Oslo, 12. februar 2014 Innspill fra Energi Norge til Ekspertgruppen for et bedre organisert strømnett Innledning Ønsket om å utvikle fremtidens fornybarsamfunn basert på fornybare energikilder og økt forbrukseffektivitet og fleksibilitet, driver frem nye løsninger som gir nye utfordringer for kraftsystemet. Ekstremhendelser i kraftsystemet setter stadig nye krav til kraftsystemets robusthet og beredskapen i kraftforsyningen. Med bakgrunn i implementering av eldirektiv 3, OEDs etablering av en ekspertgruppe ledet av Eivind Reiten og gjennomgang av nettstrukturen i Norge, sammen med annet nytt regelverk som uformes i EU, har en rekke utvalg, fagfora og en arbeidsgruppe i regi av Energi Norge vurdert nærmere dagens regulering av nettsystemet, utviklingstrender, muligheter og utfordringer i fremtiden. I denne forbindelse har det vært gjennomført en rekke medlemsmøter hvor temaet har vært oppe til diskusjon og hvor innspill til arbeidet har blitt gitt. Energi Norges posisjon fremkommer i dette notat, etter behandling i styret. OED har i forbindelse med etableringen av Ekspertgruppen pekt på en rekke utfordringer som bør vurderes nærmere. Manglende investeringer i deler av nettet de siste ti-årene. Usikkerhet knyttet til gjennomføringsevnen i enkelte selskaper til å ta i bruk ny teknologi og til å møte nye krav og oppgaver. Mange av nettselskapene oppfattes av OED som for små til å ha en effektiv drift og økonomisk løfteevne til fornyelse og utvidelser. Store tarifforskjeller mellom nettselskapene og målet om å få mer harmoniserte tariffer. Regionalnettet som eget nettnivå, ansees å ha en uklar rolle hvor flere av anleggene ikke har betydning som mellomledd mellom distribusjonsnett og sentralnett. Dagens nettstruktur oppfattes som oppdelt og lite oversiktlig både for energimyndighetene og for samfunnet for øvrig, noe som kompliserer koordineringen av utbygging og drift unødvendig. Behov for enkelte endringer i grensesnittet mellom sentralnett og øvrig nett. OED forutsetter at nettselskapene selv avgjør om de vil slå seg sammen med andre selskaper til større enheter. For energimyndighetene er det viktig at selskapene oppfyller myndighetenes krav til å drive nettvirksomhet. OED anser det som viktig at Statnett som transmisjonssystemoperatør (TSO) kan samarbeide godt med tilstrekkelig store og kompetente nettselskaper om koordineringen av systemkontroll og utbygging av sentrale regionnett med sentralnettet. OED påpeker videre at det bør være tilstrekkelig styrke i de regionale selskapene til å koordinere regionalnettutbyggingen med distribusjonsnettene. Side 1
Ekspertgruppen har på denne bakgrunn fått i oppdrag å jobbe med følgende utfordringer: Oppgaver overføringsnettet i Norge må ha på lang sikt. Foreslå en eller flere modeller for en hensiktsmessig nettorganisering i Norge. Beskrive hvilke forutsetninger som må være oppfylt og hvilke virkemidler myndighetene kan bruke for å få til en god nettorganisering. Ett eller flere alternative forslag til virkemiddelbruk skal legges frem. Foreslå en harmonisering av tariffer som bidrar til å redusere dagens store tarifforskjeller mellom nettselskapene. Vurdere om ønsket endring i nettorganiseringen lar seg gjennomføre innen 2020, og legge fram en strategi for eventuell gjennomføring. Energi Norge har ikke ambisjon om å kommentere alle spørsmål i mandatet til Ekspertgruppen. Vi har konsentrert oss om noen særlige spørsmål rundt organisering og roller i nettet i lys av sentrale utviklingstrekk. Nye krav og forventninger til nettselskapene Omgivelsenes forventninger til energinæringen øker stadig - noe en samlet næring selv har bidratt til gjennom høy og økende leveringssikkerhet. I tillegg bidrar endrede forbruksmønstre, økt hyppighet av ekstremvær og kostnadsfokus også til at myndighetenes krav til næringen skjerpes. I en næring med stort mangfold og geografisk spenn, vil forutsetningene for å møte disse forventningene variere, der sentrale parametre vil være tilgang til kompetanse, geografi/topografi og kapital. Gjennomføring av tredje elmarkedspakke i Norge EUs tredje elmarkedspakke er i ferd med å implementeres i norsk lovgivning. Dette legger grunnlaget for implementeringen av en rekke forordninger (Network Codes) som nødvendiggjør endringer i flere av dagens norske forskrifter. Dette vil