Kommunereformprosjektet, desember 2016 Etableringen av nye NAV Sandefjord

Kommunereformprosjektet, desember 2016 Etableringen av nye NAV Sandefjord En rapport om hvordan NAV-kontorene i Sandefjord, Andebu og Stokke ble til nye NAV Sandefjord

INNHOLDSFORTEGNELSE: FORORD... 3 1 INNLEDNING... 4 1.1 METODE OG AVGRENSNINGER... 4 1.2 FAKTA OM NAV SAS... 4 2 FORPROSJEKTFASEN HØST 2015 GRUNNLAGET FOR KOMMUNESAMMENSLÅING LEGGES... 5 2.1 PARTNERSKAPET... 5 2.2 LEDELSE, BESLUTNINGSFORA OG MEDBESTEMMELSE... 6 2.3 POLITISKE INTENSJONER... 7 2.4 EKSTERN BISTAND... 7 3 PROSJEKTGJENNOMFØRINGSFASEN 2016... 8 3.1 PROSJEKTETS ARBEID OG FREMDRIFT... 8 3.2 PROSJEKTETS ARBEIDSGRUPPER... 11 4 AKTØRENES EGNE VURDERINGER... 12 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 MÅLBILDER OG RAMMER... 12 MEDBESTEMMELSE... 12 ORGANISASJONSPLAN OG PERSONALLØP... 13 LEDERKABALEN I NAV SAS... 14 INVOLVERING OG INFORMASJON... 14 EKSTERN BISTAND... 15 ØKONOMI... 15 PARTNERSKAPET... 15 POSITIVE SIDER VED PROSJEKTET... 15 NEGATIVE SIDER VED PROSJEKTET... 16 FREMTIDIG RISIKO... 16 5 KOMMUNEREFORMPROSJEKTETS VURDERINGER... 17 6 INTERVJUOBJEKTER... 20 2

FORORD Denne rapporten er en leveranse fra Kommunereformprosjektet i NAV (KOR). KOR utvikler verktøy og en helhetlig plan for gjennomføring av kommunereformen i NAV. KOR har innhentet erfaringer fra arbeidet med å slå sammen de tre NAV-kontorene i kommunene Sandefjord, Andebu og Stokke i Vestfold. De tre kontorene blir til nye NAV Sandefjord fra 1.1. 17. Denne sammenslåingen er en følge av kommunereformen. I rapporten omtaler vi de tre kommunene som «SAS-kommunene» og «nye» NAV Sandefjord som «NAV SAS». Dette for å unngå forveksling med det opprinnelige NAV Sandefjord. Det nye kontorets navn er NAV Sandefjord. Vi har intervjuet personer med ulike funksjoner og roller i sammenslåingsarbeidet. Disse intervjuene er gjort i sluttfasen av prosjektperioden. Hensikten med rapporten er å systematisere kunnskapen og skape en erfaringsbase for sammenslåinger av NAV-kontor. Rapporten vil forhåpentligvis bidra til gjenbruk av gode grep og løsninger, og minimere ressurssløsing og energilekkasjer. Den vil også gi grunnlag for å justere KORs egen praksis. KOR takker medarbeidere ved kontorene og fylket for velvillig deling av tanker og erfaringer. Rapportens siste kapittel er viet våre egne betraktninger om fusjonsprosessen, og står dermed også for vår regning. På vegne av KOR, Kristian Lislerud, Karin Sumstad og Ingjerd Sveen Vetvik Oslo, 16.12.16 3

1 Innledning 1.1 Metode og avgrensninger NAV SAS og SAS vil i rapporten brukes som betegnelse på det nye NAV-kontoret i den nye Sandefjord kommune, som skal bestå av medarbeidere fra Sandefjord, Andebu og Stokke. Under arbeidet har vi intervjuet 18 personer i NAV Vestfold. Flere av intervjuobjektene har hatt flere roller i perioden. Intervjuene er gjennomført individuelt, med unntak av to tilfeller. Vi har også forholdt oss til skriftlige kilder: Informasjon til de NAV-ansatte i Sandefjord, Andebu og Stokke, logg fra prosjektfasen, politiske vedtak i kommunestyrene og fellesnemnda, prosjektdirektiv, samt skriftlige fremlegg og referater fra prosjektgruppa og styringsgruppa i NAV SAS. Når kommuner slår seg sammen, overføres innbyggerne til den «nye kommunen» i NAVs systemer. Både saker og oppgaver må flyttes, og sammenslåingen av kontor innebærer omfattende ITendringer. I denne rapporten konsentrerer vi oss om organisasjonsprosessen knyttet til etableringen av NAV SAS. Rapporten omfatter ikke IT-endringene som er gjort. 1.2 Fakta om NAV SAS NAV SAS vil få ca. 136 medarbeidere. Sandefjord Andebu Stokke Ansatte NAV Befolkningsgrunnlag Avstand til Sandefjord 96 stk. (43 statlige) 12 stk. (6 statlige) 20 stk. (8 statlige) 45 820 5 937 11 657 30 km. Ca. 26 min. med bil. 18 km. Ca. 17 min. med bil. Det er korte avstander mellom sentrene i de tre SAS-kommunene. Det er god offentlig kommunikasjon mellom Sandefjord og Stokke, men dårlig kommunikasjon mellom Andebu og Sandefjord. Sandefjord kommune arbeider derfor med å få etablert en ny rutebussforbindelse, noe som vil gi NAV-brukere i Andebu lettere tilgang til det nye NAV-kontoret. 4

