Skjønn og handlingsrom i NAV: Et rom for styring eller medvirkning?

Transkript

1 Skjønn og handlingsrom i NAV: Et rom for styring eller medvirkning? 12 april 2012 Jorunn T. Jessen TREfF

2 Formål ved undersøkelsen Undersøke hvordan NAV-arbeiderne oppfatter: sitt eget handlingsrom og sine muligheter for å utøve skjønn rollen som iverksetter av velferdspolitiske mål og ordningene de er satt til å administrere. rollen som portvakt og veileder i møte med institusjonelle regler og brukerkrav.

3 Datagrunnlag NAV -ansatte ( ledere og saksbehandlere/veiledere) ved i alt 115 NAV kontor Randomisert utvalg: 25 prosent av landets kommuner under innbyggere Utvalgte bydeler i storkommuner over innbyggere; - Bergen, Trondheim, Stavanger og Bærum

4 Innhenting av data Elektronisk survey 2011 Distribuert via Questback til NAVmedarbeidere E-post adresser innhentet fra sentral hold i NAV direktoratet Kommunenummer og opplysninger om ansettelsesforhold koblet til respondentdata Svarprosent 59,4 (=1758 respondenter)

5 Bakgrunnsvariabler N = 1758 Alder Gj.snitt Kjønn Ledere Utd. nivå bachelor/ master Ansettelses forhold Pre-Nav etatserfaring 46 år K =79 % M=21 % 14 % (241) Alle: 64 % Stat: 54 % Kommune: 78% Statlig: 59 % (n= 1031) Kommunal: 41 % (n=692) Sosialtjeneste 33% Trygdeetat 27% A- etat 28%

6 Skjønn og handlingsrom Økt myndighet og større handlingsrom som følge av NAV- reformen? Desentralisering av oppgaver fra tidligere A-etat innebærer et større lokalt ansvar for iverksetting av den aktive arbeidsmarkedspolitikken; Arbeidsmarkedstiltak, enkeltytelser, oppfølging av aktivitetskrav Nye ordninger og saksområder: Arbeidsevnevurdering, AAP og KVP

7 Handlingsrom og skjønn i NAV (prosent enig + svært enig) Leder Saksbehandler/veileder Foretar ofte skjønnsmessige vurderinger Har mulighet til å utøve selvstendig skjønn Frihet til å bestemme hvordan arbeidet skal utføres Treffer mange selvstendige avgjørelser Kan påvirke utfallet av søknader

8 Forskjeller i handlingsrom og skjønn Ledere og mellomlederstillinger treffer flere selvstendige avgjørelser, foretar oftere skjønnsmessige vurderinger og har større frihet til å bestemme hvordan de vil utføre arbeidet. Arbeidsevnevurdering og sosiale tjenester + KVP og økonomisk rådgivning gir størst rom for å utøve selvstendig skjønn

9 Bruk av skjønn - oppfatninger og praksis Veiledere lar ofte være å bruke mulighetene til fleksible løsninger selv om de har handlingsrom 16 4 Individuell tilrettelegging forutsetter et større handlingsrom enn hva regler/prosedyrer tillater Lokal skjønnsutøvelse bør innskrenkes ved formelle retningslinjer/standardisering 13 3 Enig Svært enig

10 Forhold som begrenser og påvirker handlingsrommet nye styrings- og ledelsesformer strammere rammebetingelser Standardisering og prosedyrer politisk styring av mål og virkemiddelbruk Krav til resultater og produktivitet

11 Ekstern styring og organisatorisk kontroll (Prosent enig + svært enig) Valg og vurderinger påvirkes av kollegaer Styrt av kontorpraksis og rutiner styrt av resultatkrav og produksjonsmål Styrt av IKT prosedyrer Styrt av overordnete målsetninger Styrt av retningslinjer/regelverk Styrt av frister og svartider Saksbeh/veileder Ledere

12 Hvorvidt muligheten for å fatte selvstendige avgjørelser er blitt større eller mindre etter NAV? Endrete muligheter Ledere Saksbehandler/ veileder Alle Mindre (n=430) Det samme (n= 599) Større (n=311) total 100 (n=206) 100 (n=1134) 100 (n=1340)

13 Endringer gir økte muligheter for skjønn Skreddersøm, målorientering og individuell tilrettelegging Nye roller (veileder) Nye arbeidsformer (arbeidsevnevurdering og oppfølging) Utvidelse av regler, forordninger og virkemidler Flere ytelser med aktivitetskrav og tiltaksområder

14 Muligheten for å utøve selvstendig skjønn Skjønnsutøvelse 2004 (før NAV) (n=1146) 2011 ( etter NAV) (n=1758) Ansattes egne vurderinger Sosialtjenesten (n=454) Andre tjenester Sosialtjenesten (n=567) Andre tjenester I liten grad I stor grad Sum prosent

