SAKSFREMLEGG Saksbehandler: Per Otto Borgen Arkiv: Arkivsaksnr.: 03/04305-002 Dato: * PLANLOVUTVALGETS UTREDNING - HØRING INNSTILLING TIL FORMANNSKAPET Administrasjonens innstilling: Formannskapet gir sin tilslutning til rådmannens forslag til uttalelse til planlovutvalgets forslag til endringer i 1-14, 1-15, 1-8, 1-9 og kap. 17. Nils Fr. Wisløff rådmann Arld Eek kommunaldirektør
Saksutredning: SAMMENDRAG: Planlovutvalget har avgitt en omfattende utredning om endringer i en lang rekke bestemmelser i plandelen til plan.- og bygningsloven (PBL). Det er satt en generell høringsfrist til 1. desember for dette. Fem bestemmelser er tatt ut og gjort til gjenstand for en raskere høring med frist 1. september. Rådmannen foreslår at kommunen slutter seg til endringene, men har visse merknader som fremkommer i rådmannens innstilling og som foreslås oversendt som kommunens uttalelse. ØKONOMISKE KONSEKVENSER: Dersom lovendringen medfører at det må gjennomføres flere konsekvensutredninger vil dette kunne utvirke merkostnader for kommunen på kort sikt. Dersom flere konsekvensutredninger fører til bedre beslutninger og bedre planer, kan dette ha en samfunnsnyttig positiv effekt som overstiger kostnadene ved konsekvensutredningene. FAKTISKE OPPLYSNINGER: Planlovutvalget har levert sin andre delinnstilling. Hele planlovutvalgets utredning er på 378 sider og inneholder en lang rekke endringsforslag til plandelen i plan- og bygningsloven. Den generelle høringsfristen er satt til 1. desember. Fem delspørsmål er løftet ut av den generelle høringen med en tidligere høringsfrist satt til 1. september. Bakgrunnen for at disse spørsmålene løftes ut er for to av spørsmålene ledd i arbeidet med å effektivisere plan- og byggesaksbehandlingen og tre av spørsmålene har sin bakgrunn i tilpasninger til EU-direktiv. Høringsfristen 1. september omfatter de av Planlovutvalgets forslag i NOU 2003:14 som gjelder: 1. 1-14 Innsigelse og mekling, sjette ledd som lyder: Det kan ikke fremmes ny innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og avgjort etter reglene her. 2. 1-15 Forholdet til forvaltningsloven og klage, 2. ledd som lyder: Det kan likevel ikke klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. 3. 1-8 Planbeskrivelse og planprogram, hele paragrafen. 4. 1-9 Konsekvensutredning av planer med vesentlige virkninger, hele paragrafen. 5. Kap. 17 Konsekvensutredninger for sektorplaner samt tiltak etter andre lover, 17-1 til og med 17-5 i sin helhet. Bakgrunnen for forslagene er i kortform slik:
1: 1-14 Innsigelse og mekling. Her foreslås at det ikke kan fremmes ny innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort etter reglene i PBL. Dette er et forslag som tar sikte på å oppnå bedre effektivitet og forutsigbarhet i planleggingen. Utvalget mener at dette forslaget ikke går på bekostning av demokrati, folkevalgt styring, almenhetens innflytelse og den enkeltes rettssikkerhet. Utvalget foreslår at det utarbeides klarere regler om bruk av innsigelse, herunder kriterier og frister for innsigelse. Det er et mål for utvalget at behovet for innsigelser skal reduseres gjennom andre endringer i plandelen av PBL ved at mulige konflikter bringes frem tidlig og løses i planprosessen. Konsekvensene av dette forslaget er f.eks at når det har vært reist innsigelse fra en statlig, regional myndighet eller nabokommune mot en del av en arealdel til kommuneplanen, som har blitt avgjort av Miljøverndepartementet, og det senere utarbeides en områdeplan som er i samsvar med departementets vedtak vil ny innsigelse ikke lenger kunne reises. Det samme gjelder dersom partene har blitt enige gjennom mekling. Det betyr at de omkamp-muligheter som er innebygget i dagens regelverk faller bort. Dersom kommunen på sin side har skiftet mening, og alle parter er enige, kan en i en ny plan komme fram til en annen løsning enn tidligere bestemt. Utvalgets mindretall, som består av bl. a. ordfører Lise Christoffersen, har