2 Forprosjektfasen høst 2015 grunnlaget for kommunesammenslåing legges I desember 2014 la forhandlingsutvalget for SAS-kommunene fram en utredning om etablering av nye Sandefjord kommune. De fulgte opp med folkemøter, innbyggerundersøkelser og andre tiltak for å skape medvirkning og engasjement blant innbyggerne. Forhandlingsutvalgets arbeid støttet seg på intensjonsvedtak om sammenslåing i by- og kommunestyrene i de tre kommunene. De endelige vedtak om sammenslåing ble gjort i by- og kommunestyrene i starten av februar 2016. De endelige politiske vedtakene ble fattet etter at Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjente sammenslåingen i april 2016. NAV ble omtalt i forhandlingsutvalgets dokument: «Det ytes kommunale NAV-tjenester i Stokke, Andebu og Sandefjord.», men det ble ikke konkretisert hvilke kommunale tjenester som skulle ligge i de tre sentrene. Servicekontorenes funksjon ble også vurdert: «Hvilke tjenester som skal utføres i servicekontorene avklares av fellesnemnda.» Det var et mål at kommunesammenslåingen skulle gi bedre tjenester for befolkningen og større bredde i tjenestetilbudet. 2.1 Partnerskapet NAV-kontorene eies av stat og kommune i et likeverdig partnerskap, og partnerskapsavtaler inngås av NAVs fylkesdirektør og kommunens rådmann. I november 2015 startet kommunalsjef for helse, sosial og omsorg i Sandefjord kommune og konstituert fylkesdirektør i NAV samtaler om NAVs utvikling under og etter fusjonen. I tillegg til sin faste rolle, var kommunalsjefen også prosjektleder for NAV SAS, mens NAVs fylkesdirektør hadde ansvaret for to fylker. Denne dialogen var et forstadium til selve prosjektperioden som pågikk gjennom hele 2016, og var starten på arbeidet med det som ble vurdert som «hastesakene» ved en sammenslåing av NAV-kontor: Eiendomskontrakter og leieforhold ved de eksisterende NAV-kontorene IT på statlig og kommunal side Vurdering av rettskrav for lederstillingen i den nye kommunen Det første prosjektdirektivet for NAV SAS ble utviklet 23.11.15. Partnerskapet mente det var viktig å få på plass lederen for NAV SAS så tidlig som mulig for å sikre en god prosess og fremdrift i prosjektperioden. De ville også vente med å sette i gang de tyngste oppgavene knyttet til utviklingen av NAV SAS til den nye NAV-lederen var på plass. Dette tok imidlertid betydelig lenger tid enn antatt. To av tre ledere i de tre fusjonerende NAV-kontorene var statlig ansatt. I november/desember 2015 diskuterte NAV Vestfold, Sandefjord kommune og partnerskapet om noen av de tre NAV-lederne hadde rettslige krav til den nye lederstillingen i NAV SAS. I desember 2015 ble HR-avdelingen i Arbeids- og velferdsdirektoratet koblet inn i diskusjonen. Juristene ved NAV Vestfold og direktoratets HR-avdeling var uenige, og i tillegg hadde Sandefjord kommune egne synspunkter. Sandefjord kommune ønsket at medbestemmelse skulle ligge på prosjektledernivå. 5

Fylkesledelsen og kommunen gjennomførte i desember 2015 individuelle samtaler med NAVlederne som et ledd i å vurdere grunnlag for rettskrav til den nye NAV-lederstillingen. NAV fylkesdirektør og rådmann i nye Sandefjord kommune konkluderte med at lederen i NAV Sandefjord, som var statlig ansatt, hadde rettskrav på den nye lederstillingen. Hun fikk tilbud om stillingen, men takket nei. Utover våren ble det gjort endringer i prosjektledelsen. NAV-lederen i Stokke overtok som ny prosjektleder i 50 % stilling fra april, og tidligere prosjektleder fortsatte som medlem i prosjektgruppa. Det var også endringer i fylkesleddet. Det kom en ny konstituert fylkesdirektør på våren, denne satt i stillingen fram til ny fylkesdirektør ble ansatt i september. Lederstillingen for NAV SAS ble utlyst i april, med en tekst hvor det ble informert om at lønn ville tilbys i henhold til statlig eller kommunalt lønnsregulativ. Det ble med andre ord stilt åpent hvorvidt ansettelsesforholdet skulle være statlig eller kommunalt. Partnerskapet var ikke tilfreds med søkergrunnlaget og utlyste stillingen på nytt, denne gang var det presisert at tilsettingen skulle være kommunal. NAV-leder ble ansatt i juni, med tiltredelse i august. Den nye NAV-lederen skulle også fylle rollen som prosjektleder, mens den tidligere prosjektlederen ble ansatt som prosjektkoordinator. Det var altså flere utskiftninger av sentrale ledere i nøkkelposisjoner i prosjektet NAV SAS. 2.2 Ledelse, beslutningsfora og medbestemmelse Partnerskapsmodellen innebærer at NAV-kontorene har to eiere. I denne sammenslåingsprosessen har tre kommunestyrer, tre rådmenn og NAVs fylkesledd vært involvert. I tillegg ble Fellesnemnda, som bestod av politikere fra SAS-kommunene, opprettet for å ta beslutninger på vegne av den nye kommunen. Den fattet politiske vedtak som også berørte NAV. Når fellesnemnda ble utvidet med tillitsvalgte, fungerte den som et partssammensatt utvalg for alle kommunale beslutninger. Medbestemmelse i kommune og stat utøves etter to hovedavtaler. Disse har en del felles trekk, men skiller seg vesentlig på ett punkt; i staten har man forhandlingsrett ved varig endring av organisasjonsplan og bemanningsendringer. Denne retten har man ikke i den kommunale Hovedavtalen. Statlig medbestemmelse i Arbeids- og tjenestelinjen utøves på tre nivå; lokalt MBA (MBA = medbestemmelsesapparat), fylkets MBA og sentralt MBA. I januar 2016 diskuterte man hvordan medbestemmelsen i prosjektet skulle ivaretas. De lokale MBA i de tre fusjonerende enhetene hadde ansvar for å utøve medbestemmelse lokalt ut året 2016. Deres fullmakter var avgrenset til de lokale enhetene. De fylkestillitsvalgte i Vestfold ønsket at fylkets MBA skulle fungere som MBA for NAV SAS. Denne oppfatningen ble delt av de plasstillitsvalgte i de fusjonerende enhetene. Arbeidsgiver (NAV Vestfold og kommunen) ønsket at det ble opprettet et prosjekt-mba med tillitsvalgte fra de fusjonerende enhetene. Det ble ikke oppnådd enighet i løpet av våren. Saken ble derfor løftet til sentralt MBA i NAV i juni 2016, men først behandlet i august. Da ble partene enige om at fylkets MBA skulle være prosjektets statlige medbestemmelsesorgan. I protokoll av 23.8.16 fra NAVs sentrale MBA står dette: «Organisasjonene var i hovedsak samstemt i sin tilbakemelding om at med de erfaringer man har så langt fra endringer av NAV-kontorstruktur som følge av kommunesammenslåinger, så er det ikke 6

