FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT BUDSJETTET SOM ØKONOMISK STYRINGSVERKTØY HORTEN KOMMUNE 2007

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT BUDSJETTET SOM ØKONOMISK STYRINGSVERKTØY HORTEN KOMMUNE 2007 UTARBEIDET AV www.vestfoldkommunerevisjon.no

0. SAMMENDRAG... 3 1. INNLEDNING... 3 1.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET... 3 1.2 AVGRENSING AV PROSJEKTET... 3 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 4 2.1 FORMÅL... 4 2.2 PROBLEMSTILLINGER... 4 3. REVISJONSKRITERIER... 4 3.1 EKSTERNE RAMMEBETINGELSER... 5 3.2 INTERNE RAMMEBETINGELSER... 5 4. METODEBRUK OG GJENNOMFØRING AV PROSJEKTET... 5 5. FAKTADEL... 5 5.1 HORTEN KOMMUNES BUDSJETTDOKUMENTER... 5 5.1.1 Budsjettgrunnlag og formelle krav til budsjettets form... 6 5.1.2 Overordnede mål/delmålsettinger... 14 5.1.3 Budsjettrammene... 19 5.1.4 De framtidige budsjettmessige følgene av vedtak som er gjort eller vil bli gjort... 20 5.2 UTARBEIDELSE AV BUDSJETT... 23 5.2.1 Budsjettprosessen 2007... 23 5.2.2 Godkjenning av budsjettet... 24 5.3 INFORMASJON OG ÅPENHET... 24 5.3.1 Budsjettdokumentenes innhold... 25 5.3.2 Informasjon til publikum... 27 5.3.3 Presentasjon av investeringsbudsjettet Horten kommune... 27 5.4 OPPLÆRING... 29 5.5 INSTRUMENTER I BUDSJETT- OG REGNSKAPSSYSTEMET... 31 5.5.1 Gjennomføring av budsjettet/rapportering... 31 5.5.2 Rapportering på måloppnåelse 2005... 31 5.5.3 Budsjett/regnskap 2006/2007... 36 6. REVISORS VURDERINGER /KONKLUSJON... 40 6.1 ER BUDSJETTET MED TILHØRENDE REGNSKAP TJENLIG FOR POLITIKERNE?... 41 6.2 ER BUDSJETTET MED TILHØRENDE REGNSKAP TJENLIG FOR ADMINISTRASJONEN HVA ANGÅR ØKONOMISTYRING PÅ ALLE NIVÅ?... 43 6.3 FORELIGGER INSTRUMENTER I BUDSJETT- OG REGNSKAPS-SYSTEMET SOM IKKE BENYTTES/SOM KAN BENYTTES ANNERLEDES?... 44 7. REVISORS ANBEFALINGER... 45 8. RÅDMANNENS UTTALELSER... 47 Utarbeidet av Side 2 av 51

0. SAMMENDRAG Er budsjettet i Horten kommune nå det nyttige verktøyet for økonomistyring det iflg. kommuneloven er ment å være? Revisjonen er av den oppfatning at budsjettdokumentet for Horten kommune i hovedsak har tilrettelagt for de funksjoner og instrumenter kommuneloven har definert som obligatoriske i kommunelovens kapittel 9 om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og rapportering. For å kunne konkludere på kontrollutvalgets overordnede problemstilling, har revisjonen tolket budsjettet vidt i denne sammenheng til også å omfatte de øvrige deler som er nevnt i kapittel 9 i kommuneloven ovenfor. Revisjonen ser det klart positive i at budsjettdokumentene er blitt forbedret, både hva gjelder framstilling av dokumentene, men også den budsjettmessige prosess, som har vært gjennomført internt i kommunen. Selv om de fleste prosesser innen økonomiforvaltningen går i riktig retning, må revisjonen allikevel rette søkelyset på forhold tilbakemeldt fra ansatte i Horten kommune, sentrale politikere og revisjonens funn. Disse fakta er presentert i rapporten slik at Horten kommune i enda større grad kan få et verktøy som sikrer god fremtidig økonomistyring i tråd med kommunelovens forutsetninger. Kapittel 6 omhandler revisors vurderinger/konklusjoner og kapittel 7 omhandler revisors anbefalinger. 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET Generelt Gjennomføring av forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave i kommuner og fylkeskommuner, jf. Kommuneloven med forskrifter. Kontrollutvalget har ansvar for at det årlig blir gjennomført forvaltningsrevisjon, og at det utarbeides plan for forvaltningsrevisjon basert på en overordnet analyse. Prosjektet Budsjettet som økonomisk styringsverktøy Forvaltningsrevisjonsprosjektet ble valgt og vedtatt av kontrollutvalget i Horten kommune den 19. oktober 2006, ref. saksnr. 026/06. 1.2 AVGRENSING AV PROSJEKTET Kontrollutvalgets vedtak Kontrollutvalget i Horten kommune fattet i sak 026/06 følgende vedtak: Utarbeidet av Side 3 av 51

1. Kontrollutvalget bestiller et prosjekt innen forvaltningsrevisjon fra Vestfold kommunerevisjon med følgende hoved- og del problemstillinger: Er budsjettet i Horten kommune nå det nyttige verktøyet for økonomistyring det iflg. kommuneloven er ment å være? - Er budsjettet med tilhørende regnskap tjenlig for politikerne? - Er budsjettet med tilhørende regnskap tjenlig for administrasjonen hva angår økonomistyring på alle nivå? - Foreligger instrumenter i budsjett- og regnskapssystemet som ikke benyttes/som kan benyttes anderledes? Revisors avgrensing Revisor har konsentrert kontrollen til gjennomgang av årsregnskapet for 2005 og regnskapsrapporter i 2006, budsjettprosessen for 2006 og 2007 samt budsjettendringer gjennomført i 2006. 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 2.1 FORMÅL Formålet med dette prosjektet er å gi svar på kontrollutvalgets vedtak, hvor hoved- og delproblemstillinger er gitt av kontrollutvalget. 2.2 PROBLEMSTILLINGER Er budsjettet i Horten kommune nå det nyttige verktøyet for økonomistyring det iflg. kommuneloven er ment å være? - Er budsjettet med tilhørende regnskap tjenlig for politikerne? - Er budsjettet med tilhørende regnskap tjenlig for administrasjonen hva angår økonomistyring på alle nivå? - Foreligger instrumenter i budsjett- og regnskapssystemet som ikke benyttes/som kan benyttes annerledes? 3. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for de krav og forventninger revisor bruker for å vurdere funn som undersøkelsen har avdekket. Dvs. revisjonskriterier er de krav revisor reviderer opp mot. På neste side følger en oversikt over revisjonskriteriene som er brukt i dette prosjektet. Utarbeidet av Side 4 av 51

