Kristin Aasen, Gry V. Solstad, Inger Rambøl Kaspersen og Linn Elisabeth Vågen

Kristin Aasen, Gry V. Solstad, Inger Rambøl Kaspersen og Linn Elisabeth Vågen Sosialkontortjenester i overgangen til NAV - et landskap i kontinuerlig endring Et fellesprosjekt mellom HUSKene i Midt-Norge, Stavanger, Agder og Oslo HUSK arbeidsrapport nr. 2/2010 ISSN 1890 7644 i

ii

Forord Fellesprosjektet har pågått siden høsten 2007 og ble avsluttet i overgangen 2009/2010. Prosjektet har i stor grad vært drevet og utviklet av studenter og prosjektmedarbeidere knyttet til de fire HUSK regionene i Norge, og for oss har dette arbeidet vært spennende, utfordrende, utviklende og svært givende. På vegne av arbeidsgruppen ønsker undertegnede å takke sentrale personer, som har vært viktige for at arbeidet til sist ble sluttført. Asbjørn Johannessen leder HUSK Osloregionen, Aase Bø Rygg leder HUSK Stavangerregionen, professor Anne Marie Støkken leder HUSK Agderregionen - for å ha rekruttert prosjektmedarbeidere og for å ha opprettet kontakt med kommunene som er representert i denne rapporten og for deres innsats og støtte i forbindelse med skisse og søknad om Fellesprosjektets fase II og III. Vi ønsker å rette en særlig takk til Therese Saltkjel HUSK Osloregionen (2008), for arbeidet med skisse og søknad om Fellesprosjektets fase II og III, og for å ha utviklet gode metodiske redskaper til brukerkartleggingen og virksomhetsanalysen, samt formelle dokumenter vi har benyttet i prosjektet. Vi ønsker også å takke professor Willy Lichtwarck for gode innspill og vanskelige spørsmål, som førte oss videre i arbeidet. En stor takk går til ledere og medarbeidere ute i kommunene som har vært tilknyttet Fellesprosjektet. Kristiansand, Kristiansund, Stavanger bydel Eiganes og Tasta og Bærum kommune. Vi takker for åpenhet og godt samarbeid, og for deres tålmodighet med oss. Sist, men ikke minst vil vi rette en takk til prosjektleder for HUSK, Edgar Marthinsen. Takk for veiledning og ledelse, og for at du lot oss få bryne oss på dette prosjektet. Denne rapporten er ført i pennen av Kristin Aasen, forskningsassistent ved HUSK Midt- Norge. Aasen har vært den som har driftet Fellesprosjektet, og har samlet inn og redigert prosjektresultater og skriftlige bidrag fra Fellesprosjektet arbeidsgruppe: Inger Rambøl Kaspersen, prosjektkoordinator Osloregionen Linn Elisabeth Vågen, prosjektkoordinator Stavangerregionen Gry V. Solstad, prosjektkoordinator Agderregionen Takk for samarbeidet! Trondheim 30.07.2010 Kristin Aasen iii

iv

Innhold FORORD... III Innhold... v SAMMENDRAG... 9 DEL 1... 13 1 BAKTEPPE... 13 Innledning... 13 1.1 Fellesprosjektets design... 14 1.2 Tidligere forskning... 16 1.3 Rapportens videre oppbygging... 18 2 FELLESPROSJEKTETS FORPROSJEKT... 19 Innledning... 19 2.1 Metodiske tilnærminger... 19 Utvalg... 20 Økonomi... 20 Milepælsplan... 21 2.2 Forprosjektets organisering og aktører... 21 2008 Prosjektutvikling og oppstart forprosjekt... 22 2009 Gjennomføring av forprosjektet... 23 DEL 2... 25 3 PRESENTASJON AV RESULTATER FRA FORPROSJEKTET... 25 Innledning... 25 3.1 Presentasjon av systemnivå... 25 v

3.2 Virksomhetsanalyse Kristiansand kommune - Kristiansand sosialkontor... 26 3.2.1 Om Kristiansand kommune... 26 3.2.2 Kjennetegn ved levekårene i Kristiansand kommune... 27 3.2.3 Kristiansand sosialkontor- organiseringen 2003-2009... 28 3.2.4 Økonomisk Sosialhjelp... 29 3.2.5 Organisering av virksomheten... 29 3.2.6 Kartlegging i mottaket... 30 3.2.7 Hva er kontorets formål med kartleggingen?... 30 3.2.8 Hvordan er ansvar/oppgaver for kartleggingen fordelt?... 30 3.2.9 Organisering av sosialkontoret... 31 3.2.10 Rollefordeling ut fra oppgaver... 32 3.2.11 Budsjett... 33 3.2.12 Årsverk... 33 3.2.13 Metoder i arbeidet... 34 3.3 Virksomhetsbeskrivelse Bærum kommune Sosialtjenesten... 34 3.3.1 Introduksjon til Bærum kommune... 35 3.3.2 Hva kjennetegner levekårene i kommunen?... 35 3.3.3 Helse, sosial og omsorg... 35 3.3.4 Økonomisk sosialhjelp... 36 3.3.5 Organisering av kommunen og sosialtjenesten... 36 3.3.6 Organisasjonen i 2008... 38 3.3.7 Prosjekter... 38 3.3.8 Kartlegging... 39 3.3.9 Årsrapporter og faglig arbeid... 40 3.4 Virksomhetsanalyse Stavanger kommune Eiganes og Tasta helse- og sosialkontor... 42 3.4.1 Introduksjon til Stavanger kommune... 42 3.4.2 Hva kjennetegner levekårene i kommunen?... 42 3.4.3 Økonomisk sosialhjelp... 43 3.4.4 Brukeranalyse... 43 3.4.5 Organisering av virksomheten... 44 3.4.6 Funksjonsbeskrivelse virksomhetsleder/helse- og sosialsjef... 45 3.4.7 Funksjonsbeskrivelse fagleder sosialkontor... 46 3.4.8 Skisse til intern organisering av NAV Eiganes og Tasta struktur pr 151008... 47 3.4.9 Kommunal tjenestemeny ved NAV Eiganes og Tasta... 47 3.4.10 Tjenestemeny ved Eiganes og Tasta helse- og sosialkontor... 48 3.4.11 Litt om tiltak i Stavanger kommune... 50 3.4.12 Strategi for oppfølging i NAV... 51 3.4.13 Kartlegging... 51 3.4.14 Hvordan er ansvar/oppgaver for kartleggingsarbeidet fordelt?... 53 3.5 Virksomhetsbeskrivelse Kristiansund kommune - enhet for inkludering... 54 3.5.1 Introduksjon til Kristiansund kommune... 55 3.5.2 Hva kjennetegner levekårene i kommunen?... 55 3.5.3 Økonomisk sosialhjelp... 56 3.5.4 Brukeranalyse Enhet for inkludering... 56 3.5.5 Prosjektkommunen Kristiansund noen erfaringer... 56 3.5.6 Enhet for inkludering - interimorganisasjon... 57 3.5.7 Litt om tiltak i Kristiansund kommune Enhet for inkludering... 59 vi

