Saksfremlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE ARKIVNR. JOURNALNR. DATO ØBER-11/7815-2 BEI Jåttåvågen Folkebad 37182/11 09.06.2011 Saken behandles i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Kommunalstyret for miljø og utbygging / 21.06.2011 Kommunalstyret for kultur og idrett / Stavanger formannskap / Stavanger bystyre / FOLKEBAD I JÅTTÅVÅGEN - JUSTERING ROMPROGRAM OG VALG AV MODELL FOR BYGGING OG DRIFT AV ANLEGGET Forslag til vedtak: ::: Sett inn innstillingen under denne linja Romprogram; Romprogram for Folkebadet vedtatt av Formannskapet 9.12.2010 endres ved at eget stupebasseng utgår. Videre utgår egen velværeavdeling, samt tørrtreningsarealer for stup og styrketreningsrom. Valg av modell for bygging og drift; Stavanger kommune ønsker å etablere et samarbeid med deltakelse fra en eller flere omkringliggende kommuner for å bygge Folkebadet i Jåttåvågen dersom det er interesse for slik deltakelse. Dette primært som et formelt selskap, men eventuelt gjennom forpliktende kjøp av tjenester i Folkebadet. Det tas initiativ overfor aktuelle kommuner for å avklare om det er interesse for en slik deltakelse. Endelig sak om modellvalg for realisering av Folkebadet fremmes for Bystyret etter at de aktuelle kommuner har gitt sin tilbakemelding. ::: Sett inn innstillingen over denne linja 1
... Sett inn saksutredningen under denne linja FOLKEBAD I JÅTTÅVÅGEN - JUSTERING ROMPROGRAM OG VALG AV MODELL FOR BYGGING OG DRIFT AV ANLEGGET Hva saken gjelder Saken gjelder oppfølging av tidligere politisk behandling av romprogrammet for Folkebadet, samt en vurdering av hvilke modell som skal velges for bygging og drift av Folkebadet. Det vises til formannskapets sak 3253/10 Folkebad i Jåttåvågen Romprogram. Prosjektnr 1351 som ble behandlet i møtet 09.12.2010. Her fremgår også tidligere saksbehandlingshistorikk. Formannskapet fattet følgende flertallsvedtak; 1. Romprogram for Folkebad i Jåttåvågen godkjennes. 2. I den videre planprosess arbeides det videre med prosjektet med sikte på kostnadsreduserende tiltak og bortfall av funksjoner. Det vurderes evt. nye funksjoner som kan bidra til økt publikumsbesøk og inntekter. Følgende funksjoner vurderes spesielt: flere varmtvannsbasseng, utendørsanlegg med basseng, ytterlige sklier/vannlek, opplæringsbasseng og større areal for styrke- og gruppetrening. 3. Det vurderes ulike modeller for utbygging av Folkebadet, herunder OPS-løsninger. 4. Forslag til funksjonsendringer legges frem til ny politisk behandling med en redegjørelse for behov og inntektsmuligheter for samtlige funksjoner. 5. AU KMU fungerer som politisk styringsgruppe for den videre planlegging og prosjektering. 6. Det skal vurderes om Folkebadet i Jåttåvågen kan bygges som et interkommunalt anlegg da Folkebadet vil være i bruk for alle innbyggere på Nord-Jæren og de statlige støtte- og refusjonsordningene er bedre når sportsanlegg bygges interkommunalt. I tråd med formannskapets vedtak er det arbeidet videre med å vurdere så vel kostnadsreduserende tiltak og bortfall av funksjoner, som nye funksjoner som kan gi økte inntekter til finansiering av anlegget og driften. Dette må en detaljere betydelig mer under den videre planleggingsprosess. I denne omgang er det forsøkt å avdekke hvilke hovedgrep det er nødvendig å gjøre for å tilpasse anlegget til de investeringsrammer som er satt. Det er også arbeidet med mulige modellvalg for utbygging og drift av Folkebadet, herunder Offentlig Privat Samarbeid (OPS). I denne saken er det disse to forhold som skal behandles da det er avgjørende for videre prosess at rammene for et romprogram fastlegges, samt at det tas en beslutning på om anlegget skal realiseres i kommunens regi (eventuelt som IKS eller kommunalt AS), eller om det skal lyses ut konkurranse om leveranse av tjenester etter en OPS-modell. Begge tema er grunnleggende for hvordan den videre planlegging og prosess for realisering av anlegget skal gjennomføres. Før det tas en endelig beslutning på modellvalg for realisering, er det behov for en prinsipiell avklaring vedrørende hvilken hovedretning romprogrammet for Folkebadet skal ha, samt om kommunene Sandnes, Sola og Randaberg ønsker å delta i et forpliktende samarbeid om realiseringen. Det er tidligere i saksprosessen gitt uttrykk for at en bør avklare modellvalg før det inviteres til samarbeid med andre kommuner. Etter en fornyet vurdering mener en at det er bedre å søke å få en avklaring rundt øvrige 2
kommuners holdning til et samarbeid før det tas endelig beslutning om modellvalg. På denne måten står en friere når et eventuelt kommunalt samarbeid og omfanget av dette er avklart. Den politiske styringsgruppen har gjennomgått det foreliggende romprogram og drøftet ulike muligheter for å tilpasse prosjektet til den økonomiske rammen. Det er videre diskutert ulike modellvalg for realisering av folkebadet. Styringsgruppen har fått fremlagt en rekke notater i sakens anledning. Notatene inneholder temaer knyttet til: Utredninger om marked og økonomi Kostnader og mulige reduksjoner av arealer i Folkebadet Funksjonsdeling mellom Folkebadet og andre større kommunale basseng Plan og planprosess knyttet til folkebadet Modellvalg for organisering og realisering av Folkebadet herunder OPS Disse søker å belyse ulike sider som er nødvendig for å gi et tilstrekkelig faktisk grunnlag til å fatte beslutning om Folkebadets hovedinnhold og modellvalg. Det er også skrevet et notat som er et sammendrag av disse notater. Sammendragsnotatet følger saken som trykt vedlegg. De underliggende notater følger som utrykte vedlegg. Styringsgruppen har nå anmodet rådmannen om å fremme saken for politisk behandling for å få vedtatt de prinsipielle sider ved saken. Behov for justering av romprogrammet? Det er tidligere satt en kostnadsramme i Handlings og økonomiplanen på 450 millioner kroner til bygging av Folkebadet. Romprogrammet som ble fremlagt og godkjent i desember 2010 ble grovt kalkulert til en prosjektkostnad på ca 570 millioner kroner. For å overholde den av bystyret fastsatte prosjektkostnad på kr. 450 millioner, blir det følgelig nødvendig med kostnadsreduksjoner i størrelsesorden 120 millioner, eventuelt i kombinasjon med at de investeringer som gjøres skaper et bedre inntektsgrunnlag som kan dekke kapitalkostnadene. Det romprogram som ble vedtatt i desember 2010 la opp til et innhold som tilfredsstiller Norges svømmeforbunds (NSF) krav til et svømmeanlegg Klasse B. Det vil si at det kan arrangeres nasjonale stevner i anlegget. Det inneholder et langbanesvømmebasseng på 50 x 25 meter i tillegg til delebrygger som gjør det mulig å dele dette i mindre bassenger. Videre er det foreslått et eget stupebasseng på 25 x 25 meter med 10 meter stupetårn, ett opplæringsbasseng på 12,5 x 12, 5 meter og ett helsebasseng med tilsvarende størrelse. Dette utgjør til sammen 6 bassengflater tilsvarende ett ordinært 25 meters basseng, og vil ved full realisering doble innendørs svømmehallkapasiteten i Stavanger. Nye svømmehaller i Kvernevik og Hundvåg medregnet. I og med at det i saken av des. 2010 ble lagt opp til anlegg klasse B følger også en del andre treningsfasiliteter og behov for fellesrom med, i tillegg til ordinære arealer som garderober, dusj, badstu og fellesarealer. Programmet inneholder også en familiedel med bølgebasseng, plaskebasseng og sklie(r), samt en egen velværeavdeling. Det vises til romprogrammet datert 12.11.2010 for en fullstendig oversikt. Administrasjonen har fått innhentet en vurdering fra Stiftelsen Trondheim Pirbad ( Pirbadet ) av det romprogrammet som ble godkjent i desember 2010 og hva et folkebad bør inneholde for å være attraktivt for publikum. Det er også innhentet en tilleggsvurdering fra Østfoldbadet. Begge har lang erfaring fra drift av folkebad. Begge er samstemte i at idrett og helse ikke gir tilstrekkelige bidrag til å dekke investeringskostnader eller drift. Inntekter hentes fra publikumssegmentet, og gjesters besøksfrekvens og betalingsvilje er avgjørende for driftsoverskudd. Det må derfor skapes en blanding av tilbud som gjør det attraktivt også for familier å benytte Folkebadet. Slik romprogrammet foreligger nå, fremstår det i følge Pirbadet og Østfoldbadet som om det idrettslige er gitt større oppmerksomhet enn inntektsbringende virksomhet. Dette anbefales endret slik at en får et anlegg som inneholder funksjoner som dekker 3