behov for å utarbeide retningslinjer for midlertidige medbestemmelsesapparat i prosjektperioden. De påpekte at det er viktig å bruke et etablert medbestemmelsesapparat i slike krevende prosesser. Det er nødvendig at det gis gode retningslinjer om hvordan disse omorganiseringsprosessene skal fungere og hvordan arbeidet skal organiseres. Her må det også komme tydelig fram hvordan medbestemmelse skal ivaretas. Blant annet kan det være hensiktsmessig at berørte ansatte involveres i arbeidet gjennom deltakelse i f. eks. styringsgrupper og arbeidsgrupper». Organiseringen av medbestemmelsen ble dermed først avklart da det gjenstod fire måneder av prosjektperioden. Saker som krevde behandling etter hovedavtalen i staten ble først behandlet i de tre lokale MBA, deretter i fylkets MBA. På kommunal side ga organisasjonene fullmakt til at de lokale tillitsvalgte i NAV kunne fungere som tillitsvalgte, som et prosjekt-mba. 2.3 Politiske intensjoner Fellesnemnda i Sandefjord, Andebu og Stokke gjorde i september 2015 følgende vedtak: 1. Prosjektleder gis i oppdrag å etablere prosjekt for sammenslåing av NAV-kontorene i samarbeid med fylkesdirektøren for NAV i Vestfold. 2. Et kontaktpunkt for førstelinjetjenesten opprettholdes i både Stokke, Andebu og Sandefjord, i tråd med intensjonen i forhandlingsutvalgets utredning. 3. I prosjektet vurderes muligheten for et pilotprosjekt hvor NAV i nye Sandefjord kommune er helt kommunalt drevet. Bakgrunn vedrørende pkt. 3: Partnerskapet omtales slik i Stortingsmelding 33, NAV i en ny tid for arbeid og aktivitet: ( )... partnerskapet skal være et likeverdig samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen, men hvor hver part er ansvarlig for sitt. Ansvarsfordelingen beskrives slik på nav.no: «Gjennom partnerskapet har stat og kommune felles ansvar for driften av NAV-kontoret og skal sikre et samordnet tjenestetilbud til brukerne. Partnerskapet er likeverdig. ( ). Stat og kommune har fortsatt selvstendig ansvar for hver sine tjenester.» Fellesnemnda vedtok pkt. 3 etter en anbefaling fra det partssammensatte utvalget i kommunen. I skrivende stund er det ikke arbeidet videre med dette, men det ligger som en politisk føring for nye Sandefjord kommune. Denne er forventet fulgt opp av rådmannen i nye Sandefjord kommune. Den politiske begrunnelse for kommunens engasjement i NAV, er at NAV ansees som spesielt viktig for utviklingen av kommunen, og i særdeleshet for velferdsordningene. 2.4 Ekstern bistand NAV SAS har fått ekstern bistand fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, vesentlig fra KOR. KORs prosjektleder har vært observatør i styringsgruppen, mens delprosjektleder organisasjon har vært observatør i prosjektgruppen. Begge har også vært sparringpartnere vis-à-vis prosjektet. I tillegg har HR-avdelingen og NAV IT vært konsultative parter. Arbeids- og tjenestedirektøren ga KOR mandat til å følge opp og støtte sammenslåingen av NAVkontorene i Sandefjord, Andebu og Stokke til NAV SAS fra 1.3.16. Arbeids- og tjenestelinjen har organisert støtten som en prosjektoppgave, og gitt ansvaret for gjennomføring til KOR. Støtten til NAV Vestfold skal utøves etter prinsippet om at det skal være en linjestyrt og lederdrevet prosess, preget av god samhandling mellom formell styringslinje (NAV Vestfold) og støtte til sammenslåing 7

(KOR). For å kunne gi støtte til NAV Vestfold på vegne av arbeids- og tjenestedirektøren, har KOR fått myndighet på følgende områder: 1. Jobbe sammen med NAV Vestfold for å sikre at NAV SAS får tilstrekkelig støtte til å etablere en organisasjon som fungerer fra 1.1.17. 2. Ut fra behov i nye NAV SAS, bestille avklaringer og etterspørre nødvendig støtte fra linjeorganisasjonen i Arbeids- og velferdsdirektoratet. 3 Prosjektgjennomføringsfasen 2016 3.1 Prosjektets arbeid og fremdrift NAV SAS har, som tidligere nevnt, hatt tre prosjektledere. I forprosjektfasen høsten 2015 arbeidet man med «hastesakene». I april 2016 startet arbeidet med selve prosjektet NAV SAS. Mens KOR anbefaler et tidsløp på 18 måneder fra beslutning til oppstart av nytt NAV-kontor, har prosjektperioden i NAV SAS strukket seg over ni måneder. Det ble utviklet en fremdriftsplan for selve prosjektgjennomføringen. Denne ble satt til perioden maidesember 2016: 8