3.5.8 Kartlegging og planarbeid interimorganisasjon... 60 3.5.9 Kristiansund kommune i overgangen til NAV... 61 3.6 Oppsummering av virksomhetsbeskrivelser... 66 4 PRESENTASJON AV RESULTATER INDIVIDNIVÅ... 69 4.1 Presentasjon individnivå... 69 4.2 Felles oppsummering brukerkartlegging... 69 5 TEMA OG DISKUSJONER... 73 Innledning... 73 5.1 Relasjon mellom veileder og bruker i NAV... 73 5.1.1 Innledning... 73 5.1.2 Betydningen av relasjonen mellom veileder og bruker... 73 5.1.3 En dør, en kontaktperson... 73 5.1.4 Oppfølgingsarbeid og brukerkontakt i praksis... 74 5.1.5 Finnes all informasjon i dataverktøyet?... 74 5.1.6 Hvorfor skjer endringer?... 75 5.1.7 Fra mottak til oppfølging... 75 5.1.8 Gode rutiner for overføring mellom veiledere?... 75 5.1.9 Tilbakemeldinger fra brukere... 76 5.1.10 Positive og negative aspekter... 76 5.1.11 Oppsummert... 77 5.2 Vågetorget et prekvalifiseringstiltak i Kristiansund kommune... 77 5.2.1 Innledning... 77 5.2.2 Vågetorget - et prekvalifiseringstiltak... 78 5.2.3 Lav terskel... 79 5.2.4 Tiltaks og oppfølgingsarbeid på flere nivåer... 81 5.3 IKT i et kjønnsperspektiv... 84 Innledning... 84 5.3.1 Stavanger... 84 5.3.2 Asker... 85 5.3.3 Kristiansand... 85 5.4.4 Kristiansund... 86 5.5.5 Data i et kjønnsperspektiv... 86 5.5.6 Et tenkt scenario... 87 5.5.7 Data - tilgang... 88 5.6 Minoritetsperspektiv... 88 Innledning... 88 5.6.1 Bakgrunn... 89 5.6.2 Språk, byråkrati, kulturforståelse og forventninger... 90 vii

6 KONKLUSJON... 95 viii

Sammendrag Innledning HUSK 1 er et femårig forsøk for å utvikle nye, forpliktende og likeverdige samarbeidsformer mellom forskning, utdanning, praksis og brukere i sosialtjenesten/nav. HUSKs overordnede mål er å bedre tjenestene for brukerne ved å styrke tjenestenes kunnskap og kvalitet. Det er etablert fire regionale HUSK-prosjekter: I Agder, Midt-Norge, Osloregionen og Stavangerregionen. HUSK består av mange små prosjekter, og HUSK-miljøene ønsket å utvikle et større felles prosjekt som omfattet alle de fire HUSK-regionene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har finansiert det som fikk betegnelsen Fellesprosjektet, der målet er å sikre forskningsbasert kunnskap om brukerne av sosialtjenesten i overgangen til og inn i NAV, herunder hvilke behov brukerne presenterte, hvilke tjenester de ble tilbudt, hvilke verktøy og metoder som ble benyttet og hvordan de ulike tjenestene og ytelsene ble begrunnet rent faglig. Resultatet er publisert i en større rapport, og dette er et sammendrag av rapporten. Et gjennomgående spørsmål i hele prosjektet har vært hvorvidt vi kan få kunnskap om hva som er gode praksiser i sosialtjenesten og NAV, sett fra de ansatte og brukenes ståsted. Vi var særlig interessert i å undersøke innhold i arbeidet og måten en sikrer dokumentasjonen på. Gjennomføring (metode) Forskningsfokuset i Fellesprosjektet er både på brukerne (individnivå) og på sosialtjenesten som virksomhet (systemnivå). Prosjektet ønsker å bidra til en vitenskapeliggjøring av praksis, og å sikre bred empirisk kunnskap om brukerne av utvalgte sosialtjenester/navvirksomheter. Ved å ta utgangspunkt i et utvalg sosialhjelpsmottakere ved ett kontor i hvert regionalt HUSK-prosjekt, ønsket vi å undersøke hva som var skriftlig registrert informasjon og aktivitet for hver enkelt bruker, og således hvilke spor vi kunne finne av brukernes kontakt med sosialkontortjenesten/nav-virksomheten. Gjennom virksomhetenes saksbehandlingssystem registrerte vi bakgrunnsinformasjon for hver bruker kjønn, alder sivilstatus, hovedinntekt, tiltak med videre. Det er samlet inn materiale til i alt 36 brukere. Kort om innholdet i rapporten I kapittel 2 redegjøres det for metodisk tilnærming og gjennomføringen. Kapittel 3 er en beskrivelse av virksomhetene som utgjør systemnivået i undersøkelsen, der vi ser på systematikken i arbeidet med brukerne. I kapittel 4 redegjøres det for brukerkartleggingen som er individnivået i vår undersøkelse. Vi har registrert opplysninger om et mindre antall brukere som vi ønsket å følge fra sosialtjenesten i overgangen til og inn i NAV, for å få en oversikt over hva som skjer med brukerne og 1 HUSK er forkortelse for Høgskole- og universitetssosialkontor. 9

tjenestene, herunder tjenestenes verktøy og arbeidsmetoder. I kapittel 5 redegjøres det for ulike fokus i de fire regionene som kom særlig til syne. I kapittel 6 tar vi opp noen sentrale diskusjoner og erfaringer fra fellesprosjektets arbeidsgruppe. Fellesprosjektet har avkommet mye skriftlig materiale, og mye av det har ikke fått plass i rapporten. HUSK Midt-Norge har imidlertid et utførlig arkiv som interesserte kan bruke. Kort om resultatene Undersøkelsen av virksomhetene viser at de fire prosjektkontorene var svært ulike med hensyn til hvordan de var organisert og systematikken i brukeroppfølgingen. Det var imidlertid flere fellestrekk i kontorenes oppfølging av brukerne: Mottaksfunksjon. Målet i mottak var en screening av brukere i front. Oppgaver og kartlegging var knyttet til å avklare behov og gi råd og veiledning. Det var vesentlig å ikke samle inn flere opplysninger enn man hadde behov for, for å kunne avklare brukers behov og riktige tiltak eller henvisningsinstans. Kontorene hadde internt utviklede kartleggingsredskaper i mottak som hadde et klart problemfokus. Mer inngående kartlegging ble utført overfor bestemte grupper eller tiltak, basert på rutiner ved kontoret og gjennom skjønnsmessige vurderinger i løpet av oppfølgingsperioden. Typisk gjaldt dette unge sosialhjelpsmottakere og i forhold til arbeidsretta tiltaksarbeid. Særlig KIS ble benyttet som kartleggingsredskap, og som hadde fokus på både problemer og ressurser, og på prosesser og relasjoner. Internt utviklede planredskaper ble brukt sporadisk og var ofte koblet opp mot fordelingsmøter og fagmøter på kontoret. Slik holdt kontoret oversikt over oppgaver, ansvar og progresjon i brukeroppfølgingen. Typisk ble brukere kartlagt, og noen fikk tiltakseller oppfølgingsplaner samt at evalueringer sjelden ble brukt. Eklektisk arbeidsmetode i brukeroppfølgingen. Ofte basert på den enkelte ansatts fagbakgrunn og erfaring, lovverk og kontorets rutiner. Typisk er arbeidsmetodene og oppgavene forankret i lovverk (økonomisk sosialhjelp), i konkrete tiltak (tiltaksarbeid som for eksempel Vågetorget i Kristiansund kommune), eller i et fagbasert team (eksempelvis oppfølging rus og psykiatri) På individnivå er hovedinntrykket at type oppfølging syntes å være basert på brukers individuelle behov og saksbehandlers skjønnsmessige vurderinger. Gjennomgangen av journaler og saksbehandlingssystemer viser at ikke er mulig å finne én sammenhengende historie om brukernes møte med sosialkontortjenesten og således få oversikt over brukeroppfølgingens metoder og systematikk. Kontorene opererte med flere og ulike datasystemer, og de utfører ofte flere brukerrettede oppgaver i flere systemer slik at brukernes historier og kontorets arbeidsmåte og faglige vurderinger blir fragmentert og usammenhengende. Vi fant ikke systematiske evalueringer av enkeltsaker eller av aggregert nivå. Dette bør kanskje være bli et satsingsområde dersom en tar mål av seg å utvikle en kunnskapsbasert praksis. 10