foreslått et nytt åttende ledd i loven, sålydende: "Retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom kravet til deltakelse i planprosessen etter 1-6 femte ledd ikke er oppfylt, forutsatt at planmyndigheten har oppfylt varslingsplikten etter vedkommende planbestemmelser." Rådmannen mener at det for å videreutvikle samarbeidsrelasjonene mellom statlige sektormyndigheter og kommunale planmyndigheter, vil være svært viktig at mindretallets innstilling blir tatt inn i loven. Dette vil innebære at sektormyndighetenes rett til å fremme innsigelser faller bort dersom de ikke oppfyller sin plikt til å samarbeide i planprosessen. Gjennom godt samarbeid tidlig i prosessen bør kommunens forståelse for sektormyndighetenes anliggender og sektormyndighetenes forståelse for de kommunale hensyn kunne bli en del av en felles faglig kultur. Våre erfaringer tilsier at mindretallets innstilling vil være det minst byråkratiske og mest effektive redskapet for å stimulere til bedre samarbeid. 2: 1-15 Forholdet til forvaltningsloven og klage. Her foreslås at det ikke lenger skal være adgang til å klage på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. Bestemmelsen gir en viktig begrensning i den generelle klageretten. Formålet med denne bestemmelsen er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet. Bakgrunnen er at samme spørsmål ofte kan komme opp i flere planomganger, særlig der overordnet plan krever at det utarbeides en mer detaljert plan gjerne områdeplan eller detaljplan (reguleringsplan i nåværende PBL) eller hvor en revidert plan viderefører deler av en tidligere plan. Planlovutvalget mener at i slike tilfelle bør omkamp begrenses. Dette er rådmannen enig i. Klagesaksbehandling av reguleringsplaner er ressurskrevende og beslaglegger mye saksbehandlerkapasitet. Det kan ikke sees at rettssikkerheten lider noe tap ved at det ikke gis anledning til å fremme flere klager i samme sak for samme instans. Klagere vil fortsatt ha
muligheten til først å sende protest som et innspill i reguleringssaken, og deretter dersom protesten ikke blir tatt til følge få behandlet en klage til overordnet myndighet én gang. 3. 1-8 Planbeskrivelse og planprogram Dette spørsmålet er løftet frem til høring 1. september av hensyn til Statens behov for en raskere fremdrift for endringer i planloven av hensyn til tilpasninger til EU-direktiv. Fristen for å innlemme slike bestemmelser er av EU satt til 27. juni 2004. I utgangspunktet er dette forslaget så viktig at det burde ha inngått i den ordinære høringen, idet utarbeidelse av et planprogram er et grunnfundament for videre planlegging. I henhold til planlovutvalgets forslag vil det bli stilt krav til kommunen og fylkeskommunen samt andre offentlige som utarbeider planer etter PBL s regler, at når kommunen skal utarbeide kommuneplan, områdeplan eller detaljplan (nåværende plantype er reg.plan for detaljplan) som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, skal de utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Planprogrammet skal redegjøre for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltagere, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger. Forslaget til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. For arealplaner suppleres planbeskrivelsen av plankartet, og av de retningslinjer og de bestemmelser som gjelder i planområdet. Etter de reglene som i dag gjelder for konsekvensutredning etter kap VII-a i PBL, kreves det ofte særskilte prosesser for å avgjøre om et tiltak er slik at det krever konsekvensutredning. Disse prosessene forutsettes nå å bli ivaretatt i forbindelse med utarbeidingen av og vedtaket av planprogrammet. Forslaget til bestemmelse sier at planprogram alltid kreves for fylkesplan, fylkesdelplan og kommuneplan. Planprogram kreves også for områdeplan og detaljplan (reg.plan) som kan ha vesentlige virkninger. Lovforslaget har også bestemmelser som sier at planprogram kan inngå i en kommunal eller regional planstrategi og dermed gjøre særskilt planprogram overflødig. Det er planmyndighetene selv som avgjør om planprosessen er tilfredsstillende. Planprogrammet som er offentlig vil være utgangspunktet for å vurdere kvaliteten av planprosessen. 