både de idrettslige aktivitetsbehov, familiebad aktiviteter og helsebad på en god måte. Familiebadaktiviteter vil være varmtvannsbasseng, vannsklier, bølgebasseng, motsrømskanal, vannleksområder for de minste mv i tillegg til benyttelsen av idrettsbassengene. Det fremholdes at et stupetårn vil være varig attraktivt også for publikum. Utvidelse av familietilbudet kan bestå i utendørs boblebad som er populært og koster lite, samt andre utendørs fasiliteter. Det økte netto inntektspotensialet ved å tilføre flere aktiviteter er usikkert, men det er viktig å planlegge for mulige utvidelser og endringer etter hvert, da senere konstruksjonsmessige endringer vil bli kostbart. Det er følgelig på det nåværende tidspunkt ikke mulig å foreta en konkret beregning av de samlede driftsinntekter/ -utgifter ved anlegget før det er fattet vedtak om hvilke funksjoner som skal inngå/utgå i anlegget. Familiebadaktiviteter / kommersielle aktiviteter vil i stor grad kunne øke inntektspotensialet i Folkebadet. I vurderingene foreslår en derfor å beholde de familiefasiliteter som er i dagens prosjekt og tilrettelegge for senere utvidelser av tilbudet ut fra driftsøkonomiske kriterier. Det er i denne omgang ikke vurdert i investeringskostnadene å bygge et eget utendørs svømmebasseng i tilknytning til Folkebadet. Dette vil neppe kunne realiseres innefor budsjettrammen, og vil lite trolig gi tilstrekkelige merinntekter til å forsvare den økte investering og driftskostnad. Dersom Gamlingen skal reetableres annet sted enn i dag må kostnadene med dette beregnes og bevilges separat. Det kan i den sammenheng være driftsmessige fordeler med en samlokalisering med Folkebadet, både på kostnads og inntektssiden som eventuelt må vurderes i en egen sak. Det er fra flere hold påpekt at det synes å være stort behov for, og attraktivt, å ha egne varmtvannsbassenger til bruk både for opplæring, velvære og helse/rehabiliteringsformål. Disse bør derfor beholdes. En egen velværeavdeling er derimot etter erfaring bl.a. fra Drammensbadet KF en svært kostbar i investering i forhold til bruk og generering av inntekter. Det romprogram som er godkjent av formannskapet 9.12.2010 tilfredsstiller som nevnt Svømmeforbundets krav til Konkurranseanlegg type B, som kan ta nasjonale stevner. Dersom noen deler tilknyttet de idrettslige behov i anlegget tas bort fra romprogrammet, som for eksempel eget stupebasseng, vil anlegget bli betegnet som et treningsanlegg. Dette vil ikke hindre at det kan arrangeres andre stevner enn nasjonale mesterskap, men det vil ha konsekvenser for hvor stor tildeling av spillemidler en kan forvente. Som konkurranseanlegg type B kan en forvente spillemidler i størrelsesorden 50 60 millioner kroner. Dette inkluderer en andel regionale spillemidler. Dersom det bygges et treningsanlegg vil spillemidler kunne bli ca 25 millioner kroner. I begge tilfeller forutsettes det at vilkår for spillemidler for øvrig er tilfredsstilt, jfr drøfting under modellvalg for gjennomføring. Et eget stupebasseng med tilhørende fasiliteter er beregnet å koste 80 110 millioner kroner. Kostnad med bygging av stupetårn og økt dybde i forbindelse med 50 meters bassenget vil komme i tillegg. Dette er grovt anslått til om lag 10 millioner kroner. Netto besparelse ved å trekke ut eget stupebasseng fra prosjektet utgjør således i størrelsesorden 70 100 millioner kroner. Reduksjon i deler av tilhørende spesialtilpasset tørrtreningsareal til stuptrening er kostnadsberegnet til kr. 2 3 millioner. Det legges til grunn at stupidretten i regionen vil få et betydelig bedre tilbud enn det en har i dag selv om stupetårnet integreres i 50 meters bassenget. Det vil være en forutsetning at stupetårnet fremdeles skal være ett 10 meters anlegg. Forskjellen vil vesentligst ligge i at bassenget må deles av slik at det ved stuptrening ikke vil være tilgjengelig et basseng på 50 meters lengde for svømmetrening. Det vil fortsatt være tilgjengelig minst to 25 meters basseng for svømmere i anlegget, avhengig av hvordan arealet deles opp. Svømmeidretten vil heller ikke få tilgang på et eget utsvømmingsbasseng ved stevner. Totalt sett vil det likevel bli en betydelig økning i tilbudet både for stupidretten og 4
svømmeidretten i Stavanger ved bygging av et 50 x 25 meters basseng med integrert stupetårn. Det er en slik variant bl.a. Pirbadet har, og Aquarama Kristiansand nå bygger. En egen velværeavdeling er kostnadsberegnet til kr. 9 12 millioner og kan fjernes uten at dette reduserer attraktiviteten til badet vesentlig, og påvirker inntektsmulighetene. Det er satt av arealer på 500 m 2 til styrketrening for idrettens behov. Dette bør om mulig integreres i et kommersielt areal avsatt til treningssenterdrift i tilknytning til folkebadet. Arealet må i så fall utvides da det nå er for lite i forhold til de krav en kommersiell aktør vil stille. Dersom det ikke lykkes med å finne et økonomisk forsvarlig konsept for dette i egen driftsorganisasjon eller gjennom ekstern samarbeidspartner i den videre prosjektprosess, anbefales dette areal redusert eller fjernet. Investeringsbesparelse ved en utelatelse fra prosjektet er estimert til kr. 15 20 millioner. Dersom eget stupebasseng, tørrtreningsrom, styrketreningsrom og velværeavdeling utelates vil det kunne spares et beløp fra opprinnelig beregning på anslagsvis 96 135 millioner kroner. Dette vil medføre at prosjektert kostnad for Folkebadet vil bli redusert fra kr. 570 millioner til anslagsvis kr. 435 474 millioner. Dette fremkommer slik; Alt. 1; Anslått besparelser investering (mill. kroner) min. max. Eget stupebasseng 70 100 Tørrtreningsareal 2 3 Velværeavdeling 9 12 Styrketreningsrom 15 20 Sum besparelser foreslått 96 135 Dette fører til følgende beregnet ny brutto prosjektkostnad; Max min Opprinnelig prosjektkostnad 570 570 Redusert med anslått besparelse 96 135 Ny anslått brutto prosjektkostnad 474 435 Tildeling av spillemidler vil som nevnt ovenfor avhenge av anleggets innhold. Slik det fremstår i romprogrammet vil det kunne oppnås anslagsvis 50 til 60 millioner kroner i tilskudd. Dette utgjør følgende netto investeringskostnad for kommunen; Tippemidler med anlegg Klasse B Mill kr max Mill kr min Opprinnelig prosjektkostnad 570 570 Anslått tippemiddelandel 50 60 Netto anslått prosjektkostnad opprinnelig romprogram 520 510 Med de skisserte reduksjoner vil det oppnås anslagsvis 25 millioner i tippemidler. Tatt hensyn til tildeling av mulige spillemidler vil netto investeringskostnad for kommunen med disse endringer i prosjektet bli slik; Tippemidler når nedjustert til treningsanlegg Mill kr max Mill kr min Ny anslått prosjektkostnad 474 435 Anslått tippemiddelandel 25 25 Netto anslått prosjektkostnad nedjustert romprogram 449 410 Som det fremgår vil det selv med lavere spillemiddelandel med fjerning av eget stupebasseng med mer, bli en tilstrekkelig netto reduksjon til at investeringsmålet blir nådd. Folkebadet vil dermed 5
