Når utredningsarbeidene er ferdige, skal de ulike temaene tas inn i en helhetlig sak som fremmes for bystyret. Dette vil være en sak som byrådet utreder på vanlig måte med henvisning til kommunelovens bestemmelser 20 nr. 2. Byrådet «skal påse at de saker som legges frem for folkevalgt organ er forsvarlig utredet». Etablering av et eksternt lokaldemokratiutvalg innebærer at bystyret skal legge de grunnleggende premisser for arbeidet i et slikt lokaldemokratiutvalg i form av et mandat for utvalgets arbeid. Utvalget skal, basert på et slikt mandat, gi Bergen kommune innspill til gode løsninger for å styrke nærdemokratiet knyttet til kommunens beslutningsprosesser. Parallelt med at det etableres et eksternt lokaldemokratiutvalg må Bergen kommune på egen hånd arbeide videre med de utfordringer etablering av en folkevalgt styring på bydelsnivå innebærer. En slik ordning kan medføre endringer både i måten saker utredes på, og m.h.t hvem som på vegne av kommunen - på delegert fullmakt - fatter avgjørelser. I dette arbeidet må byrådet utrede de muligheter og begrensninger nye løsninger for styrket nærdemokrati kan ha for kommunens virksomhet. Dette kan gi endringer både for bystyrets organer og for måten byrådet arbeider på når et beslutningsgrunnlag etableres. Byrådet må derfor parallelt med at et eksternt lokaldemokratiutvalg utfører sitt oppdrag, sette i gang et arbeid for å berede kommunens organisasjon på at det kan skje endringer i hvordan oppgaver løses med fokus på tverrfaglighet og mulige endringer i byrådets beslutningskompetanse. En sentral problemstilling i denne sammenheng er hvordan økt tverrfaglighet kan ivaretas inn mot de beslutninger som kan fattes på bydelsnivå. Byrådet er i sine fullmakter i utgangspunktet gitt kompetanse til å organisere kommunens virksomhet i «hensiktsmessige enheter». En så omfattende reform som innføring av en mer desentralisert styring og koordinering av kommunens oppgaveløsning, er imidlertid noe som bystyret må ta stilling til. Byrådet vil på ordinær måte utrede grunnlaget for en endring i retning av en mer desentralisert forvaltning. Viktige tema i denne sammenheng vil være hvor store administrative og faglige ressurser som eventuelt skal legges til et bydelsnivå. Hvordan skal denne type lokal oppgaveløsning styres? Skal en reetablere 2
den bydelsordning som ble innført ved årsskiftet 1999/2000 med bydelsdirektører med både egne administrative staber og fagenheter? Eller skal en velge en ordning med sentrale fagstaber, men hvor en legger stor vekt på å etablere en høyt kompetent tverrsektoriell samordningsenhet i hver bydel, som med utgangspunkt i en utredning fra en sentral fagenhet, kan gi råd til den/de som lager innstillingen som legges frem for bydelsstyret? Kjernen i arbeidet med å legge til rette for økt folkevalgt styring på lokalt nivå - og dermed styrke nærdemokratiet, er at de saker som legges frem til beslutning i denne type fora, inviterer til at det kan fattes et vedtak hvor bydelsstyret i stor grad kan utøve et «fritt» skjønn. I prinsippet innebærer dette at saken i utgangspunktet må være utredet slik at det er mulig også å fatte andre vedtak enn det som av fagfolkene anses som den beste løsningen. I en tid med knappe økonomiske ressurser samtidig som behovet for kommunale tjenester øker, er det nødvendig med en tydelig og fast styring. Byrådet ser i utgangspunktet ikke for seg at det er ønskelig å legge et like stort budsjettansvar til bydelstyrene som det de hadde fra de ble opprettet 1999/2000 og frem til de ble avviklet. En må finne andre måter å styrke bydelsstyrenes tverrsektorielle samordning på, enn å legge ut et budsjettansvar som viste seg svært vanskelig for det enkelte bydelsstyre å ta. Hvordan disse utfordringene skal løses, vil representere et sentralt tema i det utredningsarbeid som nå skal settes i gang. Et annet viktig tema vil være hvordan grenseoppgangen med hensyn til myndighet og ansvar skal være mellom det sentrale fagapparatet i byrådsavdelingene på denne ene side, og det administrative apparat som etableres i bydelene for å håndtere de oppgaver som desentraliseres på den annen side. Dette er oppgaver som skal være gjenstand for en tverrsektoriell samordning på et bydelsnivå. Bydelsstyrenes plassering Byrådet ser på fremtidige bydelsstyrer som folkevalgte organ. Bydelsstyrenes medlemmer forutsettes rekruttert fra medlemmer og varamedlemmer i bystyret, eller gjennom