En vesentlig hensikt med prosjektorganiseringen var å skape et bredt engasjement hos de ansatte for arbeidet som skulle gjøres, særlig knyttet til faglig innhold i NAV SAS. Arbeidet ble organisert slik prosjektkartet under viser. Alle ansatte i Andebu og Stokke deltok i arbeidsgrupper. Fra Sandefjord deltok et utvalg medarbeidere direkte i gruppene. Det inntegnede prosjekt-mba gjelder kun kommunen. Fremdrift i hovedleveransene ble fastsatt slik: 13.5 14.6 15.9 22.9 oktober 31.10 Oppstart arbeidsgrupper Første leveranse: Kartlegging og beskrivelser Andre leveranse: Forslag til overordnet beskrivelse av fremtidig arbeidsmåte Prosjektgruppa vurderer og sammenfatter forslagene og legger fram for styringsgruppen Samlet beslutning MBA Organisasjonsmodell vedtatt og ledere innplassert De ulike gruppene og rollene ble definert slik: 9

Rolle Person Rollebeskrivelse Styringsgruppe Beskrevet Styringsgruppen utgjør prosjektets styre med innledningsvis i prosjektdirektivet myndighet til å styre prosjektet. Styringsgruppen har det endelige ansvaret for at prosjektet når definerte mål, samt at prosjektet har de nødvendige forutsetningene for å gjøre de oppgaver prosjektet er satt til. Prosjekteier Prosjekteier er stat og kommune, representert ved rådmann og fylkesdirektør. Prosjektleder Prosjektleder skal lede prosjektet frem mot et nytt NAV-kontor og er ansvarlig for: Prosjektets samlede resultater Sikre god samhandling med linjen og andre berørte interessenter At prosjekteier og styringsgruppe får tilgang til all vesentlig informasjon, slik at de kan fatte korrekte beslutninger til riktig tid Løpende og god kommunikasjon internt i prosjektet og NAV, samt mot samarbeidspartnere. Gi styringsgruppa statusrapporteringer og følge opp deres beslutninger Prioritere beslutningsforslag som skal fremmes prosjekteier og styringsgruppe Fatte beslutninger innenfor den myndighet som prosjekteier delegerer slik at prosjektet holder nødvendig fremdrift. Sikre tilstrekkelig deltakelse fra linjen slik at faglige hensyn blir ivaretatt og slik at linjen er i stand til å overta ansvaret når prosjektet avsluttes. Å etablere rutiner for fortløpende forankring og avklaring av faglige spørsmål med linjeansvarlige At uavklarte forhold eller spørsmål som berører prosjektets rammer til enhver tid er definert slik at de kan bringes frem for prosjektets styrende organer Prosjektmedarbeidere Prosjektmedarbeidere skal utføre det arbeid som blir delegert dem fra prosjektleder eller prosjekteier, og skal bidra til at prosjektet når sine mål. Arbeidsgruppeleder De som er utnevnt til å lede arbeidet i de ulike arbeidsgruppene, disse får sitt oppdrag av Arbeidsgruppemedlemmer prosjektleder. Dette er fagpersoner som sitter i de ulike arbeidsgruppene og som til daglig har sitt arbeid på samme fagfelt som arbeidsgruppen eller har kompetanse på området. 10

3.2 Prosjektets arbeidsgrupper De ulike arbeidsgruppene har hatt ulike fremdriftsplaner og leveransekrav, avhengig av hva som ble betraktet som naturlige arbeidsområder og innbyrdes avhengigheter. Ut fra prosjektplanen kan man likevel oppsummere mandatet til arbeidsgruppene slik: Beskrive dagens situasjon Beskrive hvordan vi jobber i dag, med styrker og svakheter Beskrive hvordan vi ønsker å jobbe i nye NAV Sandefjord for å nå målene til prosjektet «Andebu, Stokke og Sandefjord skal sammen etablere et nytt NAV kontor i nye Sandefjord kommune, dette medfører at vi blant annet skal: Bli bedre kjent med hverandre, og starte byggingen av en felles kultur. Kartlegge nåsituasjonen og konkretisere mål og strategier for NAV Sandefjord. Avklare organisering og ledelse av NAV Sandefjord. Kartlegge kompetanse, framtidige oppgaveønsker og utarbeide kompetanseplan for NAV Sandefjord. Få oversikt over hvordan det jobbes i dag, samt beskrive overordnete prinsipper for hvordan vi skal jobbe med de ulike fagområder i NAV Sandefjord. Tilpasse statlige og kommunale IKT-systemer og gjennomføre andre tilpassinger i direktorat og kommunene. Sikre en ryddig og god overføring av medarbeidere til ny enhet. Arbeidet organiseres i leveranser og skal være ferdig innen 15. september.» Mål, leveranser, tidsplan og rammer ble beskrevet detaljert i brev fra prosjektleder til alle ansatte i de tre kontorene. Disse arbeidsgruppene ble opprettet: Navn på arbeidsgruppe: Veiledningssenter Marked Sosiale tjenester Arbeidsrettet brukeroppfølging Flyktning Kompetanse og opplæring HR / personal Kultur og miljø IKT Stat IKT Kommune Bygg (utnyttelse av besluttet areal, flytting av eksisterende) Informasjon (internt/eksternt) Kommunale NAV tjenester i Andebu og Stokke 11