trolig kunne realiseres innenfor forutsatt ramme på 450 millioner kroner. Det vil også kunne forventes et betydelig bidrag til driftskostnadene gjennom publikumsbetaling. Pirbadet har i sin vurdering av markedsmessige forhold for Folkebadet antatt at det kan være et publikumspotensiale på ca 345.000 betalende personer pr. år. Dette er bl.a. vurdert ut fra anleggets beliggenhet, innhold, attraktivitet, befolkningsgrunnlag i regionen og erfaring fra andre steder. Det er i et estimat over inntekter og utgifter 1. års drift regnet med en snittpris i billettinntekt pr. besøkende på kr. 92. Dette ut fra tilsvarende priser i andre svømmeanlegg. Kostnadene, som vesentligst består av personalkostnader og kostnader til energi, samt vedlikehold av anlegget, er også beregnet. Kapitalkostnader er ikke tatt med. Det er satt opp følgende prognose for første driftsår (i tusen kroner.): Billettinntekter 31 740 Bidrag servering - kafe/kiosk 4 485 Bidrag varesalg 1 380 Sum inntekter 37 605 Personalkostnader 12 500 Energikostnader 4 000 Kostnader lokaler, vedlikehold, annet 7 650 Sum driftsutgifter 24 150 Resultat før finanskostnader 13 455 Dette gir et positivt bidrag til dekning av finansieringskostnaden på investert kapital. Dersom en legger til grunn 5% rente på lånt kapital og en nedbetalingstid på 25 år, vil et lån på 450 millioner kroner utgjøre en årlig finanskostnad på ca 32 millioner kroner. Beregnet kostnad inkludert finanskostnad for første års drift av anlegget vil da bli slik; Resultat før finanskostnader 13 455 Årlig finanskostnad investert kapital 450 millioner 32 000 Resultat etter finanskostnad (underskudd) 18 545 Dersom investeringen er 570 millioner blir finanskostnad og underskuddet 8 millioner høyere enn dette. Som alternativ kan det etableres et rendyrket idrettsbad, hvor velvære og familiedelen med sklier, bølgebasseng mv av anlegget reduseres eller fjernes helt. Velværeavdelingen er kostnadsberegnet til 9 12 millioner kroner. En reduksjon av familiedelen til et minimum er estimert til 30 40 millioner kroner. Dette vil gi følgende besparelser; Alt. 2; Anslått besparelser investering rendyrket min. max. idrettsbad (mill. kroner) Familiedel 30 40 Velværeavdeling 9 12 Sum besparelser foreslått dette alternativ 39 52 Dette fører til følgende beregnet ny prosjektkostnad; Max min Opprinnelig prosjektkostnad 570 570 Redusert med anslått besparelse 39 52 Ny anslått brutto prosjektkostnad 531 518 Mulig spillemiddelandel 50 60 Anslått netto nedjustert prosjektkostnad 481 458 Anlegget vil fremdeles tilfredsstille kravene til konkurranseanlegg klasse B og kommunen vil kunne oppnå spillemidler i størrelsen 50 60 millioner kroner. Dersom dette tas hensyn til vil netto 6
investeringskostnad som vist utgjøre 458 481 millioner kroner. En vil derved ikke ha nådd det ønskede investeringsnivå og investeringskostnaden vil bli noe høyere enn for foregående alternativ. Dersom en i tillegg til ovenstående reduksjoner også trekker ut kostnaden til eget stupebasseng vil dette redusere kostnadene til anlegget, men samtidig medføre en redusert spillemiddelandel da anlegget ikke lenger vil tilfredsstille kravene til Klasse B anlegg. En får følgende kalkyle; Alt. 3: Anslått besparelser investering rendyrket idrettsbad men uten eget stupebasseng(mill. kroner) min. max. Familiedel 30 40 Velværeavdeling 9 12 Eget stupbasseng netto besparelse 70 100 Sum besparelser foreslått dette alternativ 109 152 Dette fører til følgende beregnet ny prosjektkostnad; Max Min Opprinnelig prosjektkostnad 570 570 Redusert med anslått besparelse 109 152 Ny anslått brutto prosjektkostnad 461 418 Mulig spillemiddelandel 25 25 Anslått netto nedjustert prosjektkostnad 436 393 Det understrekes at det i de to siste alternativer ikke vil være det samme inntektspotensialet fra publikum i driftsfasen da størrelsen av billettinntekter, både ved mulig billettpris samt ved forventet publikumsbesøk som ren svømmehall, vil bli lavere. På grunn av anleggets endrede publikumsbesøk både i antall og type publikum, antar en at det også vil bli lavere salg i kiosk/kafe. Driftskostnadene kan ikke forventes å bli vesentlig redusert da det vil være omtrent samme behov for personell til å drifte og vedlikeholde anlegget, samt kostnader til vedlikehold og energi. Et mer rendyrket idrettsbad som beskrevet ovenfor vil for publikum bli nokså likt som øvrige svømmehaller i kommunen, bortsett fra stupetårnet og at bassenget har 50 meters lengde. Muligheten for å ha en høyere billettpris i Folkebadet i Jåttåvågen sammenlignet med de øvrige svømmehaller vil være små. Publikum vil antakelig også foretrekke sin lokale svømmehall i de fleste tilfeller. Stavanger svømmehall hadde i 2010 billettinntekter på ca. kr. 2,2 millioner. Med snittpris på kr. 30 pr. besøkende gir dette et betalende besøk på ca. 73.000 personer. Dersom en anslår at det vil komme 150.000 betalende besøkende i svømmeanlegget i Jåttåvågen og at snitt billettpris vil være 60 kroner (hensyntatt rabatter for barn, ungdom, eldre, samt sesongkort, klippekort mv) vil en da få følgende grove kalkyle for dekningsbidrag (tall i tusen kroner); Billettinntekter 9 000 Bidrag servering - kafe/kiosk 600 Bidrag varesalg 700 Sum inntekter 10 300 Personalkostnader 11 000 Energikostnader 4 000 Kostnader lokaler, vedlikehold, annet 7 000 Sum driftsutgifter 22 000 Resultat før finanskostnader (underskudd) - 11 700 Det vil her være en stor underdekning av kostnader som vil kreve betydelige driftstilskudd fra kommunen også før kapitalkostnaden er regnet inn. Med den ovenfor stipulerte finansieringskostnad på ca 32 millioner kroner for lån på 450 millioner kroner, vil total utgift for kommunen ved dette alternativ utgjøre ca 43,7 millioner første driftsår. 7
Totalt sett vil derfor disse alternativ være betydelig dyrere for kommunen enn et folkebad med stort innslag av familietilbud. Rådmannens vurdering Rådmannen ønsker å bygge et folkebad som, i tillegg til å være med å dekke store deler av idrettens behov, først og fremst skal være et attraktivt tilbud for publikum. Dette vil generere en større andel av nødvendige inntekter til driften. Rådmannen vil prioritere dette foran et anlegg som i hovedsak prioriterer idrettens behov og som ikke på langt nær vil kunne gi et inntektspotensiale for dekningsbidrag til de årlige driftsutgifter. Et idrettsbad antas å ville bli langt dyrere for kommunen gjennom årlige driftstilskudd. Gjennom bygging av to nye svømmehaller på Hundvåg og i Kvernevik i de kommende år vil det bli til sammen 6 innendørs 25 meters bassenger i Stavanger. Sammen med de øvrige eksisterende bassenger vil dette utgjøre et godt tilbud for svømmeidretten og publikum i de enkelte bydeler. Det er fra flere hold påpekt og uttrykt bekymring for at det er mange anlegg før Folkebadet i Jåttåvågen bygges. Dette kan medføre utfordringer mht at de enkelte svømmeanlegg vil konkurrere om publikum. Det vil derfor være avgjørende for nødvendig besøksfrekvens i Folkebadet at dette skiller seg ut fra de andre svømmehaller på mer enn lengden på svømmebassenget. Videre må det arbeides med en god fordeling i og mellom de forskjellige svømmeanlegg på idrettstilbud og publikumstilbud når folkebadet er ferdig. Rådmannen vil på denne bakgrunn, primært av økonomiske årsaker, foreslå at romprogrammet endres ved at det ikke bygges eget stupebasseng, men at et stupetårn på 10 meter inkluderes i 50 meters bassenget. Videre foreslås at en egen velværeavdeling, tørrtrenings- og styrketreningsrom utelates fra det som må være med i romprogrammet. Modellvalg for utbygging og drift Det er tidligere ytret ønske om å vurdere OPS som modell for oppføring av en barnehage, i tillegg til Folkebadet. En har i denne omgang prioritert å vurdere fordeler og ulemper ved en slik modell for Folkebadets realisering, og har avventet den beslutning som fattes her før en går videre med tilsvarende vurdering for realisering av en barnehage. Rådmannen legger i det følgende til grunn at det besluttes at det skal bygges et folkebadanlegg uten eget stupbasseng, men hvor familiedelen av anlegget beholdes eventuelt utvides.. Det antas at det bare med et slikt alternativ vil være økonomisk interessant for private aktører å involvere seg i et OPS-prosjekt, og at dette derved vil kunne være et reelt alternativ. Det er hensiktsmessig å se på planlegging, bygging og drift av anlegget i sammenheng. Des mer kommersielle aktiviteter som tenkes lagt inn i bygget, jo mer bør også driftsfasens organisering være med i vurderingen på et tidlig stadium. Dette gjelder både om det velges en OPS-modell eller en tradisjonell gjennomføringsmodell i kommunal regi. Med kommersielle aktiviteter tenkes på aktiviteter som ikke er rettet direkte inn på de idrettslige aktiviteter, så som publikumsbading, familieaktiviteter / vannlek, spa og velvære, treningsstudio, helse og rehabilitering, kafeteria, butikk med mer. Det er derfor viktig at det tidlig besluttes om det skal inviteres til et OPS eller ikke. OPS-modell for realisering og drift Før en går konkret inn på modellvalg for realisering av Folkebadet finner en det hensiktsmessig å redegjøre noe nærmere om Hva er Offentlig Privat Samarbeid (OPS) Offentlig Privat samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor om å utvikle et prosjekt eller en tjeneste som det offentlige etterspør, og der privat sektor tar en betydelig del av ansvaret knyttet til finansiering, utvikling og / eller drift av prosjektet eller tjenesten. OPS er et 8
