Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Oslo Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): Dato: 201001904-/CBS 2010/7213 ARE-PM-OK 21.09.2010 Arkivkode: 724/1001 Innsigelse til kommunedelplan for Flekkerøy i Kristiansand kommune. Uttalelse og tilråding Direktoratet for naturforvaltning (DN) støtter innsigelsen til alt. 4B (Eksisterende bygg kan reguleres til fritidsbebyggelse) fra Fylkesmannen i Vest-Agder og Vest-Agder fylkeskommune, og tilrår at innsigelsen blir tatt til følge. I det videre planarbeidet anbefales at alt. 1B (Sjøboder vist som: bod, lager, naust, båthus ) legges til grunn for revidering av kommunedelplanen. Det er viktig å prioritere sikring og opparbeidelse av en kyststi for å bedre tilgangen til de attraktive sjøområder på Flekkerøya som ennå ikke er nedbygd. Vedtatt plan må bli aktivt fulgt opp av kommunen. Regionalt nivå har en viktig tilsyns- og støttefunksjon her. En god og målrettet oppfølging er en forutsetning for at kommunedelplanen skal beholde sin rettskraft og kommunen sin autoritet som forvalter av viktige naturverdier i strandsonen. Det er også viktig å ta planen opp til revisjon. Erfaringen med Flekkerøyplanen (1995) viser at resultatene av god planlegging ikke blir bedre enn den oppfølgingen den blir til del. Viser til brev fra Miljøverndepartementet datert 16. 6.10, til møte 23.8.10 med båtbefaring etterpå, med deltakelse fra Kristiansand kommune, Miljøverndepartementet, Fylkesmannen i Vest-Agder, Vest-Agder fylkeskommune, Direktoratet for naturforvaltning, Flekkerøya Vel og media (TV, radio, presse). Det foreligger en betydelig mengde saksdokumenter, som sammen med båtbefaringen ga et godt innblikk i saken. Kristiansand kommune skal ha ros for opplegget, som ga en bred og detaljert innføring i lokale planforhold, og som til fulle viste at en står overfor betydelige forvaltningsutfordringer i planoppfølgingen. Hovedinnholdet i den nasjonale strandsonepolitikken forutsettes kjent og gjentas ikke her. Den er beskrevet i en rekke dokumenter; om rikets miljøtilstand, andre stortingsmeldinger, regjeringserklæringer og er også godt forankret i den nye pbl, jf også egne brev fra ulike statsråder til kommunene om innskjerping. Fylkesplan for Vest-Agder og Fylkesdelplan for idrett og friluftsliv har også regionale mål for å ivareta allmennhetens tilgang til friluftsområder. Besøksadresse: Tungasletta 2 Postadresse: Postboks 5672 Sluppen N-7485 Trondheim Telefon: 73 58 05 00 Telefaks: 73 58 05 01 Videokonf: 73 90 51 40 Internett: www.dirnat.no E-post: Postmottak@dirnat.no Saksbehandler: Odd Kjærem Telefon: 73 58 08 13
2 Bakgrunn/saksgjennomgang. Revisjon av kommunedelplanen for Flekkerøya (vedtatt 22.2.1995), ble igangsatt 21.4.2006. Områdene som i 1995-planen ble lagt ut til et eget arealbruksformål; Byggeområde sjørettet virksomhet (skibbuer, brygger) utgjør planområdet for revisjon av kommunedelplanen. Planområdet dekker bare en mindre del av 100- metersbeltet på Flekkerøya, og deler av den opprinnelige Flekkerøyplanen. Revisjonen av kommunedelplanen for Flekkerøy (1995) kom i stand av flere grunner: Planen var ikke i samsvar med innstrammingen av den nasjonale strandsonepolitikken (jf statsråders strandsonebrev i 1999 og 2002). Planen var overmoden for en miljørevisjon alt i første 4-årsperiode. Planen fra 1995 var vedtatt etter en godt forankret lokal prosess, og hadde mottatt departemental ros for en planprosess med god lokal medvirkning. I forbindelse med omdisponering av sjøbuer er det oppstått uenighet mellom mange sjøbueiere og kommunen. Uenigheten er særlig knyttet til hvorvidt den etablerte bruken er i samsvar med gitte tillatelser. Bystyret har flere ganger (1992, 1999 og 2005) definert sjøbuer som boder/lager. Kommunen mener over halvparten av sjøbuene på Flekkerøya