Saksbehandlingssystemene viste flere saker hvor kvinner var registrert som brukere, men under sine ektefellers navn. Sosialkontoret opererer med en hovedperson, som er mannen, for å ha et system som skal forhindre at mann og kone søker hver for seg. Man ønsker å se familien under ett. Når de er gifte har de også gjensidig forsørgelsesplikt ovenfor hverandre, og de blir beregnet som ektepar etter sosialhjelpssatsene. Hvis de blir skilt, blir historikken til begge lagret på mannen, mens konen fortsatt har sin ID og blir registrert som egen hovedperson. Journalnotater, dokumenter, søknadshistorikk og regnskapskort blir igjen på mannens ID fra den perioden hvor de var gift. Hva skjer hvis begge har vært i kontakt med sosialkontoret, og kvinnen fortsetter å være i kontakt, og mannen blir selvhjulpen og passivisert? Da kan følgende skje: 1. Kurator er oppmerksom på det datatekniske i systemet, og får tilgang til mannens journal. Da må han først aktiveres til tross for at han er passivisert og ikke har noe med sosialkontoret å gjøre mer. En sosialkurator han ikke kjenner, eller har noe kontakt med, er inne i systemet og ser i hans journal med de sensitive opplysningene som også er lagret der om han. 2. Kurator kjenner situasjonen, og klienten tror automatisk at sosialkontoret har alle opplysninger siden klienten har tilhørt kontoret lenge. Det aktuelle hendelsesforløpet man var på jakt etter som lå tilbake i tid mens hun var gift, er så uklart at sosialarbeideren ikke kan hente det igjen i hukommelsen. Man jobber derfor videre med saken som om at man tror at alle opplysninger er fremskaffet med de konsekvensene det kan ha. Man risikerer altså å ikke få tak alle opplysningene om kvinnen fordi all søknadshistorikk er lagret på mannen. Oppsummering Målet med forprosjektet var å undersøke om det er mulig å lage et fag- og forskningsprogram som kan sikre et bedre vitenskapelig grep om håndteringen av et mer aktivt og tiltaksorientert og samlet sosialkontor/nav. Både virksomhetsanalysen og brukerkartleggingen viser at det er behov for, og mulig å utvikle, et fag-og forskningsprogram kan bidra til å sikre et bedre vitenskapelig grep om håndteringen av et mer aktivt og tiltaksorientert og samlet sosialkontor/nav. 11

12

Del 1 1 Bakteppe Innledning HUSK-prosjektets langsiktige hovedmålsetting handler om å bidra til å skape mer forpliktende og likeverdig samarbeid mellom forskning, utdanning, praksis og brukere av velferdstjenester 2. Enkelte i HUSK anså derfor tidlig at det ville være vesentlig for HUSK som prosjekt og forsøke å utvikle et større felles prosjekt som omfattet alle de fire HUSK regionene, og således arbeide aktivt for at HUSK prosjektet skulle kunne utvikle en arena for likeverdig og forpliktende samarbeid internt. Da dette prosjektet oppsto i HUSK i overgangen mellom 2007 og 2008, var det som en idé om at prosjektet skulle være en større undersøkelse som kunne bidra til økt innsikt i sosialtjenestens virkeområde både i og utenfor NAV. Hovedmålet med Fellesprosjektet var således å sikre forskningsbasert kunnskap om brukerne av sosialtjenesten i overgangen til og inn i NAV i prosjektets involverte enheter. Herunder hvilke behov brukerne presenterte, hvilke tjenester de ble tilbudt, hvilke verktøy og metoder som ble benyttet og hvordan de ulike tjenestene og ytelsene ble begrunnet rent faglig. Dette skulle danne grunnlaget for å vurdere om det var mulig å utvikle et fag- og forskningsprogram som kunne bidra til å sikre et bedre vitenskapelig grep om håndteringen av et mer aktivt og tiltaksorientert og samlet sosialkontor/nav. Et gjennomgående spørsmål i hele prosjektet har vært hvorvidt vi kan få kunnskap om hva som er gode praksiser i sosialtjenesten og NAV, sett fra de ansatte og brukenes ståsted. Men også vurdert ut fra mål om økt vitenskapelighet i brukeroppfølgingen. Dette stiller krav til både innhold i arbeidet og måten en sikrer dokumentasjon som kan nyttes til å kontrollere og studere mulige virkninger eller følger av de ulike innsatser. Men også vurdert ut fra mål om økt kunnskapsbasert brukeroppfølging. Dette vil stille krav til både innhold i arbeidet og måten en sikrer dokumentasjon som kan nyttes til å kontrollere og studere mulige virkninger eller følger av de ulike innsatser. Forskningsfokuset i Fellesprosjektet skulle såldes være både på brukerne (individnivå) og på sosialtjenesten som virksomhet (systemnivå). Prosjektet søkte på denne bakgrunn å bidra til en vitenskapeliggjøring av praksis, og å sikre bred empirisk kunnskap om brukerne av utvalgte sosialtjenester / NAV- virksomheter. Interessen for dette forskningsfokuset hang sammen med arbeids- og velferdsforvaltningen, som ble etablert fra 1. juli 2006. NAV reformen er en politisk og organisatorisk reform som innebærer en ny lokal førstelinje hvor tidligere statlige Aetat og Trygdeetat er slått sammen. Den kommunale sosialtjenesten skal inngå i et partnerskap med stat med minimum økono- 2 Se for eksempel www.husk-midtnorge.no 13

misk sosialhjelp 3. Reformen reiser dermed flere spørsmål ved fremtiden til sosialt arbeid i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, både som fag og virksomhet. Hvilken betydning vil reformen ha for faget sosialt arbeid, og arbeidet for og med marginaliserte brukere i en ny felles førstelinje hvor det er et mål å endre arbeidsformene til medarbeiderne og deres møte med brukerne? Vil reformen kunne innebære en usynliggjøring og problematisering av sosialt arbeid og en del sosiale problemer 4? I Fellesprosjektet har vi på denne bakgrunn også hatt en normativ målsetting om å bidra til en synliggjøring av sosialt arbeid i overgangen til NAV. Blant annet bør det kanskje reises spørsmål om i hvilken grad ulike former for sosialt arbeid inngår eller kan inngå i basiskompetansen hos medarbeiderne i NAV, og i hvilken grad det kan anses for spesialistvirksomhet bundet til medarbeidere med særlig kompetanse. Flere av delprosjektene innenfor HUSK retter da også søkelyset mot slike eller tilgrensende problemstillinger, men i Fellesprosjektet ønsket vi å gjøre det med utgangspunkt i et større empirisk materiale. 1.1 Fellesprosjektets design Prosjektet skulle involvere alle aktørene i HUSK-miljøene (forskere, underviserte, praktikere og brukere), men på ulike tidspunkter. Fellesprosjektet hadde i utgangspunktet et design som delte prosjektet inn i tre faser: Tabell 1: Fellesprosjektets faser 2008 2009 2010 2011 2012 Fase I Forprosjekt x x Fase II Panelstudie x x x Fase III Utvikling, utprøving og evaluering av nye tiltak/metoder x x Fase I inneholdt forprosjektet og en forberedelse til en følgestudie i fase II og skulle primært være en dokumentstudie. I fase I skulle vi registrere opplysninger om et mindre antall brukere. Disse brukerne ønsket vi å følge fra sosialtjenesten, samt sosialtjenesten som system, i overgangen til og inn i NAV. Dette for å få en oversikt over hva som skjer med brukerne og tjenestene, herunder tjenestenes verktøy og arbeidsmetoder. Resultatene og erfaringene fra prosjektets fase I skulle danne grunnlag for å avgjøre på hvilken måte ansatte og systemperspektivet skulle innarbeides i prosjektets fase II. I fase II ville vi gjennomføre en panelstudie der vi ønsket å følge i alt 500 brukere over to år i de fire HUSKene. Første kartleggingstidspunkt (t1) skulle være en kartlegging der vi samlet inn informasjon om levekår og sosioøkonomisk status, samt historikk om brukeres tidligere 3 Lovdata nettutgave: http://www.lovdata.no/all/tl-20060616-020-003.html (lastet ned 1.7.2010) 4 Reese, Randi (FO). Sosialfagets bidrag i NAV-reformen. Foredrag fra konferansen, Framtidsverksted for kvalitet i sosiale tjenester. Trondheim 14-16.4.2008. 14