samlebegrep som dekker mange varianter av kontrakts- og samarbeidsformer, men rene entrepriser eller driftsavtaler mellom offentlig bestiller og privat leverandør vil ikke omfattes. Samarbeidsprosjektene omfatter som regel bygging, finansiering, vedlikehold og drift av den tjenesten som leveres til brukerne. Det offentlige som bestiller beskriver oppgaven som skal løses, og definerer hvilke standarder og kvaliteter som ønskes levert. Innenfor disse rammer gis den private part frihet til å planlegge og å gjennomføre leveransen på en mest mulig hensiktsmessig måte. Det kan tenkes ulike grader og varianter av OPS. En tilnærmingsmåte er å se på rollefordelingen. Kommunens rolle Privat aktørs rolle Kjøper tjenesten (leie) Investor og bygger Vedlikeholder Drifter Kjøper tjenesten Investor og bygger Drifter Vedlikeholder Kjøper tjenesten Investor og bygger Vedlikeholder Drifter Des lenger ned i tabellen en kommer, jo mer øker det private ansvaret og risikoen. En hovedforskjell mellom en OPS modell og en tradisjonell gjennomføringsmodell for kommunen vil være tidspunkt for betaling og risikoen for leveransen i et livsløpperspektiv. Med en tradisjonell gjennomføringsmodell er kommunens utbetalinger høye i byggeperioden. Før bygget står ferdig bærer kommunen normalt risikoen for overskridelser både på tid og kostnad. I driftsperioden ligger risikoen og ansvar for drift og vedlikehold, også ekstraordinært, hos kommunen. Ved bruk av OPS som gjennomføringsmodell er kommunens forpliktelse knyttet til å betale for den tjeneste som leveres i henhold til definerte funksjons- og behovskrav etter ferdigstillelsen. Det blir ofte hevdet at OPS gir den private aktør et stort incitament til å velge løsninger og kvaliteter som i et livsløpsperspektiv gir lavest mulig kostnad. Dette fører til at leverandøren ikke fristes til å benytte lav kvalitet i investeringer, dersom dette medfører høyere årskostnader enn om det velges en løsning med høyere investeringskostnad. Ved bruk av OPS-modellen vil det være kommunens oppgave å beskrive funksjons- og kvalitetskrav til det som skal leveres. Leverandørens oppgave er å prosjektere, bygge, finansiere, drifte, og vedlikeholde investeringen. Det offentliges vederlag til leverandøren vil være en forhåndsavtalt pris. Leverandøren kan i tillegg for noen prosjekter få inntekter fra publikum (Inngangspenger, Bompenger, parkeringsavgift eller lignende). Gjelder det en livsløpskontrakt kan det også avtales at det offentlige skal overta investeringen ved utløp av kontraktsperioden. Drift av tjenester som skal foregå i bygget kan også omfattes, for eksempel renhold, kantinedrift, vaktmestertjenester eller drift av badeanlegget. Som det fremgår vil en OPS-kontrakt kunne bli svært omfattende og komplisert. Hva er utfordringene ved bruk av OPS Risikofordeling. Risiko bør alltid plasseres hos den part som kan håndtere risikoen på best måte og som derved best kan prise de ulike risikoelementene. Den part som ikke har styring eller kontroll med et risikoelement vil alltid prise denne risiko høyere. Kommunen kan oppnå gevinster ved at risiko blir overført til den private part for de deler hvor disse har bedre forutsetning for kontroll. Dette gjelder både under byggeprosess gjennom design og konstruksjon, og i driftsfase gjennom valgte byggtekniske løsninger. 9
Risiko for etterspørsel og betaling kan i et folkebadprosjekt deles ved at det vil være inntekter knyttet til den offentlige delen som en privat part ikke kan påvirke, samtidig som den ordinære publikumstilstrømming kan påvirkes gjennom de tilbud badet har og den kvalitet det fremstår med. Et av suksesskriteriene for at et OPS skal bli vellykket er at risiko blir rett plassert i prosjektet. Behov for annen bestillerkompetanse OPS er en nokså uprøvd modell, selv om en del kommuner og andre offentlige etater etter hvert har fått en viss erfaring. Det må være kunnskap om fremgangsmåten for valg av leverandør, utforming av kontrakten og en felles forståelse mellom privat og offentlig aktør for hvordan en skal forholde seg til hverandre. Det må være en felles rolleforståelse. Viktig å velge riktig leverandør. Valg av leverandør blir svært viktig da den private part ikke bare skal designe og bygge et anlegg, men også stå for drift, vedlikehold og utvikling av anlegget i et svært langsiktig perspektiv. I Aquaramaprosjektet i Kristiansand er for eksempel kontraktens løpetid satt til 60 + 20 år. Det blir viktig å stille krav til økonomisk soliditet og gjennomføringsevne bl.a. ved at nøkkelpersonell har nødvendig kompetanse. Høyere transaksjonskostnader Da OPS som modell er nokså nytt og det enkelte prosjekt er spesielt vil det kunne være høyere kostnader i anskaffelsesprosessen ved OPS enn ved tradisjonell gjennomføringsmodell. Dette kommer av at det blir viktig å identifisere risikofaktorer og plassere ansvar der det er mest naturlig. Innleie av rådgivere både på teknisk, økonomisk og juridisk side vil også føre til høye kostnader. Kostnader som en eventuelt får igjen gjennom lavere total pris for levert produkt / tjenester. Langvarige kontrakter vil også gi økt behov for å regulere ukjente forhold. Finansiering blir dyrere En privat aktør vil normalt ikke oppnå den samme byggefinansiering som en offentlig aktør vil kunne oppnå. Det vil derfor være en merkostnad som andre innsparinger må oppveie. Eller en kan finne frem til modeller hvoretter hele eller deler av bygget finansieres av kommunen, men eventuelt helt eller delvis driftes av en privat aktør. Krav til garantier På grunn av den svært lange tidshorisonten på avtalen og de omfattende kontraktsforpliktelsene vil det være behov for høyere krav til den private parts evne til gjennomføring av prosjektet og senere drift, enn det en tradisjonell gjennomføringsmodell krever. Risiko for konkurs og stans i tjenesteleveransen må ivaretas på betryggende måte. En mulig metode kan være å avtale rett til inntreden i leverandørens avtaler slik at eierrådighet og drift sikres på kommunens side. Balansert avtale og samarbeid. Det er en utfordring å utforme avtaler slik at samarbeidet blir balansert og at det fremstår attraktivt for begge parter. Det må være et utgangspunkt for avtalene at det vil oppstå endringer av prosjektet i kontraktens løpetid, og at det blir lagt til rette for å håndtere slike endringer på en god måte. Det må i så stor grad som mulig være en partnerskapstilnærming både til kontrakt og samarbeid i driftsfasen. Det bør legges til rette for løpende samarbeid, kontakt og kontroll. Spillemidler. Kulturdepartementets bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet gir anledning til å søke tilskudd til bygging av idrettsanlegg som er åpne for allmenn idrettslig virksomhet, og som ikke er underlagt fortjenestebaserte eierformer. Det er ikke anledning til å hente ut fortjeneste fra driften av et spillemiddelfinansiert idrettsanlegg. En anleggseier har heller ikke anledning til å leie eller låne ut eller inngå bruksavtaler med private fortjenestebaserte aktører vedrørende de deler av anlegget som har mottatt spillemidler. Dette kan by på hindringer for utbetaling av spillemidler dersom kommunen inngår et samarbeid med en privat part som skal stå for drift av anlegget. Dette 10
