Byrådssak 1338 /15 Ny etatsstruktur i Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø MASR ESARK-07-201511661-30 Hva saken gjelder: Ved bystyrets behandling av budsjett for 2015 ble det gjort følgende vedtak; «Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø har i dag seks ulike resultatenheter på etatsnivå. Disse har igjen ansvarsområder og oppgaver som grenser tett opp til hverandre, og beslutninger som tas i en av resultatenhetene har påvirkning på flere av de andre. Det skal derfor settes i gang et prosjekt i 2015 som har som formål å organisere de sentrale byutviklingsetatene i en «Bymiljøetat». Dette vil gi et enda større fagmiljø innenfor byutvikling, samle de relevante beslutningstakerne i en og samme etat. Bystyret ber byrådet behandle en sak i løpet av 2015 der de tar stilling til hvilke resultatenheter som det er hensiktsmessig at skal inngå i en «Bymiljøetat».» Hele etatsstrukturen ved Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø (BBKM) har som oppfølging av dette vedtaket vært gjennomgått for å finne gode og helhetlige løsninger, også for de etater som ikke naturlig inngår i vurderingen av en «Bymiljøetat». Budsjettvedtaket retter seg primært mot BBKM s seks etater, men for at intensjonene i dette skal ivaretas på best mulig måte er Klimaseksjonen i BBKM og Grønn etat i Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing (BSBO), tatt med i vurderingen. Dagens organisasjonskart for BBKM og BSBO følger under. De enheter som i denne saken er med i vurderingen av ny etatsstruktur er markert med rødt på organisasjonskartene. I dag er BBKM organisert slik: 1
I dag er BSBO organisert slik: Gjennomgang av etatsstruktur har vært gjort i den hensikt å øke ressursutnyttelsen i hele BBKM idet en ser en by i vekst, men ikke tilsvarende vekst i BBKM sine tildelte ressurser. Det er ønskelig å få til en etatsstruktur som støtter opp under disse hensyn. Mål Målet for arbeidet har vært å skape en oppgavefordeling og etatsstruktur som: Gir økt gjennomføringskraft, bedre brukerkommunikasjon, bedre brukertilpasning og større og mer robuste fagetater Fjerner uklare ansvarslinjer, uønsket dobbeltarbeid, og unødig ressursbruk til administrasjon Sikrer ivaretakelse, utvikling og styrking av etablerte fagmiljø og medarbeidernes kompetanse og spisskompetanse Organisering av arbeidet Arbeidet med ny etatsstruktur har skjedd gjennom to arbeidsgrupper som har arbeidet i tidsrommet fra 7.april til 1.juni 2015. De to arbeidsgruppene har vært sammensatt av 14-16 medlemmer hver, deriblant etatslederne, seksjonsledere, arbeidsgiver, fagpersoner, tillitsmannsapparatet og vernetjeneste. Arbeidstakers medvirkningsrett etter Arbeidsmiljøloven 4-2 anses oppfylt, Hovedavtalens 3flg., samt Arbeidsmiljølovens 2-3 om arbeidstakers medvirkningsplikt. Risikoanalyse av prosessen Det har vært foretatt risikoanalyse av prosessen for å møte eventuell negativ risiko som oppstår i omorganiseringsprosessen, med egnede tiltak. Kravene til systematisk HMS-arbeid Jfr. Arbeidsmiljølovens 3-1 og Bergen kommune sin HMS instruks anses etter dette som oppfylt. Mulig negativ risiko som ble antatt å kunne påvirke arbeidstaker, organisasjon eller øvrig HMS var frustrasjon, økt negativt stress, fokus på prosess istedenfor arbeidsoppgaver, tap av tillit, sykemeldinger. Risiko har slått ut i prosessen, men ikke i den grad og omfang at tiltak har vært nødvendig. Det er ikke rapportert om sykemeldinger. Gruppe 1 Etat for Byggesak og private planer 2
Etat for plan og geodata Byantikvaren Det overordnete mål med prosessen er å utløse ressurspotensialet i organisasjonen, og således skape bedre gjennomføringskraft, brukerkommunikasjon og brukertilpasning, store og robuste fagetater, fjerne dobbeltarbeid, uklare ansvarslinjer og redusere unødvendig ressursbruk til administrasjon. Arbeidsgruppen har vurdert flere måter å organisere etatene i forhold til målsetningene. Arbeidsgruppen mener at de overordnete målene kan oppnås innen dagens etatsstruktur, men peker også på at en stor planog bygningsetat med byantikvaren som egen etat, kan gi visse fordeler for måloppnåelse i forhold til gjennomføringskraft, brukerkommunikasjon, og robuste fagetater. Modellen kan gi klare ansvarslinjer, gode fagmiljø med kompetanse og spisskompetanse, og redusere ressursbruk