4 Aktørenes egne vurderinger Prosjektdirektivet for NAV SAS vurderer risiko på en rekke områder. Oversikten viser at prosjektgruppen har hatt god oversikt over risikobildet, og at de har gjennomført tiltak på kritiske områder. På mange måter avspeiler risikokartet svarene aktørene har gitt på de ulike spørsmålene. I det følgende presenteres samlet de tilbakemeldingene vi fikk i våre intervjuer. 4.1 Målbilder og rammer Et av de sentrale spørsmålene vi stilte de involverte var når de ble kjent med målbildene og rammene for utvikling av NAV SAS. Her spriker svarene. Generelt kan man si at jo tettere rolle man hadde til beslutningstakerne (partnerskapet), desto tidligere ble man kjent med mål og rammer for NAV SAS. Vi spurte videre de involverte hva de oppfattet som mål og rammer for prosjektet. Få, utenom partnerskapet og prosjektledelsen, kunne gi noe godt svar på dette. De fleste oppfattet sammenslåingen som en naturlig følge av kommunereformen. Det var også en generell oppfatning av at det ville være effektivt å skape større og mer robuste fagmiljøer, i tråd med signaler fra politikere og NAVs ledelse. Få av intervjuobjektene hadde noe tydelig bilde av hvilke andre mål opprettelsen av NAV SAS skulle oppnå. Det er også sprikende svar på når intervjuobjektene ble gjort kjent med mål og rammer for det nye kontoret. Noen hadde samarbeid med kommunen gjennom sine stillinger, og ble kjent med mål og rammer allerede våren 2015. De ble da også kjent med at NAV-enhetene skulle slås sammen. Mange, utenfor partnerskapet og NAV fylkesledelse, hadde hørt at Sandefjord kommune ønsket å overta driften av nye NAV Sandefjord som et pilotprosjekt. De som hadde hørt om dette, var imidlertid usikre på om det var fakta eller rykter. Så langt vi har brakt på det rene, var det kun ledere som visste at det forelå et politisk vedtak fra fellesnemnda, som la dette som kommunal politisk føring for nye Sandefjord kommune. Informasjon fra prosjektet skulle kommuniseres fra de tre NAV-lederne og ikke fra prosjektleder. Dette kan ha ført til at kontorene fikk ulik informasjon. NAV Sandefjord byttet leder i august 2016, og NAV Stokkes leder var også prosjektleder i en viktig fase av prosjektet. Dette kan ha bidratt til at medarbeiderne opplevde ulikt detaljnivå i informasjonen. De tillitsvalgte mener at de tre fylkesdirektørene som fungerte i perioden har kommunisert ulikt. Dette kan også ha bidratt til uklar retning for prosjektet, for eksempel vedrørende antall lokasjoner etter sammenslåing. Samlokalisering av de tre kontorene skjedde 9.12.16. I desember var det fortsatt uklart om og i så fall hvilke av NAV-tjenestene som skulle «bli igjen» i Andebu og Stokke etter flytting til Sandefjord, og dette har skapt noe uro blant medarbeiderne. Det er etablert en midlertidig løsning for NAV tjenester i Stokke og Andebu, og arbeidet med utvikling og etablering av servicetorg fortsetter i 2017. 4.2 Medbestemmelse I pkt. 2.2 er det beskrevet hvilken beslutningsstruktur som ble etablert og hvordan medbestemmelsen skulle organiseres. Selve prosjektfasen var året 2016, men enkelte utfordringer skapte tidspress og forkortet prosjektperioden. Det var utfordringer knyttet til rettskrav for leder i NAV SAS. Det var 12

også utfordrende at partnerskapet ville vente med prosjektstart til ny leder var på plass. Rammer for medbestemmelse ble heller ikke avklart før 23.8.16. I notat til FYMBA 14.6.16 kom de fylkestillitsvalgte med følgende forslag: «Det lokale MBA i Sandefjord, Andebu og Stokke, kan ha uttalerett i saker som skal behandles i fylkets MBA». Arbeidsgiver har deretter sendt saker som skulle behandles i fylkets MBA til uttalelse i det lokale MBA før behandling i fylkets MBA. Arbeidsgiversiden har opplevd dette som forsinkende. De tillitsvalgte mener dette ikke ville vært et tidsmessig problem dersom prosjekttiden var blitt godt utnyttet og viktige spørsmål avklart tidlig. De tillitsvalgte mener også at avklaringer skjedde i feil rekkefølge og at organisasjonsplanen burde vært forhandlet frem før personalløpet ble lagt. Flere av intervjuobjektene, særlig på arbeidsgiversiden, har understreket at et prosjekt-mba med lokale tillitsvalgte ville gitt bedre og mer direkte innflytelse for de tre enhetene. Flere fremhevet også som en ulempe at fylkets MBA kun hadde én deltaker fra Sandefjord. På den andre siden vegret flere av de plasstillitsvalgte seg for å sitte i et prosjekt-mba, da de ville kunne havne i en interessekonflikt mellom eget kontor og helheten i NAV SAS. Fylkets MBA mener de har hatt et mer helhetlig bilde enn plasstillitsvalgte kunne ha hatt, og at de dermed har ivaretatt helheten bedre. De mener også at de gjennom sin funksjon som MBA har fått kompetanse som vil bli nyttig ved senere kontorsammenslåinger i fylket. Flertallet av de tillitsvalgte, både på fylkesnivå og lokalt nivå, hadde ønsket deltakelse fra en tillitsvalgt i prosjektets styringsgruppe. Dette har ikke arbeidsgiver ønsket. Lokalt tillitsvalgte fra kommunal og statlig side og fra fylkets MBA har deltatt i prosjektgruppen. Når organisering av NAV-kontor skulle besluttes, fant enkelte aktører på arbeidsgiversiden det uhensiktsmessig at staten gjennomførte forhandlinger i et lukket statlig organ, dvs. fylkets MBA, i stedet for å legge forhandlingsretten til et prosjekt-mba, der også kommunalt tillitsvalgte deltar. 4.3 Organisasjonsplan og personalløp Organisasjonsplanen var klar i oktober 2016. Personalløpet ble formelt behandlet av styringsgruppen og tillitsvalgte i slutten av august 2016. Personalløpet handler om hvordan medarbeidere skal ivaretas i de ulike fasene i en omstillingsprosess i forbindelse med innplassering eller omplassering i ny organisasjon. De fleste av intervjuobjektene som har sagt noe om dette, mener at både organisasjonsplanen og personalløpet burde vært klart før sommeren. Dette ville ha skapt en større forutsigbarhet og trygghet. Noen av intervjuobjektene visste i oktober fortsatt ikke hva de skulle jobbe med ved oppstart 1.1.17. Å vite hva man skal arbeide med gir trygghet, men de peker også på mulige utfordringer knyttet til opplæringsbehov. Med uavklarte arbeidsoppgaver så tett opptil fusjonen, er det også en risiko for at medarbeidere har brukt tid på unødvendig opplæring. En sent vedtatt organisasjonsplan førte til at ansettelsen av seksjonsledere skjedde raskt. Allerede én uke etter at organisasjonsplanen var lagt, ble de første lederne innplassert. De resterende fire lederstillingene vil bli utlyst internt. Dette organisasjonskartet ble vedtatt i oktober etter forhandlinger i fylkets MBA: 13