har vært et tema for Kristiansand kommune ved bygging av sitt folkebadanlegg som et OPS, som etter det opplyste ikke har funnet en løsning som utløser utbetaling av spillemidler. Erfaringer fra andre prosjekter OPS-modellen har vært benyttet i en rekke land i Europa. Særlig gjelder dette Storbritannia, Spania, Frankrike og Tyskland. Bortsett fra Storbritannia, som har benyttet OPS også i forbindelse med skole og helsetjenester, er det vesentligst transport og infrastrukturtiltak som er formålsgruppen. I Norge har det i liten grad vært benyttet OPS. I statlig regi har det vært benyttet OPS for realisering av enkelte hovedveiprosjekter. Modellen er også benyttet ved bygging av pasienthotell og parkeringsanlegg på Stavanger Universitetssykehus, samt ved bygging av kontor og lagerbygg for politiets data- og materielltjeneste. I kommunal sektor har Oslo kommune ved Undervisningsbygg KF benyttet OPS for realiseringen av noen skolebygg. Undervisningsbygg KF har i forbindelse med evaluering av disse prosjekter oppsummert med at de totalt sett vurderes å ha vært vellykket for å få realisert skoleprosjekter til rett tid og innen kostnadsrammer, men uten at det ellers peker seg ut særlige fordeler eller ulemper ved denne gjennomføringsmodellen. Presentasjoner og evalueringsrapporter som fremstiller erfaringer med OPS-modellen i Norge synes ikke entydig positive til modellen, særlig gjelder dette de økonomiske fordeler. Det vises til ovennevnte erfaring fra Undervisningsbygg KF. Videre har NHO publisert en presentasjon Offentlig-Privat samarbeid (OPS) Alternativt verktøy for å løse viktige samfunnsoppgaver som inneholder en presentasjon av modellen, samt noen utvalgte prosjekter som fremstår med positive erfaringer. I februar 2011 publiserte Fagforbundet rapporten Offentlig privat Samarbeid Dyrt og dumt utarbeidet av Halvard Bakke. Denne er langt mer kritisk til OPS som gjennomføringsmodell, særlig med tanke på kostnadsaspektet. Kristiansand kommune har inngått en OPS-avtale med Aquarama Kristiansand AS om bygging av et aktivitetssenter bestående av et folkebadanlegg, en idrettshall, samt kommersielle arealer til kontor, treningssenter, hotell mv. Folkebaddelen inneholder bl.a. 50 meters basseng med 10 meter stupetårn, 2 varmtvannsbassenger og sklie og andre vannlekaktiviteter. Byggingen startet i november 2010 og skal etter planen være ferdig våren 2013. Aquarama avtalen innebærer at Kristiansand kommune leier ut tomt til svømmeanlegg og øvrige kommersielle deler. Den private i samarbeid med kommunen har utarbeidet prosjektet ut fra kravspesifikasjoner i forespørselen, og står for bygging av hele anlegget. Det er et sameie for svømme / badedelen delt i offentlige og kommersielle arealer. Et eget driftsselskap eid av utbygger har en langvarig avtale med kommunen om å drifte hele anlegget. Kommunen betaler en bestemt sum for egen bruk, driftsselskapet disponerer anlegget ut over kommunale definerte behov, samt de kommersielle deler av anlegget, og har risikoen for inntekter og utgifter. Et eventuelt driftsoverskudd ut over definert beløp skal deles mellom partene. For den private parts vurdering av prosjektet som attraktivt har det vært av avgjørende betydning at utbygger har fått tilgang på annet areal i tilknytning til badeanlegget som kan utnyttes kommersielt. Av totalt areal på ca 27.000 m 2 BRA utgjør de offentlige arealer inkludert idrettshall ca 15.000 m 2 BRA. Slik Aquaramaavtalen foreligger synes den komplisert og innfløkt og illustrerer godt momentene ovenfor om behov for bestillerkompetanse og økte transaksjonskostnader. En fordel for kommunen med den inngåtte avtalen synes å være at årlig utgift til kjøp av definert svømmehallkapasitet og vedlikeholdskvalitet i alle driftsår er fastlagt med liten risiko knyttet til fremtidige kostnadsoverskridelser i bygge- og driftsfase. Samtidig er det et mulig inntektspotensial for kommunen i form av overskuddsdeling på gitte vilkår. Forutsetninger til plan og konsept for attraktivitet Dersom det skal være interessant for en privat aktør å delta i et OPS må det tilrettelegges for at anlegget har et innhold som gjør det attraktivt for publikum og kan gi betydelige inntekter fra 11
billettsalg. Et rent idrettsanlegg antas ikke å tilfredsstille et slikt kriterium. Det foreslåtte justerte romprogram for folkebadet anser en for å kunne oppfylle et slikt krav. Det må i tillegg gis adgang for den private part til å benytte tilstrekkelig tilgrensende arealer til formål som bygger opp om og forsterker tilbudet i et folkebad. Dette kan være treningssenter, kontor og annet areal for helserelatert virksomhet, hotell mv. Dette må i første omgang sikres gjennom Plan 2376 Områdereguleringsplan for Jåttåvågen 2. Slik denne fremmes til 1. gangs behandling i juni 2011 synes dette ivaretatt. Folkebadbygget anses å bli et vesentlig og sentralt element i Jåttåvågen. Det er viktig at bygget får en arkitektonisk utforming av god kvalitet. Forslag til arkitektonisk løsning vil derfor bli et vesentlig element som en integrert del av en OPS-konkurranse, dersom en slik modell velges. Ut fra det ovenstående kan det som oppsummering settes opp følgende momenter som taler for og mot bruk av OPS for å realisere folkebadet. Fordeler med et OPS som gjennomføringsmodell; Kommunen slipper å låne penger til bygging av anlegget. Utbetaling skjer først på det tidspunkt anlegget tas i bruk, og da ved jevne årlige utbetalinger i avtaleperioden som er kjent og avtalt. Dette forutsetter at kommunen selv ikke finansierer bygget eller deler av dette for å oppnå lavere finansieringskostnad. Risiko for leveranse til rett tid og etterfølgende inntektstap ligger hos privat avtalepart. Risiko for kostnad knyttet til bygging og drift blir lagt på privat avtalepart. Konkurranse med et helhetlig perspektiv på bygg og etterfølgende drift sikrer rasjonelle anlegg og løsninger. Privat avtalepart har ansvar og risiko for Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av anlegget i henhold til avtalt standard. Særlig vil dette gjelde utvikling, markedsføring og drift av de kommersielle arealer som må planlegges, driftes og utvikles i forhold til skiftende trender og behov. Dette er et område som kommunen ikke har erfaring med i dag. Det anses å være en fordel å ha en egen organisasjon som har hovedfokus på disse oppgaver allerede tidlig i byggeprosjektet. Ulemper med et OPS som gjennomføringsmodell OPS som avtaleform er nokså ukjent for kommunen og vil kreve betydelig innkjøp av eksterne tjenester til kontraktsarbeid og evaluering av tilbud og alternativer Det vil være stor utfordring knyttet til å plassere risiko i prosjektet på rett avtalepart. Dersom så ikke skjer vil det medføre høyere kostnad for prosjektet. Finansieringskostnaden vil bli høyere dersom privat avtalepart skal stå for finansieringen. Muligheten for å motta spillemidler i størrelsesorden 25 60 millioner kroner vil antakelig bli borte da regelverket hindrer mottaker i å ta ut andel av driftsoverskudd. Dette medfører behov for tilsvarende høyere finansieringskostnad. Den private part vil ha behov for stor innflytelse på byggets utforming og tekniske løsninger. Dette innebærer at kommunen får tilsvarende mindre mulighet for påvirkning. Usikkerhet knyttet til valg av privat samarbeidspartner i et langt perspektiv. Dette krever garantier og sikring av kommunens interesser dersom konkurs eller annet oppstår. Vil igjen være kostnadsdrivende. Usikkerhet knyttet til antall mulige OPS-leverandører. Et så stort og komplisert prosjekt med svært langvarig driftsfase som folkebadet vil antakelig begrense antall potensielle tilbydere i en konkurranse. I Kristiansand kom det til sammenligning inn to tilbud. En har forsøkt å lodde interessen for deltakelse i et folkebadprosjekt i Jåttåvågen. Det synes å være en reell interesse fra flere aktører å delta i et OPS-prosjekt dersom betingelsene legges til rette for det. Men det vil neppe være mer enn 2 3 tilbydere i en eventuell konkurranse. Dette vil kunne ha betydning for den pris kommunen må ut med for sitt tjenestekjøp. 12