3.1 EKSTERNE RAMMEBETINGELSER Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.9.1992 nr. 107 (KL) kapittel 9 Forskrift om årsbudsjett av 15.12.2000 nr. 1423 (FKB) Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.2000 nr. 1424 (FKR) Økonomi- og budsjettstyring på lokalt og regionalt nivå. Retningslinjer for kommuner og fylkeskommuner. (KRD 2004) 3.2 INTERNE RAMMEBETINGELSER Økonomihåndbok Horten kommune - Økonomireglement Budsjett og økonomiplan - Økonomisystem og modell Budsjettrundskriv Horten kommune 2006 og 2007 Budsjett- og regnskapssystem i Horten kommune, Unique 4. METODEBRUK OG GJENNOMFØRING AV PROSJEKTET Revisjonen har blant annet: - intervjuet sentrale personer i administrasjonen - gått gjennom politiske vedtak knyttet til budsjettjusteringer - gått gjennom budsjett- og regnskapsrapportering - foretatt en analyse av budsjett- og regnskapstall - innhentet dokumentasjon ved bruk av spørreskjema m.v. til administrasjonen og sentrale politikere Resultatene fra spørreundersøkelsen har vi trukket inn i faktadelen. Fra enhetslederne/stabspersonell har 31 av 63 besvart spørreskjemaet, mens 9 av 11 virksomhetsledere har besvart spørreskjemaet. Fra politikerne har 6 avgitt svar innen fristens utløp av 17 utsendte spørreskjemaer. Revisjonen vil derfor legge til at vurderingene og konklusjonene på materiell mottatt fra politisk hold bygger på et begrenset antall tilbakemeldinger. 5. FAKTADEL 5.1 Horten kommunes budsjettdokumenter Utarbeidet av Side 5 av 51

Horten kommune bør sette opp flerårige budsjettplaner, som gjør rede for de overordnede budsjettmålsettingene, kostnadene med å følge opp uttalte prinsipper og forpliktelser og de framtidige budsjettmessige følgene av vedtak som er gjort eller vil bli gjort. Nedenfor vil revisor ta for seg punktene i avsnittet over og beskrive/drøfte hvordan Horten kommune har håndtert disse punktene. 5.1.1 Budsjettgrunnlag og formelle krav til budsjettets form Budsjettets formelle krav er definert i forskrift om årsbudsjett. Generelt Med årsbudsjett menes oppstilling av alle forventede inntekter, innbetalinger og bruk av avsetninger, utgifter, utbetalinger og avsetninger til kommunen samlet. Budsjettet er også standardsettende for hvilket nivå regnskapet skal avlegges på overfor kommunestyret. De fire obligatoriske budsjettskjemaer som skal inngå i kommunens budsjettdokument er: Budsjettskjema 1A, 1B, 2A og 2B. Disse obligatoriske budsjettdokumentene utgjør det grunnlag som Horten kommunes tallbudsjett skal vedtas på, gjennom vedtak i kommunestyret. En framstilling nedenfor viser de enkelte obligatoriske dokumenter hentet fra budsjett/økonomiplan for Horten kommune for 2006 og økonomiplan 2007 2010. 5.1.1.1 DRIFTSBUDSJETT 2006 Driftsbudsjettet skal bestå av to deler, skjema 1A og 1B. Disse delene skal henge sammen. Utformingen av budsjettskjema 1A er gitt i budsjettforskriften og kommunen må følge dette oppsettet, mens kommunen står fritt til å sette opp budsjettskjema 1B. Videre skal det være sammenheng mellom budsjettskjema 1A og 2 A hva gjelder overføring av driftsmidler til investeringsbudsjettet. Her avdekkes avvik både i budsjettdokumentene for 2006 og 2007. I 2006 er budsjettskjema 1B tatt direkte inn i kommunestyrevedtak, mens skjema 1A ligger som vedlegg til saken. Revisjonen oppfatter at saksframstillingen av de obligatoriske budsjettdokumentene er uoversiktlig tilrettelagt for politisk behandling. Driftsbudsjettet for 2006 ble vedtatt den 12.12.05 i k-sak 122/05, pkt. 2: Budsjettskjema 1A skal vise kommunens frie disponible inntekter, netto finansinntekter/- utgifter, avsetninger, overføringer til investeringsregnskapet og fordeling til drift. Budsjettskjema 1B skal omfatte fordelingen til virksomhetene som netto rammer (fra budsjettskjema 1A). Skjema 1A og 1B skal benyttes ved rapportering til kommunestyret gjennom året og danne grunnlag for kommunens driftsregnskap. Utarbeidet av Side 6 av 51

Årsbudsjettet, herunder skjema 1 B, skal minst vise beløp for det budsjettet gjelder for, det foregående budsjettår og det sist vedtatte regnskap. Nedenfor er scannet inn vedtatt budsjettskjema 1A for 2006. Vedtatt budsjettskjema 1B for 2006 er scannet inn på neste side: Utarbeidet av Side 7 av 51

Kommentar Revisor har gjennomgått budsjettdokumentet som følger av k-sak 122/05 og budsjettdokumentet som ble oversendt Fylkesmannen til orientering. I skjema 1A (linje 19) står det Til fordeling drift kr 634.236.000. Til fordeling drift fra skjema 1A, skal tilsvare Sum fordelt til drift på skjema 1B. Totalrammen i budsjettskjema 1B er kr 639.942.000 + rest kr 2.801.000 som ikke er spesifisert, mao. en differanse på kr 8.507.000 som gjelder budsjettert underskudd for 2006. For å se sammenhengen mellom tallene må en ta en særskilt analyse. Dette burde vært fremstilt i skjemaene på en mer lettfattelig måte. Hvilket dokument som er budsjettskjema 1B for 2006 går ikke klart frem etter vår vurdering. Driftsbudsjettet som er tatt inn i vedtaket inneholder ikke en overskrift med skjema 1B. Men revisjonen har valgt å tolke at dette gjelder det obligatorisk budsjettskjema 1 B. Videre mener revisjonen at det bør være en klarere henvisning fra vedtak til budsjettskjema 1A. I vedtaket til k-sak 122/05 er som nevnt 1B innbakt, men det fremgår ikke at driftsbudsjettet også består av skjema 1A. I budsjettskjema 1A og 1B skal det fremgå tall for forrige budsjettår (2005) og sist avlagte regnskap (2004). Dette fremgår i skjema 1A. I skjema 1B er regnskap 2004 tatt med. Imidlertid står det oppført en kolonne med overskriften Prognose. Kolonnen skulle vært Budsjett 2005. Videre er det ikke samsvar mellom budsjettskjema 1A og 2 A, hvor det i budsjettskjema 1 A budsjetteres med 0 til investeringsbudsjett, mens det i investeringsbudsjettskjema 2 A se side 10 er oppført kr 400.000 til hvert år i hele planperioden. 5.1.1.2 DRIFTSBUDSJETT 2007 Revisjonen har scannet inn skjema 1 A for Horten kommune år 2007. Utarbeidet av Side 8 av 51

Revisjonen har scannet inn budsjettskjema 1 B for Horten kommune år 2007. Revisors kommentar til budsjettskjema 1 A driftsbudsjett 2007 Revisjonen anser at obligatorisk budsjettdokument 1 A er vedtatt i Horten kommune for 2007 i tråd med obligatorisk oppstilling, med unntak av; Utarbeidet av Side 9 av 51