4. 1-9 Konsekvensutredning av planer med vesentlige virkninger Denne bestemmelse henger sammen med forrige paragraf 1-8. For de samme plantyper som nevnt i 1-8 skal planbeskrivelsen inneholde en særskilt redegjøresle for planens konsekvenser (konsekvensutredning), herunder aktuelle alternativer. Dette skal også sendes på høring. Både planprogram og eventuelle behov for konsekvensutredninger som knyttes til planen i 1-8 kan følge samme høringsprosess. Dette er også et forslag som tar sikte på en tilpasning til EU-direktiver, bl.a EU-direktivet om miljøkonsekvenser av planer og programmer. Hovedpoenget med forslaget er å knyttet planprosess og konsekvensutredningsprosess sammen til et felles opplegg i samme løp. Dette vil virke forenklende. Kravet til konsekvensutredninger foreslås å gjelde ubetinget for fylkesdelplaner for arealbruk og kommuneplanens arealdel, samt for områdeplaner og detaljplaner med vesentlige virkninger.
Ferdig konsekvensutredning må foreligge senest samtidig med det planforslaget som sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, og følge planforslaget. I planen må det uttrykkelig redegjøres for de viktige virkningene som er fremkommet gjennom konsekvensenutredningen, uttalelsene til dem, og hvordan planmyndigheten vurderer dem. 5. Kap 17 Konsekvensutredning for sektorplaner samt tiltak etter andre lover I 17-1 er det fastslått at for tiltak og planer som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn og som ikke omfattes av lovens Del I -IV, skal det utarbeides planprogram og eventuelle konsekvensutredninger. Forslaget til program sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dette kapitlet omfatter tiltak som kan iverksettes uten plan etter plan- og bygningsloven, og sektorplaner som ikke utarbeides etter plan- og bygningslovens planbestemmelser. Flere viktige overordnete beslutnings-/planleggingsprosesser i sektorene settes i Norge i gang av Stortinget og avsluttes med at Stortinget fatter plenarvedtak. Eksempler på statlige planer kan være Nasjonal transportplan og Samlet plan for vassdrag. Bestemmelsene i kapitlet vil gi de samme basiskrav til saksbehandling som 1-9, nemlig krav til planprogram, utarbeiding av konsekvensutredning og begrunnelse, offentliggjøring av vedtak og oppfølging av konsekvensutredningen. VURDERINGER OG KONSEKVENSER: Rådmannen støtter i hovedsak planlovutvalgets lovforslag.en finner at utvalget har levert et gjennomarbeidet og bra forslag. Lovforslaget har mer lettfattelig sprog, enklere og mer logisk oppbygging og rydder noe opp i et relativt komplisert begrepsapparat. Lovforslaget vil etter rådmannens mening kunne bidra til en kvalitativt bedre planlegging. Kommunen vil komme med en mer fyldig uttalelse innen fristen 1.12.03. Det er dog beklagelig at høringen blir splittet opp i to ved at enkelte paragrafer trekkes ut til i en egen høring. Ved en raskere høring av hele lovforslaget ville man kune ha fått en mer helhetlig og mindre oppstykket høring. 1: 1-14 Innsigelse og mekling. Rådmannen støtter forslaget til lovtekst og mener at paragrafen kan bidra til å stramme opp prakisen rundt innsigelser. Det er viktig å understreke at innsigelser bør være unntaket. 2: 1-15 Forholdet til forvaltningsloven og klage Rådmannen støtter forslaget til lovtekst og mener at dette vil være en klar forbedring i forhold til dagens lov.vi ser dog at det fort kan bli et praktiseringsproblem mht vurdering om det er samme forhold som er påklaget tidligere eller ikke. Vi ønsker en bedre presisering i loven om hvilke forhold som kan påklages, jfr. at det reelt er feil i saksprosess som gir grunnlag for å ta klage til følge og ikke kommunestyrets skjønnsutøvelse i forhold til planvedtak.