Behov for å stille tilleggsareal til disposisjon for den private part for å gjøre prosjektet interessant. Men dette gir kommunen leieinntekter for tomtearealet Det vil ikke bli gjennomført egen arkitektkonkurranse for Folkebadet ved en OPS-modell, denne vil være integrert del av en konkurranse om leveranse av bygg og tjeneste. Dette kan begrense mulighetene for at Folkebadet kan bli et signalbygg i Jåttåvågen. Kommunal regi Alternativet til å realisere bygging og drift av folkebadet gjennom en OPS-modell, vil være en prosjektgjennomføring i egen regi. Folkebadet planlegges, finansieres, bygges og driftes på samme måte som andre kommunale svømmehaller. Det kan lyses ut en arkitektkonkurranse, åpen eller begrenset, ut fra det endelig vedtatte romprogram. Bygget finansieres med kommunale låneopptak. Stavanger eiendom står for prosjektering og byggeledelse. Den etterfølgende driftsfase administreres av kommunens egen organisasjon eller ekstern leverandør av tjenesten. Modellen er velkjent og trenger neppe nærmere beskrivelse. Den innebærer at kommunen tar all risiko for byggprosjektering, byggekostnader, herunder uforutsette kostnader, og ferdigstillelse. Videre tar kommunen all risiko for driftsinntektene bl.a. ved at driftskonsept og publikumstilbudet er attraktivt i hele byggets levetid. Tilsvarende tar kommunen all risiko for driftsutgifter inkludert ekstraordinære utgifter knyttet til konstruksjon, type bygg og behov for fornyelse i tilbud til publikum. Med andre ord alle kostnader med forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av bygget og tilbudet på kort og lang sikt. Folkebadet vil i en driftsfase også være avhengig av årlige kommunale bevilgninger over kommunebudsjettet til ordinært og ekstraordinært vedlikehold samt utvikling av anlegget i den grad driftsinntektene ikke fullt ut dekker kostnadene. Det vil være mulig å oppnå spillemidler avhengig av anleggets innhold på mellom 25 og 60 millioner kroner, jfr ovenfor om romprogram. Dersom det etableres et IKS eller annet interkommunalt samarbeid kan dette lettere utløse en andel regionale spillemidler. Beløpet ligger inne i ovenstående intervall. Kommunalt Foretak (KF) Driften av Folkebadet kan legges ut i et eget kommunalt foretak selv om planlegging, finansiering og bygging skjer gjennom kommunens egen organisasjon. Fordelen med dette vil være at det er en daglig leder og styre som er særlig fokusert på denne oppgaven. Et KF vil i større grad enn ren kommunal regi gi adskilte driftsregnskaper som synliggjør kostnader og fremtidige behov, og hvor inntektene blir allokert til driften. Risikoen for byggekostnad og ferdigstillelse vil fremdeles ligge hos kommunen. Aksjeselskap heleid av kommunen Et alternativ til KF-modellen er å etablere et eget heleid aksjeselskap. På samme måte som ved et KF eller et IKS vil en ha en dedikert organisasjon og styre som har hovedfokus på oppgaven å bygge, drifte og utvikle folkebadanlegget på en best mulig måte. Kapital skytes inn som verdi av tomt og eventuell pengeinnskudd. Det øvrige finansieringsbehov ved investering skjer som låneopptak hvor selskapet er ansvarlig. Det vil eventuelt være behov for at kommunen stiller garantier i forbindelse med låneopptaket. Tomten kan også holdes utenom selskapet og leies ut av kommunen (tomtefeste). Driften og dekning av kapitalutgifter finansieres gjennom langsiktig avtale mellom selskap og kommunen om kjøp av halltid for idretten og eventuelle andre grupper, samt ved publikumsbetaling. Fordelen med dette vil være at vedlikehold og utvikling av anlegget ikke vil være avhengig av kommunens øvrige budsjettsituasjon fra år til år. Kommunens risiko vil være knyttet til selskapets eventuelle konkurs som følge av underfinansiering av investering og manglende driftsinntekter til dekning av kostnadene. Kommunen må sørge for å sikre sine interesser knyttet til en slik problemstilling på best mulig måte. 13
Uansett om en velger å etablere en driftsorganisasjon som KF, IKS eller kommunalt eid AS må denne organisasjonen og ledelsen av denne etableres i en svært tidlig fase av prosjektet slik at selskapet blir tatt med i planlegging av anleggets enkelte funksjoner og utforming av disse før anlegget er ferdig prosjektert. Det må rekrutteres og tilknyttes personell som har den nødvendige driftsmessige erfaring og kompetanse. Dette vil være en risikofaktor som kommunen må bære ansvaret for. Interkommunalt selskap (IKS) eller interkommunalt samarbeid Et interkommunalt samarbeid kan være aktuelt gjennom to modeller, som begge eventuelt kan utløse større bevilgninger fra spillemidler enn et rent kommunalt anlegg. Hvor store ekstrabevilgningene kan bli er usikkert og må avklares nærmere når prosjektet og deltakere er klart. De to modeller er; 1. Ved at andre kommuner kjøper tid i idrettsdelene av Folkebadet for egne behov til opplæring/skole eller idrettslag. Dette må gjøres gjennom langsiktige og forpliktende avtaler slik at det blir et grunnlag for finansiering av prosjektet. 2. Ved at en eller flere kommuner danner et IKS eller annet formelt selskap og står for prosjektering, bygging og drift av Folkebadet gjennom et slikt selskap. I alternativ 1 vil fremdeles all risiko for de forskjellige deler av prosjektets gjennomføring, bygging, drift og vedlikehold ligge fullt og helt på Stavanger kommune. De øvrige kommuner vil bli tjenestekjøpere som Stavanger kommune vil ha forpliktelser ovenfor. Alternativ 2 vil ha mange likheter med organisering av Sørmarkahallen IKS og er velkjent som modell. En går derfor ikke nærmere inn på denne modell ut over å påpeke at IKS et vil ha all risiko knyttet til gjennomføring, kostnader og drift av anlegget, og hvor eierkommunene vil hefte for gjeld eller underskudd tilsvarende sin andel av selskapet. Det må også avklares nærmere om de omkringliggende kommuner ønsker å delta i et interkommunalt selskap eller annen form for samarbeid. Det har vært flere møter med kommunene Sandnes, Sola og Randaberg på administrativt nivå for å orientere om vår prosess, drøfte samarbeid og videre prosess. Sandnes kommune på sin side har opplyst at en der er innstilt på å tilpasse sitt anlegg til det som planlegges i Jåttåvågen. Foreløpig er det fra alle tre kommuner signalisert at en er avventende til Stavanger kommunes beslutning om hva Folkebadet skal inneholde i den idrettslige delen av anlegget, samt hvilken organisasjonsmodell som velges. Det er enighet om at det i forbindelse med behandling av denne saken vil være naturlig å rette en formell henvendelse til de tre kommuner om et samarbeid, enten som IKS eller på annen måte. Ut fra det ovenstående kan det som oppsummering settes opp følgende momenter som taler for og mot å realisere folkebadet i en kommunal eller interkommunal modell (slått sammen i opplistingen). Fordeler med kommunal gjennomføringsmodell Det vil kunne oppnås spillemidler i størrelsen 25 60 millioner kroner, eventuelt noe mer dersom IKS. Beløpets størrelse avhenger av innhold i anlegget, jfr ovenfor om romprogram Bedre mulighet for å arrangere en arkitektkonkurranse som grunnlag for byggets utforming og eksteriørmessige karakter Kommunen har kontroll over anlegget i hele driftsperioden samt på tjenesteleveransen Avtaleform på bygging av anlegg er velkjent Mulighet for større antall av tilbydere / konkurranse for bygging av anlegget, og derved billigere (?) pris Billigere finansieringskostnad Liten usikkerhet knyttet til garantier for driftsselskap eller langvarig samarbeid Eventuelle besparelser i byggefasen tilfaller kommunen Eventuelle inntekter ut over kalkulerte beløp tilfaller kommunen 14
Ulemper med kommunal gjennomføringsmodell Utfordring knyttet til helhetlig tenking på investeringskostnad og senere driftsmessige forhold i et komplisert bygg, hvor kommunen har risikoen for rette valg All risiko i byggefasen ligger hos kommunen o For prosjektering og konstruksjon o For kostnadsoverskridelser o For ferdigstillelse innen planlagt tid All risiko i driftsfasen ligger hos kommunen o Besøksfrekvens og billettinntekter fra publikum o Utgifter, både ordinære og ekstraordinære driftsutgifter Etablering av en effektiv og kompetent driftsorganisasjon tidlig i prosessen. Kommunen har ikke kjernekompetanse på drift av denne type anlegg og utvikling av nye attraktive tilbud over tid, og må derfor ta risikoen for rekruttering av kvalifisert personell til å delta i drift og planlegging av innholdsmessig utforming av anleggets kommersielle tilbud Det er på det nåværende stadium i prosessen svært vanskelig å beregne de enkelte modellers økonomiske sider og foreta sammenligninger mellom realisering i kommunal regi eller som OPSprosjekt. Det vil i stor grad bli usikre tall og ha liten verdi. Ut fra andre etaters erfaring synes det ikke å være store økonomiske fordeler å hente ved bruk av OPS, men heller ikke totalt sett store økonomiske ulemper. Økonomiske sammenligninger og kontrollberegning av et kommunalt anlegg vil være en nødvendig del av en eventuell evaluering av tilbud på OPS-leveranse, dersom en slik konkurranse skal gjennomføres. Samtidig vil det da være naturlig å foreta en nærmere vurdering av mva-belastningen på oppføringskostnadene ut fra de alternative eier- og organisasjonsformer, samt Folkebadets innhold. Rådmannens vurdering Etter rådmannens oppfatning vil det være mest fordelaktig om Folkebadet kan realiseres gjennom et