på sin side medføre nye oppgaver for nettselskapene. Sentralt i det europeiske regelverk er rollefordelingen og oppgavene som tillegges regulatormyndigheten, TSO og distribusjonssystemoperatører (DSO), nøytralitetskrav, nye krav til kontroll, dokumentasjon og rapportering. Eldirektiv 3 slår utvetydig fast at nettsystemet har to nivåer transmisjon og distribusjon. Transmisjonsanlegg skal organiseres i en eller flere TSOer som er eiermessig skilt fra produksjon og omsetning, eller gjennom en uavhengig systemoperatørfunksjon. Distribusjon skal sikre nøytral og ikkediskriminerende opptreden gjennom et selskapsmessig og funksjonelt skille av monopol og konkurranseutsatt virksomhet, i tillegg til innføring av et strengt regime for samsvarsoppfølging ift. nøytralitetskravene. Direktivet åpner for unntak for disse reglene for selskaper med færre enn 100 000 kunder. OED har i flere omganger klargjort at det norske regionalnettet er å betrakte som distribusjon i direktivets forstand, og Energi Norge deler denne vurderingen. Samtidig er OEDs definisjon av regionalnett som distribusjon utfordret både gjennom ESAs tidligere anmerkninger og gjennom ny gjennomgang. Selv om Energi Norge mener det ikke er grunnlag for en endret definisjon, representerer de pågående prosesser en usikkerhet i forhold til grensesnitt mellom transmisjonsnett og Side 2
distribusjonsnett, som igjen kan forsinke nødvendige rolleavklaringer. Dersom en slik prosess skulle ende med at hele eller store deler av dagens regionalnett defineres som transmisjon vil dette kunne ha betydelige konsekvenser for fremtidig eierskap, drift og utvikling av denne delen av distribusjonsnettet. En slik utvikling anses som svært uheldig både i forhold til å sikre lokalt/regionalt eierskapet av nett, utvikle robuste nettselskaper og sikre fokuset på investeringer og drifts- og vedlikeholdsoppgaver som kraftsystemet er avhengig av for å nå de energipolitiske målsettinger. Behov for økte investeringer i strømnettet I nettmeldingen, som fikk bred politisk tilslutning i Stortinget, fremheves det at kravene til norske nettselskaper er økende. Nettsystemet har vært gjennom en lang periode med effektivisering gjennom et inntektsreguleringsregime som har gitt sterke incentiver, både til å finne mer effektive løsninger og til å kutte i investeringer, drift og vedlikehold. Samtidig har manglende og forsinkede konsesjoner vært en reell hemsko for nettutvikling både i distribusjons- og transmisjonsnettet. Mye av nettet er gammelt, er hardt utnyttet og må fornyes. Mye kompetanse i selskapene er også i ferd med å gå over i pensjonistenes rekker. Det forventes økt investeringsaktivitet fremover. Anslag NVE har gjort på fremtidig investeringsbehov i distribusjons- og regionalnettet ligger på respektive 50-55 mrd kr i perioden 2014-2023 og 16-18 mrd kr i perioden 2012-2021. I tillegg kommer Statnetts investeringer i sentralnettet, som Statnett har anslått til 50-70 mrd kr i perioden 2012-2021. Etter flere år med flat eller negativ utvikling i nettkapitalen, snudde trenden i 2006. Fra 2006 til 2012 ser vi en økning i nettkapitalen på nærmere 23 prosent (eksklusive Statnett). Totale årlige inflasjonsjusterte investeringer har økt fra 4,2 mrd kr i 2004 til 6,6 mrd kr i 2012. Det er videre høye forventninger til investeringer i ny fornybar kraftproduksjon, primært småkraft og vindkraft, etter at Norges fornybarandel ble politisk fastlagt og det felles norsk-svenske elsertifkatmarkedet etablert. Dette er produksjon, som dersom den skal komme i Norge, vil mates inn i områder hvor det enten ikke finnes nettkapasitet eller hvor nettkapasiteten er begrenset. Dette vil i tillegg kunne gi nye og utfordrende driftsforhold. Fornybarsatsingen krever derfor betydelig investeringer i nytt nett i tillegg til kapasitetsutvidelser i eksisterende nettanlegg på alle nettnivåer. Imidlertid er mye av investeringene i underliggende nett knyttet til definerte områder hvor kraftproduksjonspotensialet finnes. Myndighetenes økende krav og direkte regulering av nettselskapene, samt nye utfordringer knyttet til økende effektuttak fra nettet og økende grad av lokal uregulerbar kraftproduksjon, stiller strengere krav til ressursene og kompetansen i de ulike nettselskapene. Det er reist spørsmål om alle selskaper er rustet til å ivareta lovpålagte oppgaver i dag og i fremtiden og hva som vil være hensiktsmessige måter å løse disse utfordringene på. Bedrede insentiver til å investere i nett har vært positivt, men det er i dag betydelige forskjeller mellom selskaper når det gjelder soliditet (egenkapitalandel) og derved evne til å finansiere nye investeringer. Side 3