kontakt med velferdsapparatet og dagens kontakt med velferdsapparatet, herunder hvilke behov de presenterer og hvilke tjenester og ytelser de mottar. Brukerne skulle deretter intervjues to ganger ved hjelp av spørreskjema med et halvt års mellomrom (t2-t3). Etter to år ville vi ha samlet inn utfyllende data om hvem brukerne er, deres presenterte behov, deres opplevelser av hjelpen de har mottatt og de tjenestene og ytelsene de har mottatt. Vi ønsket også kunnskap om hvem som kommer i arbeid, hvem som slutter å bruke tjenesten og hvem som blir gående på forskjellige tiltak, samt hvem som blir værende igjen i sosialtjenesten. Det ville gjennom dette designet også vært mulig å si noe om hva som kan forklare de ulike utfallene. Ved hvert datainnsamlingspunkt ville vi parallelt foreta en beskrivelse av de involverte virksomhetene, herunder organisering, rutiner, verktøy, metoder og beslutningssystemer. I utarbeidingen av intervjuskjema i fase II skulle vi trekke veksler på resultatene fra fase 1 forprosjektet. I tillegg ønsket vi å gå i dialog med brukere for å utarbeide et spørreskjema som også inkluderte spørsmål og fokusområder som brukerne av virksomhetene anså som viktige. For å få utfyllende data/beskrivelser ville vi følge opp et mindre utvalg på 10-20 brukere med kvalitative intervjuer innen nærmere definerte temaområder. I tillegg ville vi søke om å koble registerdata (FD-trygd) for de 500 brukerne som deltok i undersøkelsen, herunder forløpsdata for samme periode prosjektet gjennomføres om brukernes utdanning, demografiske opplysninger, arbeidssøkerinformasjon, inntekt, pensjoner, økonomsk sosialhjelp, midlertidige trygdeytelser med videre. Fase III skulle bestå av utvikling, utprøving og evaluering av nye tiltak/arbeidsmetoder basert på kunnskap om utviklingsbehov fra prosjektets fase I og fase II. Fellesprosjektets design var slik basert på at hver fase skulle bygge på den foregående, samt at prosjektet skulle være et samarbeid mellom brukere, praksis, utdanning og forskere. Innholdet i hver fase ville være basert på de erfaringene og den kunnskapen vi fikk fra hver foregående fase og innspill fra de deltakende aktører. Uten å iverksette hele det foreslåtte tretrinnsprogrammet, fikk HUSK en bevilgning i 2007 for å utvikle og gjennomføre et forprosjekt som skulle se på hvordan dette prosjektet kunne angripes og hvilke forskningsbehov som ville ligge i etterkant av en grundigere undersøkelse av de utfordringer som antydes i det som er beskrevet overfor. HUSK Midt-Norge påtok seg å lede utviklingen av et forprosjekt, i samarbeid med de andre tre HUSK-regionene. I 2008 ble både det fullstendige tretrinnsprogrammet utarbeidet parallelt med utvikling og oppstart av Fellesprosjektets forprosjekt. I 2009 ble forprosjektet gjennomført og avsluttet. Denne rapporten omhandler eksplisitt gjennomføringen og resultater fra Fellesprosjektets forprosjekt. Det ble parallelt med datainnsamlingen i forprosjektet arbeidet med utvikling av design og kostnadsramme for et større prosjekt. I dette arbeidet leide UIS inn bistand fra Nordlandsforskning ved Willy Lichtwarck. Han inngikk derved i møtevirksomheten omkring planlegging av en større undersøkelse. De kostnadsberegninger som ble gjort lå imidlertid langt utenom de bevilgninger som ville være mulig innenfor HUSK. Problemer med å få gjennomført forprosjektet som bunnet i vansker med å få de rette medarbeiderne lokalt, og manglende kontinuitet i deltakelsen samt kompleksiteten i datainnsamlingen og logistikk knyttet til samar- 15

beid i fire regioner, medførte at prosjektet ikke lot seg rapportere innen de frister som direktoratet satte. Midlene som var innen rekkevidde inngikk derfor i den nye satsningen på fagutvikling i NAV som kom i gang i 2010. Det må vel også være riktig å si at det ligger en erkjennelse i at det var litt sent å realisere et fellesprosjekt såpass langt uti HUSK forsøksperioden vi var rett og slett for sent ute. 1.2 Tidligere forskning Det er i de senere årene blitt gjennomført en rekke forsknings- og evalueringsprosjekter som har studert sosialhjelpen og dens brukere. Forskningsfokuset har særlig vært innrettet mot tiltaksarbeid 5, og flere studier har sett nærmere på effektene av slike tiltak 6. Store deler av denne forskningen har vært innrettet mot enkelte grupper av sosialtjenestens brukere, særlig langtidsmottakere av sosialhjelp 7. Deler av forskningen tilknyttet langtidsmottakere har blant annet fokusert på levekår 8 9. Langtidsmottak av sosialhjelp blir i Norge sett på som et omfattende problem. Denne oppfatningen har hatt innvirkning på utforming av sosialpolitikken hvor de viktigste politiske virkemidlene for å forhindre sosialhjelps-avhengighet har vært aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Avhengighetsdebatten baserer seg på en frykt for at enkeltindivider blir fanget av velferdsytelser som mottakere på grunn av økonomiske insentiver. En mer 5 Gunnar Husabø og Jon Arve Nervik (2006) ved NTNU Samfunnsforskning AS, har på oppdrag fra Sosial og helsedirektoratet utarbeidet en rapport over forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakere. Rapporten presenterer 18 norske og tre andre nordiske studier i tiden fra 1991 til 2005. Nettutgave: http://www.shdir.no/vp/multimedia/archive/00019/kampen_mot_fattigdom_19355a.pdf, lastet ned 9.4.2010. Se også Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist (2010): Spørsmålet om virksomme elementer i tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. NTNU Samfunnsforskning AS. 6 Thomas Lorentzen (2007) ved Fafo, under tilknytning til Fami (Senter for studier av fattigdom, minstesikring og sosial integrasjon), har på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet, sammenfattet de siste to tiårs forskning på sosialhjelpsdynamikk i Norge, i rapporten Kunnskapsstatus for sosialhjelpsforskningen, nettutgave: http://www.shdir.no/vp/multimedia/archive/00022/famioppsummering2012_22199a.pdf, (lastet ned 10.4.2010). Se også Espen Dahl 2003: Does workfare work? The Norwegian experience. International Journal of Social Welfare, 12. Thomas Lorentzen og Espen Dahl 2005: What works for whom? International Journal of Social Welfare, 14. Espen Dahl og Thomas Lorentzen 2005: Active labour market programmes in Norway. Journal of European Social Policy, 15. Ivar Lødemel og Asbjørn Johannessen (red) 2005: Tiltaksforsøket: mot en inkluderende arbeidslinje, HiO, Oslo. 7 Se blant andre Sandra Lien og Øyvind Sivertstøl 2004; Langtidsmottak av sosialhjelp 2997-1999. Veier inn og samtidige aktiviteter. Notater 2004/89, Statistisk Sentralbyrå. Grete Dahl, Anette Walstad Enes, Tor Jørgensen og Cassie Trewin (2006): Langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp Rapporter 2006/13 Statistisk sentralbyrå. 8 Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp (Van der Wel m.fl 2006) er en spørreskjemaundersøkelse gjennomført på oppdrag av, og finansiert av Sosial- og helsedirektoratet. Formålet med studien var å kartlegge funksjonsevnen til langtidsmottakere av sosialhjelp, nettutgave: http://www.shdir.no/vp/multimedia/archive/00011/funksjonsevne_blant 11853a.pdf, (lastet ned 9.4.2010). 9 Elling Borgeraas 2006: Knapphetens økonomi : nettutgave: http://www.sifo.no/files/file63638_knapphetens_okonomi.pdf, (lastet ned 10.4.2010). 16