Det er i budsjettdokumentene og økonomiplanen for 2007 ikke samsvar mellom oppførte beløp i budsjettskjema 1A og budsjettskjema 2 A. I budsjettskjema 1A er oppført kr 0 til investeringsbudsjett. I budsjettskjema 2A er det oppført kr 400.000 fra driftsbudsjett. Det vil si et avvik på kr 400.000 som må korrigeres i budsjett og økonomiplan. Videre bør det i dokumentene fremstilles like beløp hva gjelder sum fordelt til drift fra skjema 1 A, oppført beløp kr 663.346.426 og sum beløp fordelt til de enkelte rammeområder i budsjettskjema 1 B, oppført beløp kr 681.091.000. Differansen kan forklares, men revisjonen mener at man på en lettfattelig måte skal kunne sammenholde tallene og ikke måtte foreta en revisjon for å kunne konstatere at tallene er korrekte. Revisors kommentar til budsjettskjema 1 B driftsbudsjett 2007 Revisjonen anser at obligatorisk budsjettdokument 1 B er fremlagt for 2007 i henhold til forskriftenes bestemmelser, når en ser bort fra kolonne for regnskapsbeløp i 2005, som ikke kan ses fremgår i dokumentet. 5.1.1.3 INVESTERINGSBUDSJETT 2006 Investeringsbudsjettet skal bestå av to deler, budsjettskjema 2A og 2B. Disse delene henger sammen. Budsjettskjema 2A og 2B ligger som vedlegg til kommunestyre sak 122/05, se utdrag fra skjemaene på neste side. Utformingen av budsjettskjema 2A er gitt i budsjettforskriften og kommunen må følge dette oppsettet, mens kommunen står fritt til å fordele investeringer i anleggsmidler på de ulike investeringsrammer på budsjettskskjema 2B, slik kommunestyret måtte ønske. Investeringsbudsjettet for 2006 ble vedtatt den 12.12.05 i k-sak 122/05, pkt. 3: Investeringsbudsjettet for 2006 ble vedtatt som brutto ramme på programområder. I følge Økonomihåndboken, herunder Økonomireglement Budsjett og økonomiplan, godkjent av rådmannens ledergruppe og gjeldende fra 01.01.06, står det følgende på side 3: Revisjonen mener det ikke er samsvar mellom kommunens vedtak i k-sak 122/05, der det går fram at investeringsbudsjettet er vedtatt på programområdenivå, og Økonomihåndboken som omhandler prosjektnivå. Utarbeidet av Side 10 av 51

Nedenfor følger budsjettskjema 2A og 2B for 2006. Budsjettskjema 2A viser investeringer i anleggsmidler, utlån, avdrag og avsetninger samt hvordan disse blir finansiert. Budsjettskjema 2A for 2006: Budsjettskjema for 2006. Antas å være 2 B og følger vedlagt budsjettdokumentene: Dette budsjettskjema skal være fremlagt kommunestyret som vedlegg og kan oppfattes som 2 B for 2006. Utarbeidet av Side 11 av 51

Side 1 Mulig skjema 2B for 2006, side 2 Kommentar I skjema 2A (linje 1) står det Investeringer i anleggsmidler med kr 48.675.000. Det er kun dette beløp i følge gjeldende forskrifter som skal fordeles og settes opp i budsjettskjema 2 B. I skjema 2B skal den nærmere fordelingen av Investeringer i anleggsmidler på de ulike investeringsrammene/prosjektene spesifiseres i henhold til kommunestyrets vedtak. Summen i 2B er oppført med kr 472.784.000, mao. er ikke 2B i tråd med forskrift om årsbudsjett som sier at det er linjen for Investeringer i anleggsmidler som skal fremgå av budsjettskjema 2B. Nedenfor følger et utdrag fra forskriften: Utarbeidet av Side 12 av 51

Revisor mener det bør det være en klarere henvisning fra vedtak til budsjettskjema 2A og 2B. I vår gjennomgang er vi usikre på hvilken versjon av 2B som ble vedtatt av kommunestyret og derved på hvilket nivå, prosjekt eller programområde, investeringsregnskapet for 2006 skal avlegges på. Horten kommune har valgt å avlegge investeringsregnskapet på programområde. Revisjonen tar dette til etterretning, men vil kommentere dette ved avleggelse av årsregnskapet for 2006. I budsjettskjema 2A og 2B skal det fremgå tall for forrige budsjettår (2005) og sist avlagte regnskap (2004). Dette fremgår i skjema 2A. I skjema 2B er verken regnskap 2004 eller budsjett 2005 tatt med. 5.1.1.4 INVESTERINGSBUDSJETT 2007 Budsjettskjema 2 A for Horten kommune 2007 er scannet inn nedenfor Revisjonen har scannet inn budsjettskjema 2 B for Horten kommune år 2007. Utarbeidet av Side 13 av 51

Revisjonens kommentar til budsjettskjema 2 A investeringsbudsjett 2007 Revisjonen anser at obligatorisk budsjettskjema 2 A er fremlagt i tråd med forskriftenes bestemmelser, med unntak av; avvikende beløp på kr 400.000 i forhold til driftsbudsjettene for 2006 og 2007, jf merknadene til budsjettskjema 1A ovenfor. Revisjonens kommentar til budsjettskjema 2 B investeringsbudsjett 2007 Investeringsbudsjett skjema 2 B kan ikke ses å være framlagt for behandling i kommunestyret i 2006 i tråd med forskriftenes minimums bestemmelser. Revisjonen viser i den anledning til at budsjettet ovenfor blir fremstilt som nettobudsjett. Investeringsbudsjett skal presenteres som bruttobudsjett, dette også i tråd med kommunestyrets vedtak. Videre vises til manglende dokumentasjon i budsjettskjemaene 2 B hva gjelder budsjettmidler for inneværende år og siste års avlagte regnskap. I tillegg er det kun kr 127 500 000 og ikke kr 171 914 614 som skal fordeles i budsjettskjema 2 B, det vil si linje 1 fra skjema 2 A. Kommunestyret ble invitert til og fattet følgende vedtak til investeringsbudsjettet; Investeringsbudsjettet for Horten kommunekasse for 2006 og økonomiplanenperioden 2007 2009 vedtas som bruttoinvesteringsbudsjett for de enkelte programområdene, se vedlegg. Revisjonen anser at dokumentasjon og forslag til vedtak er uklart og vil også drøfte investeringsbudsjettet under punktet 5.3, informasjon og åpenhet. 5.1.2 Overordnede mål/delmålsettinger Kommunestyret vedtok i sak 143/03 følgende overordnede mål for Horten Kommune: Horten Kommune har som overordnet mål for hele planperioden 2004-2007 å gi innbyggerne tjenester som har en like god dekningsgrad som gjennomsnittet i Vestfolds kommuner og gjennomsnittet av K-13 Revisjonen har vurdert om kommunens handlingsplan/årsbudsjett fanger opp kommunens overordnede målsetting gjennom de enkelte virksomheter/enheters beskrivelser om deres Utarbeidet av Side 14 av 51

nedfelte mål og hvorvidt disse er målbare. Revisjonen har ved denne gjennomgåelsen ikke vurdert de mål som er definert av virksomhetslederne i sine virksomhetsplaner, men kun tatt en vurdering opp mot de dokumenter som blir forelagt kommunestyret til informasjon og behandling. Revisjonen viser til kommunelovens bestemmelser i 46 hvor årsbudsjettet skal være stilt opp på en oversiktlig måte. Kommunestyrets prioriteringer, samt de målsetninger og premisser som årsbudsjettet bygger på, skal komme tydelig frem. I dette ligger det bl.a. at det ikke skal være nødvendig med regnskapsmessige analyser eller leting i saksdokumenter for å få tak i de politiske og administrative valg, som ligger til grunn for årsbudsjettet. Vi har tatt utgangspunkt i Horten kommunes handlingsplan 2005-2008 og årsbudsjettet 2005 handlingsplan 2006 2009 og årsbudsjettet 2006 handlingsplan 2007 2010 og årsbudsjettet 2007 (nedenfor kalt budsjettdokumentet) Budsjettdokument 2005 Vår gjennomgåelse viser at virksomhetene har få nedfelte konkrete mål, som er målbare. Revisjonen mener at målene bør kunne måles både på kvalitet og kvantitet. Eventuell risiko i forhold til de vedtatte målene, bør komme frem. Videre bør det bl.a. beskrives hvordan virksomhetene skal nå de fastsatte målene, når målet ønskes oppnådd og eventuelt hvor langt man har kommet i prosessen. I budsjett dokumentet for 2005 har virksomhetene kommentert kommunens overordnede mål i forhold til kostra-tall for 2003. Budsjettdokument 2006 Fra handlingsplanen 2006 2009 og årsbudsjettet 2006 har revisjonen sakset følgende: Kravet om barnehagetilbud til alle som ønsker det, er nesten nådd i 2005 Det er fortsatt behov for noen flere småbarnsplasser samtidig som etterspørselen etter korttidsplasser er sterkt redusert Her har virksomheten helt klart et konkret mål de skal oppnå. Det hadde imidlertid vært informativt om virksomheten hadde sagt noe om hvordan man skal oppnå målet, hvor langt man har kommet i prosessen, når man ønsker å innfri målet, hvilke økonomiske konsekvenser dette får, eventuell risiko dette vil medføre og forholdet til kommunens overordnede målsetting. Et annet eksempel kan være: Hjemmetjenesten trenger mer kompetanse. Målet fremover er at de av assistentene som ikke har en helsefaglig utdanning skal motiveres til dette Virksomheten har her et konkret mål. Det er imidlertid ikke konkretisert noe nærmere hvor stort behovet er, tidsaspekter for å nå målet, eventuelle risiko eller konsekvenser. Revisjonen er av den oppfatning at opplysningene i budsjettdokumentet for 2006 er rundt formulert og innholder i hovedsak en beskrivelse av dagens situasjon. Virksomhetene har definert få konkrete mål. For de målene som er definert, er det imidlertid ikke beskrevet Utarbeidet av Side 15 av 51

