DRIFTS- OG INVESTERINGSBUDSJETT - SAMMENDRAG Innledning I budsjettinnstillingen for 2009 ble det advart mot tilbakeslag i økonomien, og mulige negative konsekvenser for kommunene. Vi ser nå at konjunkturnedgangen ikke er blitt like sterk som mange fryktet. De positive stimulansene fra statlige politikkpakker har motvirket en sterkere nedgang, både internasjonalt og i Norge. Mens norske statsfinanser er svært solide, har regjeringene i de fleste andre land finansiert dette gjennom å ta opp nye lån. Der er derfor en viss usikkerhet om utviklingen videre, om veksten i privat sektor tar seg tilstrekkelig opp igjen etter hvert som nasjonale myndigheter må stramme til for å begrense underskuddene. Norske kommuner er tilført betydelige midler gjennom den statlige tiltakspakken, og spiller dermed en viktig rolle i motkonjunkturpolitikken. Samtidig rekker pengene noe lenger når det generelle kostnadspresset i økonomien avtar. Kommunesektoren kommer således relativt sett styrket ut av en ellers vanskelig økonomisk situasjon. Men spørsmålet er hvilke inntektsrammer sektoren kan forvente seg framover, vil stimulansene opprettholdes? Mye kan tyde på at vanskelighetene i internasjonal (og norsk) økonomi ikke er over, og at arbeidsledigheten vil fortsette å stige en periode. Dette taler for fortsatt realvekst i kommunenes inntektsrammer. På den annen fører den ekspansive finanspolitikken til at bruken av inntekter fra Nordsjøen er langt større enn handlingsregelen tilsier. Det er også risiko for at de offentlige stimulansene vil gi høyere kostnadsvekst i Norge enn i utlandet, som ytterligere vil ramme konkurranseutsatte næringer. Slike forhold taler i mot sterke særnorske politikkpakker. Figuren viser utviklingen i frie inntekter i Bergen kommune, historisk, og med forutsetningen som er lagt til grunn for økonomiplanperioden 2010-13. 8 800 8 600 8 400 8 200 8 000 7 800 7 600 Frie inntekte r 2005-2013 i faste 2010-priser, mill.kr. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nytt anslag 2009-2013 Regns kap 2006-2008 (korr.) Mva-refusjon investering, overgangsordn.. Den sterke veksten i frie inntekter i 2006 ble etterfulgt av to år med tilbakegang. Dette var utslag av en statlig politikk for å dempe offentlig etterspørsel i en periode med sterk oppgang i privat sektor. Realnedgangen skyldes også dyre lønnsoppgjør, og dermed økte kostnader i tjenesteproduksjonen. 13
Vi ser at de frie inntektene til Bergen øker igjen i 2009, på tross av at kommunen taper på endringer i inntektssystemet. Veksten er en følge av at kommunesektoren er tilført betydelige midler for å stimulere norsk økonomi, bl.a. gjennom tiltakspakken. Utsikter til høyere skatteinngang enn forutsatt bidrar også positivt. De frie inntektene (skatt + rammetilskudd) vil, slik det nå ser ut, kunne øke med om lag 3 pst fra 2008 til 2009, målt i faste priser. Det er da korrigert for at øremerkete midler til psykisk helsevern ble innlemmet i rammetilskuddet i 2009. Den videre utviklingen i økonomiplanperioden er basert på forutsetningen om ca 1 ½ pst årlig realvekst. Dette bygger på en antakelse om at Bergen får kompensert sitt økte utgiftsbehov som følge av befolkningsendringer, gjennom økt skatteinngang, rammetilskudd og evt. andre tilknyttede inntekter. Figuren viser også en stiplet linje som illustrerer effekten ordningen med at mva-refusjon for investeringer skal over fra drift til investering, slik det ble lagt opp til i kommuneproposisjonen. Fra 2014 skal hele beløpet føres i investeringsregnskapet, mens det i mellomtiden vil være en overgangsordning som jevner ut belastningen i driften. I figuren er det lagt til grunn et gjennomsnittlig refusjonsbeløp på 250 mill i året. Med denne forutsetningen reduseres den årlige realveksten fra 1½ til om lag 1 pst. Driftsutgiftene har etter 2006 økt mer enn driftsinntektene, slik at netto driftsresultat er blitt svekket. I 2008 var resultatet negativt (-0,4 pst), men regnskapsmessig balanse ble likevel oppnådd gjennom strykninger på sentrale poster, bl.a. driftsfinansiering