samarbeid mellom Stavanger og de tre kommunene Sandnes Sola og Randaberg. Folkebadet vil ha et innhold både vedrørende de idrettslige fasiliteter for stup- og svømmeidretten, for publikum og for helserelaterte formål som vil henvende seg til hele regionen. Det vil derfor være naturlig og ønskelig at de omkringliggende kommuner gis anledning til å delta i prosjektet. Helst gjennom et nytt Interkommunalt selskap eller gjennom en annen formell selskapsorganisering. Et slikt samarbeid vil også styrke det finansielle grunnlaget for å bygge et Folkebad, og vil ivareta nødvendigheten av å etablere en egen driftsorganisasjon. På tilsvarende måte som i andre sammenhenger vil et regionalt samarbeid om Folkebadet innebære et felles løft for de store prosjekter som kommer hele regionen til nytte. Et slikt regionalt samarbeid vil ikke være til hinder for at Stavanger bygger sine nye svømmehaller i Kvernevik og på Hundvåg, eller at Sandnes bygger sitt nye svømmeanlegg i Sandnes sentrum. Disse bassenger vil ivareta nødvendige grunnleggende tilbud knyttet til skolesvømming og opplæring, samt treningskapasitet for idretten i de respektive nærområder. Et nytt selskap må i så fall etableres i løpet av kort tid slik at selskapet med sin nye organisasjon tidlig får delta i videre detaljprosjektering av anlegget. Avhengig av de tre kommuners ønske og mulighet for å bidra med kapital i selskapet, vil dette også kunne endre det finansielle grunnlag for å beholde et eget stupebasseng i anlegget, samt eventuelle andre deler av det som er foreslått fjernet fra romprogrammet. Rådmannen er som det fremgår åpen for å diskutere andre selskapsformer enn IKS og størrelsen på eierandeler i et interkommunalt samarbeid. 15
Dersom det ikke er tilstrekkelig interesse for å danne et felles interkommunalt selskap, vil det likevel være av interesse å få avklart om en eller flere av de samme kommuner kan være interessert i å inngå forpliktende avtaler om kjøp av tid i hallen for sine idrettslag og foreningers behov. Dette vil være med på å sikre et økonomisk fundament for investeringene som skal gjøres, men like viktig vil det være at de aktuelle kommuner gis muligheten for å bedre sine innbyggeres tjenestetilbud. Også i denne sammenheng kan det tenkes at tjenestekjøpet, dersom det er stort nok og interessen er til stede, kan sikre det finansielle grunnlag for å beholde et eget stupebasseng i prosjektet. Et interkommunalt samarbeid, enten ved dannelsen av et IKS, annen type selskap, eller som forpliktende tjenestekjøp, er ikke avgjørende for valg av gjennomføringsmodell. Et OPS kan fremdeles benyttes ved realiseringen med et IKS eller annet selskap som den offentlige part i samarbeidet, men det vil være riktig å innhente de aktuelle kommuners synspunkt til et slikt alternativ. Rådmannen er av den oppfatning at det er viktig å få en avklaring om det er interesse for et interkommunalt samarbeid før det tas endelig stilling til om Folkebadet skal realiseres som et OPSprosjekt eller som et ordinært prosjekt i egen regi. Rådmannen vil derfor anbefale at en søker å få avklart om Sandnes, Sola og Randaberg er interessert i å delta i et felles IKS, eventuelt annen type selskapskonstruksjon, eller inngå forpliktende langsiktig avtale om tjenestekjøp i Folkebadanlegget, før det tas endelig stilling til modellvalg for gjennomføring av Folkebadet. Før det eventuelt besluttes å benytte OPS for realisering av Folkebadet ønsker Rådmannen også å foreta mer forpliktende undersøkelse blant mulige tilbydere vedrørende interessen for å delta i en slik konkurranse. Dersom det ikke gis klare signaler om at flere aktører er aktuelle som tilbydere, vil det være lite hensiktsmessig å bruke tid og ressurser på en OPS konkurranse. Rådmannen vil parallelt med henvendelsen til nabokommunene benytte tiden frem mot Bystyrets behandling av modellvalg til å forsøke å få en slik avklaring. Hovedaktiviteter / milepæler i videre arbeid for realisering av folkebadprosjektet. Fastlegge romprogrammets hovedinnhold - bystyrevedtak Henvendelse til andre kommuner for avklaring om interesse for samarbeid og eventuelt på hvilken måte dette skal skje Henvendelse / utsjekking av interesse for mulige tilbydere å delta i et evt OPS prosjekt Når ovennevnte punkter er avklart; o Fastlegge modellvalg for realisering IKS, OPS eller kommunal variant - bystyrevedtak o Dersom egen regi; Klargjøre konkurransegrunnlag enten for OPS eller arkitektkonkurranse, Klargjøre etablering av en egnet prosjektorganisasjon for gjennomføring av folkebadet Rådmannen vil foreta sin endelige anbefaling etter at det er kommet en avklaring på om interessen for et interkommunalt samarbeid er tilstede. Rådmannen vil understreke at gjennomføringen av prosjektet Folkebadet i Jåttåvågen ikke kan ses løsrevet fra øvrige investeringsbehov, men må ses samlet i en prioriteringssammenheng. Dette fordi videreføringen av allerede vedtatte investeringer innebærer et meget høyt investeringsnivå også i HØP 2012 2015. I tillegg er det så langt fremsatt betydelige behov og ønsker for ytterligere 16
investeringer i de kommende periodene. Følgelig kan det bli aktuelt å vurdere utsettelse av denne utbyggingen til etter 2015. Inger Østensjø rådmann Leidulf Skjørestad direktør Ørjan Berven saksbehandler Trykt vedlegg; Folkebad i Jåttåvågen Sammendrag av tidligere notater - datert 19. mai 2011 Utrykte vedlegg; Saksprotokoll Stavanger formannskap 09.12.2010 sak 3253/10 Saksfremlegg for formannskapet - Folkebadet i Jåttåvågen Romprogram Romprogram for Folkebadet i Jåttåvågen datert 12.11.2010 Markedsmessige og økonomiske vurderinger, Folkebad i Stavanger, Pirbadets utredning av 19.01.2011 Vurderinger av markedmessige og kommersielle perspektiv, Østfoldbadets tilleggsrapport av 30.03.2011 Oversikt regnskapstall Stavanger Svømmehall 2009 og 2010 Notat modellvalg for organisering og realisering av Folkebadet, datert 07.02.2011 Tilleggsnotat vedrørende mulig bruk av OPS-konseptet, datert 13.04.2011 Oversikt kostnader svømmehaller, datert 07.02.2011 Notat vedrørende reduksjon av arealer i Folkebadet, datert 07.02.2011 Notat vedrørende vurdering av funksjoner i Folkebadet, datert 12.04.2011 Notat vedrørende funksjonsdeling mellom Folkebadet og andre større kommunale basseng i Stavanger og omegn, datert 13.04.2011 Notat vedrørende forslag til plan- og arbeidsprosess for Folkebadet i Jåttåvågen, datert 07.02.2 Notat Til: Fra: Styringsgruppa for Folkebad i Jåttåvågen Direktør BMU 17
Kopi til: Dato: 19. mai 2011 Folkebad i Jåttåvågen - Sammendrag av tidligere notater for Styringsgruppen. Notatet er ment å gi et sammendrag av de notater som er fremlagt for styringsgruppen i møtene 10. februar og 26. april 2011. 1. Utredninger om marked og økonomi Notater som er fremlagt: Markedsmessige og økonomiske vurderinger Pirbadets notat 19.1.2011 Tilleggsvurderinger Østfoldbadets notat 30.3.2011 Regnskapsutvikling Stavanger svømmehall udatert, fremlagt 26.4.2011 Pirbadet vurderer at lokalmarkedet vil være hovedmarked for folkebadet. Besøkstall for betalende publikum vil påvirkes av forhold som bl.a. attraksjonskraft, befolkningsgrunnlag, reiseliv i regionen, konkurrerende tilbud, åpningstider og billettpriser. Notatet trekker også frem god kollektiv tilgjengelighet. Det uttrykkes skepsis til at parkering tenkes løst med offentlig parkering ca. 500 meter fra folkebadet. Et sannsynlig besøksgrunnlag antas å være ca 345.000 årlig besøkende. Trenden for nye anlegg i Europa er så å si utelukkende flerbruksanlegg, med funksjoner som dekker familiebad (varmtvannsbassenger, tivoliaktiviteter og velvære), idrettsbad (vannidrettenes behov 50 m basseng, stupetårn med mer) og helsebad (terrapibasseng til flerbruk). Treningssenterfunksjoner i kombinasjon med badet kan være økonomisk gunstig. Det bør i planleggingen av anlegget tas høyde for senere utvikling av anlegget med nye atraksjoner. Et stupetårn er mer varig attraktiv enn en rutsjebane da den utvikler ferdigheter og mot. Åpningstider for publikum bør baseres på 75 til 85 timer uken. Tilpasset når majoriteten av publikum ønsker det. (Alltid åpent for publikum, også når det er trening, stevner mv). Billettpris må ligge godt over det en er vant til å betale for ordinær svømmehalladgang. Det