Dato: 15. juni 2010 Byrådssak 1243/10 Byrådet Kommunal overtakelse av statlig barnevernsinstitusjon for enslige mindreårige i Bergen MARO SARK-4530-200904407-44 Hva saken gjelder: Saken gjelder kommunal overtakelse av 11 institusjonsplasser ved Bergen senter for minoritetsungdom fra statlig regional barnevernsmyndighet (Bufetat). Institusjonen har et netto driftsbudsjett på rundt 19,7 mill og 28 stillinger. Det fremgår av saksutredningen at kommunens utgifter vil bli dekket i sin helhet av statlige refusjons- og tilskuddsordninger. Samlet sett vurderes fordelene ved kommunal overtakelse større enn ulempene. Det er lagt vekt på at kommunal overtakelse av institusjonen vil kunne bidra til større helhet i Bergen kommune sitt arbeid med enslige mindreårige både når det gjelder bosetting og integrering. Institusjonen har over flere år opparbeidet et miljø og en kompetanse som kan kobles mot kommunens øvrige tiltak for denne målgruppen. I tillegg til mer helhetlig kompetansebygging og tjenesteutvikling vil kommunen som eier kunne styre inntak og overgang til andre bosettingstiltak på en annen måte enn i dag. Det vil bli tatt initiativ overfor Bufetat til å inngå samarbeid om utveksling av kompetanse i forhold til institusjonsdrift og ansattes faglige kompetanse. Vedtakskompetanse: Byrådet har kompetanse til og er ansvarlig for å organisere kommunens virksomhet slik at bystyrets overordnete målsettinger nås, jfr. Byrådets fullmakter 3. Byråden for helse og inkludering innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: Byrådet imøtekommer Bufetat region vest sin forespørsel om overtakelse av 3 avdelinger ved Bergen senter for minoritetsungdom. Det settes følgende vilkår til kommunal overtakelse: Bufetat skal fortsatt tilby enslige mindreårige plass i fosterhjem eller institusjon for omsorg og behandling på lik linje med andre barn som oppholder seg i kommunen, jfr. Rundskriv Q 06/2007 om oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og stat. 1
Institusjonens utgifter utvides med 1.0 stilling for å ivareta kommunes økte oppgaver innenfor personal og økonomi. Bufetat godkjenner utgiften som berettiget til satsrefusjon i henhold til barnevernloven 9-5 på lik linje med institusjonens øvrige driftsutgifter. Det inngås samarbeidsavtale med Bufetat om tilførsel av kompetanse på følgende områder: o Samarbeid med regionkontoret v/kvalitetsavdelingen for å sikre nødvendig kompetanse knyttet til institusjonsdrift. o Institusjonens ansatte kan delta på kompetanseutvikling i regi av Bufetat knyttet til kunnskapsbasert praksis og institusjonsarbeid etter kommunal overtakelse. Christine B. Meyer byråd for helse og inkludering 2
Saksutredning: Saken gjelder kommunal overtakelse av Bergen senter for minoritetsungdom (BSMU). Bufetat region vest er i dag den eneste region i etaten som driver egen barneverninstitusjon eksklusivt for enslige mindreårige flyktninger. Det vises i den forbindelse til Stavanger, Askøy og Voss kommune som i dag står som eier av institusjoner for enslige mindreårige. BMSU består av fem avdelinger med totalt 15 plasser. Ved to av avdelingene er det til sammen fire ungdommer med flerkulturell bakgrunn, men som ikke er enslige mindreårige. En kommunal overtakelse vil derfor gjelde drift av følgende tre avdelinger: Avdeling Welhavensgate, en kartleggings- og utredningsenhet med fire 4 plasser. Utleier: BBB Avdeling Kronstad 1(Ibsensgate 88), en langtids omsorgsavdeling med 4 plasser. Utleier: Statsbygg Avdeling Blekenberg, en langtids omsorgsavdeling med 3 plasser. Utleier: RGF eiendom Det forutsettes at inngåtte leieavtaler kan videreføres ved en kommunal overtakelse. Avdelingene har et samlet netto driftsbudsjett i 2010 på rundt 19,7 mill, inkludert kr. 150.000,- til kompetansetiltak og totalt 28 årsverk fordelt på følgende stillingstyper: 1 leder 1,5 avdelingsledere 24 miljøterapeuter 1 kontorfaglig stilling 0,5 kokk/husholder Bakgrunn for etablering av EM-tiltaket i Bergen Bergenhus barneverntjeneste fikk i desember 1999 ansvar for bosetting av enslige mindreårige flyktninger i Bergen kommune. Erfaringene gjort i tidlig fase av arbeidet tilsa at det var nødvendig med en mer omfattende utredning av barna/ungdommenes behov etter ankomst