er bygd etter 1995. Mange sjøbueiere hevder at den eksisterende bruken er i samsvar med lokal tradisjon og muntlige tillatelser fra plan- og bygningsetaten. Planrevisjonen Bystyret vedtok 27.04.05 at de deler av Flekkerøyplanen (1995) med arealer avsatt til byggeområde sjøretta virksomhet, sjøboder/brygger skulle revideres. Kommunen har i revisjonsprosessen framlagt et svært omfattende beslutningsgrunnlag, som på en god måte dokumenterer interessene knyttet til naturmangfold, friluftslivsinteresser og landskap. Framlagt dokumentasjon fyller etter DNs vurdering de kravene som naturmangfoldloven 8 setter til kunnskapsgrunnlaget for offentlige beslutninger. Både naturmangfold, friluftslivsinteresser og landskap er godt dokumentert. Materialet utgjør således et godt grunnlag for å ta en beslutning i saken, og som kan ligge til grunn i planoppfølgingen. Her fortjener kommunen en stor og uforbeholden ros. Alternativer til vurdering Det var 4 alternativ ved første gangs høring. Etter andre gangs høring gjenstår to alternativer det er naturlig å knytte kommentarer til. To av alternativene er bearbeidet etter merknader fra første høringsrunde: Alternativ 1B (Sjøboder er vist som: annet byggeområde bod, lager, naust, båthus.) Rådmannen fremmet nytt høringsalternativ 1B for formannskapet, med utgangspunkt i alternativ 1. Endringen består i at også16 bygninger godkjent for permanent opphold er gitt arealformål bod/lager. Bygninger godkjent som sjøboder er vist som: annet byggeområde bod, lager, naust, båthus. Alternativ 4B (Eksisterende bygg er vist som: annet byggeområde - fritidsbebyggelse.) Formannskapet vedtok å fremme nytt høringsalternativ 4B, med utgangspunkt i alternativ 4 (i samsvar med endringsvedtak i formannskapet). Eksisterende bygg er i alternativ 4B vist som: annet byggeområde - fritidsbebyggelse. I alternativet er det åpnet for regulering av eksisterende sjøbuer til fritidsbebyggelse for de som ønsker slik bruksendring.
3 Oppsummering: Etter andre gangs høring er det ikke knyttet innsigelse til alternativ 1B; både fylkesmannen og fylkeskommunen har akseptert planforslag 1B, fylkeskommunen har gitt faglige råd om justering av 1B. Både fylkesmannen og fylkeskommunen har innsigelse til alternativ 4B. Den lokale samarbeidsgruppa støtter alternativ 4B med en del endringer. Storparten av de private uttalelsene går inn for alternativ 4/4B, enkelte har merknader til avsatte LNF-områder og trasè for kyststi i både alternativ 1B og 4B. Mange går inn for å beholde Flekkerøyplanen (1995). Kommunestyret i Kristiansand vedtok alternativ 4B. DNS VURDERING Strandsonen er en viktig bruk og vern - sone. Det er stor konkurranse om arealer, og det er viktig å prioritere/legge til rette for at aktiviteter som må ligge i strandsonen får en god lokalisering og avgrensing, og at funksjoner som ikke trenger lokalisering til sjø, får annen lokalisering. Lokaliseringen skal ivareta naturmangfoldet, friluftslivsinteresser og landskapsverdier. Det er stor betalingsvillighet for sjønære arealer til fritidsbruk, og det er stort press på å omdisponere bygninger i strandsonen som er gått ut av bruk, til fritidsbruk. DN ser det slik at kommunen har et klart ansvar for å sette den nasjonale strandsone politikken ut i livet, og til å se til at den blir lokalt tilpasset i arealplaner, og fulgt opp i kommunens enkeltsaksbehandling. Den regionale plan- og miljøforvaltninga (Fylkesmannen/fylkeskommunen) skal se til at den nasjonale politikken blir gjennomført i kommunene, og har blant annet som oppgave å rettlede og følge opp kommunene slik at utviklinga skjer innenfor de rammene den nasjonale politikken setter. DNs forvaltningsansvar i plansaker er særlig knyttet til ivaretakelse av naturmangfold, friluftslivsinteresser og landskap. Fylkesmannen har i sin