4.4 Lederkabalen i NAV SAS Vi har tidligere beskrevet arbeidet med avklaringer frem til utlysning og ansettelse av leder i NAV SAS. De fleste intervjuobjektene mener at dette løpet ikke har vært tilfredsstillende. Aktørene vi har snakket med peker særlig på disse forholdene: Det tok for lang tid før rettskravproblematikken ble tatt på alvor og avklart Det tok for lang tid før lederstillingen ble utlyst Første gangs utlysning stilte ansettelsestilhørighet åpent, dette burde ha vært avklart på forhånd Effektene av dette var blant annet: Energilekkasje blant de ansatte Usikkerhet for sittende ledere Man kom for sent i gang med prosjektet Arbeidsgiversiden mener at Arbeids- og velferdsdirektoratet burde gjort prinsipielle avklaringer vedrørende lederansettelse og medbestemmelse på et langt tidligere tidspunkt. Det er klare forventninger til at Arbeids- og velferdsdirektoratet må innta en mer strategisk rolle for å avklare prinsippene før slike saker oppstår. 4.5 Involvering og informasjon En fusjon av tre NAV-kontor er en krevende prosess. På tross av flere vanskelige utfordringer har medarbeidere og lederne løst nødvendige oppgaver uten å la seg hindre av det som burde vært gjort annerledes. 14

Vi har et generelt bilde av at de ansatte er tilfredse med informasjonen som ble gitt underveis. Det ble opprettet et felles digitalt område der alle hadde tilgang til all informasjon om prosjektet. Det har også vært arrangert prosjektsamlinger og blitt delt ut informasjonsskriv med kjerneinformasjon. Prosessen har vært preget av stor åpenhet. Fagforeningene har hatt samlinger hvor de har informert medlemmene om prosjektet og fremdriften. Kjernen i medarbeiderinvolveringen har vært arbeidsgruppene, der de ansatte har kunnet arbeide med nye og gamle kollegaer om utformingen av det nye kontoret. Arbeidsgruppene pekes på som den viktigste arenaen for involvering. 4.6 Ekstern bistand Den eksterne bistanden fra statlig side har kommet fra HR-avdelingen i Arbeids- og velferdsdirektoratet, NAV IT og KOR. De som har hatt roller i disse tre enhetene får positive tilbakemeldinger. Flere av intervjuobjekter har imidlertid ønsket seg en mer fremtidsrettet og strategisk HR-avdeling som hadde avklart rutiner for medbestemmelse og rettskrav for NAV-ledere før prosjektstart. 4.7 Økonomi NAV Vestfold eller NAV SAS har ikke fått tilført statlige midler. Kommunene har fått tilført et ikkeøremerket tilskudd på 40 millioner kroner fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som hovedsakelig er blitt brukt til tilpasning og fornyelse av kommunale IT-systemer. Alle oppgaver knyttet til opprettelsen av NAV SAS og kommunesammenslåingen har vært utført i tillegg til ordinær drift. På tross av betydelig merarbeid for alle involverte, er dette ikke blitt kompensert. Mange ville for eksempel ha ønsket å få utbetalt overtid eller å få lånt inn medarbeidere i en belastet periode. 4.8 Partnerskapet Partene beskriver partnerskapet som velfungerende, og mener de har dratt i samme retning hele veien. Det eksisterer i dag tre partnerskapsavtaler. Underveis ble det inngått en samarbeidsavtale, hovedsakelig knyttet til fordeling av felleskostnader. En ny samarbeids- og driftsavtale mellom NAV og Sandefjord kommune skal behandles i kommunestyret i desember 2016 og skal gjelde fra 2017. 4.9 Ikke-rangert rekkefølge: Positive sider ved prosjektet Organiseringen av prosjektet Opplegget med arbeidsgrupper Det har vært god læring i arbeidsgruppene Gruppelederne har vært flinke til å involvere Det har vært høyt under taket i arbeidsgruppene Informasjonsflyten innad i prosjektet, med sentrale dokumenter på åpent område tilgjengelig for alle ansatte Prosjektstøtten fra KOR Ingen økning i sykefraværet til tross for høyt arbeidspress i prosjektperioden Lokal medbestemmelse 15