hvordan virksomhetene skal oppnå disse målene, tidsperspektivet for målene eller vurdert opp mot kommunens hovedmålsetting. Horten kommunes overordnede mål har fått liten fokus i budsjettdokumentet for 2006. De virksomhetene som har tatt det med i sin rapport, har imidlertid målt ut i fra kostra-tall og sammenlignet med tilsvarende kommuner og gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Budsjettdokument 2007 I handlingsplan 2007 2010 og årsbudsjettet 2007 beskrives status for virksomhetene. Under kommentarer til budsjettforslaget for 2007 beskriver virksomhetene hva de kan oppnå med det foreslåtte budsjettet samt mulige konsekvenser av stramt budsjett. Virksomhetenes tjenesteområder og nå situasjon blir beskrevet, men i langt mindre grad enn de to foregående år. Virksomhetene har beskrevet nå situasjonen i forhold til vedtatte målsettinger. Her følger det i hovedsak en oppsummering av hva virksomhetene har gjennomført i 2006. De vedtatte målsettingene for virksomhetene vurderes av revisjonen å komme i liten eller ingen grad frem. Under målsettinger for 2007-2010 har virksomhetene listet opp mål de har satt seg for denne planperioden. I tillegg til dette, er det satt opp hovedsatsinger virksomhetene vurderer i planperioden. Målene og hovedsatsingene er listet opp uten nærmere utdyping eller konkretisering. Nedenfor presenteres svar fra spørreundersøkelsen som er knyttet til mål. Fra enhets-/virksomhetslederne: 19. Horten kommune har som mål for hele planperioden 2004-2007 å gi innbyggerne tjenester som har en like god dekningsgrad som gjennomsnittet i Vestfolds kommuner og gjennomsnittet av K-12... Har din virksomhet/enhet nedfelt konkrete styringsmål i tråd med kommunestyrets vedtak? (Jfr. innledningen ovenfor.) 21 av 31 enhetsledere svare ja, mens 9 svarer nei. 1 svarte ikke på spørsmålet. 6 av 9 virksomhetsledere svarer ja, mens 2 svarer nei. 1 svarte ikke på spørsmålet. 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Ikke besvart Enhet Virksomhet Utarbeidet av Side 16 av 51

Revisor registrerer at nesten 70 % av de som har svart har nedfelt konkrete styringsmål. Målet for kommunen bør være at alle enheter/virksomheter skal gjøre dette. 20. Er det utarbeidet kvantitative mål for hvor mye virksomheten/enheten skal yte (produsere) av tjenester? 22 enhetsledere av 31 svarer ja, mens 8 svarer nei. 1 svarte ikke på spørsmålet. 5 av 9 virksomhetsledere svarer ja, mens 4 svarer nei. 8 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Ikke besvart Enhet Virksomhet Ved manglende utarbeidelse av kvantitative mål for enkelte enheter/virksomheter, slik grafen viser, svekkes muligheten for enhetene/virksomhetene til å si noe om effektiviteten og eventuell måloppnåelse for sin virksomhet. 21. Er det utarbeidet kvalitative mål på tjenesten som virksomheten/enheten skal yte (produsere)? 23 enhetsledere av 31 svarer ja, mens 8 svarer nei. 8 virksomhetsleder svarer ja, mens 1 svarte ikke på spørsmålet. 10 8 6 4 2 Enhet Virksomhet Ja Nei Ikke besvart Spørreundersøkelsen viser at 8 av 9 virksomhetsledere har utarbeidet kvalitative mål for virksomheten og det er bra. Vurdering og håndtering av økonomisk risiko I forbindelse med utfylling av virksomhetsplanen, skal enhetslederne foreta en ROS-analyse, (Risiko- og sårbarhetsanalyse) for sin virksomhet. Til dette benyttes et skjema for risikovurdering. I 2007 skal ROS-analysen evalueres og rapporteres som referatsaker til kommunestyre ved hver kvartalsrapportering. Dette er nytt fra 2007. Utarbeidet av Side 17 av 51

Resultat fra spørreundersøkelsen som er knyttet til risiko følger nedenfor. Fra enhets-/virksomhetslederne: 22. Tar man hensyn til risiko når mål utarbeides? (Eks. mangel på ressurser, særlover, satsningsområder etc.) 26 enhetsledere svare ja mens 5 svarer nei. Alle 9 virksomhetsledere svarer ja. 10 8 6 4 2 Enhet Virksomhet Ja Nei Revisor har merket seg at Horten kommune nå har satt større fokus på risikovurdering, men spørreundersøkelsen viser at det fortsatt er noen enhetsledere som ikke har tatt hensyn til risiko når mål utarbeides. Det er positivt at alle virksomhetslederne svarer ja på dette spørsmålet. 23. Er målene for virksomheten/enheten realistiske i forhold til budsjettet for 2007? 24 enhetsledere svarer ja. 6 svarer nei, mens 1 velger ikke å svare. 7 virksomhetsledere svarer ja, 1 svarer nei, mens 1 svarte ikke på spørsmålet. 8 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Ikke besvart Enhet Virksomhet 20 % av enhetslederne mener at målene for 2007 ikke er realistiske i forhold til budsjettet for 2007. Dette kan ha sammenheng med de stramme rammene for Horten kommune. Revisor har fått tilbakemeldinger hvor enkelte sier at det legges opp til mange og ambisiøse mål og et svært høyt aktivitetsnivå på alle fagfelt, som det er vanskelig å gjennomføre. Utarbeidet av Side 18 av 51

Resultater fra politikerne: 13. Er det nedfelt politiske vedtak om kvalitetskrav til kommunale tjenester? 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Spm 13. Revisor registrerer at det er ulik oppfatning blant politikerne om det er nedfelt politiske vedtak og kvalitetskrav til kommunale tjenester. 14. I hvilken grad mener du at kvalitetskrav er innarbeidet i kommunens budsjett? 5 4 3 2 Spm 14. 1 Svært godt Meget godt Godt Mindre godt Dårlig Tilbakemeldingene her viser at kvalitetskravene kunne vært bedre innarbeidet i kommunens budsjett. Det bør være samsvar mellom politisk vedtatte kvalitetskrav og virksomhetenes kvalitative mål. 5.1.3 Budsjettrammene Revisjonen har tidligere fått tilbakemeldinger på at budsjettrammene har vært lite realistiske i forhold til enhetens aktivitetsnivå og derved store avvik mellom budsjett og avlagt regnskap. Til spørsmål revisjonen stilte ved denne undersøkelsen er gitt følgende svar: Fra enhets-/virksomhetslederne: Utarbeidet av Side 19 av 51