uttalelse vektlagt å fokusere på løsninger som ivaretar friluftslivsinteressene; og da i særdeleshet knyttet til å legge til rette for adgang til sjø med utgangspunkt i allemannsretten. I de tilfeller hvor allemannsretten ikke strekker til, vektlegger fylkesmannen bruk av bestemmelser i kommunale planer for å holde strandsonen mest mulig tilgjengelig for friluftslivsbruk. Fylkesmannen har sammen med kommunen vært aktiv i arbeidet med sikring av tidligere forsvarseiendommer og andre arealer i strandsonen med store friluftslivskvaliteter. Dette skal fylkesmannen og kommunen ha ros for. DN støtter fylkesmannen i at det i tillegg er viktig å legge til rette for friluftsliv, ikke bare i de ubebygde områdene, men også i områder som er bebygd. Det siste særlig av hensyn til hverdagsfriluftslivet, barn- og unge og voksnes rekreasjonsmuligheter i nærmiljøet. DN er enig med Fylkesmannen at fritidsboliger privatiserer nærområdet i langt større grad enn boder/naust og vil hindre ferdsel langs kai og strandkant i enda større grad. DN er enig med Fylkesmannen at det er nødvendig å stramme inn forvaltningspraksisen i strandsonen på Flekkerøya. Det må slås ned på ulovligheter, slik at lovovertredelse ikke lønner seg. Alternativ 4B (Eksisterende bygg er vist som: annet byggeområde - fritidsbebyggelse.) I dette alternativ er det innført plankrav for byggeområdene, og åpnet for at eiere som ønsker bruksendring av eksisterende sjøbuer til fritidsbebyggelse. Fylkesmannen viser spesielt til at planen kan medføre opptil 400 nye fritidsboliger i strandsonen på grunn av ny utbygging og bruksendring av eksisterende sjøbuer. Kommunestyret har vedtatt alternativ 4B, til tross for innsigelse både fra Fylkesmannen og fylkeskommunen.
4 DN er enig med Fylkesmannen at alternativ 4B vil føre til økt privatisering av strandområdene ved at fritidsboliger privatiserer nærområdet i langt større grad enn bod/naust. Videre utbygging/bruksendring av eksisterende sjøboder vil hindre ferdsel langs kai og strandkant i enda større grad. DN tilrår at MD tar innsigelsen fra Fylkesmannen og fylkeskommunen til følge, og ikke stadfester kommunestyrets planvedtak. En stadfesting vil legge grunnlag for omfattende nybygging, og bidra til å legalisere den uheldige (og tidvis ulovlige) omdisponeringen av bygninger med lagerfunksjon ( skibbuer ) til bygninger som ikke skiller seg bruksmessig fra vanlige fritidsbebyggelse. DN frarår en slik løsning fordi det vil kunne forsterke uønsket utviklingen i strandsonen, ikke bare på Flekkerøya, men også i andre deler av landet som har tilsvarende utfordringer knyttet til bruksendring til fritidsbebyggelse, med påfølgende økt privatisering av bygninger hvor tradisjonell bruk er opphørt. Dette alternativet vil gi presedensvirkning fordi forholdene knyttet til de eksisterende sjøboder i planområdet ikke står en noen særstilling. DN frarår å legge til grunn alt 4B for videre planlegging på Flekkerøya på grunn av at det åpner for omfattende nybygging, og i tillegg bidrar til å legalisere uheldig/ulovlig bruksendring. Det vil kunne støtte opp under en uheldig utvikling der de tradisjonelle skibbuene i større grad og raskere bruksendres til fritidsbolig, som etter hvert blir salgbare på det åpne marked. Skibbuene var i første rekke lokale brygger, som var utgangspunkt for et bredt spekter av lokalbasert sjørettet virksomhet, og er i dag av viktig lokalhistorisk betydning, noe som vil gå tapt når de endres til fritidsboliger. Det er viktig for lokal bruk å beholde skibbuene som tradisjonelle brygger og utgangspunkt for lokalt båtfriluftsliv. En omlegging til fritidsboliger, vil i sin tur utløse økt lokalt behov for flere båtplasser/ småbåthavner til erstatning andre steder på øya. Det er i dag mangel på båtplasser, og vanskelig å finne nye områder uten å komme i konflikt med andre brukerinteresser. Økt bruk av skibbuene til opphold vil gi dårligere lokal tilgang til strand/sjø, og særlig fortrenge barn- og unge fra bademuligheter i nærmiljøet. Dette er dokumentert i undersøkelsen gjort av Unge rådgivere (skolebarn på Flekkerøya 6.