til Bergen. Kommunen henvendte seg etter dette til Hordaland fylkeskommune som ansvarlig myndighet for drift av institusjoner etter barnevernloven. Den 27.9.2001 besluttet fylkesutvalget å etablere en utredningsinstitusjon (EM-tiltaket) for målgruppen med 4 plasser. En av forutsetningene var at institusjonen skulle være fullfinansiert ved statlig refusjon. Senere har Bufetat utvidet tiltaket med 7 plasser for ungdom med særlige behov for oppfølging utover det en kan forvente fra fosterhjem eller kommunale omsorgsbaserte bofelleskap. Bosetting av enslige mindreårige i Bergen behovene for tiltak Bufetat region øst har det nasjonale ansvaret for bosetting av enslige mindreårige under 15 år, mens IMDI har ansvar for bosetting av enslige mindreårige i alderen 15-18 år. I 2009 bosatte Bergenhus barneverntjeneste 31 enslige mindreårige i Bergen. 17 av disse kom fra Bufetat region øst. De øvrige 14 ble bosatt fra IMDI. I 2009 var aldersspennet fra 7 til 17 år, mens aldersspennet hittil i år har lagt mellom 13 til 17 år. 3
Bergen kommune har bosatt totalt 28 barn fra Bufetat region øst siden januar 2008. Barnas gjennomsnittsalder på bosettingstidspunktet har vært 14,8 år. Dette tilsier at det må være mye voksen tilstedeværelse ved valg av bo- og omsorgsløsninger (eksempelvis fosterhjem, eller døgnbemannet bofelleskap), tett oppfølging på alle arenaer og mer omsorg enn for eldre ungdommer. Av disse 28 hadde ett av barna en tung funksjonshemming og ytterligere 5 barn ble vurdert å ha særlige behov utover deres unge alder, selvstendighet og modenhet. Særskilte behov for disse 5 kan beskrives som atferdsvansker og psykiske lidelser i varierende grad. I tillegg til oppfølgingsbehov beskrevet over for hele gruppen bosatt i Bergen, krever disse barna særskilte og skreddersydde tiltak, med tverrfaglig og tverretatlig samarbeid på flere nivåer. I 2010 har Bergen kommune forpliktet seg til å bosette 30 enslige mindreårige. Bufetat region øst har forventninger om å bosette 20 enslige mindreårige fra sine omsorgssenter. På bakgrunn av sin alder skal disse barna i utgangspunktet ha prioritet foran eldre ungdommer som bosettes i regi av IMDI. Samarbeidsinstansenes erfaringer med Bergen som bosettingskommune Det er innhentet skriftelige uttaleser fra Bufetat region øst og IMDI region vest vedrørende kvalitet på tjenestene som Bergen tilbyr, samt erfaringer fra samarbeidet med Bergen som bosettingskommune. Deler av uttalelsene gjengis under: Uttalelse gitt av Bufetat region øst: Bergen kommune har over de siste årene vist en fleksibilitet, kunnskap og flyt i bosettingen som vanskelig kan sammenlignes med andre kommuner. Det er en del gode bosettingskommuner i Norge, men veldig få som aldri avviser vanskelige saker, er raske og grundige i sin vurdering og bosetter jevnt over hele året. Bergen kommune benytter seg også av EM-tiltaket, som er en av to utredningsboliger i kommune-norge. For oss er enheten uvurderlig når barnets omsorgs- og hjelpebehov ikke er tilstrekkelig belyst på omsorgssentre / private tiltak, eller når vurderinger er motsigende. Bufetat er avhengig av at tilbudet i Bergen bevares på en slik måte at den også i fremtiden kan ta i mot yngre barn i forskjellige løsninger etter deres behov, og spesielt barn med særskilte behov. Det vises til at det kun er Oslo som har bosatt flere barn (dog kun i 2008 og 2009). I følge Bufetat har imidlertid Oslo ikke det samme mangfoldet i tiltak og tjenester som barn fra omsorgssentrene/private tiltak har behov for, og at Bergen derfor anses som den viktigste bosettingskommunen i Norge for barn som bosettes fra omsorgssentret. Uttalelse gitt av IMDI region vest: Bergen kommune har alltid vært svært fleksible når det gjelder å bosette enslige mindreårige, også i forhold til dem som IMDI har problemer med å finne kommune til på grunn av adferd, psykiske problemer osv. utover det som er vanlig hos enslige mindreårige flyktninger. Bergen er også den kommunen som tok i mot flest enslige mindreårige i Region Vest og den eneste kommunen som bosatte enslige mindreårige i alle årets måneder i 2009. I 2009 tok Bergen blant annet i mot 2 enslige mindreårige som andre kommuner vegret seg for å bosette. I 2010 har Bergen også tatt i mot en enslig mindreårig med bevegelseshemming, og dette innenfor normal saksbehandlingstid. Dette skyldes Bergen kommunes gode mulighet til rask bosetting i tilpasset bolig. At Bergen kommune har flere ulike bo- og omsorgsløsninger for enslige mindreårige, innebærer en fleksibilitet som gjør det enkelt for IMDI og Bufetat å bruke 4