av investeringer. Økonomiplanen legger opp et positivt netto driftsresultat, men fra 2012 vil opptrappingsordningen for mva-refusjon til investeringer, og bortfallet av ekstra overføringer fra BKK, kraftig begrense rommet for ytterlige driftsfinansiering utover mva-refusjonen. En vesentlig del av de økte driftsutgiftene har gått til tiltak for eldre og særlig omsorgstrengende, som netto er økt med ½ milliard (21 pst) fra 2005 til 2008, utover lønns- og prisstigning. I tillegg kommer økte øremerkete statlige midler til psykiatri og særlig ressurskrevende brukere, som ikke vises i nettotallene. Også de andre tjenesteområdene har hatt vekst, med unntak av samferdsel, der rammene ble trukket ned etter at ansvaret for kollektivtransport igjen ble overført til fylkeskommunen. Utgiftene i sosialtjenesten er heller ikke økt de senere årene, men her tilsier den seneste utviklingen at posten igjen må styrkes. Inntektssystemet Bergen taper som nevnt på endringer i inntektssystemet i 2009, etter at Stortinget vedtok å følge forslagene fra Sørheimutvalgets rapport om bortfall av kommunal selskapsskatt, økt inntektsutjevning, redusert skatteandel m.m. Overgangsordningen sørger for at ikke hele tapet tas i 2009, slik at noe gjenstår til 2010. Det knytter seg stor spenning til ytterligere endringer som regjeringen har varslet fra 2011. Dette gjelder kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, der spørsmålet er i hvilken grad anbefalingene fra Borgeutvalget vil bli fulgt opp. Bergen risikerer å tape et betydelig beløp hvis forslaget til nye sosialhjelpsnøkler blir realisert. Videre kommer kostnadsnøkler til fordeling av barnehagemidler, når barnehager etter planen skal innlemmes i inntektssystemet fra 2011. Også her står Bergen i fare for å tape, spesielt fordi kostnadene ved utbygging og drift har vist seg å være større i de største byene enn 14
for gjennomsnittskommunen. Vi får vite mer om hvilke endringer som foreslås i Kommuneproposisjonen for 2011, som legges fram våren 2010. Det presiseres at ingen endringer så langt er kjent, og derfor heller ikke innarbeidet i økonomiplanopplegget for perioden 2010-2013. Det understrekes samtidig at dette representerer et betydelig usikkerhetsmoment, begrenset oppad til anslagsvis ca. 70 mill. per år. gjennom inntektsgarantiordning (INGAR) Økonomisk status 2009 Første tertialrapport viste et prognostisert merforbruk innenfor tjenestene på 145,4 mill, etter at avdelingene var tilført 63,5 mill. i budsjettjusteringssaken. De seneste rapportene fra tjenestene viser fortsatt merforbruk, men årsprognosen er nå redusert med ca. 20 mill. fra rapporteringen etter første tertial. Sammen med en viss bedring også på de sentrale postene, der spesielt skatteinngangen bidrar positivt, ligger det for øyeblikket an til et samlet netto merforbruk på i størrelsesorden 100 mill. i 2009. Blir dette også resultatet etter årets utløp, vil det igjen være nødvendig å stryke sentrale avsetninger i budsjettet. I praksis innebærer dette at driftsfinansiering av investeringer erstattes med nye lån. Det vises ellers til tertialrapport nr 2 som bystyret vil få til behandling i høst. Av budsjettstyrkingen i tertialrapport nr 1 gjaldt 15,1 mill. varige tiltak og 62,1 mill. engangstiltak. Av sistnevnte gikk mer enn halvparten til styrking av tjenesteområdene barnevern og sosialtjeneste, men det meldes fortsatt om betydelige merforbruk innenfor disse tjenesteområdene, som følge av flere barn med tiltak og vanskeligere arbeidsmarked. Driftsrammene til barnevern og sosialtjeneste er derfor styrket med sammen 84 mill. i 2010 for tilpasse budsjettene til aktivitetsnivået, dvs. at dette kommer i tillegg til lønns- og prisstigning. Andre tjenester som melder betydelig merforbruk er barnehager (gjelder bl.a. nye plasser) og tjenester for eldre og særlig omsorgstrengende. Dette er områder hvor Bergen har et relativt høyere utgiftsnivå enn sammenliknbare kommuner. Det er satt i verk tiltak for å begrense utgiftsveksten. For å bringe budsjettet i bedre samsvar med aktivitetsnivået er driftsrammene for 2010 foreslått styrket med 34,3 mill. og 12,1 mill. for hhv. barnehager og tjenester for eldre og særlig omsorgstrengende. 15