moralistisk oppfatning er en forestilling av at individer endrer sine normer og referanseramme 10. Aktiveringspolitikk har lange tradisjoner i Norge og Skandinavia. Siden sent på 1950-tallet og tidlig på 1960-tallet har det vært et overordnet mål å inkludere hele den voksne befolkningen i arbeidsmarkedet. Attføringstiltakene i Norge er i dag omfattende i internasjonal sammenheng og det satses stort på sysselsettingsprogrammer og kvalifiseringstiltak innrettet mot yrkeshemmede 11, herunder også sosialhjelpsmottakere, særlig gruppen langtidsmottakere 12. Dynamiske analyser av sosialhjelpens varighet 13 gir imidlertid grunn til å anta at fokuset på langtidsmottak er blitt tillagt uforholdsmessig stor vekt av sentrale myndigheter og som en konsekvens i politikkutformingen. Sosialhjelp i de fleste tilfeller er en kortvarig ytelse slik lov om sosiale tjenester intenderer. Det er i de senere årene også gjort noen studier på sosialt arbeid hvor praksis og delvis brukerfokuset har vært fremtredende 14. Forskning i sosialt arbeid i EU området og særlig i Storbritannia og Skandinavia har i de seneste årene tatt en dreining mot evidensbasert forskning (EBF) og praksis (EBP). I England finner vi sentra som SCIE 15 og hjemmesider som: be-evidence-based.com. I Danmark har dette best kommet til syne gjennom opprettelsen av Nordisk Cambell Center (NC2) 16, og i Sverige gjør man i dag erfaringer gjennom konkret statlig satsing på utvikling av EBF og EBP 17 i sosialtjenesten. Finland har opprettet flere sosiale klinikker og senter som Heikki Waris 18 og Mathilda Wrede 19, der begge har som mål å bidra til vitenskapeliggjøring av sosiale tjenester og barnevern. Også i Norge etterspørres fra sentralt hold en mer vitenskapelig fundert praksisutøvelse på dette feltet, selv om EBF og EBP ikke kan sies å ha hatt samme nedslagskraft her som i de andre nordiske landene. Et unntak her er prosjektet Det nye barnevernet som legger opp til en mer forskningsbasert utvikling i det kommunale barnevernets praksis gjennom et utbredt samarbeid mellom forskning, praksis og utdanning over flere år. I forarbeidet og planleggingen av HUSK-prosjektet i Norge ligger det en klar erkjennelse av at det er behov for større undersøkelser som inkluderer mange brukere og flere ulike steder i landet 10 Thomas Lorentzen 2007. 11 St.meld. nr. 9 2006-2007: Arbeid, velferd og inkludering. 12 Langtidsmottak av sosialhjelp defineres ofte som personer som har minst én periode med sammenhengende mottak i seks måneder eller mer (Van der Wel 2006). 13 Dahl og Lorentzen 2003; Lorentzen 2007. 14 Se Rita Elisabeth Eriksen 2007: Hverdagen som langtids sosialklient: mestring i et (bruker) medvirkningsperspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU. Edgar Marthinsen og Nina Skjefstad (red)2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV - tett på. Universitetsforlaget. Anne Grete Jenssen 2009: Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En studie av sosialarbeideres perspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU. 15 Social Care Institute of Excellence http://www.scie.org.uk/ (lastet ned 26.06.2010). 16 SFI Cambell: http://www.sfi.dk/default.aspx?id=432 (lastet ned 26.06.2010). 17 Kjerstin Wigzell: Utredare for kunnskapsutvikling innenfor sosialtjenesten, Socialstyrelsen. Konferanse Stockholm 14 og 15. november 2007 ved CKU = Sentrum for kunnskapsutvikling. Om statens målbevisste satsing på forskning på resultat og effekt. Støtte til evidensbasert forskning i Sverige gjennom øremerkede midler. 18 Heikki Waris institute: http://www.hel2.fi/waris/ (lastet ned 26.06.2010). 19 Mathilda Wrede institute: http://www.fskompetenscentret.fi/page13_sv.html (lastet ned 26.06.2010). 17

og som kan bidra til bedre innsikt i innholdet i arbeidet med brukere i sosialtjenesten og NAV. Det ble ansett som betydningsfullt at en større satsning på fagfeltet, også burde inkludere et program som kunne ha tyngde i det vitenskapelige feltet samtidig som det kunne bane vei for mer anvendt forsknings og utviklingsarbeid, bl.a. med effektstudier. Fellesprosjektet, som en større undersøkelse, tok utgangspunkt i disse perspektivene. 1.3 Rapportens videre oppbygging I kapittel 2 redegjør vi for metodisk tilnærming og prosjektgjennomføringen av Fellesprosjektets forprosjekt i de fire HUSK-regionene. Her vil vi gi en oversikt over forprosjektets oppbygging, sentrale aktører og aktiviteter. Vi vil også presentere forprosjektets praktiske og økonomiske rammer. I kapittel 3 redegjør vi for virksomhetsbeskrivelsene som utgjør systemnivået i vår undersøkelse. Hovedmålet med virksomhetsbeskrivelsene var å danne et bilde av systematikken i arbeidet med brukerne ved sosialkontortjenester i 4 regioner i overgangen til og inn i NAV, og for å etablere et godt samarbeid med de medvirkende NAV- virksomhetene /sosialtjenestene i prosjektet. I kapittel 4 redegjør vi for brukerkartleggingen som utgjør individnivået i vår undersøkelse. Hovedmålet med brukerkartleggingen var å registrere opplysninger om et mindre antall brukere som vi ønsket å følge fra sosialtjenesten i overgangen til og inn i NAV. Dette for å få en oversikt over hva som skjer med brukerne og tjenestene, herunder tjenestenes verktøy og arbeidsmetoder. Resultatene og erfaringene skulle danne grunnlag for å avgjøre på hvilken måte ansatte og systemperspektivet skulle innarbeides i prosjektets fase II. I kapittel 5 redegjør vi for ulike fokus i de fire regionene som kom særlig til syne under arbeidet med forprosjektet. De ulike regionene møtte NAV-reformen ulikt og til ulike tider, noe som bidro til å løfte frem både likheter og ulikheter i de sosialkontor/nav-virksomheter vi oppholdt oss i, i en prosjektperiode fra overgangen 2007/2008 til 2010. Vi har samlet og oppsummert disse ulike fokus gjennom fire skriftlige presentasjoner. I kapittel 6 tar vi opp noen få sentrale diskusjoner og erfaringer fra fellesprosjektets arbeidsgruppe. Dette er hovedsakelig basert på skriftlig materiale fra arbeidsgruppens arbeidsseminarer i 2009. Fellesprosjektet har avkommet mye skriftlig materiale, og mye av det får ikke plass her. I HUSK Midt-Norge finnes et utførlig arkiv for Fellesprosjektets aktiviteter og prosesser, for spesielt interesserte. 18