14. Er virksomhetens/enhetens tildelte budsjettramme for 2007 realistisk, sett i forhold til fastsatte mål for virksomheten? Her svarer 21 av 31 enhetsledere ja, mens 8 svarer nei. 2 svarte ikke på spørsmålet. 6 av 1 virksomhetsledere svarer ja, mens 1 svarer nei. 2 svarte ikke på spørsmålet. 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Ikke besvart Enhet Virksomhet Svarene viser at budsjettrammene for virksomhetene for 2007 er mer realistiske enn tidligere år. Dette er en positiv utvikling. Imidlertid svarer 25% av enhetsledere at de mener budsjettrammen for sin enhet ikke er realistisk. Revisor spurte samme spørsmål også for budsjettåret 2006, hvor det fortsatt var enheter/ virksomheter som mente at budsjettrammen var for stram. En enhetsleder har uttrykt at enheten har hatt den samme rammen å forholde seg til i flere år, samtidig som særlovgivningen stadig pålegger enheten flere oppgaver. Det blir derfor uttrykt at det er vanskelig å si om de klarer alle oppgavene med nåværende rammer. 5.1.4 De framtidige budsjettmessige følgene av vedtak som er gjort eller vil bli gjort De budsjettmessige konsekvenser av vedtak som er gjort og planlagt er viktig å fange opp i budsjettdokumentene. Revisjonen stilte derfor spørsmål til administrasjonen og politikerne om de synes at budsjettdokumentene gir et klart bilde av kommunens økonomiske situasjon. Fra enhets-/virksomhetslederne: Utarbeidet av Side 20 av 51

10. Gir budsjettdokumentene for 2007 et klart bilde av kommunes økonomiske situasjon? 19 av 31 enhetsledere mener at dokumentene beskriver situasjonen, mens 6 mener den ikke gjør det. 6 har ikke besvart. 7 virksomhetsledere svarer ja, mens 1 svarer nei. 1 svarer ikke i det hele tatt. 8 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Ikke besvart Enhet Virksomhet 87 % av virksomhetslederne er fornøyd med budsjettdokumentet for 2007, mens 61% av enhetslederne er fornøyd. Dette viser noe bedre tilbakemeldinger enn for budsjettet 2006, som viste at flere enhetsledere ikke var så fornøyd. Resultater fra politikerne: 4. Gir budsjettdokumentene for 2007 et klart bilde av kommunens økonomiske situasjon? 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Spm 4 4 av 6 mener at budsjettdokumentet for 2007 ikke ga et klart bilde av kommunens økonomiske situasjon. Revisor konstaterer at budsjettdokumentene for 2007 får samme tilbakemelding som budsjettet for 2006. Utarbeidet av Side 21 av 51

5. Er budsjettdokumentene tilstrekkelig detaljert, med de økonomiske risikoene kommunen er utsatt for, slik at de danner et godt grunnlag for politisk beslutning? 5 4 3 2 Spm 5. 1 Svært godt Meget godt Godt Mindre godt Dårlig Tilbakemeldingene viser at det er flere som vurderer budsjettdokumentet til mindre godt enn meget godt og godt. 11. Er forslag til nye investeringsprosjekter tilfredsstillende utredet i budsjettdokumentene? 35,00 % 3 25,00 % 2 15,00 % 1 5,00 % Svært god Meget god God Mindre god Dårlig Spm 11. Utredningen av nye investeringsprosjekter får flest mindre god og dårlige tilbakemeldinger fra politikerne. 12. Blir de driftsmessige konsekvensene ved valg av nye investeringsprosjekter tilfredsstillende belyst i budsjettdokumentene? 5 4 3 2 Spm 12. 1 Svært godmeget god God Mindre god Dårlig Tilbakemeldingene viser at politikerne stort sett ikke er fornøyd. Utarbeidet av Side 22 av 51

5.2 Utarbeidelse av budsjett 5.2.1 Budsjettprosessen 2007 I forkant av budsjettprosessen 2007 (15. juli 2006), sendte økonomisjefen ut Notat 1 Budsjettskriv 2007 til virksomhets- seksjons- og enhetsledere i Horten kommune. Notatet var utarbeidet med følgende formål: Å klargjøre tidsfrister for årets budsjettprosess Å beskrive hvor utarbeidet budsjettforslag skal leveres Å informere om viktige punkter det skal tas hensyn til i budsjetteringsarbeidet Å avklare gråsoner basert på tilbakemeldinger fra virksomhetsledere Å informere om når den enkelte enhetsleder skal gå igjennom budsjettforslaget med virksomhetsleder, økonomicontroller og økonomisjef Vedlagt budsjettskrivet fulgte en budsjettmal, som også var brukt tidligere år, samt en enkel brukerveiledning til denne. For nærmere avklaring om ansatte og politikeres oppfatning rundt deler av budsjettprosessen rettet revisjonen enkelte spørsmål til nevnte grupper. Relevante svar fra spørreundersøkelsen følger. Fra enhets-/virksomhetslederne: 11. Er du fornøyd med budsjettgjennomgangen for din virksomhet/enhet, sammen med overordnet ledelse? Tendensen er at virksomhetslederne er litt mer fornøyd med gjennomgangen enn enhetslederne. 8 enhetsledere sier seg svært godt fornøyd, mens 10 sier at de er meget godt fornøyd. 9 mener at de er godt fornøyd, mens 4 er mindre godt fornøyd. 5 av 9 virksomhetsledere sier de er svært godt fornøyd med gjennomgangen. 3 sier de er meget godt fornøyd mens 1 sier seg godt fornøyd. 6 5 4 3 2 Enhet Virksomhet 1 Svært godt Meget godt Godt Mindre godt Dårlig Stort sett positive tilbakemeldinger, men 10 % mener prosessen er mindre god. Revisor har fått tilbakemelinger på at dokumentene er tunge, men at ledelsen i økonomiseksjonen har lagt dette fram på en lettfattelig måte, mye bedre enn tidligere år. Utarbeidet av Side 23 av 51

12. I hvilken grad oppleves virksomhetens/enhetens medvirkning i budsjettarbeidet? Søylene viser at de aller fleste synes å være mye involvert i budsjettarbeidet. 9 av 31 enhetsledere synes den er svært god, 11 meget god, 8 god mens 3 synes den er mindre god. 4 av 9 virksomhetsledere synes den er svært god, 3 sier meget god, 1 synes den er god, mens 1 virksomhetsleder synes den er mindre god. 5 4 3 2 Enhet Virksomhet 1 Svært god Meget god God Mindre god Dårlig Også her positive tilbakemeldinger. 5.2.2 Godkjenning av budsjettet Revisjonen ønsket tilbakemelding fra politikere om deres oppfatning på om den tidsfrist de har til rådighet for å lese og analysere budsjettdokumentene er tilstrekkelig. Relevante svar fra politikerne: 8. Gir kommunen de folkevalgte tilstrekkelige frister til å lese og analysere de framlagte budsjettdokumentene? 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Spm 8. Tilbakemeldingene viser at de fleste mener fristene er for korte. 5.3 Informasjon og åpenhet Generelt Budsjett- og regnskapsdokumenter for Horten kommune bør være lette å lese og både gi et klart og lettfattelig overblikk over budsjettet og da med de viktigste saldoer, spørsmål og Utarbeidet av Side 24 av 51