3. 1-8 Planbeskrivelse og planprogram Dette vil medføre en større arbeidsinnsats i oppstartfasen av et planarbeide. Det vil generelt være mere ressurskrevende å gjennomføre planprosesser i oppstartfasen, til gjengjeld vil planprosessen kunne gå smidigere i utføringsfasen. Et planprogram vil også kunne gi et bedre planresultat og medføre en effektivisering ved utbyggingsprosjekter som bygger på en bedre avklart plan. Vi støtter forslag om at alle planer skal ha en planbeskrivelse. Det er forslagstiller som skal ha ansvaret for å utarbeide planbeskrivelsen som en del av hva som må inngå i et komplett planmateriale. For private planforslag bør kommunen gis mulighet til å utarbeide retningslinjer for fremstilling av planbeskrivelse. Drammen kan vise til gode erfaringer med slike maler. Drammen kommune ønsker ikke å utvide bruken av konsekvensutredninger når det gjelder planutarbeidelser, men ønsker å bruke andre virkemidler for å få en bedre vurdering av konsekvenser i forbindelse med normal arealplanlegging. Dette innebærer at en bør skille mellom planer hvor det inngår tiltak hvor det kreves særskilt konsekvensutredning, og utredningsbehovet i forbindelse med normal arealplanlegging. Utredningsbehovet i forbindelse med normal planlegging må derfor drøftes i veiledere til loven. For områdeplaner (kommunedelplaner) og detaljplaner (reguleringsplaner) som ikke inneholder tiltak som utløser krav om full konsekvensutredning bør annonsering av planprogram og varsel ved oppstart kunne erstatte offentlig høring av planprogram. Vi støtter forslag om offentlig ettersyn av planprogram for fylkesplaner, fylkesdelplaner og kommuneplaner samt områdeplaner og detaljplaner dersom de inneholder tiltak som utløser behov for full konsekvensutredning. Det er dog viktig at planprogrammets fokus skal være rettet mot prosess og være en prosessplan. Planprogrammet skal ikke være en kortversjon av kommende plan. Det er videre viktig å understreke at der planprogrammet redegjør for behovet for utredninger må slike utredninger være tilpasset planens omfang og være beslutningsrelevante. Videre forventes det at sektormyndigheter gjennom uttalelser til planprogrammet klart tar stilling til utredningsbehovet, og ikke skal kunne komme tilbake i ettertid med krav om ytterligere utredninger. I forbindelse med utarbeidelse av planprogram er det viktig at man ikke behøver å gjøre rede for alternativer slik det er skrevet i 3 avsnitt under kap. 3.3.3 Planprogrammet utarbeides på et for tidlig stadium til at en har oversikt over realistiske alternativer, og om en skal skaffe seg en slik oversikt vil prosessen med å utarbeide planprogrammet bli alt for omfattende. Skal man stimulere til økt medvirkning i planprosessen er det viktig at ikke for mye av ressursene brukes før det inviteres til medvirkning. Vurdering av alternativer må skje som en del av selve planleggingen og kun nyttes i forbindelse med prosjekt hvor konsekvensutredning skal kreves.