Bergen som bosettingskommune. Bergen har hatt mulighet til å si ja til bosetting av enslige mindreårige som har blitt presentert for dem, uten at kommunen har hatt et faktisk sted å bosette dem på det aktuelle tidspunktet. At vi kan presentere ungdommer uavhengig av hvilke tiltak som allerede eksisterer er en stor fordel for oss som driver med bosetting av enslige mindreårige. Det vil jo si at bostedet blir tilpasset den enslige mindreårige flyktningen, istedenfor at vi har et bosted og må finne en enslig mindreårig flyktning som passer til dette. Prognose for bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger UDI sine prognoser for ankomst av enslige mindreårige var for 2010 i utgangspunktet på 2500. I de nye offisielle prognosene fra UDI er det forventet at 1350 enslige mindreårige kommer til Norge i 2010. Til tross for dette vil det trolig fortsatt være behov for å bosette flere i 2010 enn i 2009. Det er pr. 31. mars er 275 bosettingsklare enslige mindreårige i mottak. 178 av disse oppholder seg i UDI-mottak, mens 97 oppholder seg i Bufetats omsorgssenter eller private institusjoner. Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommunen og Bufetat Barnevernloven gjelder for alle barn som oppholder seg her i landet, jfr. 1-2. Enslige mindreårige flyktninger har samme rett til hjelp etter barnevernloven som alle andre barn i Norge. Oppgave- og ansvarsfordelingen mellom kommuner og stat er regulert i rundskriv Q- 06/2007 fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). Følgende ansvar er tillagt statlig regional barnevernsmyndighet (Bufetat): Sørge for at det finnes institusjonsplasser Rekruttere og formidle fosterhjem Etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten ved plassering av barn utenfor hjemmet Sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning Følgende ansvar er tillagt kommunen: Det forebyggende arbeidet Hjelpetiltak i hjemmet Initiativ til plassering av barn utenfor hjemmet Oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet Godkjenning av fosterhjem Krav til godkjenning og tilsyn med institusjoner etter barnevernloven Kravene til godkjenning og tilsyn er gitt i følgende forskrifter og retningslinjer: Forskrift om godkjenning av institusjoner. Forskrift om tilsyn med barneverninstitusjoner. Retningslinje for årlig etterfølgende kontroll for godkjente private og kommunale barneverninstitusjoner. Statens regionale barnevernsmyndighet treffer vedtak om godkjenning, bortfall av godkjenning og fastsetting av frist for rettinger av mangler. Etter at godkjenning er gitt skal statens regionale barnevernsmyndighet føre årlig kontroll med at vilkårene for godkjenningen er tilstede. Fylkesmannen er stedvis tilsynsmyndighet og skal føre rutinemessig tilsyn ved besøk i institusjonen minst to ganger årlig. Tilsynsmyndigheten skal i tillegg foreta årlig tilsyn i form 5
av systemrevisjon for å påse at institusjonen har etablert tilfredsstillende internkontrollsystem og at det føres kontroll med egen virksomhet. Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjoner Ved kommunal overtakelse blir Bergen kommunen institusjonens eier og ansvarlig for at institusjonens drives i tråd med forskriftens krav. Kravene innebærer blant annet at institusjonen skal ha en skriftlig plan (institusjonsplan) som redegjør for hvordan institusjonen oppfyller de krav som stilles i forskriften og i regelverket for øvrig. Videre skal institusjonen ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift, herunder ansattes kompetanse, arbeidstidsordninger og organisering med leder og stedfortreder. Arbeid med internkontroll må kunne dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av institusjonens størrelse, aktiviteter og risikoforhold. Dokumentasjonen skal til enhver tid være oppdatert og tilgjengelig. Statlige tilskudd og refusjonsordninger I henhold til barnevernloven 9-5 gis det statsrefusjon for