Hovedtall i forslag til årsbudsjett 2010 I dette avsnittet følger hovedtall i budsjettforslaget. For mer detaljert informasjon om sammensetning og utvikling i inntekts- og utgiftspostene vises det til vedleggsdokumentet. Hovedtall for inntekter og utgifter og disponering av driftsresultat: Beløp i mill kr Regnskap Vedtatt budsjett Justert budsjett Forslag årsbudsjett 2008 2009 2009 2010 Sum driftsinntekter 12 367 12 511 12 876 13 282 Sum driftsutgifter -12 890-12 653-13 158-13 553 Brutto driftsresultat -523-142 -282-271 Eksterne netto finansposter og motpost avskrivninger 461 157 308 424 Netto driftsresultat -62 15 25 153 Brukes til: Inndekking av tidligere års underskudd Bruk av tidligere års overskudd 76 0 0 0 Netto avsetninger 175 104 126 48 Overf. til investeringsbudsj. -189-119 -152-201 Årets underskudd Årets udisponerte overskudd Sum: 62-15 -25-153 Budsjettforslaget har en samlet inntektsramme på 13,28 mrd., en økning på 407 mill fra justert budsjett 2009. En teknisk omlegging som følge av nye føringskrav i Kostra (kalkulatoriske renter) fører imidlertid til at både driftsinntekter og driftsutgifter for 2009 må nedjusteres med 138 mill. for å oppnå sammenliknbarhet med 2010-tallene. Økningen i inntektene fra justert budsjett 2009 (12 876-138= 12 738) til forslag 2010 (13 282) er da på 545 mill. Dette gir 4,27 pst. økning målt i løpende priser, som tilsvarer en realvekst på vel 1,7 pst. (deflator: 2,54). De frie inntektene (skatt + rammetilskudd) utgjør 8,37 mrd. av de samlete inntektene. Disse inntektene øker reelt med på 2,2 pst. fra justert budsjett 2009. Vekst i øremerkete overføringer, spesielt for barnehagesektoren, gir også et vesentlig bidrag til den totale inntektsveksten. Driftutgiftene øker med 533 mill. fra justert budsjett 2009 (13 158-138=13 020) til forslag 2010 (13 553), som gir 1,6 pst. realvekst. Tabellen viser sammenhengen mellom sum disponible inntekter og hvor mye som er til fordeling til tjenesteområdene: 16
Utledning av driftsrammer til fordeling på tjenesteområdene: Vedtatt Justert Forslag Beløp i mill kr Regnskap budsjett budsjett årsbudsjett 2008 2009 2009 2010 Sum disponible inntekter 12 367 12 511 12 876 13 282 Netto renter - totalt 242 27 178 299 Netto avdrag - totalt -255-310 -308-340 Netto fondsavsetn. - totalt 175 104 126 48 Overføring til investeringsbudsjettet -189-119 -152-201 Disponering av tidligere års overskudd 76 0 0 0 Årets over- eller underskudd 0 0 0 0 Andre utgifter, samt 690- og 790-poster 107 137 137-1 Brutto til tjenesteområdene 12 523 12 350 12 857 13 087 Netto inntekt fra tjenesteområdene 4 466 3 984 4 448 4 480 Netto til fordeling til tjenesteområdene 8 058 8 367 8 409 8 607 Netto finansposter på tj.områdene -45-89 -103-132 Til fordeling inkl. netto fonds mv. 8 103 8 456 8 512 8 739 Den samlede økningen i nettorammen til fordeling på tjenesteområdene er 283 mill (+3,3 pst.) fra vedtatt budsjett 2009, som gir en realvekst på ca. 0,8 pst. Fordelte lønnsmidler, engangstiltak m.m. gjør at justert budsjett 2009 i mindre grad er sammenliknbart med forslaget for 2010. Vedtaket vårt om ekstra utbytte fra BKK (162,5 mill.) forklarer økningen i netto renter fra vedtatt budsjett til justert budsjett 2009. Den videre økningen fra justert budsjett 2009 til forslag 2010 henger dels sammen med det nye føringskravet i Kostra (kalkulatoriske renter), som for 2010 utgjør 170 mill., samt en faktisk økning i renteutgiftene på ca. 50 mill. Sammensetningen av rammeendringene fra vedtatt budsjett 2009 til forslag 2010 er som følger: Rammeendringer spesifisert: Forslag Beløp i mill kr årsbudsjett 2010 Vedtatt budsjett inneværende år 8 456 Videreføring av kalk.kostnader fra øk.plan 2009 0 Generell lønns- og prisstigning og inntektskrav 246 Andre kostnadsendringer 1 Helårsvirkn. av tiltak og justeringer i årets bud. -2 Organisatoriske endringer 0 Tilpasning til aktivitetsnivået 180 Diverse -95 Nye tiltak - driftskonsekvenser av investeringer 95 Nye tiltak forøvrig 80 Engangstiltak -32 Reduserte ytelser -40 Effektivisering -69 Inntektsendring - utover generelt inntektskrav -53 Gebyrendringer innenfor selvkostområdet -62 Endring i bruk/avsetning av fondsmidler 34 Netto utgift 8 739 17