Kundene stiller økte krav Den generelle velstandsøkningen i Norge har medført en lavere toleranse for feil og avbrudd i kraftsystemet. I tillegg forventes det en økende etterspørsel etter nettjenester fra kundene i form av økende krav til informasjonskvalitet, leveringssikkerhet og kvalitet, økende etterspørsel etter effekt (elbiler, hurtigvarming av vann, induksjonstopper, motordrifter, etc.), og et økende omfang av lokal uregulerbar kraftproduksjon (småkraft mikrokraft) i deler av nettet. De kundespesifikke utfordringene nødvendiggjør en revurdering av dagens investerings- og driftsfilosofi i retning av SmartNett og SmartDrift av distribusjonssystemet. Utviklingen stiller økende krav til selskapenes kompetanse og tilgang til ressurser. Ny markedsmodell betyr endrede roller for både nettselskap og strømleverandører Myndighetene arbeider med å introdusere en ny markedsmodell i Norden, leverandørsentrisk markedsmodell. Modellen innebærer at leverandøren overtar vesentlige sider av kundekontakten og gjennom dette gjør det enklere for kundene å orientere seg i markedet. Dette gjelder f.eks. spørsmål knyttet til forbruk, fakturering, flytting, leverandørbytte, o.l. Det er ulike modeller som diskuteres med ulik grad av direkte kontakt mellom kunde og nettselskap eksempelvis i tilknytning til avbrudd, tekniske spørsmål om måling/måleravlesning, avbruddskompensasjon og fysiske hendelser (ulykker o.l.). Utformingen av ny markedsmodell er sterkt knyttet til utviklingen av en nasjonal Elhub i Norge og utrulling av avanserte målesystemer. Utformingen av og koblingen mellom ny markedsmodell, Elhub, avanserte målesystemer og utvikling av SmartNett løsninger vil påvirke nettselskapenes og DSOenes oppgaver og roller i fremtiden, og endre kravene til kompetanse og ressurser i selskapene. Økte krav og forventninger til beredskap og forsyningssikkerhet De senere års erfaringer med ulike ekstremsituasjoner (Gudrun, Dagmar, Ivar mfl.), klimaendringer og den generelt økende bekymring for terroranslag har i sterkere grad enn tidligere satt beredskap i fokus. Dette har medført økende krav fra myndighetene i forhold til den generelle dimensjoneringen av kraftsystemet, kraftsystemets robusthet mot interne og eksterne hendelser, ressurstilgang, bemanning og kompetanse i nettselskapene. I tillegg til de økende krav har myndighetene intensivert tilsynet med nettselskapenes etterlevelse av krav og forpliktelser, og i økende grad tatt i bruk økonomiske sanksjonsmidler overfor selskaper i form av overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt overfor de selskaper som ikke følger fastlagte forskriftskrav. Tydelige og tverrpolitiske ambisjoner om færre og mer robuste nettselskaper og nettallianser Både forrige og nåværende regjering har pekt på behovet for endringer i organiseringen av norske nettselskaper. Forrige regjering etablerte Ekspertgruppen til å gjennomgå norsk nettstruktur. Daværende olje- og energiminister, Ola Borten Moe, uttrykte ved flere anledninger viktigheten av at nettselskapene drives rasjonelt og effektivt, behovet for å utnytte stordriftsfordeler, en bekymring over antallet selskaper i Norge og utfordringer spesielt for mindre selskaper i forhold til kompetanse og kapitaltilgang. I Sundvolden-erklæringen, den nye regjeringens plattform for regjeringssamarbeidet, og senere forslag til statsbudsjett omtales energisektoren eksplisitt. Den nye regjeringen vil videreutvikle norsk Side 4