4. 1-9 Konsekvensutredning av planer med vesentlige virkninger Normal arealplanlegging Det tas til etterretning at Norge må innarbeide EU s plandirektiv i plan- og bygningsloven og at det dermed vil bli krevet at det foretas en bedre vurdering av konsekvenser for planer med vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn, men uten at dette bør bli så omfattende som det kan se ut i forslaget. Dersom det blir stilt omfattende krav eller ønsker til konsekvensutredninger i alle plantyper, vil dette klart virke forsinkende og fordyrende for planutarbeidelsen. Spesielt for områdeplaner vil en fort kunne komme opp i slike situasjoner hvor sektormyndigheter og regionale myndigheter stiller slike krav. Dette vil kreve økt kapasistet og kompetanse i kommunene for å kunne håndtere / styre KU-prosesser. Man kan sikre en bedre utredning av konsekvenser i forbindelse med normale planer uten å kreve en full konsekvensutredning dersom utredningsbehovet drøftes i veiledere til loven. Da burde det ikke være nødvendig å legge planprogrammet ut til offentlig ettersyn, men bare informere i forbindelse med varsel om oppstart. Når tiltak utløser krav om full konsekvensutredning. I forbindelse med planer hvor det inngår tiltak som krever full konsekvensutredning må planprogrammets fokus rettes mot prosess og utredningene begrenses til de forhold som er relevante for de beslutninger som skal tas på de ulike plannivåene. Hensynet til ressursforbruk og tidsforbruk tilsier videre at ulike sektormyndigheter ikke må gis rett til å kreve omfattende utredninger. Det må i loven presiseres at det er kommunen som selv avgjør hva som er beslutningsrelevante konsekvensutredninger. Alle kommunedelplaner/områdeplaner må forventes å bli utarbeidet av kommunene selv og dermed må kommunen ta bekostninger av utredninger. Det må klargjøres at det er kommunen selv som avgjør hva som er beslutningsrelevante konsekvensutredninger, herunder om det skal utredes alternativer og omfange av slike. Vi vil vise til erfaringer fra innføring av KU-systemet der rigide og unødvendig omfattende utredningskrav truet legitimiteten i hele KU-sytsemet. Vi kan komme i en situasjon der de samlede krav fra sektormyndigheter om utrendinger og alternativvurderinger gjør at kommunene ikke har kapasitet eller økonomi til å utrede og derfor velger å ikke lage områdeplaner, men overlate "problemet" til private detaljplaner. Kravet vil medføre behov for økt kapasistet og kompetanse i kommunene for å kunne håndtere/ styre konsekvensurtreningene. Rådmannen støtter forslaget om å innarbeide konsekvensutredninger i planbeskrivelsen og slik unngå dagens kompliserte parallellprosess med hhv behandling av KU og behandling av plan. 5. Kap 17 Konsekvensutredning for sektorplaner samt tiltak etter andre lover Når det gjelder konsekvensutredning av tiltak hvor plan- og bygningsloven ikke gjelder, vil dette forekomme relativt sjeldent i vår kommune og i første rekke gjelde regionalt utarbeidete planer og statlige planer. Forsåvidt angår kravet til konsekvensutredninger og forholdet mellom særlovverk og plan- og bygningsloven, vil planlovutvalgets forslag muligens gi en opprydding. KONKLUSJON:
På denne bakgrunn foreslår rådmannen at Drammen kommune avgir følgende høringsuttalelse: "Drammen kommune har følgende uttalelse til planlovutvalgets forslag til endringer i 1-14, 1-15, 1-8, 1-9 og kap. 17 med høringsfrist 1.9.2003: Innledningsvis vil Drammen kommune gi uttrykk for beklagelse over at høringen blir splittet i to ved at enkelte paragrafer trekkes ut til en meget rask høring.ved en raskere høring av hele planforslaget ville man kunne ha fått en mer helhetlig og mindre oppstykket høring. Til de enkelte punkter vil vi bemerke: 1) Drammen kommune mener at det for å videreutvikle samarbeidsrelasjonene mellom statlige sektormyndigheter og kommunale planmyndigheter, vil være svært viktig at mindretallets innstilling til nytt åttende ledd i 1-14 blir tatt inn i loven, sålydende: "Retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom kravet til deltakelse i planprosessen etter 1-6 femte ledd ikke er oppfylt, forutsatt at planmyndigheten har oppfylt varslingsplikten etter vedkommende planbestemmelser.". Dette vil innebære at sektormyndighetenes rett til å fremme innsigelser faller bort dersom de ikke oppfyller sin plikt til å samarbeide i planprosessen. Gjennom godt samarbeid tidlig i prosessen bør kommunens forståelse for sektormyndighetenes anliggender og sektormyndighetenes forståelse for de kommunale hensyn kunne bli en del av en felles faglig kultur. Våre erfaringer tilsier at mindretallets innstilling vil være det minst byråkratiske og mest effektive redskapet for å stimulere til bedre samarbeid. 2) Drammen kommune slutter seg til den foreliggende begrunnelse for forslaget om at det ikke skal kunne fremmes ny innsigelse mot forhold som tidligere har vært avklart og at det heller ikke skal kunne klages på forhold som tidligere er avgjort. 3) Drammen kommune tar til etterretning at Norge må innarbeide EU s plandirektiv i planog bygningsloven og at det dermed vil bli krevet utarbeidet planprogram og foretatt en bedre vurdering av konsekvenser for alle planer med vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn, men vi mener at det er kun i forbinelse med planer som inneholder tiltak som krever særskilt konsekvensutredning at det er nødvendig med offentlig høring av planprogrammet, se forøvrig pkt. 4 annet avsnitt. Det forutsettes dog at planprogrammets fokus rettes mot prosess og at en ved konsekvensutredningene begrenser utredningene til de forhold som er relevante for de beslutninger som skal tas. I forbindelse med utarbeidelse av planprogram er det viktig at man ikke behøver å gjøre rede for alternativer slik det er skrevet i 3 avsnitt under kap. 3.3.3 Vurdering av alternativer må skje som en del av selve planleggingen og kun nyttes i forbindelse med prosjekt hvor konsekvensutredning skal kreves. Planprogrammet utarbeides på et for tidlig stadium til at en har oversikt over realistiske alternativer, og om en skal skaffe seg en slik oversikt vil prosessen med å utarbeide
planprogrammet bli alt for omfattende. Skal man stimulere til økt medvirkning i planprosessen er det viktig at ikke for mye av ressursene brukes før det inviteres til medvirkning. 4) Drammen kommune ønsker ikke å utvide bruken av konsekvensutredningsordningen når det gjelder planutarbeidelser, men ønsker å bruke andre virkemidler for å få en noe bedre vurdering av konsekvenser i forbindelse med normal arealplanlegging. Det vil kunne være hensiktsmessig å skille mellom planer som inneholder tiltak hvor det kreves særskilt konsekvensutredning og utredningsbehovet i forbindelse med normal arealplanlegging. Normal arealplanlegging spenner over et såvidt stort felt at kriteriene for hva som skal utredes eller ikke vil bli helt uoversiktlige dersom man benytter den ordningen for konsekvensvurdering som er beskrevet i forslaget. Utredningsbehovet i forbindelse med normal planlegging bør kunne drøftes i veiledere til loven slik at man kan utvikle en god praksis. Dersom det blir stilt omfattende krav eller ønsker til konsekvensutredninger i alle plantyper, vil dette klart virke forsinkende og fordyrende for planutarbeidelsen. Spesielt for områdeplaner vil en fort kunne komme opp i slike situasjoner hvor sektormyndigheter og regionale myndigheter stiller slike krav. Dette vil kreve økt kapasistet og kompetanse i kommunene for å kunne håndtere / styre KU-prosesser. Hensynet til ressursforbruk og tidsforbruk tilsier videre at ulike sektormyndigheter ikke må gis rett til å kreve omfattende utredninger for planer som rommer tiltak som utløser krav om konsekvensutredning. Det må i loven presiseres at det er kommunen som selv avgjør hva som er beslutningsrelevante konsekvensutredninger. Prinsippet om integrasjon av planprogram og behovet for KU i samme prosess vil virke forenklede og er bra."