direkte valg dersom dette er en ordning bystyret ønsker. Så langt som byrådet nå kan se, vil det være viktig å vurdere og å videreføre den praksis en hadde forrige gang en hadde en bydelsstyreordning med at sekretariatet for bydelsstyrene tenkes lagt til bystyresiden. En slik løsning vil innebære at Bystyrets kontor parallelt med det utredningsarbeid som skjer i byrådets regi, utreder og klargjør hvilke utfordringer og løsninger en reetablering av bydelsstyrer i en bred sammenheng, vil ha for bystyresiden. Denne utredningen må koordineres med byrådets eget utredningsarbeid. Hva skal besluttes i denne sak Denne sak består av to hovedelementer: a. Klargjøre grunnlaget for etablering av et lokaldemokratiutvalg b. Etablere grunnlaget for det videre utredningsarbeid som nå må settes i gang for å legge til rette for et styrket nærdemokrati og en sterkere folkevalgt styring av kommunens virksomhet, og økt tverrfaglig samordning på et bydelsnivå. Konkret innebærer dette at bystyret i denne sak skal vedta et mandat for lokaldemokratiutvalgets arbeid som omtalt og beskrevet nedenfor. Byrådet tillegges ansvaret for å få utpekt de aktuelle medlemmer i utvalget, og har sammen med bystyrets kontor et ansvar for å legge til rette for utvalgets arbeid ved å åpne egen organisasjon for de spørsmål og vurderinger utvalget måtte ha. De andre elementene i denne sak er ment som en orientering til bystyret, hva angår de konkrete utredninger og vurderinger kommunens organisasjon for øvrig må sette i gang, for å forberede 3
reetablering av en ordning med bydelsstyrer og en forsterket tverrfaglig håndtering av oppgaveløsningen i kommunens organisasjon Byrådet foreslår følgende mandat for arbeidet til et eksternt utvalg: Lokaldemokratutvalget skal med utgangspunkt i Bergen kommune og parlamentarisme som styringsform, samt øvrige relevante nasjonale, regionale og lokale samfunnsforhold, analysere den aktuelle situasjonen for lokaldemokratiet. Utvalget skal gi innspill til arbeidet med en lokaldemokratireform, og skal ta utgangspunkt i at det skal etableres en eller annen form for lokale politiske utvalg som dekker geografiske områder i Bergen fra 12000-45000 innbyggere. Bergen kommune ønsker å få vurdert og utredet: - Om politiske utvalg/styrer i bydeler bør etableres gjennom direkte valg, tilfeldig utvelgelse eller indirekte valg, samt fordeler og ulemper ved å dele Bergen opp i valgkretser basert på bydelsstrukturene. - Det ønskes innspill fra utvalget til hvilke endringer og tilpasninger til den politiske strukturen sentralt som da bør gjøres. - Vurdere ulike aspekter ved en større grad av tverrfaglig samordning av kommunens oppgaveløsning på bydelsnivå. - Utvalget bes også om å se på erfaringer fra andre norske kommuner og internasjonale erfaringer på organisering av slike nærdemokratiløsninger. Sammensetning av utvalget: Lokaldemokratiutvalget skal settes sammen av inntil 10 medlemmer. Leder skal rekrutteres utenfor Bergen kommunes organisasjon politisk og administrativt - fortrinnsvis fra et forskningsmiljø. Ett medlem skal rekrutteres med utgangspunkt i at vedkommende har god kjennskap til kommunens styreform og kommunens erfaringer med denne type styring på bydelsnivå. Utvalgets øvrige sammensetning fastsettes i en dialog med den som tar på seg oppdraget å være leder av utvalget. Med utgangspunkt i at bystyret og byrådet skal behandle den rapport utvalget avgir, er det ikke aktuelt å oppnevne bystyrerepresentanter eller byråder/politiske rådgivere til utvalget. Dersom det blir flertall i Bergen kommune, Osterøy kommune og Vaksdal kommune for sammenslåing, må også representanter for de to andre kommunene involveres i dette arbeidet. Hvordan dette skal gjøres, vil byrådet komme nærmere tilbake til senere. Kommisjonens medlemmer lønnes etter gjeldende satser for honorar. Hensyn til kjønnsbalanse skal ivaretas. Fremdriftsplan knyttet til nærdemokratiutvalgets arbeid Byrådet ønsker å starte opp arbeidet i samarbeid med Bystyrets kontor over sommer 2016. Rapport og anbefaling fra det eksterne utvalget ønskes levert 1. april 2017. Det skal knyttes et sekretariat til utvalget som skal plasseres ved byrådsleders avdeling. I sekretariatet skal Bystyrets kontor være representert. Fremdrift i arbeidet med å få etablert en ny styringsmodell på bydelsnivå Byrådet konstaterer at det er et ønske om å vurdere etablering av en tydelig styringsmodell for kommunens oppgaveløsning