til administrasjon. Arbeidsgruppen peker på behovet for samlokalisering, og fokus på arbeidsprosesser, ledelse, bedre samhandling og tverrfaglighet som viktige faktorer for å lykkes. Arbeidsgruppens rapport er vedlagt saken. Gruppe 2 Etat for utbyggingsavtaler Trafikketaten Klimaseksjonen Grønn etat (BSBO) Arbeidsgruppen som har vurdert disse etatene har sett på flere måter å organisere seg på som vil kunne møte mål som er satt for prosessen. Arbeidsgruppen har vurdert styrker og svakheter ved ulike modeller, også å videreføre dagens etatsstruktur. Det pekes i tillegg på en stor samlet Bymiljøetat bestående av alle berørte etater som et meget relevant alternativ til dagens organisasjonsstruktur, med den begrunnelse at en slik etat vil legge grunnlag for helhetlige samhandlings -og utviklingsprosesser fra planlegging til forvaltning, drift og vedlikehold (FDV), framfor fragmentert organisering rundt fagområder. Arbeidsgruppens rapport er vedlagt saken. Byrådens vurderinger: Byråden ønsker å rose alle ansatte som har bidratt i denne prosessen. Arbeidsgruppene har på en god måte belyst fordeler og ulemper ved ulike organiseringer, og byråden har forståelse for at det er utfordrende å peke på konkrete og omforente forslag til ny etatsstruktur som ivaretar alle interesser. Byråden har vurdert arbeidsgruppens rapporter, og drøfter i denne saken hvordan dagens etatsstruktur og oppgavefordeling kan endres for å kunne tilby enda bedre tjenester innenfor BBKMs ansvarsområder. Byråden vil imidlertid med bakgrunn i den nye parlamentariske situasjonen som er oppstått etter valget ikke vedta å gjennomføre endringer i etatsstrukturen. Byråden anbefaler i stedet at de vurderingene og drøftingene som er gjort, og som redegjøres for i denne saken, videreføres til nytt byråd som grunnlag for deres vurdering av mest hensiktsmessig organisering av tjenestene. Plan og byggesaksområdet Mye tyder på at tjenestene kommunen tilbyr innen byggesaks- og planområdet ikke er tilstrekkelig effektivt organisert sett i forhold til brukernes krav til kommunikasjon, fremdrift og service, og at det derfor er nødvendig å gjøre organisatoriske endringer på dette feltet. Blant annet viser brukerundersøkelser og statistikk på behandlingstid at det er store forbedringspotensial innen flere av tjenestene. Finansiering av de gebyrbelagte tjenestene er også under press, og selvkostområdene byggesak og private planer har gjennom flere år hatt utfordringer med å gå i balanse. 3
Arbeidet har vist at det kan være flere fordeler ved å etablere en stor plan- og bygningsetat, etter lignende modell som i Oslo. En sammenslåing av dagens Etat for plan og geodata og Etat for byggesak og private planer vil kunne gi større faglig og praktisk gjennomføringskraft. Store og viktige fagfelt vil samles til ett stort fagmiljø fremfor fragmentert i flere etater. I en stor etat vil det kunne være lettere for fagmiljøene å samarbeide om helhetlige løsninger for utvikling av Bergen kommune. Det er fordelaktig at hverken ansatte eller brukere trenger å krysse etatsgrenser for å få til omforente løsninger på et fagfelt som logisk sett hører sammen. En full sammenslåing av plan-, byggesaks- og kart- og oppmålingsfeltet vil også kunne gi en mer effektiv ressursutnyttelse. Dersom en skulle velge en slik løsning, bør en på sikt arbeide for å samlokalisere dagens to etater for å få mest mulig ut av de forventede synergieffekter. Byggesaksområdet er under meget stort arbeidspress og har utfordringer i forhold til omdømme. Selvkostområdet byggesak har de siste årene hatt økonomiske utfordringer med tanke på at kostnadene for å opprettholde ønsket tjenestenivå er høyere enn inntektene som kreves inn gjennom avgifter. Byggesaksfeltet vil kunne bli styrket i en felles plan- og bygningsetat. Dette fordi det vil være lettere å ivareta samordning av verdikjeden plan byggesak oppmåling. Synergieffekter vil kunne oppnås ved at fagfeltene blir mer robuste, og det vil være gode effekter å hente ved felles kundesenter og felles kvalitetssikringssystemer på hele plan- og byggesaksfeltet. En samling av kommunens kart-, geodata- og oppmålingstjenester i en stor etat vil også kunne gi synergier mellom beslektede fagmiljø, og dermed kunne gi økt robusthet også til denne tjenesten. Å samle planfeltet i en etat