4.10 Ikke-rangert rekkefølge: Negative sider ved prosjektet Sen avklaring av hvordan medbestemmelse skulle organiseres i prosjektet. Sen og til dels utilfredsstillende håndtering av rettskrav og ansettelse av leder. At leder av nye NAV Sandefjord og syv seksjonsledere først kom på plass i august. HR-avdelingen har vært for trege med avklaringer knyttet til rettskrav og organisering av medbestemmelse. Sentralt MBA burde ha sett behov for å avklare organisering av medbestemmelse og tatt initiativ til avklaring. Prosjektperioden har vært lang nok, men burde vært utnyttet bedre, slik at man i gjennomføringsfasen la flere ting på plass i løpet av våren 2016. Nye NAV Sandefjord burde ha etablert seg i helt nye lokaler, hvor ingen av de tre enhetene tidligere hadde vært lokalisert. Tidspresset har vært for stort. 4.11 Fremtidig risiko Svarene på hva aktørene så som risiko tar utgangspunkt i status i oktober, og kan beskrives slik: Det er knyttet spenning til om de kommunale IT-systemene vil være i drift og fungere før nyttår. Det er en utfordring med den korte tiden man har hatt til rådighet for innplassering av ledere. En del frykter at dette vil gå ut over grundigheten i rekrutteringen. Det er en stor utfordring å bygge felles kultur for de tidligere enhetene når de samlokaliseres. NAV-byggets innretting er ikke ideell. Det knytter seg spenning til hvordan dette bygget vil fungere, særlig med tanke på at langt flere må sitte i kontorlandskap. Man må få et tilfredsstillende løp for innplassering av medarbeidere på de ulike fagområdene, slik at usikkerhet om fremtidige arbeidsoppgaver elimineres. Man må raskt avklare hvilke tjenester NAV skal tilby i Andebu og Stokke, og definere hvor lang tid tjenester skal ligge igjen i de tidligere lokasjonene. Reisevei for brukerne, særlig fra Andebu, på grunn av dårlig offentlig kommunikasjon, må håndteres raskt dersom brukerne skal ha lett tilgang til det nye kontoret. Selve flyttingen er omfattende og må planlegges godt. Fordi man tidligere har arbeidet ulikt i de tre enhetene er det viktig å komme frem til felles arbeidsmetoder, særlig i balansen mellom spesialist og generalist. 16

5 Kommunereformprosjektets vurderinger Prosjektet NAV SAS gir erfaringer og erfaringene gir læring, både for tilsvarende fremtidige prosjekter og for involverte utenfor selve prosjektet. KOR har så langt i denne rapporten oppsummert de erfaringene prosjektet selv har trukket frem. I dette kapittelet gir vi KORs egne vurderinger av sammenslåingsprosessen. NAVs rolle KOR mener det er viktig at NAV, både direktoratet og fylkesleddet, har en klar strategi for sammenslåingsprosjekter av denne typen. Det vil bidra til mer effektiv prosjektgjennomføring og legge grunnlag for å oppnå effektmål, som for eksempel mer tid til arbeidsrettet brukeroppfølging. Vi vil særlig peke på: 1. Legge bedre til rette for at medbestemmelse utøves sammen med kommunale tillitsvalgte. 2. Arbeids- og velferdsdirektoratet bør definere enkelte statlige strategiske føringer for NAVkontor ved kommunesammenslåing. For eksempel: Skal det være ett kontor med en lokasjon i hver kommune? Skal brukerne også møte NAV i eventuelle servicekontor? 3. Arbeids- og velferdsdirektoratet bør bidra til at lov og regelverk, knyttet til rettskrav og fortrinnsrett er kjent- og følges i NAV. Prosjektledelse Et viktig premiss, som prosjekteierne selv var klar over allerede før prosjektoppstart, var å ha en leder for NAV SAS på plass før gjennomføringsfasen. (Vi regner gjennomføringsfasen fra ett år før oppstart, altså fra 1.1.16). Stabilitet i prosjektledelsen og hos prosjekteier Det har det vært tre prosjekteiere involvert på statssiden (fylkesdirektør). Det har også vært tre prosjektledere for NAV SAS. Dette har vært uheldig fordi ulike ledere har ulike prioriteringer, noe som bremser fremdriften. Dersom NAV hadde hatt en overordnet strategisk føring for hva NAV vil med NAV-kontoret ved en kommunesammenslåing, kunne disse tre personene gitt mer entydige føringer for prosjektet. Som eksempel vil vi nevne: Er Arbeids- og velferdsetatens holdning at alle kommuner skal ha ett NAV-kontor og én lokasjon? Dersom kommunen etter en sammenslåing ønsker å opprettholde NAV-tjenester på tidligere lokasjoner, har Arbeids- og velferdsetaten en prinsipiell oppfatning av hvorvidt dette eventuelt bør gjøres? I så fall med hvilke tjenester? Lederrekruttering Det tok lang tid før det ble avklart hvilke rettslige krav en NAV-leder har ved sammenslåing. Dette skapte en unødig forsinkelse ved rekruttering av ny NAV-leder, noe som var en uheldig situasjon for de sittende lederne og for de ansatte. Da rettskravspørsmålet var avklart, tok det unødvendig lang tid å få stillingen utlyst. Stillingen ble deretter førstegangsutlyst med en tekst hvor det ble informert om at lønn ville tilbys i henhold til statlig eller kommunalt lønnsregulativ. Det ble med andre ord stilt åpent hvorvidt ansettelsesforholdet skulle være statlig eller kommunalt. Deretter ble stillingen utlyst som en 17