Det er lagt til grunn en forutsetning om generell prisvekst på 1,2 % og årslønnsvekst på 3,2 %. Dette gir en deflator på 2,54 % for 2009, basert på statens oppsett med 2/3-vekt på lønn og 1/3 på kjøp av varer og tjenester. I Bergen legger en til grunn noe høyere lønnskompensasjon fordi kjøp av tjenester (for eksempel til private sykehjem) i realiteten er sterkt lønnsintensive. For å dekke opp dette tillegget har det vært nødvendig å øke pris- og lønnskompensasjonen noe sammenliknet med den generelle forutsetningen som er lagt til grunn for deflatoren. Det presiseres at den valgte deflatoren er et foreløpig anslag i påvente av mer informasjon i statsbudsjettet. For å tilpasse tjenesteområdenes budsjetter til aktivitetsnivået er driftsrammene oppbudsjettert med 180 mill, fordelt på byrådsavdelingene Helse og omsorg (96,1 mill.), Barnehage og skole (37,2 mill.), Klima, miljø og byutvikling (26,2 mill.) og Byggesak og bydeler (20,1 mill.), Nye tiltak utgjør til sammen 175 mill, ihht. tabellen over. I dette beløpet er motpost til kalkulatoriske kapitalkostnader med (-43 mill). Dersom dette trekkes ut blir beløpet for nye tiltak kr 218 mill, som altså da består både av driftskonsekvenser av investeringer, inkl. husleie og andre kapitalkostnader samt rene driftstiltak. Dette beløpet fordeler seg slik mellom byrådsavdelingene: Barnehage og skole (81,8 mill.), Helse og omsorg (50,7 mill.), Kultur, næring og idrett (22,8 mill.), Finans, konkurranse og omstilling (17,4 mill.), Klima, miljø og byutvikling (29,1mill.), Byggesak og bydeler (2,1 mill.), Byrådsleders avdeling (2 mill.), Fellesposter (11,8 mill) og Bystyrets organer (0,2 mill.). De største enkeltpostene under kategorien engangstiltak gjelder hjemmetjenesten samt at 2010 ikke er et valgår. Over halvparten av effektiviseringskravet på 69 mill. er avsatt på sentrale poster. Resten fordeler seg i hovedsak mellom helse- og omsorgstjenester samt skole. En tilsvarende spesifikasjon av rammeendringer som i tabellen ovenfor, finnes også under hvert av tjenesteområdene. Dessuten finnes nærmere detaljer om de enkelte rammeendringene i vedleggsdokumentet. Tabellen nedenfor viser hvordan netto driftsrammer fordeler seg på tjenesteområdene. 18
Fordeling på tjenesteområdene: Beløp i mill kr Brutto utg. Inntekt Netto utg. Endring i brutto utg. fra VB 2009 til 2010 Endring i netto utg. fra VB 2009 til 2010 Realendring i netto utg. fra VB 2009 til 2010 2010 2010 2010 mill.kr. prosent mill.kr. prosent prosent 1 Barnehage og skole 5 019-1937 3 081 449 9,8 % 155 5,3 % 2,0 % 2 Barneverntjeneste 403-21 382 30 8,1 % 25 7,1 % 4,5 % 3 Eldre og særlig omsorgtrengende 4 175-613 3 562 154 3,8 % 118 3,4 % 0,3 % 4 Sosialtjeneste 883-117 766 91 11,5 % 88 13,1 % 10,5 % 5 Helsetjeneste 518-150 368 17 3,3 % 13 3,8 % 0,1 % 6 Overføring til trossamfunn 136-1 135 3 2,4 % 3 2,4 % 0,0 % 7 Brannvesen 244-51 193 5 2,2 % 5 2,5 % -0,7 % 8 Samferdsel 209-39 169 32 17,9 % 31 22,0 % 19,2 % 9 Boligtiltak 173-114 59 8 4,8 % 1 1,9 % 0,1 % 10 Fys. byplanl.-bygges.-oppm.og landbr. 261-103 158 17 7,0 % 8 5,6 % 1,5 % 11 Arbeidsmarkedstiltak 52-23 29 9 21,4 % 1 4,1 % 0,3 % 12 Kultur 314-12 301 21 7,3 % 21 7,4 % 5,2 % 13 Idrett 232-32 201 10 4,4 % 19 10,5 % 7,8 % 14 Næring 24-1 23 0 1,4 % 0 1,4 % 0,0 % 15 Bystyrets organer 60-2 58 2 3,3 % 2 3,3 % 0,4 % 16 Administrasjon 755-168 587 50 7,2 % 47 8,7 % 2,9 % 17 Sentrale forvaltningstjenester 20-9 11-8 -9 18 Vann- og avløp 588-588 0 13 0 19 Overføring til/fra bedrifter 238-236 2 27 0 20 Interne tjenester-fordelte kostnader 181-183 -2 22 0 21 Sentrale budsjettposter 3-209 -206-1 -5 Sum ekskl. BKB og firma 90 14 486-4 610 9 876 951 7,0 % 526 5,6 % Bergen kommunale bygg (BKB) -256 72-184 14-5,1 % 