prioriteringer, nøkkeldata osv. Dokumentene bør være tilstrekkelig detaljert til å danne et grunnlag for å analysere innholdet i budsjettet og foreta relevante sammenlikninger med andre budsjettår, andre kommuner osv. 5.3.1 Budsjettdokumentenes innhold Nedenfor presenteres resultater fra spørreundersøkelsen som omhandler dette tema. Fra enhets-/virksomhetslederne: 6. Oppleves budsjettdokumentene for 2007 for Horten kommunen som lett forståelige? 4 av 31 enhetsledere har ikke besvart spørsmålet. 21 har svart ja mens 6 har svart nei. 8 av 9 virksomhetsledere har svart ja, mens 1 har svart nei. 10 8 6 4 2 Enhet Virksomhet Ja Nei Ikke besvart Budsjettdokumentene for 2007 oppleves som lett forståelig av flertallet av de spurte. Resultatene for budsjettdokumentene for 2006 viser noe dårligere resultat, ved at over 20 % av både enhets- og virksomhetslederne ikke opplever budsjettdokumentene som lett forståelig. Dette viser at utviklingen i 2007 er positiv. 7. Opplevdes budsjettdokumentene for 2006 for din virksomhet/enhet som lett forståelige? Nær sagt alle, 30 av 31, synes at dokumentene for sin egen enhet var lett forståelige i 2006 mens 1 svarer nei. I virksomhetene er 7 av 9 enige i at dokumentene er lett forståelige mens 2 mener den ikke er det. 10 8 6 4 2 Ja Nei Enhet Virksomhet Revisor registrerer stort sett positive tilbakemeldinger fra enhetene, men ikke alle virksomhetsledere er fornøyd med budsjettdokumentet. Utarbeidet av Side 25 av 51

8. Oppleves budsjettdokumentene for 2007 for din virksomhet/enhet som lett forståelige? Tallene for 2007 er omtrent de samme som 2006. 28 av 31 enhetsledere svarer ja, mens 2 svarer nei. 1 har ikke besvart. 7 av 9 virksomhetsledere har svart ja, mens 1 har svart nei. 1 har ikke besvart. 10 8 6 4 2 Enhet Virksomhet Ja Nei Ikke besvart Revisor ser at tilbakemeldingene på budsjettet for 2007 samsvarer mye med tilbakemeldingene for 2006. 27. Er alle ansatte i virksomheten/enheten kjent med de økonomiske rammer som virksomheten/enheten er tildelt? 25 enhetsledere svarer ja, mens 6 svarer nei. 6 virksomhetsledere svarer ja, mens 3 svarer nei. 10 8 6 4 2 Enhet Virksomhet Ja Nei Revisor anser at det er viktig at ledelsen formidler dette til alle ansatte. Resultater fra politikerne: 1. Opplevdes budsjettdokumentene for 2006 som lett forstålige? 5 4 3 2 Spm 1. 1 Ja Nei Utarbeidet av Side 26 av 51

Revisor utleder av tilbakemeldingene at dokumentinformasjonen ikke er tilfredsstillende. 2. Oppleves budsjettdokumentene for 2007 som lett forstålige? 7 6 5 4 3 2 1 Ja Nei Spm 2. Revisor utleder av tilbakemeldingene at det er en bedring fra 2006 til 2007. En politiker har imidlertid uttrykt at det brukes for mye utenompapir og ord som gjør det vanskelig å finne tråden i dokumentasjonen. En annen politiker uttrykker at budsjettdokumentene i 2006/2007 oppleves som mye mer lettlest, sammenlignet med tidligere år. 5.3.2 Informasjon til publikum Revisjonen kan ikke se at Horten kommunes budsjett er lagt ut på internett. I følge ledelsen ved økonomiavdelingen er dette til vurdering. 5.3.3 Presentasjon av investeringsbudsjettet Horten kommune Når det gjelder investeringsbudsjett for Horten kommunekasse for 2007 og økonomiplanperioden 2007 2010 vedtas investeringsbudsjettet etter forslag fra rådmannen som brutto investeringsbudsjett for de enkelte virksomhetsområdene i følge vedlegg. Vedlegg som det vises til viser både kostnad per virksomhetsområde, mens andre vedlegg viser alle prosjektene innenfor de 12 virksomhetsområdene. Revisjonen anser at det kan være vanskelig å skille på hva kommunestyret egentlig blir invitert til å vedta, enten om det er bevilgninger til prosjektene oppført i skjema benevnt handlingsplan eller det som budsjettskjema 2 B viser. Revisor anser heller ikke at det gis noen avklaring ved budsjettjusteringer av investeringsbudsjettet i 2006. Eksempler er scannet inn nedenfor. Revisor har fått opplyst av ledelsen ved økonomiseksjonen at de ønsker å legge fram en politisk sak i vår 2007 hvor det blir foreslått å endre vedtaket om investeringsbudsjettet fra rammebevilgning til prosjektbevilging for 2007. Revisjonen anser dette er et klokt valg da dette også vurderes å være i tråd med økonomireglementets forutsetninger. Nedenfor følger et eksempel på et vedtak hvor endring av investeringsbudsjettet fremstilles på prosjektnivå, jfr. k-sak 047/06. Utarbeidet av Side 27 av 51

Nedenfor følger et annet eksempel på et vedtak hvor endring av investeringsbudsjettet fremstilles på programområdenivå, jfr. k-sak 049/06. For øvrig kan det se ut som denne budsjettendringen er lagt inn feil i budsjettet. Programområde Eiendom har fått økt bevilgningen med kr 1.500.000, mens dette ut fra teksten i vedtaket kan se ut som om programområde Barnehager skulle vært justert. Her er det etter revisors syn uklarhet mellom teksten med virksomhet barnehager i pkt. 1 og bruk av ansvar 7100 i pkt. 2. For øvrig vil det være vanskelig for en politiker å ha en oversikt over hvilket programområde de ulike ansvarsnr. sorterer under. Nedenfor følger et eksempel på et vedtak hvor det av endringen ikke klart går frem av saksdokumentene hvilket programområde man endrer. I dette tilfelle har administrasjonen, på bakgrunn av vedtaket, foretatt en endring av programområde Administrasjon, jfr. k-sak 075/06. Det er vist til ansvar 2100 i vedtakets pkt. 2 som sorterer under programområde Administrasjon. Også her vil revisor bemerke at det kan være vanskelig for en politiker å vite til hvilket programområde de ulike ansvarsnr. hører inn under. Utarbeidet av Side 28 av 51