kommunal stilling. Oppfatningen var at alle NAV-lederstillinger skulle lyses ut med åpning for at den som søker kan velge kommunal eller statlig ansettelse. Dette viste seg å være en misforståelse. Det er KORs vurdering at det er viktig å ha kontinuitet i prosjektlederrollen i forberedelsesfasen, så vel som i gjennomføringsfasen. Prosjektgjennomføringen I april 2016 startet det reelle arbeidet med innholdet i NAV SAS. Da arbeidet omsider kom i gang, var strukturen på prosjektet en suksessfaktor. Vi tenker særlig på de 13 arbeidsgruppene, deres interne arbeid og leveranser. Tidsspennet Det er relativt bred enighet om at prosjektets gjennomføringsfase var lang nok, men at den burde vært utnyttet bedre. Den detaljerte prosjektplanleggingen startet i april, men burde ha kommet i gang i januar. Organisasjonsplanen og personalløpet burde ha vært avklart før sommeren. Høsten burde ha vært brukt til å planlegge arbeidsprosesser og rutiner i nytt kontor med ny organisering. Medbestemmelse Det tok lang tid før NAV besluttet hva som skulle utgjøre prosjektets MBA. Arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene har fortsatt ulik oppfatning av dette. Spørsmålet ble avklart i sentralt MBA først 23.8.16, fire måneder før prosjektavslutning. Man kan konstatere, ut fra relevant korrespondanse og de formelle møtene, at organisasjonene og arbeidsgiver på statssiden i NAV har hatt ulike tolkninger av hvordan medbestemmelse kan praktiseres. Likeledes at man har ulik oppfatning av hva som er hensiktsmessig organisering i slike prosjekter. Spørsmålet om hva som skulle utgjøre prosjektets MBA burde ideelt sett vært avklart før prosjektet kom i gang. Både sentralt MBA, HR-avdelingen sentralt og NAV fylke burde ha sett at spørsmålene ville komme, og avklart prinsipper i en tidlig fase. KOR støtter prosjektets vurdering av at direktoratet og sentralt MBA bør ha en strategisk og aktiv rolle i omstillingsprosesser. NAV-kontoret eies av både stat og kommune, og arbeidsgiversiden har vært opptatt av at fylkets MBA har legitimitet i forhandlingene, blant annet under forhandlinger om ny organisasjonsplan. Fylkets MBA representerer de statsansatte, men organisasjonsplanen berører også kommunalt ansatte. Det er uklart hva som kunne blitt utfallet dersom kommunen ikke aksepterte at statlige forhandlinger grep inn i kommunale anliggender. Denne problemstillingen ble ikke aktuell i NAV SAS, men kan bli det i fremtidige kommunesammenslåinger. Partnerskapsmodellen er komplisert, og diskusjonene som har pågått vedrørende medbestemmelse er på mange måter illustrerende. Energien i organisasjonen KOR oppfatter at det er en overordnet positiv energi i organisasjonen. Intervjurundene er gjennomført i oktober etter at de fleste brikkene hadde falt på plass og medarbeiderne var klare for å ta fatt i NAV SAS. KOR oppfatter at det var god energi blant medarbeiderne, selv om det fremdeles var en viss usikkerhet knyttet til hvilke oppgaver den enkelte medarbeider skulle ha og hvilke oppgaver som skulle «bli igjen» i tidligere Andebu og Stokke kommuner. Det var også knyttet uro til «faren» for å bli sittende alene som NAV-representant ved et servicetorg. Uroen var begrunnet i at det faglig sett ville bli en ensom posisjon, og også i mulige sikkerhetsutfordringer. 18

Partnerskapet Partnerskapet eier prosjektet, representert ved rådmann i nye Sandefjord kommune og NAVs fylkesdirektør i Vestfold. De mener begge at partnerskapsforholdet er velfungerende. Nye Sandefjord kommune anser NAV-kontoret som en viktig del av innbyggernes velferdstilbud og mener at NAV er en svært viktig del av velferdsutviklingen i kommunen. Sammenslåing av NAVkontor har derfor vært en prioritert oppgave for kommuneledelsen. IT-utvikling Denne rapporten berører i liten grad IT, men vi har gjennom intervjurundene fanget opp hvordan aktørene har opplevd arbeidet. Både KOR, NAV IT, kommunen og NAV-ansatte har vært involvert i et omfattende arbeid. Generelt er vurderingen at arbeidet har vært i rute, og at det lokalt ble opplevd som forutsigbart. Kommunereformprosjektet delprosjekt organisasjon Lederen av KOR har sittet i styringsgruppen som observatør. Lederen av delprosjekt organisasjon i KOR har sittet i prosjektgruppen. Lederen av KOR har i tillegg hatt en løpende veilederfunksjon visà-vis prosjektleder. Det gis god tilbakemelding på den fusjonsstøtten KOR har bidratt med i form av oversikt over aktiviteter og veiledning i prosjektplanlegging og prosjektgjennomføring. NAVs sjekklister ved sammenslåing av NAV-kontor Erfaringer fra etableringen av NAV Sandefjord understøtter det som er skrevet i sjekklister mht. styring og ledelse, tidsbruk, involvering og gjennomføring av oppgaver. Arbeids- og velferdsdirektoratets anbefaling Arbeids- og velferdsdirektoratet anbefaler et 18 måneders løp for gjennomføring av NAVkontorsammenslåing. Dette inkluderer forberedelses- og gjennomføringsfasen. 19

6 Intervjuobjekter Aulie, Lise, kommunalsjef Sandefjord kommune, prosjektleder for NAV SAS november 2015-6.4.16 Berg, June Helen, fylkestillitsvalgt NTL NAV Nøtterøy Drevland, Anne Kristin, NAV Andebu Eriksen, Maria Roland, NAV Stokke Greger, Svein, leder NAV Andebu Grindaker, Gudrun Haabeth, prosjektleder for kommunesammenslåingen og rådmann i Sandefjord Hansen, Steinar fylkesdirektør NAV Vestfold fra 1.9.16 Horntvedt, Trond, fylkestillitsvalgt Unio NAV Vestfold Johansen, Henning Fjell, leder NAV Sandefjord og prosjektleder for NAV SAS fra 1.8.16 Johnsen, Frank-Arne, hovedverneombud Vestfold NAV, ansatt NAV Larvik Neergaard, Astrid Lucie, kommunal saksbehandler NAV Sandefjord Negård, Ragnhild, fylkestillitsvalgt Parat NAV Horten Olsen, Solfrid, NAV Sandefjord Sedberg, Hanne Knudsen, konst. ass. f. dir. NAV Vestfold, konst. f. dir. 14.3.16-1.9.16 Skille, Jørn, fylkestillitsvalgt Akademikerne NAV Arbeidslivssenter Vestfold Sommerfelt, Hanne, NAV Sandefjord Sørensen, Jessica, leder NAV Stokke, p. leder NAV SAS 7.4.16-1.8.16 og p. koordinator fra 1.8.16 Thorød, Trude, jurist NAV Vestfold Aashildrød, Anita, leder kommunal stab NAV Sandefjord 20