2 Fellesprosjektets forprosjekt Innledning Målet med forprosjektet var å undersøke om det er mulig å lage et fag- og forskningsprogram som kan sikre et bedre vitenskapelig grep om håndteringen av et mer aktivt og tiltaksorientert og samlet sosialkontor/nav. Dette gjennom å danne seg et bilde av systematikken i arbeidet med brukerne ved sosialkontortjenester i 4 regioner i overgangen til og inn i NAV, herunder å kartlegge kontorenes arbeid med kartlegging, planer og evaluering i brukeroppfølgingen. Blir dette gjort systematisk? Hva blir registrert i systemene om brukerne? Formålet med forprosjektet var således å bli kjent med virksomhetene og utvikle design og relevante forskningsspørsmål til prosjektets fase to. En vesentlig innsats i denne perioden var derfor å etablere et godt samarbeid med de medvirkende NAV- virksomhetene /sosialtjenestene slik at medarbeidere i kommunene/bydelene kunne fungere som medforskere i fase II og III. 2.1 Metodiske tilnærminger De metodiske tilnærmingene for Fellesprosjektets forprosjekt som presenteres her, er hentet direkte fra forprosjektets prosjektskisse som ble utarbeidet i 2008. Forundersøkelsen vil være en kombinasjon av dokumentstudie og kartlegging hvor vi søker å telle det som telles kan for å fange opp ulike aspekt av det sosiale arbeidet som utføres knyttet til enkeltbrukere. For det første vil vi beskrive de involverte virksomhetene ved å gjennomgå årsrapporter, plandokumenter, sosialhjelpsstatistikk, organisering av virksomhetene med videre. Herunder ønsker vi å undersøke om, og i så fall hvilke, kartleggingsverktøy som benyttes for å sortere/kategorisere brukerne. Videre vil undersøke om virksomhetene har planverktøy som benyttes i den videre oppfølgingen. Vi vil danne oss et bilde av hvordan den enkelte bruker kategoriseres og henvises videre til spesifikke tjenestetilbud. Ved å ta utgangspunkt i et utvalg sosialhjelpsmottakere vil vi videre se på skriftlig hva som er registrert informasjon og aktivitet for hver enkelt bruker, og se hvilke spor vi kan finne av brukernes kontakt med sosialkontortjenesten/ NAV -virksomheten. Denne informasjonen vil vi innhente på følgende måte: Gjennom virksomhetenes saksbehandlingssystem vil vi registrere bakgrunnsinformasjon for hver bruker: kjønn, alder sivilstatus, hovedinntekt, tiltak med videre. I tillegg vil vi undersøke om det er registrert individuell plan, og om det generelt er gjennomført kartleggings- og planarbeid knyttet til brukerne. 19

Gjennomgå hvilke vedtak hver bruker har fått. Her vil vi telle antall vedtak innenfor ulike område (for eksempel livsopphold, boutgifter, opphold på rusbehandlingsinstitusjon med videre, (se vedlegg 1, pkt 19). Vi er særlig interessert i vedtak som ikke omhandler økonomisk inntektssikring og hvordan vedtakene begrunnes. For å synliggjøre det arbeidet som ikke er vedtaksfestet vil vi gjennomgå mapper og journaler, lese oss frem til og fortolke hvilke tiltak utover inntektssikring den enkelte bruker har mottatt/gjennomført. For å sikre at alle fire regioner har tilnærmet det samme blikket vil vi registrere tiltakene i et standardisert skjema (se vedlegg 1, pkt. 20). Våre analyser og tolkninger vil bli drøftet med de samarbeidende virksomhetene for å sikre felles forståelse av hvordan det kartlagte arbeidet foregår og hva som er meningen med det. Utvalg Forprosjektet skal gjennomføres på ett eller to NAV/sosialtjenestekontor i hver HUSK region. I samarbeid med NAV/sosialtjenestekontorene vil vi utarbeide en oversikt over antall brukere som mottar kommunal midlertidig inntektssikring i form av kvalifiseringsstønad og sosialhjelp. Hensikten er å få en oversikt over totalpopulasjonen (omfang) av brukere i hver virksomhet. Deretter vil vi gjøre et utvalg på 10 brukere fra sosialtjenesten som mottok økonomisk sosialhjelp i april 2008. Utvalget vil bestå av: 1) tre nye sosialhjelpsmottakere, 2) tre brukere som har mottatt økonomisk sosialhjelp i inntil to år og 3) tre brukere som har mottatt økonomisk sosialhjelp i over to år. Vi vil ha et utvalg som varierer med hensyn til varighet på kontakt med virksomhetene. Utvalget skal trekkes fra sosialtjenestens klientlister etter nærmere definert fremgangsmåte. Vi ønsker også noen få eksempler på brukere som har mottatt omfattende oppfølging fra sosialtjenesten. Økonomi Forprosjektet er finansiert av en ekstrabevilgning på 1,5 millioner fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Hver region har fått kr 250 000,- for å ansette medarbeidere til å gjennomføre forprosjektet. HUSK Midt-Norge disponerer 750 000,- til ansettelse av prosjektmedarbeider og til driftsmidler. Inntil 25 000,- kan benyttes per region for å kjøpe fri ansatte i datainnsamlingsperioden til forprosjektet. 20

Det skal utarbeides en prosjektskisse knyttet videreføringen av Fellesprosjektets fase II. Skissen søkes ferdigstilt i september 2008. Denne vil danne grunnlaget for en søknad om økonomiske midler fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Vi vil i denne skissen lage et budsjett for hovedprosjektet. Milepælsplan Tid Aktivitet Ansvar Resultat Juni- september 2008 Prosjektskisse forundersøkelse Kristin/Therese Koordinatorer OK Juli - september 2008 September 2008 September/oktober 2008 Utgang september 2008 Prosjektskisse Fellesprosjektet Invitasjon til praksisfeltet Opprette/etablere kontakt med praksisfeltet Datainnsamling Ferdigstille prosjektskisse Fellesprosjektet, søknad om midler til dir. Utgang oktober 2008 Evaluering/oppsummering av resultatene Medio november/desember 2008 Tilbakeføring av resultater til praksisfeltet Kristin/Therese Koordinatorer Alle 4 regioner. Ledelse og Koordinatorer Alle 4 regioner Koordinatorer og prosjektmedarbeidere Prosjektledelsen Alle 4 regioner Ledelse og koordinatorer Alle 4 regioner Koordinatorer og prosjektmedarbeidere OK OK 2009 Desember 2008 Desember 2009 Utviklet inn i andre prosjekter 2.2 Forprosjektets organisering og aktører I forprosjektets prosjektskisse ble det foreslått at prosjektorganisasjonen skulle deles inn i tre nivåer: Prosjektledelse, prosjektkoordinatorer og prosjektmedarbeidere. Hvert HUSK skulle være en prosjektorganisasjon med prosjektleder, forsker (prosjektkoordinator) og medforsker(prosjektmedarbeidere) fra hver deltakende kommune. Samlet fra de fire HUSKene skulle disse personene utgjøre prosjektstabene i forprosjektet. 21