0 0,2 % Sentrale budsjettposter (over streken) -123-831 -953-173 -345,2 % -242 34,0 % Sum budsjettrammer til tj.områdene 14 108-5 369 8 739 793 6,0 % 283 3,4 % I tabellen vises både endringer i brutto og netto driftsutgifter fra vedtatt budsjett 2009 (VB 09) til forslag 2010. Kolonnen lengst til høyre viser dessuten prosentvis endringer fra VB 09 til forslag 2010 etter at kompensasjon for lønns- og prisstigning er trukket ut. Bruttotallene regnes som en bedre indikator for endringer i aktivitet, mens nettotallene viser endringer i kommunens bruk av egne frie inntekter som skatt og rammetilskudd m.m. Kolonnene for brutto utgifter og inntekter på tjenesteområdene inkluderer en del poster (bruk/avsetning til fond etc.) som ikke inngår i tabellen Utledning av driftsrammer til fordeling på tjenesteområdene ovenfor. Tabellene viser derfor ulike tall, og sammenhengen mellom dem blir nærmere forklart i vedleggsdokumentet. En del utgifter som skal fordeles på sine rette tjenesteområder senere, er budsjettert på tjenesteområde Sentrale budsjettposter. Dette gjelder i hovedsak avsetninger til lønnsoppgjøret neste år, ufordelte effektiviseringskrav m.m. 19
Figuren under viser andeler av total netto budsjettramme fordelt på tjenesteområdene 1-17, inkl. deler av BKB og Firma 90 sentrale budsjettposter. Figuren er rettet ifht. den trykte utgaven av budsjettdokumentet. 1,4 % 2,8 % 3,8 % 5,6 % 8,0 % 36,3 % 6,6 % 2,8 % 4,0 % 28,7 % Barnehage og skole Barneverntjeneste Eldre og særlig omsorgtrengend Sosialtjeneste Helsetjeneste Byutviklingstjenester Kultur Idrett Administrasjon Øvrige tjenesteområder 20
Budsjettfordeling: Hvordan budsjettet fordeles videre ut til resultatenheter Driftsbudsjettet for Bergen kommune er bygget opp i samsvar med gjeldende organisasjons- og fullmaktstruktur. Bystyret vedtar netto driftsrammer for hvert av de 21 tjenesteområdene, mens byrådet er gitt fullmakt til å fordele budsjettet videre til resultatenheter/etater. Budsjettdokumentet skal gi bystyret nødvendig informasjon til å vedta budsjettet i samsvar med disse fullmaktene. Når det gjelder konsekvenser av budsjettet for hver enkelt av de omlag 400 resultatenhetene i kommunen, vil rammeendringstabeller og tekst for øvrig i dokumentet beskrive dette på et mer generelt nivå. Det arbeides imidlertid parallelt med rammene til resultatenhetene, fram mot den endelige fordelingen etter at bystyret har vedtatt budsjettet. Følgende vil bli lagt til grunn ved fordeling av budsjett til resultatenheter i 2010: Grunnskole: Elevbasert ressurstildelingsmodell (byrådsak 44/04 endret i byrådsak 1191/06) som tildeler timer til den ordinære undervisningen inkl. administrasjon og merkantilressurs. I tillegg tildeles det lærer- og assistentressurser til spesialundervisning samt læremidler og andre elevrelaterte driftsutgifter. Byrådet har vedtatt at grunnskolemodellen skal videreutvikles og vurderes kontinuerlig. SFO: Modell som baseres på en bemanningsnorm ( plassfaktor ) og hvor budsjettet er direkte avhengig av antall innmeldte barn i ordningene. I tillegg tildeles ekstraassistent. Barnehage: Modell som tildeler ressurser til barnehagen basert på antall oppholdstimer i barnehagen fordelt på følgende alderskategorier; 0-2 år, 3 år og 4-5 år. I tillegg får barnehagen en tildeling knyttet til grad av arealutnyttelse i barnehagen. Kommunale barnehager får tildelt budsjett etter faktiske kostnader til internleie og husleie. De private barnehagene får dekket husleie og / eller renter og avdrag opp til gjennomsnittet av det de kommunale barnehagene mottar i offentlige tilskudd, etter innsendt dokumentasjon. Kultur: Fordeles ut fra planlagt aktivitet ved kulturkontorene Barnevern: Aktivitetsbudsjetteres, og korrigeres for realistiske resultatkrav knyttet til vedtatte strategier. Sykehjem: Budsjett tildeles institusjonene i henhold til normkostnad pr heldøgnplass. Aldershjem: Aktivitetsbudsjetteres etter historiske budsjettrammer. Praktisk bistand hushold - Forvaltningsenhetene: Budsjettet fordeles til forvaltningsenheten (vurderingsog vedtaksenheten) i den enkelte bydel, basert på antall vedtakstimer multiplisert med en gitt pris som reflekterer kostnadene ved å produsere tjenesten. Forvaltningsenheten bestiller tjenester hos Bergen hjemmetjenester KF eller private, som er utførende enhet, og overfører ressurser i henhold til utført tjenestevolum. Hjemmesykepleie: Forvaltningsenhetene får tildelt budsjettet til hjemmesykepleie, og tildeler, på samme måte som for praktisk bistand hushold, tjenester til den enkelte bruker basert på søknad og individuelle behov. Hjemmesykepleiesonene utfører tjenester i henhold til vedtak, og får tildelt midler månedlig i henhold til faktisk utført aktivitet. Administrasjonsressurser aktivitetsbudsjetteres. Tjenester for utviklingshemmede: Dagsenter- og avlastningstjenester aktivitetsbudsjetters. Sammenlignbare avlastningsboliger tildeles ressurser ut fra benchmarking. Byrådet tar sikte på å utvikle en modell for botjenestene som skal innføres fra 2010. Modellen skal bl.a. baseres på brukernes bistandsbehov. Sosialtjeneste: Budsjettet fordeles etter en modell basert på en kombinasjon av historisk aktivitetsnivå og objektive kriterier som fanger opp ulikheter mellom bydelene når det gjelder behov for sosialtjenester. Tildelingen korrigeres for realistiske resultatkrav knyttet til vedtatte strategier. Helsestasjons- og skolehelsetjeneste: Budsjettet fordeles i henhold til kriteriebasert modell. Fysio- og ergoterapitjeneste: Budsjettet fordeles i henhold til kriteriebasert modell. Øvrige tjenester innenfor helse/omsorg: Budsjettet aktivitetsbudsjetteres. Sak om budsjettfordelingsprinsipper i Byrådsavdeling for helse og omsorg ble for øvrig behandlet av bystyret i januar 2009 (sak 19/09). 21
Økonomiplan 2010-2013 Økonomiplanomtalen omfatter her avsnittene: Drift Investeringsprogram Gjeld og finansposter Det vises ellers til det detaljerte investeringsprogrammet i vedleggsdokumentet, samt tekst og tabeller under de enkelte tjenesteområdene. Hovedtallene for 2010-2013 er som følger: Drift Hovedtall for inntekter og utgifter i Økonomiplan 2010-2013: Beløp i mill. kr. Negative endringstall = økte utgifter/redusert inntekt/ Forslag økonomiplan Årlig endring mindre til disposisjon 2010 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Til disposisjon: Skatt og rammetilskudd 8 374 8 499 8 627 8 756 126 127 129 Eiendomsskatt 169 169 169 169 0 0 0 Andre generelle inntekter 260 253 247 259-7 -6 12 Utbytte fra selskaper 562 562 373 373 0-189 0 Sum inntekter utenom tjenesteområdene 9 364 9 483 9 416 9 558 119-67 142 Renter og avdrag, netto -513-611 -718-773 -98-107 -55 Fordelte renter BKB og andre 1 1 1 1 0 0 0 Til disposisjon før avsetninger 8 853 8 873 8 699 8 786 20-174 87 Inndekking av underskudd 0 0 0 Disponering av tidligere års overskudd - - - - 0 0 0 Til finansiering av investeringer -120-103 -20-22 16 84-2 Bruk av og avsetning til fonds m.m. 6-2 -2-2 -9 0 0 Til disposisjon for tjenesteområdene 8 739 8 767 8 677 8 761 28-90 84 De viktigste inntektspostene er skatt og rammetilskudd, som gjerne benevnes frie inntekter. Økonomiplanen bygger på en forutsetning om at disse inntektene øker reelt med 1 ½ pst per år, begrunnet i økt utgiftsbehov som følge av prognostiserte befolkningsendringer. Det er spesielt forventet økning i antall barn i førskolealder og antall eldre over 90 år som øker utgiftsbehovet de nærmeste årene. Det er imidlertid bortfallet av det ekstra utbyttet fra BKK (2009-2011), som i 2012 gir den største enkeltendringen i inntektene, og som fører til at inntektene går ned fra 2011 til 2012. Samtidig ser vi at utgiftene til renter og avdrag øker betydelig i perioden. Dette skyldes både økte låneopptak til gjennomføring av investeringsprogrammet, og en antakelse om at rentenivået etter hvert vil øke noe. Driftsfinansieringen omfatter i denne tabellen ikke overføring av mva-refusjon for investeringer, siden disse føres under de enkelte tjenesteområdene. Tabellen på neste viser samlet driftsfinansiering i økonomiplanopplegget, inkl. andeler av mva-refusjon. 22