vil i større grad sikre gjennomføringskraft og fremdrift i plansaker, i motsetning til dagens ordning hvor private og offentlige planer ligger i to forskjellige etater. Planfeltet vil styrkes både faglig og i forhold til brukervennlighet. En sammenslåing vil også gi en mer elastisk struktur og slik kunne gi økt intensitet og forsterket fremdrift i arbeidet med overordnete offentlig initierte planer og private planforslag som pågår i samme områder. En ulempe ved en stor felles plan- og bygningsetat kan være etatens størrelse. Det kan være utfordrende ledelsesmessig å samle flere tjenester med svært ulike utfordringer i en felles etat. Et annet alternativ kan derfor være å skille ut byggesaksfeltet i en Byggesaksetat (de fagfelt som tilhører selvkostområdet byggesak), mens de øvrige oppgavene til dagens to etater samles i en Planetat. Mange av fordelene knyttet til å ressursutnyttelse, spissing av fagkompetanse og potensielle synergieffekter vil også være gjeldende i denne modellen. Transport- og samferdselsområdet Innen fagfeltet transport og samferdsel er det i dag flere oppgaver av strategisk, økonomisk og overordnet karakter som ligger til dagens Etat for plan og geodata, slik som oppfølging av Bergensprogrammet, fornyelse av bompengeavtaler, utarbeidelse av belønningsavtaler, ny bymiljøavtale, innspill til Nasjonal Transportplan og vurdering av overordnete samferdselsprosjekt. Vurderingene viser at det trolig vil være naturlig de planfaglige vurderingene fortsatt ivaretas av en Planetat, men at de strategiske, finansielle og overordnede strategivurderingene bør ligge til Byrådsavdelingen og dermed nærmere den politiske ledelse. Byantikvaren Arbeidet viser at det er flere grunner til å beholde Byantikvaren som egen etat som i dagens etatsstruktur. Det pekes på det at Byantikvaren er en egen etat, gir den en tydelig rolle som selvstendig og rådgivende organ, og som tydeliggjør Bergen kommune sin ivaretakelse av historisk egenart og verdensarv. Selv om Byantikvaren er en liten etat, anses den likevel som robust og i stand til å oppnå de mål som er satt for prosessen i forhold til gjennomføringskraft, brukerkommunikasjon, klare ansvarslinjer og god kompetanse og spisskompetanse på sitt felt. Det pekes på at Byantikvarens gjennomføringskraft vil kunne bli mindre om den legges inn i en stor plan- og bygningsetat. Statlige myndigheter som Riksantikvaren har ved flere anledninger trukket frem Byantikvaren i Bergen sin organisatoriske plassering som et 4
forbilde når det gjelder kommuners kulturminnefaglige kompetanse. Byantikvaren fungerer godt som et uavhengig og rådgivende organ på tvers av etatsgrensene. Det synes å være flere forhold som taler for å holde dette fagmiljøet samlet og avgrenset i en egen etat, med fare for marginalisering om det skulle legges inn i en av de øvrige etatene. Dette er også viktig fordi Bergen kommune har ambisjoner om at Byantikvaren skal overta større ansvar og flere oppgaver fra fylkeskommunen. Tjenester som kan vurderes inn i en Bymiljøetat De neste 15-20 årene skal byutviklingen i Bergen skje ved fortetting, og nær all boligbygging skal skje innenfor dagens «byggesone». For å være i stand til å gjennomføre ønsket byutvikling, må kommunen koordinere så vel private utbyggere som offentlige institusjoner, og selv ha den nødvendige handlekraft for det som skal gjennomføres. I tillegg til nye prosjekter har kommunen et etterslep på vedlikehold av offentlig infrastruktur. Arbeidet viser at slik som etatene er organisert i dag, er det mye som tyder på at det ikke oppnås optimal ressursutnyttelse på dette området. Arbeidet peker på muligheter for å organisere etatene på en måte som i større grad bidrar til å gjennomføre bysamfunnets arealpolitikk, samt en god gjennomføring av all forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) på området. Oppgaver som i dag er organisert i Trafikketaten, Grønn etat og Etat for utbyggingsavtaler er knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold av kommunale veier, torg og byrom, service og klagebehandling, innkjøp av drifts og vedlikeholdstjenester (bestiller-kompetanse), parkeringstjenester, forvaltningsmessig myndighetsutøvelse samt gjennomføring av investeringsprosjekter innen disse områdene. En sammenslåing av disse tre etatene med sine