energibransje og sørge for gode og stabile rammebetingelser. Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om en helhetlig energipolitikk, hvor energiforsyning, klimautfordringer og næringsutvikling sees i sammenheng. De vil øke fornybar kraftproduksjon i Norge og vurdere tilpasninger i ordningen med el-sertifikater. Forsyningssikkerheten skal styrkes og robustheten i kraftleveransene i Norge økes. Regjeringen legger vekt på å bygge ut tilstrekkelig nettkapasitet over hele landet. Det skal legges til rette for en strukturendring i retning færre og mer robuste nettselskaper for å ivareta kundenes behov for en effektiv prissetting, god forsyningssikkerhet og kvalitet i tjenestene. Videre ønsker Regjeringen å styrke lokaldemokratiet og gjennomføre en kommunereform. Det er et ønske om større og mer robuste kommuner som kan gis større oppgaver og ta mer ansvar enn dagens kommuner. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten, med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Det er en tett sammenheng mellom kommunestrukturen og nett og eierstrukturen i Norge. Kraftbransjen og myndighetene bør møte utfordringene offensivt Energi Norge mener de forventninger og krav som nå stilles til nettselskapene fra europeisk lovgivning, norske politiske myndigheter, energimyndighetene og kundene, vil øke kravene til selskapenes kompetanse, organisering og kapitalbase i årene fremover. Det vil også bli nye krav til drift og koordinering i nettet som følge av ny variabel kraftproduksjon, økte krav til driftssikkerhet, nye elektriske apparater og mer aktiv strømstyring fra kundene. I sum vil det være behov for betydelige endringer for å kunne sikre et strømnett med god forsyningssikkerhet, høy kostnadseffektivitet og tilfredsstillende avkastning for investert kapital. Energi Norges syn er at disse utfordringene bør møtes av både myndigheter og bransje med et offensivt utgangspunkt, og at det derfor er positivt at Ekspertgruppen er bedt om å utvikle et syn på fremtidige roller og struktur. Dersom myndighetene gjennom denne prosessen klargjør rammene for reguleringen av nettvirksomheten i årene fremover, vil dette gi bedre forutsigbarhet for nettselskapene. Energi Norge legger til grunn at utviklingen med konsolidering og færre nettselskaper vil fortsette, men understreker at hvert selskap og dets eiere må stå fritt til å vurdere og å beslutte om egen utvikling og struktur. Det er viktig at det søkes tilstrekkelig fleksibilitet i løsninger, regelverk og utvikling for å sikre gode prosesser og gode løsninger. NVEs gjennomgang av avtale mellom systemansvarlig og lokal koordinator og varsel om vedtak, datert 9.12.2013 og Statnetts svar til NVE viser tydelig at det er lokale og regionale driftsutfordringer som lovverket i dag ikke regulerer på en god måte. Videre viser Statnetts tilbakemelding viktigheten av lokal og regional driftskoordinering og kompetanse for forsyningssikkerheten i kraftsystemet. Dagens organisering og regelverk gir i liten grad nettselskapene tilstrekkelige virkemidler til å balansere ut lokale ubalanser mellom produksjon og forbruk, sikre spenningskvaliteten i systemet og å håndtere flaskehalser i systemet på en effektiv måte. De utfordringer som myndighetene peker på, og som Statnett tydeliggjør i sitt innspill til NVE, bør derfor møtes på en robust og effektiv måte, gjennom en tydeligere grenseoppgang mellom Statnetts utøvelse i systemansvaret og de lokale/regionale DSOenes oppgaver og roller. Side 5
Energi Norge mener at dagens regionalnett i all hovedsak er distribusjonsanlegg i eldirektivenes forstand. Regionalnettets funksjon er knyttet til distribusjon av kraft innenfor regioner, knytter ulike underliggende distribusjonsnett sammen, og knytter underliggende distribusjon til det overliggende transmisjonssystemet. I tillegg tas det ut og mates inn et betydelig volum kraft direkte til dette nettet. Dagens regionalnett har dermed i det vesentligste en overordnet distribusjonsfunksjon med sentrale funksjoner for direktetilknyttede kunder og det underliggende distribusjonsnettet. Det vil trolig være investeringsmessige og driftsmessige fordeler på sikt av å se det totale distribusjonsnettet i en større sammenheng. Trolig vil det være like store eller større samordnings- og effektivitetsgevinster ved økt samarbeid/integrasjon horisontalt i det underliggende distribusjonsnettet. Det bør derfor åpnes for fleksible vilkår med åpning for lokale tilpassinger som kan ivareta framtidige utviklingsmuligheter når DSO-vilkårene skal vedtas. Nettets funksjon endres imidlertid over tid ettersom systemet utvikles. Hva som er å oppfatte som transmisjon og distribusjon, vil endres over tid, og det er naturlig at definisjonen av anleggene kan endres i takt med utviklingen. Det bør derfor etableres smidige ordninger som åpner for tilpasninger