Prosjektledelsen i forprosjektet har bestått av prosjektlederne i de fire regionale HUSKprosjektene: Edgar Marthinsen HUSK Midt-Norge, Aase Bø-Rygg HUSK Stavangerregionen, Asbjørn Johannessen HUSK Osloregionen og Anne Marie Støkken HUSK Agderregionen, som har hatt ansvar for prosjektet i sin region, herunder kvalitetssikring av utvikling og gjennomføring av prosjektet, samt ansvar for rapportering til direktoratet og ekspertgruppa. I forprosjektets prosjektskisse understrekes det også at prosjektet måtte forankres godt i ledelsen ved den enkelte virksomhet hvor forprosjektet skulle gjennomføres. Prosjektledelsen har hatt ansvar for å opprette kontakt med ledelsen i praksisfeltet, rekruttere prosjektmedarbeider og skape forpliktende avtaler. Fire prosjektkoordinatorer har hatt ansvar for utvikling og gjennomføring av prosjektet i sin region, og for etablering og vedlikehold av kontakt med praksisfeltet: Kristin Aasen HUSK Midt-Norge som har samarbeidet med Kristiansund kommune Enhet for inkludering. Therese Saltkjel (2008) og Inger Rambøl Kaspersen (2009) som har samarbeidet med Bærum kommune sosialkontortjenesten, prosjektkoordinatorer HUSK Osloregionen. Linn Elisabeth Vågen prosjektkoordinator Stavangerregionen, som har samarbeidet med Stavanger kommune Eiganes og Tasta helse og sosialkontor. Gry V. Solstad, prosjektkoordinator Agderregionen som har samarbeidet med Kristiansand kommune sosialkontortjenesten. Dette har dannet arbeidsgruppen i forprosjektet. Arbeidsgruppen har avholdt en rekke møter og arbeidsseminarer i forbindelse med forprosjektet. I 2009 fungerte professor Willy Lichtwarkt som forskningsleder i Stavangerregionen, og hadde ansvar for å opprette og følge opp kontakt med praksisfeltet og prosjektkoordinator for Fellesprosjektets forprosjekt. Han deltok også på møter og arbeidsseminar. Regionene har forholdt seg noe ulikt til prosjektorganiseringen. I Midt-Norge har det i tillegg til forskningsleder og prosjektkoordinator vært frikjøpt en prosjektmedarbeider i Kristiansund kommune for prosjektperioden. I Osloregionen har det også vært arbeidet ut fra en slik struktur. I Stavangerregionen og i Agderregionen har prosjektkoordinatorene også påtatt seg oppgavene som prosjektmedarbeiderne var tiltenkt. De kunne gjøre dette fordi de gjennomførte forprosjektet på sin egen arbeidsplass. 2008 Prosjektutvikling og oppstart forprosjekt I 2008 startet arbeidet med Fellesprosjektets skisser, etablering av arbeidsgruppe og forberedelser til oppstart av forprosjektet. I denne perioden møtte prosjektet flere utfordringer, særlig i forhold til å opprette kontakt med og utarbeide forpliktende avtaler med kommunene. Det var også utfordrende å danne en stabil arbeidsgruppe på tvers av de fire HUSK-regionene, noe vi oppnådde først i årsskiftet 2008/2009. Noe av årsaken til at dette tok så lang tid syntes å henge sammen med at NAV-reformen i dette tidsrommet var meget krevende for praksisfeltet i form av at svært mange kommuner var i planleggings-eller etableringsfasen av reformen, og 22

mangel på tid og ressurser ble ofte forklart som årsak til at vi ikke fikk innpass, selv om prosjektet hadde økonomiske incentiver i form av frikjøp av ressurser til prosjektarbeid. Også der hvor vi fikk startet opp i 2008 gikk arbeidet langsomt, og vi opplevde både utskiftinger av ledere og medarbeidere, samt omorganiseringer og prioriteringer hvor forprosjektet ikke overlevde som prosjekt. I løpet av 2008 tok prosjektet form, gjennom utarbeidelse av prosjektskisse til både forprosjektet og Fellesprosjektets fase II og III. For interesserte har vi lagt ved den formelle produksjonen fra denne perioden: Vedlegg 2: Prosjektskisse Fellesprosjektets forprosjekt. Vedlegg 3: Søknad om tilråding fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) Vedlegg 4: Invitasjon til prosjektdeltakelse kommunene. Vedlegg 5: Forespørsel om deltakelse i forskningsprosjekt - brukere. Vedlegg 6: Samtykkeerklæring brukere. Vedlegg 7: Kartleggingsskjema for virksomhetsbeskrivelse. Vedlegg 8: Brukerkartlegging i fire regioner. Vedlegg 9: Søknad og prosjektskisse fase II og III. Vi minner også om vedlegg 1 som er registreringsskjemaet som ble benyttet til brukerkartleggingen. I tillegg til den metodiske og praktiske utviklingen av forprosjektet ble det avholdt en rekke møter og arbeidssamlinger i Fellesprosjektet i denne perioden. Oversikt over og referater fra disse møtene og samlingene har blitt samlet i et arkiv hos HUSK Midt-Norge. 2009 Gjennomføring av forprosjektet I løpet av 2009 ble det etablert et mer forpliktende samarbeid med kommuner i de fire regionene og en mer stabil arbeidsgruppe i forprosjektet. Dette gav grunnlag for å gjennomføre brukerkartlegginger og virksomhetsbeskrivelser. Hver enkelt region gjennomførte forprosjektet i henhold til prosjektskissen og de metodiske verktøyene som var blitt utviklet i 2008. Prosjektkoordinatorenes arbeidsgruppe hadde tre større arbeidssamlinger dette året hvor prosjektet ble drevet fremover og dokumentert. Arbeidsseminar 1 ble gjennomført i Trondheim over tre dager 8-10.06.2009. Arbeidsseminar 2 ble gjennomført i Oslo over to dager 15-16.10.2009. Arbeidsseminar 3 ble gjennomført i Oslo over to dager 3-4.12.2009. Det siste arbeidsseminaret var avslutningen for prosjektkoordinatorenes arbeidsgruppe. Oversikt over og referater fra arbeidsseminarene har blitt samlet i et arkiv hos HUSK Midt-Norge. 23