kommunale barnevernutgifter for enslige mindreårige flyktninger i den grad kommunens utgifter til bo- og omsorgstiltak overskrider kommunale egenandel. I 2010 er kommunens månedlige egenandel kr. 14.180,- pr. barn/ungdom. Kommunens krav om statsrefusjon er begrenset til fylte 20 år. Bufetat har ansvaret for å administrere refusjonsordningen. I tillegg til ordningen med statsrefusjon gir staten et ekstratilskudd til dekning av utgifter til kommuner som bosetter enslige mindreårige flyktninger, jf. barnevernloven 9-8, første ledd. Tilskuddet for 2010 ble under revidering av nasjonalbudsjett fastsatt til kr. 119.556,- pr. år. Tilskuddet utbetales fra første bosettingsmåned dog begrenset til og med det året den enslige mindreårige fyller 20 år. Det gis ytterligere et statlig integreringstilskudd de første fem årene etter bosetting i kommunen. I revidert nasjonalbudsjett er tilskuddet for bosetting av enslige mindreårige økt med kr. 20.000,- fra 2010 slik at tilskuddet blir lik voksensats med kr. 147.500,- det første året og kr. 70.000,- det femte året. Vurderinger: Grensesnitt mellom kommunale og statlige oppgaver Bergen kommune bosetter i dag barn og ungdom i en rekke ulike tiltak. Det være seg hos slekt, i ordinære fosterhjem, i kommunale bokollektiver samt i statlige familiehjem og barneverninstitusjoner. Et tett og godt samarbeid med Bufetat har vært, og er en av hjørnesteinene i arbeidet med bosetting av enslige mindreårige. Fleksibilitet og tilgjengelighet på tilpassede fosterhjem og institusjonsplasser fra Bufetat har gjort at Bergenhus barneverntjeneste har klart å ta i mot alle typer barn og unge, også de med sammensatte og kompliserte behov. Av de 31 man bosatte i 2009, viste det seg at 8 av disse trengte et mer omfattende omsorgs- og behandlingstilbud i statlig regi. De 11 institusjonsplassene som det er aktuelt for Bergen kommune å overta er i dag fylt opp, og vil i følge Bergenhus barneverntjeneste være det i en god tid framover. Dersom Bergen kommune fortsatt skal kunne bosette yngre barn, samt barn og unge med tyngre sammensatte vansker, er det en forutsetning at Bufetat region vest bidrar med å skaffe spesialiserte omsorgs- og behandlingsplasser til de som trenger det. Bufetat sitt ansvar kan derfor ikke 6
begrenses til kun å gjelde for ungdom med behov for plassering etter atferdsparagrafene og behandling av ungdom med vedvarende rusproblemer (ruskollektiv). Det forutsettes at følgende statlige oppgaver og tiltak må fortsatt være tilgjengelig for målgruppen etter en kommunal overtakelse: Rekruttering og godkjenning av fosterhjem Tilbud om PRIDE opplæring til nye fosterforeldre Støttefunksjoner til fosterhjem, herunder veiledning Tilbud om statlig og private familiehjem og institusjonsplasser Økonomiske konsekvenser ved kommunal overtakelse Dagens utgifter til drift av institusjonsplassene faller i sin helhet inn under reglene om statsrefusjon etter barnevernloven paragraf 9-5. Dette gjør at en overtakelse ikke vil føre til netto merutgifter for kommunen. De totale driftsutgiftene vil danne grunnlag for beregning av en døgnpris som igjen fordeles på antall boere i perioden kommunen krever statsrefusjon for. Det vil si at døgnprisen vil kunne variere avhengig av hvor mange enslige mindreårige under 20 år som er bosatt i institusjonen. I 2010 er kommunens månedlig egenandel fastsatt til kr. 14.180,- pr. enslig mindreårig (kr. 170.160,- pr. år). Det statlige ekstratilskuddet og integreringstilskuddet vil til sammen dekke kommunens egenandeler. Det er Byrådsavdeling for finans som mottar tilskuddene for Bergen kommune. Byrådsavdeling for helse og inkludering må i bosettingssaken og budsjettprosessen sørge for at kompensasjon for de faktiske utgiftene blir overført til BHI. Utgifter til tolketjenester for beboerne i institusjonen vil ikke falle inn under reglene om statsrefusjon etter en kommunal overtakelse av institusjonen. Beregning av eventuell økte oppgaver for kommunens tolketjeneste er ikke foretatt i denne saken. Administrative konsekvenser ved kommunal overtakelse Kommunal overtakelse av institusjonen vil innebære en økning i administrative oppgaver på følgende områder: Arbeid med internkontroll i henhold til forskrift Tilrettelegge