over tid. Det er viktig at det overordnede distribusjonsnettet også i sin funksjon, gjennom koordinert og tilrettelagt planlegging, utvikling, drift og tariffering, forankres som distribusjonsanlegg. Et viktig tiltak i så måte vil kunne være opprettelsen av koordinerende DSOer, operatører av distribusjonssystemet, som i større grad enn i dag ser hele distribusjonsnettet i en større sammenheng over et større geografisk område. En løsning der Statnett ivaretar DSO rollen anbefales ikke. Det vil svekke lokal/regional nærhet og forankring, på sikt knytte nettet tettere mot transmisjon, og bane veien for en senere eiermessig forflytning av anlegg til Statnett tilsvarende det vi nå ser for dagens sentralnett som eies av andre enn Statnett. Utvikling av rollen som distribusjonssystemoperatører (DSO) Energi Norge har i høring til tredje elmarkedspakke støttet at det åpnes for DSO. Dette oppfatter vi åpner en mulighet for en fremtidig fornuftig tilpasning hvor detaljene må forankres i senere forskriftsarbeider. Selve lovendringen er derfor ikke avhengig den endelige utformingen av DSO rollen og slik sett heller ikke avhengig av Ekspertgruppens konklusjoner. Energi Norge legger til grunn at følgende elementer vil være sentrale ved utvikling av en DSO-rolle i Norge: Dagens anleggs- og områdekonsesjonærer (AOK), har ansvar, oppgaver, plikter og rettigheter som til enhver tid er gitt av konsesjoner, vilkår og forskrifter for sine anlegg/område. Områdekonsesjonær oppfattes som DSO innenfor sitt område definert av områdekonsesjonen, men uten rettigheter eller plikter utover dette. Anleggskonsesjonærer kan vanskelig oppfattes å ivareta en DSO rolle for et definert geografisk område og bør derfor koordineres i sammenheng med tilgrensende områdekonsesjonærer, gjennom etableringen av et gitt antall koordinerende Side 6
DSO enheter. Koordinerende DSO gis en koordinatorrolle knyttet til å ivareta område-/regionvis system- og driftskoordinering, overordnet kraftsystemplanlegging og nettutvikling, overordnet beredskapsledelse og -koordinering for området/regionen og eventuelt felles tarifferingsoppgaver for et større avgrenset geografisk område. En videre detaljering av oppgavene bør skje ut fra et hensiktsmessighetskriterium vurdert opp mot de nøytralitetskravene som legges til grunn. Størrelse og antall bestemmes av den som utpekes som nasjonal regulatormyndighet, ut i fra nettmessige og systemdriftsmessige kriterier, og hvilke nettdeler som hører naturlig sammen. Regionale forskjeller kan være med å avgjøre hvilken tilnærming som er mest hensiktsmessig. En sentral forutsetning for en slik definisjon er at alle selskapene dette berører, er med i beslutningsprosessene som angår det respektive området. Forholdet mellom anleggskonsesjonærer, områdekonsesjonærer/dsoer og koordinerende DSOer bør reguleres gjennom bilaterale avtaler mellom selskapene og/eller gjennom tilpasninger i lov, forskrift og konsesjonsvilkår. Det organisatoriske ansvaret for de koordinerende DSO funksjonene kan ivaretas gjennom at ett selskap i den aktuelle region får en slik rolle, slik en også har erfaring med fra blant annet beredskaps- og planarbeidet i dag. Et supplement til en slik modell kan være at det gis adgang til at flere nettselskaper i et relevant område etablerer et felles selskap som har ansvar for disse DSO-funksjonene. Det er i dag ikke samsvar mellom systemansvarlig sitt regelverk, praktiseringen av dette regelverket og de praktiske behov. Etablering av en modell med et avgrenset antall koordinerende DSO enheter legger til rette for å redusere TSOens kontrollområde. Det blir færre koordineringsflater å forholde seg til for TSOen, og ansvar og oppgaver kan tilpasses mellom TSO og koordinerende DSO på en mer optimal måte enn i dag. Det bør foretas en kritisk gjennomgang av forskriften om systemansvaret med sikte på å tilrettelegge for en effektiv og optimal drift av kraftsystemet, hvor ansvar og oppgaver er hensiktsmessig fordelt mellom TSO og koordinerende DSOer. Lokale nettselskaper er betydelige bidragsytere til lokalsamfunnet for flere kommuner og lokal samfunn. Det bør derfor søkes løsninger som ivaretar de lokale og regionale interesser og behov og legge til rette for gode prosesser og tilpasninger, som sikrer en frivillig og god fremtidig utvikling. Side 7