Driftsfinansiering av investeringsbudsjettet i Økonomiplan 2010-2013: 2010 2011 2012 2013 Driftsfinansiering - andeler av mva-refusjon 63 88 146 103 Øvrig generell driftsfinansiering 119 104 21 19 Driftsfinansiering - ubalanse form.lån 19 Sum driftsfinansiering 201 192 166 123 Se også kommentarer innledningsvis i dette kapitlet og i vedleggsdokumentet. Strategi for økonomisk handlefrihet Etter overskuddsårene 2005 og 2006 har kommunens økonomi gradvis svekket seg, ved at utgiftene er økt mer enn inntektene. For å sikre en balansert utvikling i økonomien framover, vil byrådet stå fast ved strategien for varig styrking av kommunens økonomi og handlefrihet: Et positivt netto driftsresultat Realistiske driftsrammer og stram økonomistyring slik at nye underskudd ikke oppstår Synliggjøre økonomiske konsekvenser av nye tiltak og kritisk vurdere disse opp mot eksisterende drift. Rammeøkning til nye tiltak gis bare etter særskilt prioritering Et positivt netto driftsresultat er nødvendig av flere grunner. For det første undervurderer de kommunale regnskapene den reelle slitasjen på bygg og anlegg, siden det er avdrag og ikke avskrivninger som legges til grunn i driftsresultatet. For det andre representerer beløpet en "buffer", slik at eventuelle negative overraskelser gjennom året ikke slår ut i nye driftsunderskudd. I forslaget til økonomiplanen reduseres denne "bufferen" mot slutten av perioden, i det bl.a. mer må settes av til pålagt overføring av mva-refusjon. Med forslaget til økonomiplan 2010-2013 legger byrådet opp til et handlingsprogram basert på økonomisk forsvarlige rammer. Dette betyr at kommunens planprogram ajourføres med de tiltakene som økonomiplanen her legger opp til, og som beskrives nærmere under gjennomgangen av de enkelte tjenesteområdene, både for drift og investering. Figuren viser hvor mye som er lagt inn i driftsrammene til nye tiltak år for år (akkumulert), og hvor mye av dette som må dekkes av nødvendige tiltak i perioden. mill.kr. 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2010 2011 2012 2013 Driftskonsekvenser nye tiltak, inkl. husleie m.m. Nødvendige tiltak 23
Omfanget av de nødvendige, men så langt ikke spesifiserte tiltakene, er på linje med vedtatt økonomiplan 2009-2012. De gjenstående beløpene forutsettes dekket gjennom effektivisering og strukturelle tiltak i perioden. Dette vil byrådet følge opp i kommende økonomiplan. Skulle det vise seg at forutsetningene som ligger til grunn for dette ikke blir oppfylt, kan det bli aktuelt å justere handlingsprogrammet. Rammeendringer i Økonomiplan 2010-2013 Beløp i mill kr Forslag til årlig endring i økonomiplanperioden Sum endring 10-11 11-12 12-13 10-13 Andre kostnadsendringer 1 1 1 4 Helårsvirkn. av tiltak og justeringer i årets bud. -4-4 -8 Tilpasning til aktivitetsnivået 15 5 20 Diverse 29-92 -3-66 Nye tiltak - driftskonsekvenser av investeringer 136 141 181 458 Nye tiltak forøvrig 12 2 14 Engangstiltak -3-12 -15 Reduserte ytelser -12 0-12 Effektivisering -39-36 -1-77 Inntektsendring - utover generelt inntektskrav 3-8 -17-22 Gebyrendringer innenfor selvkostområdet -7-6 -13 Nødvendige tiltak i økonomiplanperioden -103-81 -77-260 Netto utgift 28-90 84 22 Tabellen viser utviklingen for de ulike endringskategoriene i økonomiplanen. Merk at Sum endringer 10-13 kommer i tillegg til endringer fra vedtatt budsjett 2009 til forslag 2010, som vist i innledningstabell ovenfor. 24