Når det gjelder informasjon om investeringsbudsjettet er dette etter revisjonens syn kun presentert og ivaretatt med henblikk på de minimumskrav som forskriftene gir. Revisor ser derfor ikke bort fra at helheten i investeringsbudsjettet kunne vært bedre ved at det i tillegg til formkravene ble gitt en fremstilling som viste en samlet oversikt over vedtatte og foreslåtte investeringsprosjekter med kostnadsoverslag, finansiering samt medgått forbruk. Slik oversikt bør nødvendigvis ikke lages og fremstilles for alle prosjekter. En slik avveining mellom hva som bør inngå i en slik oversikt vil måtte avgjøres i den enkelte sak. Men prosjekter av noe størrelse vil oftest omfatte nybygg og nyanlegg og bør selvsagt knyttes opp mot budsjettskjema 2 B. I alle slike saker bør også driftsmessige konsekvenser utredes og snarest konsekvensvurderes i budsjett og økonomiplan. Det vil være flere modeller som kan brukes i en slik sammenheng, men informasjon om investeringsprosjektets kostnadsoverslag med tilhørende finansiering bør være med. Dersom prosjektet har gått over tid bør samlede regnskapsførte kostnader inngå, tilleggsbevilgninger, årets bevilgning, hva som gjenstår i forhold til kostnadsoverslag og bevilgninger i kommende budsjetter. Og ikke minst avviksrapportering dersom dette skulle foreligge. Det bør også sterkt vektlegges tilbakerapporterte svar fra sentrale politikere i kommunen som ikke er fornøyd med budsjettfremstillingen av investeringsbudsjettet og utredningen av investeringsprosjekter i budsjettdokumentene. Revisjonen er langt på vei enig i de kritiske vurderinger som er fremkommet for det er ikke enkelt å få tak i helheten i investeringsbudsjettet og status for prosjektene. 5.4 Opplæring Både folkevalgte og tjenestemenn i Horten kommune bør få og benytte seg av tilbud om passende opplæring i budsjettarbeid, både grunnleggende og avansert, som setter dem i stand til å forstå dokumentene de blir forelagt og til å treffe riktige og velfunderte vedtak. I Horten kommune er det i følge ledelsen i økonomiseksjonen lagt opp til opplæring for henholdsvis folkevalgte, tillitsvalgte, virksomhetsledere/enhetsleder og merkantilt personell på vårparten 2007. I følge administrasjonen har det også i 2006 vært lagt ned betydelig ressurser til opplæring på forskjellige nivåer. Innholdet i opplæringen for 2007 vil være basert på de forskjellige gruppenes behov. Revisjonen ser svært positivt på de tiltak som er tatt og de Utarbeidet av Side 29 av 51

tiltak kommunen har planlagt våren 2007, men stiller spørsmålstegn ved om dette er nok når en ser på tilbakemeldingene som er gitt ved denne undersøkelsen. Resultater fra spørreundersøkelsen som er knyttet til opplæring følger nedenfor. Fra enhets-/virksomhetslederne: 4. Er det gitt tilfredsstillende opplæring til å håndtere budsjettarbeidet? Virksomhetene er oftest godt fornøyd, mens 21 % av enhetene er mindre fornøyd. 4 av 31 enhetsledere svarer at de er svært godt fornøyd, 9 meget godt fornøyd, 11 er godt fornøyd, mens 7 svarer at de er mindre godt fornøyd. 2 av 9 virksomhetsledere svarte at de var svært godt fornøyd. 5 svarte at de er meget godt fornøyd, 1 var godt fornøyd, mens det var 1 som synes opplæringen er mindre god. 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Svært god God Dårlig Enhe t Virksomhet Hovedinntrykket er at flertallet av de spurte er fornøyd med opplæringen, men det er fortsatt et stort mindretall som ikke er fornøyd. Fra politikerne: 6. Er det gitt tilfredsstillende opplæring til å håndtere budsjettarbeidet? 5 4 3 2 Spm 6. 1 Svært godmeget god God Mindre god Dårlig Revisor viser til den negative tilbakemeldingen det gis fra politisk hold på dette spørsmålet. Utarbeidet av Side 30 av 51

5.5 Instrumenter i budsjett- og regnskapssystemet Horten kommune benytter excel som verktøy til utarbeidelse av budsjettet/i budsjettprosessen. Når budsjettet er vedtatt importeres budsjett-tallene fra excel til Unique-økonomi. Ledelsen i økonomiseksjonen har uttrykt at dette systemet fungerer godt. Budsjettet til Horten kommune blir ikke periodisert i Unique, men ved rapportering vises budsjettet for hele året, sammenlignet med % -vis forbruk hittil i år. I tillegg kommenteres det hvordan man ligger an i forhold til tidligere år. 5.5.1 Gjennomføring av budsjettet/rapportering Å bruke budsjettet som et styringsinstrument gjennom året anser revisjonen er et viktig ledd i økonomistyringen. Iflg. Forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner 10 Budsjettstyring og merknader til denne, skal administrasjonssjefen gjennom budsjettåret legge frem rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret foreslås nødvendige tiltak. Merknadene til 10 sier at uttrykkene gjennom året og rapporter angir at slik rapportering skal skje med jevne mellomrom og minimum to ganger pr. år. I følge ledelsen av økonomiseksjonen rapporteres det månedlig til kommunestyret. Det rapporteres på eventuelle avvik i forhold til forbruk lønn, sum utgifter, sum inntekter for hver virksomhet. I tillegg rapporteres det på sykefravær, gjennomførte medarbeidersamtaler, dokumenterte avviksmeldinger, oppfølging av egen opplæringsplan, oppfølging av egen virksomhetsplan, oppfølging av årshjulets strategiske aktiviteter denne mnd. for hver virksomhet. Disse månedsrapportene er til informasjon for kommunestyret og andre. I tillegg til månedsrapporteringen rapporteres det kvartalsvis til kommunestyret og andre hvor forslag til eventuelle budsjettjustering legges frem til politisk behandling. I utgangspunktet praktiserer Horten kommune kun kvartalsvise budsjettendringer, dersom det ikke er vesentlige beløp som må justeres p.g.a. endrede forhold. 5.5.2 Rapportering på måloppnåelse 2005 Et annet instrument i budsjett og regnskapssystemet omfatter kostra rapportering og rapportering på måloppnåelse. Rådmannens årsrapport 2005 Målsettingene som er beskrevet i årsrapporten fra rådmannen for 2005 er til en viss grad sammenfallende med de utfordringer, muligheter og prioriteringer som er beskrevet i Handlingsplanen 2005 2008 og årsbudsjettet 2005. I tillegg har man i dette dokumentet beskrevet de resultatene virksomhetene har oppnådd i 2005. De oppnådde resultatene dekker ikke bare målene beskrevet i årsrapporten 2005, men også resultater i forhold til Horten kommunes overordnede mål og det som er beskrevet i handlingsplanen 2005-2008 og årsbudsjettet 2005. Utarbeidet av Side 31 av 51