tilhørende oppgaver til en stor Bymiljøetat, vil kunne gi grunnlag for en økt utnyttelse av kommunens ressurser i hvert fall på sikt. I et slikt perspektiv bør det legges vekt på samlokalisering som en viktig forutsetning. En hovedinnvending mot en slik organisatorisk løsning, er at det vil kunne svekke gjennomføringskraften på kort sikt, og at det kan gi redusert ledelsesfokus på flere av fagområdene som er nødvendige for å kunne utvikle disse tjenestene. En alternativ modell kan derfor være å tydeliggjøre skillet mellom gjennomføring og forvaltning, drift og vedlikehold gjennom å etablere en gjennomføringsetat som får ansvaret for å forhandle, investere i og gjennomføre byutviklingen, og en Bymiljøetat som får ansvar for å forvalte, drifte og vedlikeholde byens gater og veier. En gjennomføringsetat kan i en slik modell bestå av dagens Etat for utbyggingsavtaler supplert med dagens byggherre og prosjektlederkompetanse i Trafikketaten og Grønn etat. Her vil en da kunne samle dagens investeringsportefølje innen byrom, trafikksikring, gateopprusting, sykkeltilrettelegging og utbygging finansiert gjennom utbyggingsavtaler og ordinære budsjettmidler. En Bymiljøetat vil i en slik modell samle de oppgaver dagens Trafikketat og Grønn etat har innen forvaltning, drift og vedlikehold av de kommunale veier, parker, naturområder og byrom herunder innkjøp av drifts og vedlikeholdstjenester, service- og klagebehandling, parkeringstjenester og myndighetsutøvelse. En fordel ved en slik modell kan være at det kan gi en mer tydelig sammenheng mellom ansvaret for økonomi, fremdrift og resultat i investeringsprosjektene og de løpende forvaltningsoppgavene. Å bygge opp en modell etter organisasjonenes hovedoppgaver er et velkjent prinsipp for organisering. Bergen kommune har blant annet organisert sin eiendomsvirksomhet/bygg på denne måten gjennom å etablere Etat for utbygging (som bygger nytt) og Etat for bygg og eiendom (som forvalter og vedlikeholder). En modell med to etater vil kunne gi to robuste enheter med størrelser som kan ivareta de arbeidsoppgaver som ligger til disse tjenestene, og som likevel er store og fleksible nok til å takle omstilling, variasjon i arbeidsmengde og faglige utfordringer. Mye tyder på at gjennomføringsevnen i en slik modell vil kunne bli klart bedre enn dagens organisering. En gjennomføringsetat vil i første rekke samhandle med «utviklerne» av byen: planetaten, private utbyggere, Statens vegvesen og Hordaland fylkeskommune, mens en Bymiljøetat i første rekke vil samhandle med «brukerne» av byen: enkeltpersoner, velforeninger, interesseorganisasjoner, mm. Dette vil kunne gi god brukertilpasning og brukerkommunikasjon. Arbeidet har også vist at det kan være flere fordeler ved å vurdere å dele dagens Klimaseksjon. En modell kan være å legge en strategisk og politisk rådgivende direkte til Byrådsavdelingen, mens hovedtyngden av dagens klimaseksjon legges enten til en stor samlet Bymiljøetat eller alternativt til en gjennomføringsetat 5
som har ansvaret for investeringsporteføljen. Dette vil blant annet kunne innebære en økt og mer tydelig satsing på mobilitets- og sykkelfeltet ved at en kan få et sykkelmiljø som kombinerer dagens kampanjerettede arbeid i Sykkelbyavtalen inn mot etablerte investerings og gjennomføringsmiljø. Samlet vurdering Byråden vil med bakgrunn i den nye parlamentariske situasjonen som er oppstått etter valget, ikke fremme konkrete endringer i etatsstrukturen. Byråden anbefaler i stedet at de vurderingene og drøftingene som er gjort, og som redegjøres for i denne saken, videreføres til nytt byråd som grunnlag for deres vurdering av mest hensiktsmessig organisering av tjenestene. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter b.sak 294/13, 3.1 og 4.1 organisering av kommunens virksomhet. Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: Med bakgrunn i den nye parlamentariske situasjonen som er oppstått etter valget, avstår byrådet fra å gjennomføre endringer i etatsstrukturen. Saken formidles nytt byråd som grunnlag for vurdering av mest hensiktsmessig organisering av tjenestene. Dato: 13. oktober 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Henning Warloe byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Rapport fra arbeidsgruppe 1 Rapport fra arbeidsgruppe 2 6