for etterkontroll og tilsyn, samt ansvar for oppfølging av eventuelle mangler/avvik Budsjett- og regnskapsarbeid Personaloppfølging av 28 nye stillinger De ulike oppgavene vil involvere ulike nivå og enheter i kommunens organisasjon. Det legges her særlig vekt på regnskap og økonomistyring som en kritisk faktor for å kvalitetssikre kommunens inntekter i form av refusjoner og tilskuddordninger. Det må derfor settes som vilkår at Bufetat godkjenner økte kostnader til institusjonsdrift tilsvarende 1,0 stilling for å kompensere for økningen i kommunens administrative oppgaver. Argumenter for og i mot en kommunal modell På bakgrunn av erfaring og opparbeidet kompetanse fra arbeid med bosetting av enslige mindreårige har Bergen kommune de nødvendige faglige forutsetningene til å kunne drifte institusjonen på en god måte. En kommunal overtakelse av institusjonen vil kunne bidra til større helhet i Bergen kommune sitt arbeid med enslige mindreårige både når det gjelder bosetting og integrering. Institusjonen har over flere år opparbeidet et miljø og en kompetanse som kan kobles mot kommunens øvrige tiltak for denne målgruppen. I tillegg til mer helhetlig 7
kompetansebygging og tjenesteutvikling vil kommunen som eier kunne styre inntak og overgang til andre bosettingstiltak på en annen måte enn i dag. Kommunen løper lav eller ingen økonomisk risiko ved overtakelse av institusjonen. I tillegg vil dette kunne bidra positivt til Bufetat sin mulighet til å frigjøre budsjettressurser for omstilling/styrking av sitt øvrige tjenestetilbud. Bergen kommune frykter at nedskallering av Bufetats aktivitet skal gå utover tilbudet også til enslige mindreårige. På den andre side er drift av barnevernsinstitusjoner nedfelt som et statlig ansvar i barnevernloven. Bufetat region vest har i sin organisasjon både kompetanse og ansatte til å jobbe med kvalitetssikring og kvalitetsutvikling som kommunen ikke har. Det må derfor påregnes flere administrative oppgaver ved en kommunal overtakelse. Det har historisk vært et svært godt samarbeid mellom Bergenhus barneverntjeneste og EM-tiltaket. Bergenhus har hatt et eksklusivt inntak for sin målgruppe, samt mulighet for påvirkning i bruk av plassene. Dette samarbeidet er en av årsakene til de gode resultatene som Bergen har oppnådd i arbeidet med bosetting av enslige mindreårige. Det er knyttet bekymring til at Bufetat sitt engasjement og ansvar i forhold til målgruppen vil bli redusert etter en kommunal overtakelse. Dette vil i tilfelle være negativ med hensyn til behovet for et differensiert tiltaksapparat. Konklusjon Byråd for helse og inkludering anbefaler byrådet å imøtekomme Bufetat region vest sin forespørsel om overtakelse av 3 avdelinger ved Bergen senter for minoritetsungdom. Samlet sett vurderes fordelene ved kommunal overtakelse større enn ulempene. Dagens ordning med statlige refusjoner og tilskudd fører til at kommunen ikke vil få netto merutgifter ved en overtakelse. Kommunal overtakelse vil i tillegg føre til større likhet med hensyn til arbeidsfordeling mellom kommune og Bufetat både nasjonalt og regionalt. Det vil bli tatt initiativ overfor Bufetat til å inngå samarbeid om utveksling av kompetanse i forhold til institusjonsdrift og ansattes faglige kompetanse, jfr. vilkår for overtakelse. Det settes følgende vilkår til kommunal overtakelse: Bufetat skal fortsatt tilby enslige mindreårige plass i fosterhjem eller institusjon for omsorg og behandling på lik linje med andre barn som oppholder seg i kommunen, jfr. Rundskriv Q 06/2007 om oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og stat. Institusjonens utgifter utvides med 1.0 stilling for å ivareta kommunes økte oppgaver innenfor personal og økonomi. Bufetat godkjenner utgiften som berettiget til statsrefusjon i henhold til barnevernloven 9-5 på lik linje med institusjonens øvrige driftsutgifter. Det inngås samarbeidsavtale med Bufetat om tilførsel av kompetanse på følgende områder: o Samarbeid med regionkontoret v/kvalitetsavdelingen for å sikre nødvendig kompetanse knyttet til institusjonsdrift. o Institusjonens ansatte kan delta på kompetanseutvikling i regi av Bufetat knyttet til kunnskapsbasert praksis og institusjonsarbeid etter kommunal overtakelse. 8
9