- 9.trinn). De tradisjonelle skibbuene har også en landskapsverdi som er viktig å ivareta. Dette er dokumentert bl.a. i Landskapsanalysen over Flekkerøya. Alternativ 1B (Sjøboder er vist som: annet byggeområde bod, lager, naust, båthus.) En konsekvens av dette alternativet er at bygninger må tilbakeføres i samsvar med godkjent bruk, og at bruken som fritidsbolig må opphøre. DN er enig med Fylkesmannen og fylkeskommunen at alternativ 1B ligger innafor det som er akseptabelt i forhold til nasjonale og regionale mål for strandsonen, og tilrår at MD gjør vedtak i samsvar med det. DN tilrår at alternativ 1B legges til grunn for arbeidet med revisjon av kommunedelplanen. Det er viktig at kommunedelplanen ikke bare blir vedtatt, men også aktivt fulgt opp ved utarbeidelse av reguleringsplaner og i enkeltsaker. Det er viktig at både kommune og regionalt nivå aktivt følger opp i plan/enkeltsaker slik at en sikrer en tilstrekkelig god ivaretakelse av verdiene knyttet til strandsonen. DN mener det er kritikkverdig at omdisponering av bygninger i strandsonen på Flekkerøya i alt for lang tid har gått sin gang uten at kommunen og/eller regionalt nivå har tatt tilstrekkelig tak i det. Dersom det er riktig at det har skjedd ulovligheter eller at det har vært en dårlig/mangelfull forvaltning i ly av Flekkerøyplanen fra 1995, er det viktig at kommunen nå tar tak i dette aktivt og målrettet, og at regionalt nivå følger opp og støtter kommunene i arbeidet. En situasjon hvor nasjonale interesser ikke blir fulgt opp, og hvor ulovligheter og selvtekt overses, - hvor en mangelfull planforvaltning bidrar til at rettsvirkningen av kommunens planer svekkes, bør ikke forekomme.
5 En oppfølging med basis i alternativ 1B vil kunne ivareta naturforvaltningsverdiene i strandsonen godt nok. Det er krevende, men fullt mulig. Aktiv bruk av den dokumentasjonen som ble framskaffet i revisjonsarbeidet er et godt utgangspunkt for å lykkes i oppfølgingen. Kyststi Merking og opparbeidelse av kyststi er et viktig element i planen, uavhengig av hvilket alternativ (4B/1B) som legges til grunn i det videre arbeidet. Det er et viktig og nødvendig tiltak for å sikre bedre allmenn tilgang til sjønære områder. Det vil være krevende å oppnå avtaler om ferdselsrett. Det er naturlig å utfordre ev utbyggere og lokale brukere til å legge til rette for en kyststi der det er naturlig. Det vises også til at DN kan bistå med jussbistand etter kommunens ønske, og ev også med sikringsmidler dersom det er aktuelt. Konklusjon Direktoratet for naturforvaltning (DN) støtter innsigelsen til alt. 4B fra Fylkesmannen i Vest-Agder og Vest- Agder fylkeskommune, og tilrår at innsigelsen blir tatt til følge. I det videre planarbeidet anbefales at alt. 1B legges til grunn for revidering av kommunedelplanen. Det er viktig å prioritere sikring og opparbeidelse av en kyststi for å bedre tilgangen til de attraktive sjøområder på Flekkerøya som ennå ikke er nedbygd. Vedtatt plan må bli aktivt fulgt opp av kommunen. Regionalt nivå har en viktig tilsyns- og støttefunksjon her. En god og målrettet oppfølging er en forutsetning for at kommunedelplanen skal beholde sin rettskraft og kommunen sin autoritet som forvalter av viktige naturverdier i strandsonen. Det er også viktig å ta planen opp til revisjon. Med hilsen Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift. Janne Sollie Direktør Berit Lein Avdelingsdirektør. Arealforvaltningsavdelingen Kopi: Kristiansand kommune Fylkesmannen i Vest-Agder Vest-Agder fylkeskommune