på bydelsnivå. Etablering av et lokaldemokratiutvalg må ses på som ett første skritt i dette arbeidet. Parallelt med at utvalget arbeider med de problemstillinger som ligger i utvalgets mandat, må kommunen på sin side sette i gang forberedende diskusjoner både på bystyresiden og på byrådssiden for å forberede seg på de diskusjoner og prinsipielle avklaringer som er nødvendige å ta i oppfølging av lokaldemokratiutvalgets rapport, når denne legges frem våren 2017. Bystyresiden og byrådet må innenfor sine respektive ansvarsområder sette i verk et internt arbeid på dette feltet. En ny ordning for bydelsstyrer bør etableres på et best mulig beslutningsgrunnlag. Dette forutsetter 4
både gode saksutredninger og gode diskusjoner som avklarer veivalg og prinsipper, men også avklaring av ansvars og myndighetsforhold knyttet til en slik ordning. For noen temaers del kan det være aktuelt i en slik forberedende fase, å lage felles diskusjonsopplegg bystyret/byrådet i mellom for å sette viktige problemstillinger under debatt. Dette vil en i så fall komme nærmere tilbake til etter hvert. Behovet for eventuelle felles møter vil bli avklart i en diskusjon mellom ordfører og byrådsleder. Vurdere valgordning I forbindelse med behandling av interpellasjon 39 den 28.oktober 2015 fattet bystyret slikt vedtak: «Bystyret viser til det påtroppende byrådet sin plattform for perioden 2015-2019, der det skal utgreiast bydelsdemokrati og opprettast ein lokaldemokratikommisjon. Bystyret ber byrådet vurdere ei forsøksordning med ny valordning som ein del av dette arbeidet.» Byrådet vil sørge for at realitetene i bystyrets vedtak blir vurdert i forbindelse med det omfattende utredningsarbeidet som nå settes i gang. Involvering av bystyret i arbeidet Å klargjøre ulike aspekter ved en ny bydelsreform med vekt på nærdemokratiutfordringer, vil ta noe tid. Mange avklaringer og avveininger må gjøres. Byrådet ser for seg et opplegg der det lages delutredninger som legges frem til diskusjon i bystyret slik at bystyret kan komme med innspill og vurderinger som byrådet kan ha med seg i det videre utredningsarbeid. Innen sommeren 2018 tar byrådet sikte på å fremme en helhetlig sak til bystyret hva angår nærdemokratiutfordringer og etablering av bydelsstyrer og tverrfaglig samordning på et bydelsnivå. Den første delutredningen som legges frem før sommeren 2017 er rapporten fra Lokaldemokratiutvalget. Deretter ser en for seg at det fremmes en sak hvor en diskuterer hva det vil si for dagens fullmaktsstruktur og oppgavefordeling å etablere et nytt folkevalgt organ med beslutningskompetanse på bydelsnivå. En vil da ta stilling til på hvilke faktiske oppgaver og oppgaveområder bydelsstyrene skal tildeles avgjørelsesmyndighet. Siktemålet er at en slik sak skal være til behandling i bystyret innen utgangen av 2017. Hvordan byrådets organisasjon skal organiseres for å ivareta behovet for en sterkere faglig samordning på bydelsnivå, og hvordan den samme organisasjonen skal forholde seg til bydelsstyrene faglig og politisk, vil representere et tema som skal belyses og tas stilling til i en helhetlig sak på dette området, hvor en tar hensyn til de føringer som er lagt i de to foregående saker. Saken skal legges frem innen sommeren 2018. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Å sette i gang et forberedende arbeid for etablering av bydelsstyrer representerer en oppgave som må initieres fra bystyrets side jf Kommuneloven 12. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret etablerer et Lokaldemokratiutvalg i henhold til det mandat og de retningslinjer som er trukket opp i denne sak. 2. Byrådet gis fullmakt til å oppnevne lokaldemokratiutvalget med det mandat og det øvrige opplegg som er skissert i denne sak. 3. Lokaldemokratiutvalgets rapport legges frem for bystyret før sommeren 2017. 5
4. Kostnadene forbundet med lokaldemokratiutvalgets og sekretariatets arbeid kommer byrådet tilbake til i Tertialrapport 2 for 2016. 5. Bystyret tar til orientering skissen til videre arbeid i kommunens organisasjon vedr etablering av bydelsstyrer og økt tverrfaglig samordning på et bydelsnivå, som er trukket opp i denne sak. 6. Bystyret forutsetter at det legges frem en samlet sak for bystyret vedr nærdemokratiutfordringer og etablering av bydelsstyrer og tverrfaglig samordning på et bydelsnivå, innen sommeren 2018. Dato: 10. mai 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder 6