stipuleres en snittpris på kr. 92 pr besøkende i kalkyle for driftsinntekter og utgifter. Driftsprognose som er utarbeidet gir en prognose første år med driftsoverskudd på kr. 13.455 forutsatt foretaksøkonomisk drift. Finansieringskostnader eller avskrivninger er ikke tatt med. Pirbadet oppsummerer med at det idrettslige synes å ha fått en langt større oppmerksomhet enn inntektsbringende virksomhet idrettsanlegg med badeland på slep. Verken helse eller idrett kan med sine årlige bidrag alene forsvare investeringskostnader og driftskostnader i de respektive bassengavdelinger. Betalende badegjesters besøksfrekvens og betaling er avgjørende for driftsoverskudd. Det anbefales å finne en bedre balanse mellom det kommersielle og det idrettslige tilbud. Østfoldbadet har etter forespørsel gitt en tilleggsutredning på konkrete spørsmål etter Pirbadnotatet. Det gis full tilslutning til Pirbadets rapport, herunder at Folkebadet først og fremst er et idrettsanlegg med en del publikumsfasiliteter i tillegg. Det fremholdes videre at dersom OPS finansiering eller tankegang i retning Aquarama må utformingen rettes mer mot mulig inntektspotensial som er barnefamilier og badegjester i helgene. Det må settes av store nok arealer til publikums oppholdssoner, samt til serveringsfunksjoner. Er skeptisk til det lille arealet som er avsatt til kjøkken / anretning. Her er det inntektspotensial, men behov for plass i forhold til tenkt tilbud. Opplæringsbasseng og terapibasseng bør skjermes fra resten av anlegget. 18
Eget stupebasseng hevdes å være en klok og riktig investering med tanke på fleksibilitet og publikumsfasilitet. De rette fasiliteter er valgt for å bli poppulært opplevelsessenter. Samtidig viktig å tilrettelegge for utvidelser / utvikling, herunder i plass til økt behov for rensekapasitet. Utendørs boblebad er populært og koster lite. Bør også tilrettelegges for utendørs solbading og adgang til havnebassenget, samt andre utendørstilbud. Dette øker atraktiviteten. Velværeavdeling er isolert sett neppe god butikk. Østfoldbadet støtter prognosen på 345.000 besøkende, men stiller spørsmål med de øvrige svømmeanlegg i Stavanger og funksjonsdelingen mellom anleggene (publikum idrett), samt prising / subsidiering av billetter i bydelsanleggene. Regnskap for 2010 Stavanger Svømmehall viser kostnad drift på kr 6.300.000. Med anslått besøkstall (inkl. skole og idrett) på 104.000 gir det driftskostnad pr besøkende på ca kr. 60,-. Inntekt på ca kr. 2.200.000 fra publikum kommer til fradrag. 2. Modellvalg for organisering og realisering av Folkebadet eventuell bruk av OPS Notater som er fremlagt; Modellvalg for organisering og realisering av Folkebadet- herunder mulig bruk av OPS-konseptet fra BMU-Juridisk datert 7. februar 2011 Tilleggsnotat vedrørende undersøkt interesse for OPS datert 13. april 2011. Modellvalg. Forskjellige modeller blir gjennomgått. Et hovedfokus ved vurdering av ulike modeller må være risikoplassering for ulike elementer. Det er hensiktsmessig å se på planlegging, bygging og drift av anlegget i sammenheng. Des mer kommersielle aktiviteter som legges inn i bygget, jo mer bør også driftsfasens organisering være med i vurderingen på tidlig stadium. Bygging i Kommunal regi eller som kommunalt foretak innebærer at kommunen tar all risiko for byggprosjektering, byggkostnader og tidsoverskridelser. Kommunen tar videre all risiko knyttet til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av bygg og tilbud på kort og lang sikt. IKS-varianter kan være aktuelt enten ved at andre kommuner kjøper idrettstid etter fastlagt og langsiktig avtale. Dette gir Stavanger kommune all risiko (som ovenfor), men mulighet for at det utløses større beløp til tippemidler, samt at noe inntekter er sikret gjennom leieavtale/kjøp av tid. Alternativt en mer vanlig IKS-modell hvor risikoen for prosjektering, bygging og drift vil ligge i IKS et. Kommunen vil da ha risikoandel tilsvarende eierandel. Aksjeselskap som benyttes som modell vil innebære en risikobegrensning rent økonomisk dersom det ikke stilles garantier fra kommunen. Det vil være en organisasjon som er særlig innrettet på oppgaven med bygging, og drift av anlegget. Offentlig Privat Samarbeid (OPS) defineres i notatet som en offentlig tjeneste som utvikles og eller drives av private etter forespørsel fra det offentlige, og der risikoen fordeles mellom privat og offentlig sektor. I et OPS vil kommunen definere tjenestene som ønskes levert og til hvilken kvalitet. Den private part har ansvar for å utvikle tjenesten, prosjektere bygg, og drifte tjenesten. Ved bruk av OPS oppnås Fokus på kvalitet i et langsiktig perspektiv, da det i investeringen blir et sterkere fokus på livsløpkostnader enn i et tradisjonelt byggeoppdrag. Det blir jevne og kjente kostnader for kommunen gjennom avtalt betaling Mulighet for mer nyskapende løsninger da hele prosjektet ses i et langt perspektiv Risikofordeling blir bedre da den som kjenner eller kan kontrollere risikoelementet får ansvar for risikoelementet. Det nevnes som et suksesskriterie for OPS at risiko plasseres hos rett aktør. Utfordringer med OPS 19
Kommunen har behov for annen bestillerkompetanse da dette er et nytt felt, herunder påløper høyere transaksjonskostnader for innleie av kompetanse på ulike felt Viktig å velge rett leverandør da det skal være samarbeid over lang tid Finansiering for privat part blir dyrere Krav til garantier på grunn av langsiktige avtaler Behov for balansert avtale og samarbeid mellom offentlig og privat part. Det pekes på en rekke momenter for kommunen som har betydning for om det er hensiktsmessig å velge tradisjonell modell eller OPS for de enkelte byggeprosjekt. Det kan være forskjell på konklusjoner enten det er barnehagebygg / skole eller folkebad det dreier seg om. Momentene som nevnes er Særlige / ukjente utfordringer i prosjektering og bygging Særlige utfordringer knyttet til vedlikehold av anlegget Særlige utfordringer knyttet til drift av anlegget Risiko for inntekter for egenbetaling Særlige utfordringer knyttet utvikling av anlegget Er det kjente / ukjente problemstillinger for kommunal virksomhet Stor grad av kommersiell aktivitet Det fremholdes at det er nødvendig å ta stilling til modellvalg tidlig i prosessen, slik at en eventuell OPS-leverandør kommer tidlig inn og kan påvirke prosjekteringen og de løsninger som velges. Reglene for tildeling av tippemidler kan være et hinder for OPS, eller forhøye kapitalbehovet og finanskostnaden da det er begrensninger knyttet til mulighet for å bruke overskudd til utdeling av utbytte dersom anlegget er finansiert med tippemidler. Det er gjennomført møte gjennom Næringsforeningen med aktuelle leverandører til et Folkebad-OPS. Det oppfattes som å være en reell interesse fra flere aktører til å vurdere å delta i et OPS om Folkebadet dersom betingelsene legges til rette i nødvendig utstrekning. Men det vil neppe være mange (mer enn 2-3) regionale og nasjonale tilbydere i en eventuell konkurranse. 3. Kostnader og reduksjon av arealer i Folkebadet Notater som er fremlagt: Kostnader svømme og badeanlegg i Norge fra Stavanger Eiendom datert 7.2.2011 Reduksjon av arealer i Folkebadet fra Stavanger Eiendom datert 7.2.2011 Vurdering av funksjoner i Folkebadet fra Stavanger Eiendom og Idrett datert 12.4.2011 Oversikt kostnader svømmeanlegg andre steder i Norge er en matrise som viser aktuelt anlegg, byggeår, byggekostnad og driftsform. Vurdering av en reduksjon av arealer er sett i forhold til vedtatt romprogram. Idrettsdeler av anlegget; Det anbefales å la et eget stupbasseng bestå i planene da det vil ha en viktig idrettslig funksjon i regionen. Dersom stupbasseng utgår kan det utgjør en besparelse på kr. 100 115 millioner. (I ettertid er det kommet frem at det i den kalkylen ikke er hensyntatt at deler av dette beløpet må investeres i stupetårn med nødvendige tilpasninger i det planlagte 50 m bassenget.) Opplæringsbasseng kan utelukkes ved å lage hev/senk bunn i 50 m basseng. Øker fleksibiliteten på anlegget, men fordyrer bassenget. Mulig besparelse kr. 13-15 millioner Plass for tørrtrening / stup. Tørrtreningsarealet må beholdes dersom det skal oppnås tippemidler for stup. Kan være noe sambruk, men inneholder spesialinstallasjoner. 20