Revisjonen er av den oppfatning at sammenhengen mellom definerte mål og rapportering av resultater i større grad kunne vært mer sammenfallende. Dette gjelder fra beskrivelse av mål i handlingsplan/årsbudsjett til rapportering av resultater i årsrapporten. 5.5.2.1 Horten kommunes rapportering på mål i forhold til kommunens overordnede mål Opplysninger om effektiviteten i den kommunale tjenesteforvaltningen, økonomiske indikatorer, produksjons- og virkningsindikatorer, sammenlikninger med andre kommuner eller fylkeskommuner og tolkning av slike opplysninger bør være vedlagt budsjettdokumentene. Kommunestyret vedtok i sak 143/03 følgende overordnede mål for Horten Kommune: Horten Kommune har som overordnet mål for hele planperioden 2004-2007 å gi innbyggerne tjenester som har en like god dekningsgrad som gjennomsnittet i Vestfolds kommuner og gjennomsnittet av K-13 Revisor har sett på hvordan Horten kommune rapporterer på det vedtatte overordnede målet som er nedfelt. Rapportering i forhold til kommunenes overordnede mål ble i all hovedsak gjort i budsjettdokumentet for 2005. Målene blir vurdert opp mot kostra-tall og sammenlignet med gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Virksomhetene rapporterer også på mål og resultater i årsrapporten til Horten kommune, men her blir ikke kommunens overordnede mål tillagt spesiell vekt. Resultatene som blir rapportert i årsrapporten, er mål definert i årsrapporten, men også mål som er definert i budsjettdokumentet for 2005. Nedenfor gjengir vi et utvalg av kostra-tall for årene 2003, 2004 og 2005. Vi har sett på tallene til Horten kommune i forhold til gjennomsnittet av Vestfolds kommuner. Tallene er hentet ut av revisjonen som eksempler for å bedømme om kostra-tall kan brukes for å vurdere kommunens hovedmålsetting. Barnehagene 2003 2004 2005 Kostra tall Gjennomsnitt Gjennomsnitt Gjennomsnitt Beskrivelse av indikator Horten Vestfold Horten Vestfold Horten Vestfold Andel barn 1-5 år med barnehageplass 69,3 67 71,4 70 76,2 75 Netto driftsutgifter pr innbygger i kroner 10 360 13 875 10 678 8 936 5 930 7 585 Horten kommune ligger over gjennomsnittet i Vestfold for årene 2003-2005 når det gjelder barnehagedekning. Dette tilsier at overordnede mål innen barnehager er ivaretatt. Samtidig er netto driftsutgifter pr innbygger og korrigerte brutto driftsutgifter pr barn lavere enn gjennomsnittet for årene 2003 og 2005, noe revisjonen tillegger som en effektiv barnehagedrift i kommunen. I handlingsplanen/årsbudsjettet for 2005 har virksomheten rapportert på kostra-tall for 2003 i forhold til gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Dette er også kommentert av virksomheten i årsrapporten for 2005. Det går imidlertid ikke frem av dokumentene at det er kommunens overordnede mål det blir rapportert på. Utarbeidet av Side 32 av 51

Barnevernet 2003 2004 2005 Kostra tall Beskrivelse av indikator Horten Gjennomsnitt Vestfold Horten Gjennomsnitt Vestfold Horten Gjennomsnitt Vestfold Netto driftsutgifter pr innbygger 0-17 år i kroner 4 461 3 529 4 505 3 023 4 950 3 793 Andel barn med barnevernstiltak ift innbyggere 0-17 år 3,4 3,2 3,7 3,2 3,8 3,4 Horten kommune ligger høyere i netto driftsutgifter pr innbygger i forhold til gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Kommunen har også høyere andel barn med barnevernstiltak i forhold til innbyggere. Om kommunen ivaretar overordnet mål for barnevern er dette grunnlag for enkelt å bygge på, men tallene indikerer et større behov for barnevernstiltak i Horten kommune enn gjennomsnittet av Vestfolds kommuner. I handlingsplanen/årsbudsjettet for 2005 har virksomheten rapportert på kostratall for 2003 i forhold til gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. I årsrapporten for 2005 er det ikke rapportert på kommunens overordnede mål. Sosialtjenesten 2003 2004 2005 Kostra tall Gjennomsnitt Gjennomsnitt Gjennomsnitt Beskrivelse av indikator Horten Vestfold Horten Vestfold Horten Vestfold Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr innbygger 20-66 år 2 570 2 434 2 572 2 102 2 468 2 297 Andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggerne 20-66 år 4,9 4,9 4,4 4,6 4,5 4,5 Når det gjelder andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere, ligger Horten kommune på gjennomsnittet eller lavere enn gjennomsnitt av Vestfolds kommuner. Netto driftsutgifter pr innbygger ligger imidlertid høyere enn gjennomsnittet av Vestfolds kommuner. Sosialtjenesten har rapportert på kostra-tall for 2003 i forhold til gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Det kommer ikke frem av dokumentene at det er kommunens overordnede mål det blir rapportert på. I årsrapporten er det ikke rapportert på kommunens overordnede mål. Skole 2003 2004 2005 Kostra tall Gjennomsnitt Gjennomsnitt Gjennomsnitt Beskrivelse av indikator Horten Vestfold Horten Vestfold Horten Vestfold Netto driftsutgifter pr innbygger 6-15 år, i kroner 52 483 61 272 53 251 49 126 52 706 62 613 Elever pr gruppe 1. til 7. klassetrinn 14,8 13,5 16,4 13,6 16,9 13,7 Elever pr gruppe 8. til 10. klassetrinn 16,9 15,3 16,4 15 18,9 15,8 Horten kommune har lavere netto driftsutgifter pr innbygger enn gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Elever pr gruppe i både 1. til 7. klassetrinn og 8. til 10. klassetrinn ligger over gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Dersom elever pr gruppe legges til grunn som god dekningsgrad for innbyggerne i Horten kommune i forhold til gjennomsnitt, kommer kommunen svakere ut enn satt målsetting. Utarbeidet av Side 33 av 51

Virksomheten sier følgende i handlingsplanen/årsbudsjettet kostratall viser at skoledriftens andel av total drift i Horten er lav og at skolene drives effektivt og med liten ressursinnsats, sammenlignet med andre grupper i Vestfold og gruppe 13. I årsrapporten er ikke kommunens overordnede mål kommentert. Helse 2003 2004 2005 Kostra tall Beskrivelse av indikator Horten Gjennomsnitt Vestfold Horten Gjennomsnitt Vestfold Horten Gjennomsnitt Vestfold Netto driftsutgifter, pleie og omsorg pr innbygger i kroner 9 278 8 448 9 366 7 298 9 390 9 456 Andel innbyggere 80+ og over som er beboere på institusjon 13,8 11,3 8,8 10,8 9,1 10,7 Andel plasser i enerom PLO 99,1 89,6 100,0 94,6 100,0 94,8 Andre mottakere av hjemmetjenester 67+ 69,2 72,3 76,9 71,4 71,8 66,7 Legerårsverk pr. 10 000 innb kommunehelsetjenesten - - 7,2 7,8 7,1 7,9 Fysioterapiårsverk pr 10 000 innb, kommunehelsetjeneste - - 8 7,7 7,8 7,7 Netto driftsutgifter pr innbygger i pleie og omsorg, Horten kommune, ligger høyere enn gjennomsnittet av kommunene i Vestfold i 2003 og 2004 og noe under gjennomsnittet i Vestfold i 2005. Andel innbyggere 80 år og over, som er beboere på institusjon ligger høyere enn gjennomsnittet i 2003, men lavere enn gjennomsnittet av kommunene i Vestfold for årene 2004 og 2005. Horten kommune ligger over gjennomsnittet av kommunene i Vestfold når det gjelder andel plasser i enerom i pleie og omsorg. For andre mottakere av hjemmetjenester over 67 år ligger Horten kommune lavere enn gjennomsnittet i 2003, men høyere enn gjennomsnittet i 2004 og 2005. Legeårsverk pr 10 000 innbygger i kommune- helsetjenesten ligger noe under gjennomsnittet, mens fysioterapiårsverkene ligger noe over gjennomsnittet av kommunene i Vestfold. Revisjonen er av den oppfatning at kostra-tall kan brukes som et instrument for å belyse enhetenes effektivitet, produksjon og ikke minst være et verktøy til å måle opp mot kommunens hovedmålsetting. Horten kommune har til nå ikke praktisert å rapportere på kostra-tall, men ønsker å forbedre dette og har derfor i 2006 ansatt en person i 50% stilling, som skal ha som hovedoppgave å analysere kostra-tall. Rapportering av kostra-tall til politikerne skjer iflg. økonomiseksjonen månedlig i form av muntlig rapportering i forbindelse med månedsrapporteringen. Denne praksisen skal prioriteres videre og det er et ønske fra rådmannen/økonomiseksjonen om at det skal utvikles produsjonsrapporter. Revisor ser positivt på dette. Relevante resultater fra spørreundersøkelsen følger. Fra enhets-/virksomhetslederne: Utarbeidet av Side 34 av 51