24

Del 2 3 Presentasjon av resultater fra forprosjektet Innledning I del to vil vi presentere resultater og produksjon fra forprosjektets gjennomføring. Først vil vi presentere forprosjektets systemnivå og virksomhetsbeskrivelsene som ble utarbeidet i samarbeid med de respektive kommunene som forprosjektets prosjektkoordinatorer samarbeidet med i 2009. Deretter vil vi presentere forprosjektets individnivå og brukerkartleggingen som ble gjennomført i samarbeid med forprosjektets samarbeidskommuner. Vi vil også presentere fire ulike skriftlige bidrag fra de fire prosjektkoordinatorene. Disse bidragene ble utviklet underveis i prosjektperioden, som et resultat av at prosjektkoordinatorene opplevde at de beveget seg i høyst ulike kontorer som befant seg i høyst ulike faser av NAV-reformen. Over tid kom det også til syne spesielle fokus eller særtrekk ved kontorene og vi ønsket å formidle noe som kunne vise hvor forskjellig vi hadde opplevd kontorene vi samarbeidet med. To av prosjektkoordinatorene arbeidet med forprosjektet på egen arbeidsplass, og den ene av disse hadde et særlig interesseområde som hun ønsket å arbeide med i forprosjektet og som resulterte i ett av de fire bidragene som blir presentert her. 3.1 Presentasjon av systemnivå Forundersøkelsen skulle være en kombinasjon av dokumentstudie og kartlegging hvor vi søkte å telle det som telles kan for å fange opp ulike aspekt av det sosiale arbeidet som ble utført knyttet til enkeltbrukere. For å operasjonalisere dette delte vi vårt design inn i et systemnivå og et individnivå. På systemnivå skulle vi beskrive de involverte virksomhetene ved å gjennomgå årsrapporter, plandokumenter, sosialhjelpsstatistikk, organisering av virksomhetene med videre. Herunder ønsket vi å undersøke om, og i så fall hvilke, kartleggingsverktøy som ble benyttet for å sortere/kategorisere brukerne. Videre ville vi undersøke om virksomhetene hadde planverktøy som ble benyttet i den videre oppfølgingen. Og vi ville danne oss et bilde av hvordan den enkelte bruker ble kategorisert og henvist videre til spesifikke tjenestetilbud. Prosjektarbeid på systemnivå handlet også i stor grad om å opprette et forpliktende og langsiktig samarbeid med de respektive samarbeidskommunene. 25

3.2 Virksomhetsanalyse Kristiansand kommune - Kristiansand sosialkontor Av Gry V. Solstad Virksomhetsbeskrivelsen gjelder Kristiansand sosialkontor som blir en del av NAV kontoret i Kristiansand i 2011. Virksomhetsbeskrivelsen vil ta utgangspunkt i situasjonen ved kontoret i april 2008. Første del av virksomhetsbeskrivelsen vil gi en kortfattet introduksjon av Kristiansand kommune og levekår. 3.2.1 Om Kristiansand kommune Kristiansand kommune er Norges femte største by og er fylkeshovedstad i Vest-Agder. Pr. 01.01.09 hadde kommunen 80109 innbyggere. Areal totalt 277 km2 hvorav 36 km2 er bebygd 20. Bosetting 2008 21 Kommunen Fylket Landet Befolkning per km 2 306,8 25,1 15,7 Andel bosatt i tettbygde strøk. Prosent 95 78 78 Befolkningsstruktur 2008. Prosent Kommunen Fylket Landet Antall menn per 100 kvinner i aldersgruppen 20-39 år 105,6 105,4 104,0 Andel barn og unge 0-17 år 23,8 24,5 23,0 Andel eldre 80 år og over 4,2 4,5 4,6 Andel personer med innvandrerbakgrunn 1, vestlig. Prosent 2,4 2,3 2,4 Andel personer med innvandrerbakgrunn 1, ikkevestlig. Prosent 9,1 6,5 7,2 20 Kilde: www.kristiansund.kommune.no 21 Kilde: Statistisk sentralbyrå: http://www.ssb.no/kommuner/region.cgi?nr=10 26

3.2.2 Kjennetegn ved levekårene i Kristiansand kommune Kristiansand skiller seg ikke ut i forhold til landsgjennomsnittet på de fleste felt bortsett fra ett område: Kristiansand ligger 2 % under landsgjennomsnittet i forhold til sysselsatte i alderen 15 74 år. Det er videre en bykommune hvor store deler av arbeidsstokken er sysselsatt i tertiærnæringen. Arbeid/inntekt Kommunen Fylket Landet Sysselsatte 15-74 år med bosted i kommunen. 4. kvartal 2007. Prosent av befolkningen 70 71 72 Menn 74 74 75 Kvinner 67 67 68 Registrerte arbeidsledige som andel av arbeidsstyrken, årsgjennomsnitt. 2008. Prosent 1,8 1,6 1,7 Menn 1,8 1,6 1,8 Kvinner 1,7 1,6 1,6 Netto innpendling til Kristiansand. 2007 7 773 -- -- Andel uførepensjonister 16-66 år. 2007. Prosent 10,5 12,4 10,2 Sysselsatte med arbeidssted i kommunen, fordelt på næring 2007. Prosent Primær 0,6 2,2 3,2 Sekundær 20,5 24,7 20,7 Tertiær 78,6 72,6 75,7 Sysselsatte med arbeidssted i kommunen, fordelt på sektor. 2007. Prosent Offentlig forvaltning 28,4 29,1 28,7 Privat sektor og offentlige foretak 71,6 70,9 71,3 27

Helse, sosial og omsorg Kommunen Fylket Landet Andel barn 0-17 år med barnevernstiltak. 2008. Prosent 3,9 4,1 4,0 Sosialhjelpsmottakere per 100 innb. 20-66 år. 2008 3,5 3,4 3,5 Legeårsverk per 10 000 innb. 2008 9,0 9,5 9,2 Andel innb. 80 år og over som er beboere på institusjon. 2006. Prosent 13,4 13,5 14,3 Andel innb. 80 år og over som mottar hjemmetjenester. 2006. Prosent 35,8 36,9 37,0 Kilde: SSB 22 Kommuneplanen for Kristiansand 2005 2010 sier noe om utfordringene kommunen står overfor. Kristiansand skårer dårlig på samlet levekårsindeks og står ovenfor de samme utfordringer som landet for øvrig. Det er tendenser til marginalisering av enkeltgrupper og utvikling mot et mer delt samfunn der særlig barn og unge fra inntektsfattige familier står i fare for å oppleve sosial ekskludering. Kristiansand har mange innbyggere som mottar offentlige ytelser som eneste eller supplerende inntekt. Den største bekymringen er unge mennesker som har problemer med å få jobb. Andre grupper som bør ha høyt fokus er tunge rusmisbrukere og bosatte flyktninger. 3.2.3 Kristiansand sosialkontor- organiseringen 2003-2009 For å kunne si noe om den nåværende organiseringen av Kristiansand sosialkontor, er det viktig å se hvilke endringer som har vært i denne tjenesten i de siste årene. I november 2003 var det en stor omorganisering i Kristiansand kommune. Da slo tre bydelssosialkontor seg sammen til ett stort sosialkontor som skulle håndtere brukere over 25 år. Det ble opprettet et eget servicekontor, DuViTO, som også ble mottaket for gruppen brukere over 25 år. På sosialkontoret skulle sosialkuratorene som i hovedsak var sosionomer blir fristilt fra økonomisk saksbehandling mens merkantilt personale ble rene økonomiske saksbehandlere. Man jobbet i tospann på datoer, en kurator og en økonomisk saksbehandler. Oppfølgingskuratorene ble igjen ute på bydelene mens sosialkontoret ble et bestillerkontor og skulle ikke jobbe med oppfølging men koordinere og henvise brukere videre i tillegg til behandling av søknader og utbetale økonomisk sosialhjelp. 22 Kilde: Statistisk sentralbyrå: http://www.ssb.no/kommuner/region.cgi?nr=10 (Lastet ned 01.11.09). 28