Om kapitalkostnader og vedlikehold i internhusleien Kapitalkostnader og vedlikehold er de to største komponentene i internhusleien. I kapitalkostnadene inngår kalkulatoriske renter og avskrivninger, der rentesatsen er fastsatt til 7 pst. Denne satsen er i dag høyere enn det gjennomsnittlige rentenivået på kommunens innlån. De kalkulatoriske rentene i internhusleien er altså høyere enn de faktisk betalte renteutgiftene knyttet til eiendommene. Dermed oppstår et "overskudd", som de siste årene har gitt mulighet til å løfte vedlikeholdet fra et nivå som har vært for lavt til å opprettholde nåværende standard. Behovet for økt vedlikehold er gitt særskilt omtale i budsjettinnstilling 1 for 2009 (s. 23), hvor det bl.a. vises til en KS-rapport som estimerer et nødvendig vedlikeholdsnivå på 170 kr per kvm. I forslaget til økonomiplan 2010-2013 økes vedlikeholdsnivået gradvis opp til det anbefalte nivået. En tar også sikte på å etablere en tettere kopling mellom betalt vedlikehold (gjennom husleien) og utført vedlikehold innenfor de enkelte tjenesteområdene. Vedlikeholdskomponenten i internhusleien skal dekke ajourhold av standard, tar ikke høyde for etterslep som følge av forsømt vedlikehold. Dette må i så fall dekkes utenom, for eksempel som når Bergen kommune nå foretar større opprustninger av skoler. Selv etter at vedlikeholdskomponenten er økt vil det kunne oppstå "overskudd" i perioder hvor betalte renteutgifter er vesentlig lavere enn de kalkulatoriske rentene som inngår i husleien. Når dette skjer vil "overskuddet" gå inn i grunnlaget til fordeling av driftsrammer til tjenesteområdene. Det blir slik sett verken mer eller mindre til fordeling som følge av internhusleien. En har derfor heller ikke funnet tilstrekkelig grunn til å la satsen for kalkulatoriske renter variere i takt med markedsrenten. Dette vil imidlertid kunne vurderes hvis det viser seg at 7-pst satsen stiller kommunale lokaler i en urimelig konkurransesituasjon sammenliknet med private utleiere. I kommunens budsjetter og regnskaper føres internhusleien som en utgift på alle tjenester som disponerer kommunale arealer, mens inntektene går til eiendomsetaten Bergen Kommunale Bygg (BKB). For å tilfredsstille regnskapskravene i Kostra blir disse utgiftene og inntektene motregnet, slik at det summerte regnskapet for Bergen kommune bare viser de faktiske utgiftene knyttet til komponentene som inngår i husleien, som for eksempel lønn til vaktmester osv. Dermed oppnås bedre sammenlikninger med andre kommuner. Tabellen på neste side viser økonomiplanen for de enkelte tjenesteområdene, uttrykt ved årlige endringer. Tabellen illustrerer hva tjenesteområdene netto har til disposisjon, det vil si at rammene inklusiv nye tiltak også er nedjustert for nødvendige salderingstiltak i økonomiplanperioden, ref. forrige tabell. 25
Utvikling i netto utgifter på tjenesteområdene. Beløp i mill kr Forslag til årsbudsjett Forslag til årlig endring i økonomiplanperioden 2010 2011 2012 2013 1 Barnehage og skole 3 081 4 27 45 2 Barneverntjeneste 382 0 0 0 3 Eldre og særlig omsorgtrengende 3 562 29 10 17 4 Sosialtjeneste 766-3 -8 0 5 Helsetjeneste 368 0 0 0 6 Overføring til trossamfunn 135 0 0 0 7 Brannvesen 193 0 0 0 8 Samferdsel 169 1 0 0 9 Boligtiltak 59 0 0 0 10 Fysisk byplanl.-bygges.-oppmål.og landbr. 158-5 2 2 11 Arbeidsmarkedstiltak 29 0 0 0 12 Kultur 301 8 1 1 13 Idrett 201 1 4 9 14 Næring 23 0 0 0 15 Bystyrets organer 58 0 0 0 16 Administrasjon 587 7 5 5 17 Sentrale forvaltningstjenester 11 10-9 10 18 Vann- og avløp 0 0 0 0 19 Overføring til/fra bedrifter 2 0 0 0 20 Interne tjenester-fordelte kostnader -2 0 0 0 21 Sentrale budsjettposter -206-7 -6 0 Sum endringer 44 27 89 Sum budsjettrammer til tjenesteområdene ekskl. BKB og firma 90 9 876 9 920 9 947 10 036 Bergen kommunale bygg (BKB) -184 0 0 0 Firma 90 - sentrale budsjettposter (over streken) -953-16 -117-5 Sum endringer inkl. BKB og firma 90 28-90 84 Totalt 8 739 8 767 8 677 8 761 For å oppnå en varig styrking av kommunens økonomi og handlefrihet bør kommunen over tid ha et positivt netto driftsresultat, anslått til ca. 3 pst. av driftsinntektene.. I opplegget for 2010-2013* budsjetteres det med et positivt korrigert* netto driftsresultat på i gjennomsnitt 224 mill., som svarer til et nivå på ca. 1,7 pst av driftsinntektene. 2010 2011 2012 2013 Sum driftsinntekter 13 282 13 327 13 487 13 528 Netto driftsresultat 153 219 220 176 Netto fondsbruk avgiftsfinansiert område 32 32 32 32 Korrigert netto driftsresultat 185 251 252 208 Prosentandel av sum driftsinntekt 1,4 % 1,9 % 1,9 % 1,5 % * Korrigert i forhold til trykt versjon av budsjettdokumentet. 26