15 Nye ordninger og velferdspolitiske mål Individuell oppfølgning og tett oppfølging av brukere skal hindre utstøting og få flere i arbeid og aktivitet. Oppfølging av brukere skal forankres i de to hovedmålene for reformen; Arbeidsretting: stille krav til aktiv medvirkning og ansvarliggjøring av brukere Brukermedvirkning: sikre den enkeltes rettigheter og muligheter til å påvirke planer og tiltak

16 Arbeidsrettet forvaltning NAV reformen skal bidra til å få flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp, (St.prp. nr. 46 ( )) En ny og bredere satsning på arbeidslinja i velferdspolitikken skal knytte sykdomsrelaterte stønader og økonomisk sosialhjelp tettere sammen med aktive arbeidsrettede virkemidler.

17 Brukerrettet forvaltning Velferdsforvaltningen i større grad skal være brukerrettet (St.prp. nr. 46 ( )). Den enkelte bruker skal gis økt innflytelse og muligheter til å påvirke sitt individuelle hjelpetilbud. Vurdering av tiltak, men også fastsetting av krav og plikter, skal bestemmes i dialog med brukeren. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren (NAV lovens 15)

18 Rom for medvirkning Prinsippene er i praksis uklare og gir rom for lokale fortolkninger Rommet for medvirkning vil avhenge av veiledernes skjønnsmessige vurderinger av brukernes forutsetninger for deltakelse NAV ansatte foretar lokale tilpasninger og vektlegger ulike hensyn i oppfølging av brukere avhengig av arbeidsfelt, problematikk og institusjonell praksis

19 Rom for ulik praksis i oppfølging av brukere dialog og fleksibilitet, åpenhet for individuelle løsninger forhandlinger om individuelle mål og planer, Brukernes egne ønsker og behov er styrende for praksis. Bruk av vilkår og krav til aktiv medvirkning, kontroll og styring av brukere, Plikter og krav fastsettes i tråd med standarder og formelle retningslinjer som er styrende for praksis.

20 Møte med brukere: praksis og holdninger 120 sjelden av og til ofte Er konsekvent, krever at avtaler holdes Overtaler brukere til å endre planer og mål Inngår faste avtaler m oppfølging Inngår i forhandlinger med brukere Imøtekommer noen ganger "urealistiske" ønsker Er fleksibel for å imøtekomme behov

21 Forhandlingsorientert praksis Lydhørhet for brukernes situasjon og problembelastninger Fleksibilitet Krav og plikter bestemmes i dialog med brukeren Rettighetsorientert: brukerens rett til valgfrihet Prosess- og behovsorientert Styringsorientert praksis Ansvarliggjøring og brukeransvar som utgangspunkt for samhandling Kontroll Motivering for arbeid og aktivering Kontroll og overprøving av planer Plikt-orientert: brukernes plikt til deltakelse Resultat- og virkemiddelorientert

22 Styringsorientert praksis Blant ansatte med bakgrunn fra A-etat og T-etat Ved oppfølging av langtids sykmeldte og stønadsmottakere med behov for situasjonsbestemt bistand. Krav til aktiv medvirkning; utarbeiding av aktivitetsplan, obligatoriske frammøte Vilkårssetting: krav til gjennomføring av rehabilitering/attføring, behandling og/eller arbeidsrettede tiltak

23 Forhandlingsorientert praksis Sosialarbeidere i sosialtjenesten vektlegger forhandlinger og fleksibilitet og er mindre arbeidsrettet i sin kontakt med brukere prinsippet om selvbestemmelse som viktig verdi i sosialt arbeid og forutsetning for å etablere en god relasjon mellom sosialarbeider og klient Sosialhjelpsmottakere med sammensatte problemer (rus, psykiatri, bolig, økonomi) som krever individuell tilpasning og oppfølging med sikte på sosial fungering

24 Betydningen av verdier og rollekonflikt Egne verdier i samsvar med NAV sine verdier Utsatt for motstridende krav Forhandlingsorientert praksis Styringsorientert praksis Nav-erfaring (lang) Leder/mellomleder Nei (verdikonflikt) Ja Ja Ja Ja (rollekonflikt) nei

25 Verdi- og rollekonflikt Brukerens rett til medbestemmelse og valgfrihet skal kombineres med plikten til aktiv medvirkning (oppleves som motstridende prinsipper ) De ansattes lojalitet kommer i krysspress mellom brukerens selvbestemmelsesrett og organisasjonens styringsrett Rollen som hjelper (klientens advokat) versus rollen som kontrollør (portvakt)